5.12.2013   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 356/23

—

Regionkommittén håller också med kommissionsledamoten med ansvar för miljöfrågor om att de studier som hittills genomförts visar att det finns ett antal osäkra faktorer eller luckor i den nuvarande EU-lagstiftningen, och vi vill betona att det är av allra största vikt att man tar ansvar för hälso- och miljöriskerna så att denna sektor kan vinna allmänhetens acceptans. Kommissionen bör utarbeta en ram för att hantera riskerna och avhjälpa bristerna i den berörda EU-lagstiftningen.

—

ReK begär att lokala och regionala myndigheters beslut om att förbjuda, begränsa och kontrollera verksamhet i förbindelse med utvinning av okonventionella kolväten respekteras. Lokala och regionala myndigheter bör ha rätt att förbjuda utvinning av okonventionella kolväten i känsliga områden (såsom skyddsområden för dricksvattentäkter, samhällen, åkermark etc.).

—

Kommittén betonar att öppenhetsprincipen är av grundläggande betydelse, och att det är synnerligen viktigt att de berörda befolkningsgrupperna samt de lokala och regionala myndigheterna involveras i beslutsfattandet på detta känsliga område. Kommittén oroar sig över att dessa principer ännu inte beaktas i tillräckligt hög grad i alla medlemsstater.

—

ReK stöder förslaget om att föra in okonventionella kolväten i bilaga I till det ändrade direktivet, så att miljökonsekvensbeskrivningar systematiskt blir obligatoriska för berörda projekt, och uppmanar kommissionen att undersöka möjligheten att införa gemensamma miljöstandarder för prospektering och utvinning av okonventionella kolväten i EU för att skapa goda förutsättningar för enhetliga och lättförståeliga miljökonsekvensbeskrivningar.

Föredragande

Brian MEANEY (IE–EA), Clare County Council och Mid-West Regional Authority

Referensdokument

Yttrande på eget initiativ

1.

Europa behöver energikällor som kan ge koldioxidneutral, hållbar, säker och globalt konkurrenskraftig energi till rimliga priser. Detta är en stor utmaning för Europeiska unionen. Medlemsstaterna måste därför hitta alternativ, och detta har skapat ett betydande intresse för okonventionella kolväten. Detta intresse har utvecklats inom en rättslig ram som i nuläget varierar och inte samordnas på EU-nivå. Kommittén påminner dock om att okonventionella kolväten varken är hållbara med tanke på klimatförändringarna eller den långsiktiga energiförsörjningen och att de är förenade med stora risker.

2.

Regionkommittén konstaterar att det finns stora miljö- och hälsorisker förbundna med horisontell hydraulisk spräckning med användning av stora mängder vatten med tillsatser (exploatering av okonventionella kolväten), den metod som används för att utvinna okonventionella kolväten.

3.

Kommittén påpekar att Europeiska kommissionen måste föra en kraftfull politik och tvinga medlemsstaterna att förse de behöriga lokala och regionala myndigheterna med tillräckliga resurser för att de ska kunna fullgöra sina lagstiftnings- och tillsynsuppgifter samt sina skyldigheter, bland annat på det sociala området och miljöområdet och när det gäller en god förvaltning av naturresurserna, inom ramen för deras skiftande ansvarsområden runt om i EU.

4.

Kommittén betonar att det är viktigt att man inte tappar fokus på möjligheten att övergå till 100 % förnybar energi och att man ser till att ”okonventionella” eller andra former av energi inte förskjuter uppmärksamheten och resurserna härifrån. Vi är också medvetna om den roll som okonventionella kolväten kan spela i övergångsskedet mellan energi baserad på fossila bränslen och förnybar energi.

5.

Enligt Lissabonfördraget (2009, art. 194) har varje medlemsstat ”rätt att bestämma villkoren för utnyttjandet av dess energikällor, dess val mellan olika energikällor eller energiförsörjningens allmänna struktur”. Därför skiljer sig åsikterna om skiffergas starkt åt inom EU. ReK vill att lokala och regionala myndigheters behörighet, ansvarsområden, åsikter och ståndpunkter erkänns, respekteras och beaktas av alla, inte minst Europeiska kommissionen, när man utarbetar förslag för att möjliggöra en trygg och säker utvinning av okonventionella kolväten med respekt för lokala naturtillgångar.

6.

Mot bakgrund av lokala och regionala myndigheters behörighet, specifika lokalkännedom och knappa resurser, samt med tanke på de betydande och mångahanda effekter och risker som utvinning av okonventionella kolväten medför, begär ReK att lokala och regionala myndigheters beslut om att förbjuda, begränsa och kontrollera verksamhet i förbindelse med utvinning av okonventionella kolväten respekteras. Regionkommittén understryker att lokala och regionala myndigheter bör ha rätt att förbjuda utvinning av okonventionella kolväten i känsliga områden (såsom skyddsområden för dricksvattentäkter, samhällen, åkermark etc.) eller om sådan utvinning inte längre gör det möjligt för myndigheterna att uppnå sina mål för minskade utsläpp av växthusgaser. Dessutom bör lokala och regionala myndigheter få större rätt att själva bestämma om exploatering av okonventionella kolväten ska förbjudas på deras territorium. Kommittén vill i detta sammanhang påminna om det förbud mot utvinning av okonventionella kolväten som antagits i bland annat Bulgarien, Frankrike, Luxemburg, den schweiziska kantonen Fribourg och den spanska regionen Kantabrien.

7.

Regionkommittén håller med Europaparlamentet om att de frivilliga riktlinjer som finns för sektorn och enligt vilka företagen måste vidta åtgärder mot de negativa sociala och miljömässiga effekterna av utvinningsverksamheten, till exempel Global Reporting Initiative, FN:s Global Compact-initiativ och OECD:s riktlinjer för multinationella företag, inte räcker för att minska utvinningens negativa effekter.

8.

Kommittén håller också med kommissionsledamoten med ansvar för miljöfrågor om att de studier som hittills genomförts visar att det finns ett antal osäkra faktorer eller luckor i den nuvarande EU-lagstiftningen, och vi vill betona att det är av allra största vikt att man tar ansvar för hälso- och miljöriskerna så att denna sektor kan vinna allmänhetens acceptans. Kommissionen bör utarbeta en ram för att hantera riskerna och avhjälpa bristerna i den berörda EU-lagstiftningen.

9.

Kommittén önskar även att kommissionen ska överväga att be medlemsstaterna att begränsa exploateringen av okonventionella kolväten tills luckorna i de relevanta EU-direktiven har täppts till.

10.

Medlemsstaterna har visserligen sin fulla rätt att utnyttja sina energikällor, men vid en eventuell exploatering av okonventionella kolväten måste man se till så att detta sker på samma villkor i hela unionen och i full överensstämmelse med den relevanta EU-lagstiftningen om miljöskydd och folkhälsa. Kommittén efterlyser en tydlig bindande rättslig EU-ram, helst i form av ett direktiv om prospektering och utvinning av okonventionella kolväten, som kan skapa tillräckliga garantier mot de risker för miljön och människors hälsa som skiffergasverksamhet medför.

11.

EU:s miljöpolitiska försiktighetsprincip bör konsekvent tillämpas i hela unionen, och miljökonsekvensbeskrivningar bör vara obligatoriska vid all prospektering och utvinning av okonventionella kolväten, oberoende av dess omfattning, och det är viktigt att de tar hänsyn till de ekonomiska intressena och till behovet av att trygga energiförsörjningen och främja hållbar utveckling.

12.

Kommittén insisterar på att det ska vara obligatoriskt att göra en livscykelanalys för varje enskilt projekt för exploatering av okonventionella kolväten innan exploatering beviljas. Detta ska vara hörnstenen i alla nya EU-direktiv om prospektering och utvinning av okonventionella kolväten i EU.

13.

Kommittén betonar att öppenhetsprincipen är av grundläggande betydelse, och att det är synnerligen viktigt att de berörda befolkningsgrupperna samt de lokala och regionala myndigheterna involveras i beslutsfattandet på detta känsliga område. Kommittén oroar sig över att dessa principer ännu inte beaktas i tillräckligt hög grad i alla medlemsstater.

14.

Tekniska framsteg har nyligen gett upphov till en snabb kommersiell utvinning av okonventionell gas i vissa delar av världen, i synnerhet i USA, där vissa anser att skiffergasen har skapat helt nya perspektiv. Kommittén är dock medveten om skiffergasens tekniska och ekonomiska begränsningar i EU. Det finns en växande medvetenhet om att Europa troligtvis inte kommer att uppleva ett sådant uppsving som USA (1). De okonventionella gasresurserna i Europa antas i bästa fall kunna kompensera nedgången i konventionell gasproduktion, eftersom de delvis begränsas av skillnaderna i fråga om geologiska förhållanden, av lagstiftningen och även av en högre befolkningstäthet (2). Kommittén är medveten om att det fortfarande krävs omfattande bedömningar på detta område.

15.

ReK konstaterar vidare att sänkor med okonventionella kolväten sinar mycket snabbare än när det rör sig om konventionella kolväten, vilket innebär fler borrningar och följaktligen en kostnadsökning. Utvinningen av okonventionella kolväten sker dock med modern teknik, t.ex. horisontell borrning och s.k. multi-well pads (dvs. borrning i flera hål från en enda borrplatta), och detta kan minska inverkan på miljön och omgivningen.

16.

Med tanke på de nuvarande gaspriserna anser ReK att potentialen för skiffergas är alltför liten för att få någon betydande inverkan på tillgången till gas i Europa. Även om utvecklingen av skiffergasexploateringen i Europa accelererar skulle den som bäst endast kunna bidra till Europas gasförsörjning med några få procentandelar. Den skulle inte kunna vända den pågående trenden med sjunkande inhemsk produktion och allt större importberoende (3). Kommittén är medveten om att det måste göras ytterligare bedömningar på detta område.

17.

Kommittén är medveten om att en otydlig lagstiftning kan ha varit en av förutsättningarna för skiffergasens ekonomiska livskraft, eftersom det faktum att skiffergasen undantagits från ett antal miljöskyddslagar har varit en av de starkaste drivkrafterna bakom det uppsving som har skett i USA. Som ett exempel kan nämnas att den exakta sammansättningen av de tillsatsämnen som används vid spräckning skyddas av patenträtten och inte behöver uppges. Kommittén betonar därför med eftertryck att man för godkännandet av sådana projekt i EU ovillkorligen bör kräva att alla kemiska beståndsdelar och deras andel i spräckningsvätskan redovisas.

18.

En oundviklig effekt av utvinning av skiffergas och olja från lågpermeabla reservoarer är att stora markområden under borrningsfasen behövs för borrplattformar, parkerings- och manöverutrymme för lastbilar, utrustning, anläggningar för att bearbeta och transportera gas samt tillfartsvägar. Detta kan eventuellt hota stads- eller landsbygdsbebyggelse och naturliga habitat. Exempel på stora effekter som är möjliga och har dokumenterats är utsläpp av luftföroreningar, förorening av grundvattnet till följd av okontrollerade gas- eller vätskeutsläpp efter utblåsningar eller spill, läckage av spräckningsvätska och okontrollerade utsläpp av lakvatten. Spräckningsvätskan innehåller farliga ämnen, och återflödesvattnet innehåller dessutom tungmetaller och radioaktivt material från fyndigheten. Borrning efter skiffergas medför en ”hög risk” för människors hälsa (4) och miljön, och den är allvarligare än riskerna med andra fossila bränslen (5), särskilt som det krävs fler borrningar för samma utvunna mängd.

19.

Det är oroväckande att den befintliga gruvdriftslagstiftningen i EU och de bestämmelser kopplade till denna som berör gruvverksamhet inte beaktar de specifika aspekter som berör exploatering av okonventionella kolväten. Det finns stora skillnader mellan EU:s medlemsstater när det gäller gruvdriftsrelaterad lagstiftning. I många fall har gruvrättigheter företräde framför medborgerliga rättigheter, och de lokala politiska myndigheterna har ofta inget inflytande över potentiella projekt eller gruvfält eftersom rättigheterna beviljas av de nationella regeringarna eller delstatsregeringarna och deras myndigheter. Kommittén konstaterar dessutom att markägare i Europa, i motsats till vad som är fallet i USA, normalt inte automatiskt äger de mineralfyndigheter som finns under deras mark, och därmed inte heller alltid drar någon nytta av att de utvinns.

20.

Regionkommittén begär att få en korrekt bedömning av den okonventionella gasens verkliga potential i EU, en aspekt som skulle kunna vara av central betydelse för alla planer och strategier som man önskar genomföra på energiområdet, som ”övergångsresurs” på väg mot en energimix med större andel förnybar energi i hela EU, i enlighet med vad som angetts i viktiga vägledande dokument för EU:s framtida energipolitik, såsom färdplanen för 2050. Detta kommer också att göra det möjligt att kontrollera möjligheten att mer systematiskt använda lokala energikällor. Ett av målen för dessa planer och strategier måste vara att försöka se till att övergången till framtidens ekonomiskt konkurrenskraftiga energikällor – med minsta möjliga koldioxidavtryck – sker på ett sätt som gör EU konkurrenskraftigt i förhållande till andra geopolitiska regioner. Skiffergasen skulle, förutom att den medför oförutsägbara risker för miljö, klimat och mänsklig hälsa, även kunna underminera utvecklingen av förnybara energikällor och låsa fast Europa i ett ännu starkare beroende av fossila bränslen. Skiffergasen kan i likhet med avskiljning och lagring av koldioxid inte vara ett politiskt mål i sig, skilt från medborgarnas behov, och bör inte framhållas som ett grönt alternativ för EU:s framtida energipolitik. Med tanke på skiffergasens höga koldioxidintensitet, den stora markyta som tas i anspråk och investeringsnivån måste man klargöra hur den skulle kunna vara ett ”övergångsbränsle”. Fallande gaspriser till följd av ökad skiffergasexploatering i USA skulle kunna göra koldioxidsnåla alternativ mindre livskraftiga och utsätta statliga stödsystem för stor press.

21.

Kommittén är orolig för att en ökad prospektering och utvinning av skiffergas över hela världen kan leda till en stor ökning av mängden flyktiga metanutsläpp, med utsläpp av växthusgas som är 20 till 25 gånger större än koldioxidutsläppen, och för att den globala uppvärmningspotentialen beräknas öka med mer än 3,5 grader (6). (Målet för en godtagbar ökning är 2 grader). Dessutom skulle exploatering av okonventionella olje- och gasresurser kunna sätta hinder i vägen för FN:s millennieutvecklingsmål 7 (om att trygga en hållbar miljö) och underminera de senaste klimatförändringsåtagandena i Köpenhamnsöverenskommelsen.

22.

ReK stöder tanken om att öka EU:s stöd till forskning och utveckling till ekodesignsektorn via strukturfonderna och Europeiska investeringsbanken, och konstaterar samtidigt att man förutom dessa ansträngningar måste ägna mer uppmärksamhet åt de snedvridande effekter som antagandet av nya standarder skulle kunna få på konkurrensen. Vi välkomnar kommissionens preliminära bedömning av EU:s miljörättsliga ram för okonventionella kolväten och uppmanar kommissionen att så snart som möjligt

23.

Kommissionen bör kräva att industrin sörjer för en oberoende och verifierbar kartläggning av de befintliga miljövillkoren i områden där det finns planer på utveckling av okonventionella kolväten:

24.

ReK noterar med oro att det nuvarande direktivet om miljökonsekvensbeskrivningar inte beaktar de dagliga produktionsnivåerna för okonventionella kolväten. Detta betyder att miljökonsekvensbeskrivningar inte är obligatoriska för de berörda projekten, trots att de påverkar miljön. I enlighet med försiktighetsprincipen och parlamentets begäran i dess resolution av den 21 november 2012 stöder ReK förslaget om att föra in okonventionella kolväten i bilaga I till det ändrade direktivet, så att miljökonsekvensbeskrivningar systematiskt blir obligatoriska för berörda projekt.

25.

Vi uppmanar kommissionen att undersöka möjligheten att införa gemensamma miljöstandarder för prospektering och utvinning av okonventionella kolväten i EU för att skapa goda förutsättningar för enhetliga och lättförståeliga miljökonsekvensbeskrivningar.

26.

Det råder brist på erfarenheter och sakkunskap i Europa, och det är viktigt att inse att en lämplig lagstiftning för prospektering och utvinning av okonventionella kolväten till viss del är beroende av de regionala myndigheternas kompetens och resurser. Kommittén anser att det finns ett behov av att öka kompetensen och personalresurserna hos de lokala och regionala myndigheterna i fråga om okonventionella kolväten.

27.

Med tanke på att utvinning av okonventionella kolväten äger rum på 2 km djup eller mer anser ReK att det allvarligaste problemet vad gäller förorening av grundvattnet är borrhålets intakthet och kvaliteten på borrhålens foderrör och cement. Uppgifter från USA visar att 6 % av borrhålen läckte (7).

28.

Varje steg i spräckningen måste övervakas, och detaljerade uppgifter om sprickans maxlängd och dess avstånd från eventuella akviferer registreras.

29.

Kommissionen bör ålägga företagen att utarbeta ett förfarande för korrigerande åtgärder för den händelse att metan eller naturligt förekommande radioaktivt material läcker ut i grundvattnet eller vid utsläpp av andra ämnen som skulle påverka grundvattenkvaliteten, på ställen där sprickorna leder till kontakt med grundvattnet, eller om sprickor uppstår i borrhålens foderrör och cement.

30.

Det bör vara obligatoriskt att utföra tester av cementens täthet samt tryckprovning av foderrör och cement innan verksamheten inleds.

31.

Ett effektivt förebyggande förutsätter att man konstant övervakar att fastställda högsta standarder och praxis följs till punkt och pricka vid konstruktionen av borrhålen. Både företagen och de behöriga myndigheterna bör sörja för regelbundna kvalitetskontroller där man försäkrar sig om att foderrören och cementen är intakta.

32.

Entreprenörerna, lagstiftarna och beredskapsorganen bör gemensamt utarbeta kontroll- och beredskapsplaner för förebyggande av spill.

33.

Det bör fastställas ett minsta avstånd mellan borrplattformar och offentliga eller privata källor eller vattenbrunnar.

34.

Kommittén framhåller att det avfall och lakvatten som uppstår i samband med att fyndigheter med okonventionella kolväten utnyttjas medför en rad problem vad gäller säker lagring, återanvändning och avfallshantering, varför det behövs lagstiftning om detta. I detta sammanhang är det mycket viktigt att involvera de berörda lokala och regionala myndigheterna, som ofta ansvarar för avfallshanteringen.

35.

Kommittén anser att avloppsvatten som uppstår till följd av hydraulisk spräckning bör återvinnas på ett sätt som minimerar risken för spill och läckage. Hydraulisk spräckning genererar stora mängder lakvatten som innehåller olika förorenande ämnen. Sluten vattenåtervinning på plats med hjälp av lagringstankar i stål kan vara ett sätt att rena återflödesvattnet under prospekteringen och utforskningen av fyndigheterna, eftersom man då minimerar vattenvolymerna, eventuellt ytläckage samt kostnader, trafik och vägslitage i samband med vattenreningstransporter. Kommittén anser att man inte bör fortsätta med inklädda gropar på grund av den högre risken för spill och läckage.

36.

Den mängd spräckningsvätska som inte återvinns från ett borrhål där okonventionella kolväten utvinns, samt innehållet i denna vätska, bör offentliggöras, liksom även de förväntade konsekvenserna för grundvattnet och djurlivet utgående från kunskap om jordens och bergets sammansättning.

37.

Vi vill betona att de kommunala och nationella anläggningarna för avfallshantering eller för rening av lakvatten och avfall till följd av denna hantering kanske inte har tillräcklig kapacitet eller teknisk utrustning för att hantera så stora mängder lakvatten med så specifik sammansättning. Man bör införa standarder för hantering av lakvatten och göra det obligatoriskt för företagen att i samarbete med de myndigheter som ansvarar för rening av lakvatten och de behöriga tillståndsmyndigheterna utarbeta vattenhanteringsplaner.

38.

Vi vill påminna om att de radioaktiva material som i naturlig form förekommer i geologiska formationer kan vara olika beroende på typ av skiffer, och det är viktigt att det radioaktiva innehållet bedöms innan man utfärdar produktionstillstånd.

39.

Kommittén är orolig över att det för närvarande inte finns något krav på EU-nivå på att redovisa det kemiska innehållet i spräckningsvätskan, och vidhåller att det bör råda full öppenhet och att företagen bör ha en skyldighet att uppge sådan information. Dessa faktorer bör beaktas i förfarandena för att utvärdera miljöpåverkan. Kommissionen bör undersöka hur man bäst inför ett sådant krav i EU-lagstiftningen.

40.

Det krävs större ansträngningar för att ta fram spräckningsvätskor med minimal toxicitet och miljörisk.

41.

Kommittén vill understryka att de geologiska egenskaperna i en viss region är avgörande för hur utvinningsverksamheten ska utformas. Man bör i god tid se till att de nationella geologiska instituten samt de berörda lokala och regionala myndigheterna är aktivt involverade. Innan produktionstillstånd utfärdas bör man kräva en geologisk analys av berggrunden, både på djupet och närmare markytan, på platser där man planerar att utvinna skiffergas. Analysen bör även omfatta uppgifter om eventuell tidigare eller pågående gruvdrift i regionen. Dessutom bör data om borrhålen samlas in.

42.

Borrplattformar med flera horisontella borrhål begränsar markanvändningen och ingreppen i landskapet.

43.

Vi rekommenderar att man använder miljövänliga system (”green completion”) för att minska eller återvinna metanutsläpp under färdigställandet av borrhålen.

44.

Vi påminner om att olyckor på utvinningsplatsen ofta beror på otränad personal eller på att man inte har tillämpat säkerhetsinstruktionerna alls eller på rätt sätt.

45.

Kommittén rekommenderar att man inrättar standardiserade beredskapsplaner och specialiserade beredskapsteam.

46.

ReK efterlyser en särskild övervakning av hälsotillståndet hos personer som bor nära borrhål och rekommenderar att man skapar ett register över befolkningens hälsa i de berörda regionerna.

47.

Verksamhet för att sprida information om okonventionella kolväten till befolkningen bör skötas av grupper av lokala och andra sakkunniga som kan beakta de lokala miljömässiga och ekonomiska särdragen och på så sätt ge en objektiv bild av samtliga skeden i utvinningen genom att lyfta fram både de ekonomiska fördelarna och de sociala och miljörelaterade riskerna.

48.

Man bör se till att allmänheten deltar genom att det blir obligatoriskt att använda sig av ett stort antal effektiva verktyg och metoder för deltagarbaserad planering innan man börjar med prospekteringen och att genomföra offentliga samråd innan man börjar med utvinningen. ReK efterlyser ett större engagemang när det gäller att upplysa allmänheten om utvinning av okonventionella kolväten så att befolkningen förstår, godtar och känner förtroende för regleringen av denna verksamhet.

49.

I ljuset av tidigare erfarenheter kommer de lokala och regionala myndigheterna att vara beroende av att företagen lämnar finansiella garantier som är 1,5 gånger högre än kostnaden för att på rätt sätt plombera och försegla varje borrhål så att det blir ofarligt. Denna kostnad ska omfatta allt material plus den expertis som krävs för att utföra arbetet och utvärdera slutprocessen.

50.

Företagen bör också lämna finansiella garantier till de lokala myndigheterna för att se till att bästa praxis används under borrning och spräckning. Dessa garantier måste vara betydande så att man kan trygga ett återställande även om företaget upphör att existera.

51.

Företagen bör även bidra finansiellt och på annat sätt för att garantera att bästa praxis används vid korrigerande åtgärder och återställande av områden där utvinning av okonventionella kolväten har skett.

52.

Lokala och regionala myndigheter med relevant behörighet bör tilldelas tillräckliga resurser för att under lång tid övervaka luften och grundvattnet i de områden där man utvinner eller har utvunnit okonventionella kolväten.

53.

Kommittén noterar att exploatering av skiffergasfält i flera steg kan innebära en administrativ utmaning när man ska se till att de korrekta förfarandena och lagstiftningen följs vid planering, miljöövervakning och åtgärder för genomförande. Medlemsstaterna bör försäkra sig om att de lokala och regionala myndigheterna har tillräckliga resurser för att möta denna utmaning.

54.

Vi konstaterar att pressen på lokala myndigheter med små budgetar, de ekonomiska intressena och möjligheterna till partiell energisjälvförsörjning leder till att de sociala riskerna underskattas, och därmed inleds oåterkalleliga processer.

55.

Med tidigare erfarenheter från snabba uppgångar och nedgångar inom utvinningsindustrin i åtanke konstaterar ReK att