52013DC0194

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

Slutrapport om genomförandet av EU:s livsmedelsmekanism

Förkortningar

DEVCO EU EUF FAO FN IFAD WFP || Generaldirektoratet för utveckling och samarbete – EuropeAid Europeiska unionen Europeiska utvecklingsfonden FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation Förenta nationerna Internationella jordbruksutvecklingsfonden Världslivsmedelsprogrammet

1.           Inledning

År 2008 bröts den långvariga trenden med sjunkande livsmedelspriser av en kraftig prisstegring på baslivsmedel. Det gjorde att över 100 miljoner människor i utvecklingsländerna drabbades av hungersnöd. Höga och volatila livsmedelspriser förvärrade den osäkra livsmedelsförsörjningen, särskilt för de mest utsatta, och bidrog till upplopp på grund av livsmedelsbrist i flera länder.

Under G8-toppmötet i juli 2008 tillkännagav kommissionen sina planer på en livsmedelsmekanism på 1 miljard euro för att i stor skala motverka effekterna av livsmedelspriskrisen. EU:s insatser genom befintliga instrument[1] behövde förstärkas för att tillgodose de behov som uppkommit på grund av den ekonomiska chocken. Den 16 december 2008 inrättades således livsmedelsmekanismen, som en insats för att hantera de kraftigt stigande livsmedelspriserna i utvecklingsländerna.

EU:s livsmedelsmekanism utgjorde den första större ekonomiska insatsen för att avhjälpa livsmedelskrisen och den bidrog till att stärka den internationella samordningen i FN och G8. Större delen av livsmedelsmekanismen blev ett tillskott till kommissionens bidrag på 3,9 miljarder US-dollar till livsmedelstrygghetsinitiativet från L’Aquila (Afsi). Afsi inrättades av G8-ledarna i juli 2009 och uppgår till 22 miljarder US-dollar, som ska användas för att stödja hållbart jordbruk och tryggad livsmedelsförsörjning i utvecklingsländerna under tre år. Som en uppföljning av dessa åtaganden har EU därefter inlett två nya initiativ som reaktion på den storskaliga livsmedelskris som drabbat Afrikas horn och Sahel (Share[2] och Agir[3] Sahel). Kommissionen har också antagit en ny politisk ram för att stärka de mest utsatta människornas och samhällenas förmåga att klara framtida kriser[4].

Under tre år (2009–2011) var EU:s livsmedelsmekanism främst inriktad på perioden mellan katastrofbistånd och utvecklingsbistånd på medellång till lång sikt. Målen var

· att främja en ökning av utbudet från jordbrukssektorn i mottagarländerna eller regionerna,

· att mildra de negativa verkningarna av de volatila livsmedelspriserna på lokalbefolkningen, i överensstämmelse med det globala målet om en tryggad livsmedelsförsörjning och FN:s näringsbehovsstandarder, och

· att stärka jordbrukssektorns produktionskapacitet och förvaltningen av densamma för att öka åtgärdernas hållbarhet.

I enlighet med dessa mål var tre kategorier av åtgärder berättigade till finansiering: Åtgärder för att underlätta tillgången till jordbruksinsatsvaror och jordbrukstjänster, säkerhetsnätsåtgärder och andra småskaliga åtgärder i syfte att öka produktionen på grundval av landets egna behov.

Denna rapport innehåller information om de olika genomförandeåtgärder som vidtagits, deras resultat och troliga inverkan, de viktigaste lärdomar som dragits samt rekommendationer för att förbättra EU:s nuvarande och framtida program för tryggad livsmedelsförsörjning.

Meddelandet åtföljs av ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar, som innehåller närmare upplysningar om de åtgärder som vidtagits och deras inverkan på kort sikt.[5]

2.           Programplanering och genomförande

I mars 2009 överlämnade kommissionen en övergripande plan för genomförandet av livsmedelsmekanismen till Europaparlamentet och rådet. Den innehöll en förteckning över mottagarländer och den tänkta balansen mellan enheter som är berättigade till genomförandeåtgärder. I den ingick också följande preliminära finansiella fördelning: i) 920 miljoner euro till 50 länder som valts ut enligt vägledande kriterier, ii) 60 miljoner euro till insatser på regional nivå i Afrika och iii) 20 miljoner euro som hålls inne för administrativa stödåtgärder.

I maj 2010 hade åtaganden gjorts för samtliga medel. Att godkännandeprocessen kunde genomföras så snabbt berodde till stor del på att kommissionen inrättat en arbetsgrupp, att påskyndade förfaranden användes samt att Europaparlamentet var tillmötesgående och accepterade förkortade tidsfrister för utövande av sin kontrollrätt.

De flesta verksamheter genomfördes som planerat, men under genomförandet gjordes en rad ändringar av den övergripande planen, vilka sammanlagt uppgick till 5,2 procent av värdet av EU:s livsmedelsmekanism[6]. Verksamheter kunde inte genomföras alls i Komorerna, och i några länder minskades anslagen (bl.a. Madagaskar, Guinea, São Tomé och Príncipe) eller ökades (bl.a. Zambia). Budgetstödprogrammen kunde inte genomföras såsom ursprungligen planerats[7]. I stället ökades de bidrag som kanaliserades genom icke-statliga organisationer och EU-medlemsstaternas organ jämfört med de ursprungliga planerna.

Huvuddelen av verksamheterna avslutades under 2011. Ett fåtal insatser avslutades dock först under det första halvåret 2012[8]. Den 31 december 2010 hade EU:s livsmedelsmekanism kontrakterats[9] via sammanlagt 179 kontrakt och avtal som omfattade 232 projekt. Budgetstödinsatser och projekt tillsammans med internationella och regionala organisationer har förvaltats centralt hos Generaldirektoratet för utveckling och samarbete liksom medlen för administrativa stödåtgärder. Projekt tillsammans med icke-statliga organisationer och medlemsstaternas organ flyttades över till EU:s delegationer i januari 2010. Kommissionen betalade ut nästan 100 procent av det totala beloppet om 983,7 miljoner euro (exklusive stödåtgärderna). Denna mycket höga nivå uppnåddes tack vare användningen av påskyndade förfaranden, noggrann övervakning samt flexibilitet vid omfördelningarna.

I förordningen hade högst 2 procent av EU:s livsmedelsmekanism (dvs. högst 20 miljoner euro) avsatts till administrativa stödåtgärder, bland annat rekrytering av tillfälligt anställda i EU:s delegationer, övervakning, granskning, utvärdering, undersökningar, konferenser och tekniskt bistånd. För dessa ändamål användes slutligen 17,3 miljoner euro. Förutom användningen av anslaget till stödåtgärder omfördelade kommissionen tio tjänster på sitt huvudkontor för att inrätta initiativet.

3.           Övervakning, granskning och utvärdering

Livsmedelsmekanismen har övervakats noggrant: 176 projekt (över 75 procent av projekten inom livsmedelsmekanismen) har övervakats enligt metoden för resultatorienterad övervakning. Externa experter har utarbetat 236 övervakningsrapporter, som analyserats av kommissionens personal i Bryssel och i EU:s delegationer. I de flesta fall har både genomförandepartner och lokala myndigheter tagit del av rapporterna.

Projektresultaten har varit mycket goda: 70 procent av projekten fick omdömet mycket bra respektive bra resultat. 23 procent fungerade men hade problem. Endast 7 procent uppgavs ha ”stora svårigheter”[10]. Dessa resultat liknar genomsnittet för EU-projekt i allmänhet som varit föremål för resultatorienterad övervakning under 2011.[11] Ofta genomfördes en andra övervakningsomgång senare under projektets livscykel för att mäta resultatutvecklingen och följa upp rekommendationerna.

Vidare har regelbundna lägesrapporter och särskilda slutrapporter lämnats av genomförandepartnerna[12]. Dessa har besökts på plats och regelbundna samordningsmöten har hållits med dem. All övervakningsinformation har sammanställts i en heltäckande resultattavla för förvaltningen som utformats som ett interaktivt verktyg för fortlöpande uppdatering av övervakningsinformationen hos kommissionen och EU:s delegationer.

Oberoende utvärderingar har genomförts på tre nivåer: i) på projektnivå för projekt som genomförs av internationella organisationer, icke-statliga organisationer och medlemsstatsorgan, ii) på genomförandepartnernivå (t.ex. FAO[13], African Union Interafrican Bureau for Animal Resources, AU-IBAR) samt iii) på övergripande nivå för hela EU:s livsmedelsmekanism[14]. En slutlig utvärdering av EU:s livsmedelsmekanism genomfördes 2011–2012 i enlighet med kommissionens utvärderingsmetodik. Slutsatsen från denna var att kommissionen har genomfört livsmedelsmekanismen på ett effektivt och ändamålsenligt sätt, att insatserna varit motiverade och att projekten har haft en klart positiv inverkan på mottagarna. En längre genomförandeperiod och en mindre omfattande geografisk räckvidd skulle dock ha medgett ett större genomslag. Dessutom har Europeiska revisionsrätten nyligen offentliggjort en särskild rapport om ändamålsenligheten i EU:s livsmedelsbistånd i Afrika söder om Sahara. Där rekommenderar revisionsrätten bland annat att EU undersöker om det är möjligt att inrätta en permanent mekanism för att avhjälpa konsekvenserna av potentiella framtida livsmedelskriser i utvecklingsländer[15].

4.           Resultaten och troliga effekter

Trots dess korta tidsrymd nådde livsmedelsmekanismen ut till över 59 miljoner direkta mottagare med spridningseffekter till 93 miljoner indirekta mottagare, varav de flesta var utsatta småbrukare och deras familjer[16]. Insatserna har anpassats till partnerländernas politik och prioriteringar och genomförts som komplement till och i samordning och överensstämmelse med EU:s instrument för livsmedelsbistånd, exempelvis det tematiska programmet för tryggad livsmedelsförsörjning, samt EU-medlemsstaternas och andra givares program.

Över 65 procent av insatserna har bestått i att stärka pågående åtgärder genom ytterligare finansiering, som kanaliserats via befintliga genomförandestrukturer om detta varit relevant och möjligt. Detta har möjliggjort en snabb reaktion och var lämpligt med hänsyn till den korta tidsrymden för livsmedelsmekanismen. Nästan 60 procent av medlen kanaliserades via FN-organ som en del av den internationella insats för att avhjälpa livsmedelskrisen som samordnades av FN:s högnivågrupp för frågor som rör den globala livsmedelsförsörjningskrisen (UNHLTF).

Detta möjliggjorde en snabb och skräddarsydd insats tack vare FN-organens vidsträckta fältorganisation, vilket gjorde att livsmedelsmekanismen blev mycket märkbar på landsnivå. Livsmedelsmekanismen har också på ett verksamt sätt bidragit till att stärka kommissionens partnerskap med de FN-organ som har sitt säte i Rom[17], vilket i sin tur ledde till att en avsiktsförklaring undertecknades om en samarbetsram för program som gäller livsmedelsförsörjning och nutrition.[18] Insatserna har också genomförts av över 425 icke‑statliga aktörer, varav de flesta var lokala och landsspecifika. Mer än två tredjedelar av dem har kontrakterats av FN-organen, medan 124 kontrakterades av kommissionen och verkade i enlighet med villkoren i förslagsinbjudan.

Nedan presenteras de viktigaste insatserna, resultaten och effekterna på kort sikt av livsmedelsmekanismen för var och en av de tre slag av insatser som fastställts i förordningen.

4.1.        Åtgärder för att underlätta tillgången till jordbruksinsatsvaror och jordbrukstjänster

De flesta av insatserna inom livsmedelsmekanismen (62 procent) var inriktade på att förbättra småbrukarnas produktion och/eller tillgång till insatsvaror. Distributionen av jordbruksinsatsvaror utgjorde den största beståndsdelen i de projekt som genomfördes av FAO och icke-statliga organisationer. 124 600 ton certifierat och förbättrat utsäde och 950 000 ton gödselmedel har distribuerats till jordbrukarna i målgruppen. Den största svårigheten på detta område var att tillgodose jordbrukets kalenderbundna behov trots bindande upphandlingsförfaranden och begränsad tillgång på den lokala marknaden. Enligt rapporter från genomförandepartnerna ledde de olika projekten till att jordbruksproduktionen i genomsnitt ökade med 50 procent (intervall: 20 procent–100 procent) och att hushållens årsinkomst i genomsnitt ökade med nästan 290 euro (intervall: 40 euro–2 100 euro).

I Guatemala stärkte FAO och WFP med gemensamma insatser 14 000 småbrukares jordbruksproduktivitet och saluföringskapacitet. I Alta Verapaz ökade jordbrukarnas majsproduktivitet med i genomsnitt 2,1 ton/hektar till i genomsnitt 3,5 ton/hektar. Hushållen lyckades producera överskott på i genomsnitt 20 procent, och en del producenter kunde uppnå en bra organisationsnivå och uppfylla internationella kvalitetsnormer.

Produktionen ökade också genom projekt inriktade på djuruppfödare, som försågs med totalt 834 000 djur (nötkreatur, getter, grisar och höns). En viktig effekt har uppnåtts i produktivitetshänseende genom att öka jordbrukets mekaniseringsgrad (i exempelvis Zambia främjade användningen av lättare såningsredskap i stället för tunga plogar jämställdheten eftersom sådd och ogräsrensning traditionellt är kvinnoarbete) och sjunkande dödlighet genom vaccination av djurbesättningarna.

AU-IBAR genomförde projektet ”Vaccines for the Control of Neglected Anima Diseases in Africa” (VACNADA) i 28 afrikanska länder söder om Sahara. Totalt 44,6 miljoner djur vaccinerades mot fyra smittsamma djursjukdomar, vilket drastiskt minskade förekomsten av dessa sjukdomar i de berörda områdena. Den högre immunitet som djuruppfödarna uppnådde genom vaccineringen (särskilt bland småbrukare som annars inte hade haft råd att betala vaccineringen) gjorde att de kunde behålla sin djurbesättning, sälja överskottet och betala hushållskostnader och oförutsedda utgifter.

Projektet förbättrade även produktionskapaciteten (i vissa fall med 100 procent) och kvaliteten på de valda vaccinerna genom att man tillhandahöll utrustning och förbättrade de vaccinproducerande laboratoriernas resurser, vilket kompletterades med utbildning för att öka veterinärtjänsternas kapacitet.

I de flesta projekt har distributionen av utsäde/gödselmedel och djur åtföljts av distribution av verktyg, vaccin och jordbruksmaskiner. Över 88 000 maskiner och anläggningar för behandling efter skörd har ställts till mottagarnas förfogande. Partnerskap med den privata sektorn, särskilt via lokala återförsäljare av jordbruksprodukter, bidrog inte bara till att öka tillgången på och distributionen av insatsvaror utan stimulerade även den lokala ekonomin. Olika projekt handlade om diversifiering av produktionen (t.ex. trädgårdsodling i Bangladesh, smådjursuppfödning i Tanzania, fiskdammar, banan- eller grönsaksproduktion i medelstor skala på Haiti), vilket ledde till att mottagarna fick tillgång till mer allsidig kost. Dessutom ökade projekten produktionen för marknaden, vilket gjorde att hushåll som tidigare levde på självhushållningsjordbruk kunde få en liten kontantinkomst.

I projektet ”Self Help Africa”, som genomfördes i Etiopien, ökade jordbruksproduktionen med 35 procent för 17 500 hushåll genom distribution av 606 megaton förbättrat utsäde, 29 megaton djurfoder, 278 000 doser djurläkemedel (antibiotika och avmaskningsmedel), maskiner (sållningsmaskiner för rensning av utsäde, bevattningspumpar, mejeriutrustning) och uppförande av 16 utsädeslager. Mottagarnas årsinkomst har ökat med cirka 290–1 500 euro.

I verksamheterna ingick kapacitetsuppbyggnad för att stödja en hållbar ökning av jordbruksproduktiviteten. De kapacitetsuppbyggande verksamheterna var knutna till ett brett spektrum av åtgärder, bland annat utbildning av jordbrukare i jordbruks- och bevattningstekniker. De förbättrade även de lokala jordbruksgruppernas och producentorganisationernas kapacitet. Det var inte bara jordbrukarna som var målgrupp för utbildningen utan även statstjänstemän och andra berörda. Nästan 2,5 miljoner människor tog del av olika utbildningsaktiviteter. Olika metoder användes för att sprida kunskap: fältskolor för jordbrukare och eldsjälar på landsbygden fungerade t.ex. som effektiva rådgivningskanaler genom demonstrationer ute på gårdarna av hållbar produktionsintensifiering, god jordbrukspraxis, resursbevarande jordbruksmetoder, hävd av markens bördighet, småskalig bevattning, diversifiering av grödor m.m.

I Zambia ökade livsmedelsproduktionen genom förbättrad tillgång till jordbruksinsatsvaror och främjande av resursbevarande jordbruksprinciper. Under rådgivningsdagarna vid FFS (Farmer Field Schools) förmedlade 400 lantbruksrådgivare sin kunskap om resursbevarande jordbruk till 28 ledande jordbrukare, som in sin tur utbildade 15 andra jordbrukare som deltog i projektet. På så sätt nådde man ut till 180 000 jordbrukare.

Spridningen av resursbevarande jordbruksmetoder ledde till att majsproduktionen ökade med i genomsnitt 30 procent från 2 ton/per hektar till 2,6 ton/per hektar. Efter att 16,9 miljoner euro kanaliserats till projektet via livsmedelsmekanismen, planeras ett nytt bidrag på 11,1 miljoner euro (som finansieras från Europeiska utvecklingsfonden) för att ytterligare sprida resursbevarande jordbruksmetoder i landet.

4.2.        Säkerhetsnätsåtgärder och näringsåtgärder

Säkerhetsnätsåtgärder för ungefär 138 miljoner euro gjorde det möjligt för mottagarna att klara effekterna av höga livsmedelspriser, i första hand genom projekt av typen ”pengar för arbete” och ”mat för arbete” samt kupongsystem. Fattiga på landsbygden (och ibland även fattiga i städerna) har fått stöd genom säkerhetsnätsåtgärder (t.ex. programmet för ett produktivt skyddsnät, PSNP i Etiopien) och pengar/mat för arbete-projekt (t.ex. Sierra Leone, Pakistan). Säkerhetsnätsåtgärder har genomförts av partner som har erfarenhet av utdelning av pengar eller mat, bland annat Världsbanken, FN:s hjälporganisation för Palestinaflyktingar och Världslivsmedelsprogrammet, men även icke-statliga organisationer, som använde en fjärdedel av de medel som kanaliserats via dem till projekt enligt principen pengar för arbete (57 miljoner euro).

I de flesta fall har inkomsten från aktiviteterna hjälpt mottagarna att klara livsmedelspriskrisen samt – i några få fall – de naturkatastrofer (torka, översvämningar) som drabbade dem under den tid då livsmedelsmekanismen genomfördes. Dessutom ökade de fattigas motståndskraft genom att man lyckades förhindra att de tvingades sälja sina produktiva tillgångar (djur och småmaskiner), vilket gav hushållen möjlighet att förbättra sina liv efter kriserna.

I Bangladesh har 607 000 personer fått del av system för ”mat eller pengar för arbete” genom korttidsanställningar för 121 000 marginaliserade eller jordlösa lantarbetare under lågsäsong. 989 jordbruksinstallationer som ska stå emot översvämningar, bland annat vallar, tillfartsvägar, höjning av mark och såbäddar samt bevattningsanläggningar, har byggts och färdigställts för att skydda 1,7 miljoner människor.

I mycket speciella fall har även livsmedel delats ut enligt principen mat för arbete och även som livsmedelsbistånd till de mest utsatta. Exempelvis distribuerade FN:s hjälporganisation för Palestinaflyktingar 34 500 megaton livsmedel i det ockuperade palestinska territoriet, och Världslivsmedelsprogrammet distribuerade 96 600 megaton i länder med områden där det råder svår livsmedelsbrist (bl.a. Pakistan, Bangladesh och Guatemala).

I mer än en tredjedel (37 procent) av projekten ingick nutritionsrelaterade verksamheter. Livsmedelsmekanismen förbättrade näringsstatusen för de mest utsatta, särskilt för barnen. Flera insatser var särskilt riktade till barn upp till sex års ålder samt till gravida och ammande kvinnor för att mildra effekterna av livsmedelspriskrisen. I bland annat Niger, Mali och Liberia har mer än 25 000 megaton näringsrika livsmedel och miljontals vitaminer delats ut. Samtidigt fick 141 000 personer, främst mödrar och medicinsk och paramedicinsk personal, utbildning i metoder att förbättra näringstillståndet.

I Mali fick över 11 miljoner barn i åldrarna 6 till 59 månader A-vitamintillskott. I Niger har 1 300 000 barn dragit nytta av informations- och upplysningskampanjer riktade till deras mammor för att förebygga undernäring. I Guatemala fick 100 000 barn från 6–36 månaders ålder och 50 000 gravida och ammande kvinnor extra matransoner samtidigt som 8 000 självhushållningsjordbrukare fick matransoner i utbyte mot att de deltog i utbildningsverksamhet.

4.3.        Andra småskaliga åtgärder i syfte att öka jordbruksproduktionen

Många av projekten hade inslag som syftade till produktionsförbättringar, exempelvis genom att motverka förluster efter skörd, förbättra vattentillgången och vattenhushållningen eller ge tillträde till marknader. Sammanlagt 315 350 hektar jordbruksmark restaurerades eller bevattnades samtidigt som 13 656 diken, dammar och mikrodammar samt över 10 600 km väg (främst matarvägar) reparerades eller byggdes. Andra småskaliga åtgärder bestod i att tillhandahålla mikrokrediter, bygga utsädescentraler och forskningsanläggningar.

I norra Afghanistan deltog 4 880 familjer i ett infrastruktur- och vattenresursprogram enligt principen pengar för arbete. Där uppförde och reparerade man 107 km väg och 1 057 km bevattningskanaler. 3 164 hektar mark gjordes tillgänglig för jordbruk. Detta förbättrade jordbruksproduktiviteten och tillträdet till byar och marknader, särskilt under vintern. Resultatet blev att 218 000 personer fick reparerad och nybyggd infrastruktur samt översvämningsskydd, och 6 500 familjer har nu tillgång till säkert dricksvatten.

Andra aktiviteter gällde varierande ändamål, bland annat fiske (Kambodja, Filippinerna, Conakry i Guinea, Moçambique), stadsjordbruk (Kenya), stöd till den politiska ramen (Nepal), utsädesförökning (Burkina Faso, Niger, Nepal, Moçambique) och resursbevarande jordbruk (Zambia).

Livsmedelsmekanismen hade positiv inverkan på livet för över 59 miljoner direkta mottagare genom att öka den hållbara jordbruksproduktionen från småskaliga jordbrukare, minska förlusterna efter skörd och underlätta tillträdet till marknader. Insatserna förbättrade småbrukarnas förmåga att förvalta mark, djur och vatten, vilket bidrar till att öka och diversifiera deras inkomstkällor. Livsmedelsmekanismen bidrog också till att öka tillgången på livsmedel och förbättra livsmedels- och näringssituationen för de mest utsatta människorna, särskilt kvinnor och barn.

5.           VIKTIGA LÄRDOMAR OCH REKOMMENDATIONER

Lärdomar

1.           EU har visat sin förmåga att inrätta och effektivt genomföra livsmedelsmekanismen på 1 miljard euro. Med detta djärva steg har EU tagit ledningen inom givarsamfundet när det gäller hållbart jordbruk och livsmedelsförsörjning. Sedan dess har EU fortsatt att vara den främsta givaren inom livsmedelsförsörjning, som fortsätter att stå överst på den internationella dagordningen för livsmedelstrygghetsinitiativet från L’Aquila och G8-initiativet ”New Alliance for Food and Nutrition Security”.

2.           Att genomförandet av livsmedelsmekanismen blev så framgångsrikt berodde mycket på att den inrättades snabbt, i stor skala och framför allt med stor lyhördhet. Kommissionen och FN inrättade var sin särskild arbetsgrupp för att uppbringa lämplig arbetskraft och sakkunskap, vilket spelade stor roll.

3.           Huvudsyftet var att snabbt avhjälpa konsekvenserna av livsmedelspriskrisen, snarare än råda bot på dess orsaker. Livsmedelsmekanismen ökade dock fattiga människors och samhällens beredskap att möta kommande kriser. Detta var till nytta eftersom många länder i Afrika söder om Sahara sedan dess återigen har drabbats av livsmedelskriser till följd av fler och sammanverkande faktorer, bland annat fattigdom, klimatrisker, höga och fluktuerande livsmedelspriser, trycket på naturresurserna (inklusive olämpliga besittningsrättsliga förhållanden), snabb befolkningstillväxt, instabil styrning och politisk instabilitet. De mest utsatta konfronteras återigen, och allt oftare och svårare, av konsekvenserna av dessa faktorer, särskilt i Sahel och på Afrikas horn.

4.           Livsmedelsmekanismens inriktning på jordbruksproduktion har lett till ett positivt utbudsgensvar på lokal nivå. Dessa insatser kan dock inte ersätta partnerländernas behov av att stärka sitt långsiktiga stöd till hållbart jordbruk och tryggad livsmedelsförsörjning.

5.           Det har ibland varit svårt att uppnå programmens mål på grund av den relativt korta genomförandetiden. Precis som är fallet med Share-initiativet och Agir Sahel måste sambandet mellan insatser på kort och medellång sikt stärkas.

6.           Vidare var livsmedelsmekanismens insatser främst inriktade på livsmedelstillgänglighet och tillgång till livsmedel. Tillgången till livsmedel är ett viktigt problem, men tillgången till näringsrik mat är en ännu större utmaning för många partnerländer. Åtgärder för att avhjälpa undernäring bland mödrar och barn kunde därför ha uppmärksammats mer.

7.           Under 2012 drabbades nästan 30 miljoner utsatta människor av livsmedelskrisen på Afrikas horn och i Sahel, vilket understryker att EU bör upprätthålla en hög kapacitet att reagera omedelbart. Enligt Europeiska revisionsrättens och Europaparlamentets rekommendationer kommer kommissionen att identifiera de bästa alternativen för att dra nytta av ändringarna av budgetförordningen och budgetramen.

Rekommendationer

EU bör öka sitt bistånd till hållbart jordbruk och livsmedelsförsörjning på följande sätt inom ramen för EU:s geografiska programplanering för 2014–2020:

1.           EU bör sätta hållbart jordbruk och livsmedelsförsörjning i centrum för sin politiska dialog med partnerländer och stödja partnerländernas politik och prioriteringar för att angripa de underliggande faktorer som bidrar till livsmedelskriser.

2.           I sitt bistånd bör EU särskilt uppmärksamma länder med osäker livsmedelsförsörjning. Den metod för ”strukturerad utvärdering av livsmedelsförsörjning” som kommissionen utvecklat bör användas fullt ut.

3.           Främjande av de mest riskutsatta människornas, samhällenas och partnerländernas motståndskraft är ett viktigt mål för EU:s bistånd till livsmedelsförsörjning och näringstillförsel. Inom ramen för sin strategi för motståndskraft bör EU öka sitt stöd för att minska sårbarheten genom att förbättra partnerländernas förmåga att förebygga och förbereda sig för framtida chocker och att möta kriserna när de inträffar. Det innebär framför allt att öka katastrofhanteringsinsatserna, särskilt i katastrofutsatta partnerländer.

4.           EU bör bygga vidare på lärdomarna från genomförandet av livsmedelsmekanismen samt från lanseringen av Share- och Agir Sahel‑initiativen och använda de befintliga instrumenten och den nya möjligheten att inrätta förvaltningsfonder för att främja en strukturerad strategi för att stödja partnerländer som drabbats av livsmedelskriser.

5.           EU bör så långt det är möjligt utnyttja befintliga nationella och regionala strukturer och kapaciteter för att utforma sina insatser efter krisens art och omständigheter. I en sådan strategi bör man noga uppmärksamma vikten av egenansvar, med tanke på sambandet mellan livsmedelsförsörjning å ena sidan och styrning, statlig instabilitet och fredsbyggande å andra sidan, särskilt i instabila stater och i områden med kroniskt osäker livsmedelsförsörjning.

6.           SLUTSATSER OCH FORTSATTA STEG

Genom livsmedelsmekanismen, som bidrar till att främja en samordnad FN-insats, har EU snabbt och effektivt kunnat motverka effekterna av livsmedelspriskrisen under 2007–2008. Livsmedelsmekanismen på 1 miljard euro har varit till direkt hjälp för över 59 miljoner människor i 49 utvecklingsländer.

Den har kunnat stödja ett ökat utbud från småbrukare, som höjt sin produktion och sina inkomster. Säkerhetsnätsåtgärderna har dämpat effekterna av de ökade livsmedelspriserna för de mest utsatta befolkningsgrupperna. Andra åtgärder har mer allmänt stött jordbrukets produktionsbas. I det avseendet har livsmedelsmekanismen uppnått betydande resultat när det gäller att öka hållbar jordbruksproduktion, minska förlusterna efter skörd och underlätta marknadstillträdet.

Livsmedelsmekanismen har också bidragit till att placera hållbar jordbruksutveckling och livsmedelsförsörjning överst på den globala utvecklingsdagordningen. Den har främjat fortsatt internationell uppmärksamhet i forum som FAO:s kommitté för tryggad livsmedelsförsörjning samt G8 och G20 genom att betona behovet av att öka jordbruksproduktionen och produktiviteten på hållbar grund och den har bidragit till att stärka de globala styrmekanismerna genom förbättrad global marknadsinformation[19].

Även om målen för livsmedelsmekanismen till stor del uppnåddes behöver mer göras för att avhjälpa osäker livsmedelsförsörjning, särskilt i katastrofutsatta låginkomstländer. Genom att bygga vidare på erfarenheterna från livsmedelsmekanismen stöder EU att hållbar jordbruksutveckling och livsmedelsförsörjning stärks som prioriterad sektor för samarbete i länder med kroniskt osäker livsmedelförsörjning.

Inom ramen för den gemensamma programplaneringen för 2014–2020 har EU:s delegationer fått uttryckliga instruktioner att se till att hållbart jordbruk och livsmedelsförsörjning prioriteras, särskilt i de 52 partnerländer som valts ut enligt metoden för strukturerad utvärdering av livsmedelsförsörjning och näringstillförsel. Dessa prioriteringar bör avspeglas i den politiska dialog som EU:s delegationer inleder, där långsiktiga effekter och egenansvar[20], ska betonas, särskilt i ett långsiktigt hållbarhetsperspektiv.

I detta sammanhang bör EU fokusera på de länder som är på fel väg när det gäller livsmedelsförsörjning och näringstillförsel, och använda de mest effektiva befintliga mekanismerna för att minska den strukturella sårbarheten på lång sikt och främja de fattigaste hushållens, ländernas och regionernas motståndskraft inför framtida kriser av alla slag.

[1]               Sårbarhetsmekanismen (V-FLEX) (500 miljoner euro), Europeiska utvecklingsfonden, del B (185,9 miljoner euro), det tematiska programmet för tryggad livsmedelsförsörjning (50 miljoner euro) samt Generaldirektoratet för humanitärt bistånd och civilskydd (Echo) (210 miljoner euro).

[2]               Supporting Horn of Africa Resilience (Share).

[3]               Alliance globale pour l'Initiative Résilience – Sahel (Agir).

[4]               COM (2012) 586.

[5]               SWD(213) 107.

[6]               SWD(213) 107.

[7]               Budgetstödprogrammen blev mindre betydande än planerat på Komorerna och Madagaskar samt i Niger, Etiopien och Zambia.

[8]               För ett mycket litet antal projekt beviljade kommissionen en förlängning till den 31 december 2012 på grund av senare omfördelning av medel till ett välfungerande projekt (Zambia) eller svåra omständigheter (Mali, Jemen, Afghanistan och Kirgizistan).

[9]               Med undantag av 5,8 miljoner euro för Zambia, som kontrakterades 2011.

[10]             Slutrapporten från den resultatorienterade övervakningen är tillgänglig på DEVCO:s webbplats.

[11]             The Annual Report 2012 on the European Union’s Development and external assistance policies and their implementation in 2011. Arbetsdokument från kommissionens avdelningar. SWD (2012) 242 final.

[12]             Sammanslagna uppgifter från rapporterna presenteras i avsnitt 4, Resultaten och troliga effekter.

[13]             European Union Food Facility. Foundations for future action. FAO Initial Review of Selected Projects: http://www.fao.org/fileadmin/user_upload/ISFP/EuFF_web.pdf.

[14]             Food Facility Final Evaluation: http://ec.europa.eu/europeaid/what/development-policies/intervention-areas/ruraldev/food_intro_en.htm.

[15]             Särskild rapport nr 1/2012: Ändamålsenligheten i Europeiska unionens utvecklingsbistånd till en tryggad livsmedelsförsörjning i Afrika söder om Sahara. Europeiska revisionsrätten.

[16]             I denna siffra ingår inte budgetstödinsatser och regionala organisationers verksamheter.

[17]             FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO), Världslivsmedelsprogrammet (WFP) och Internationella jordbruksutvecklingsfonden (IFAD).

[18]             Statement of Intent – Programmatic Cooperation on Food Security and Nutrition, undertecknat av FAO, WFP, IFAD och kommissionen den 27 juni 2011.

[19]             Inom ramen för sin handlingsplan för livsmedelsprisvolatilitet och jordbruk tog G20 i juni 2011 initiativ till ett system för information om jordbruksmarknaden (Agricultural Market Information System, Amis). Syftet är bland annat att öka insynen och informationen om den globala marknaden och att stärka den politiska samordningen: http://www.amis-outlook.org.

[20]             I enlighet med principerna i Parisförklaringen om biståndseffektivitet, Accra-handlingsplanen samt EU:s uppförandekod om komplementaritet och arbetsfördelning inom utvecklingspolitiken.