17.12.2013   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 370/1

1.

Budgetförordningen är en viktig del av den rättsliga ram som gäller för varje Europeisk utvecklingsfond (EUF). Dess bestämmelser (som av nödvändighet är tekniska och detaljerade) måste respekteras om EUF-medlen ska användas korrekt; om de inte tillämpas innebär det att fel uppkommer i den berörda EUF-transaktionen. Det är därför mycket angeläget att texten i förordningen är så tydlig och användarvänlig som möjligt.

2.

I kommissionens motivering anges att det övergripande målet när förslaget utarbetades var att skapa samstämmighet mellan bestämmelserna i budgetförordningen för EUF och bestämmelserna i den allmänna budgetförordningen (12) och dess tillämpningsföreskrifter (13).

3.

Förslaget innehåller många hänvisningar till den allmänna budgetförordningen som anger vilka artiklar i den som ska tillämpas. Men ofta läggs det till ytterligare bestämmelser eller hänvisningar till bestämmelser i den allmänna budgetförordningen som inte ska tillämpas (se exempelvis de artiklar som diskuteras under ”särskilda kommentarer”, punkterna 8–24). Vissa bestämmelser i den allmänna budgetförordningen är inte direkt tillämpliga utan ska tillämpas med nödvändiga justeringar, och vissa termer har fått en annan definition än i den allmänna budgetförordningen (se listan i artikel 2.4 i förslaget).

4.

Det förslag till budgetförordning som detta resulterar i är långt ifrån användarvänligt. Det är inte ett fristående dokument. Det går inte att förstå utan hänvisning till den allmänna budgetförordningen och dess tillämpningsföreskrifter. Denna komplexitet medför stor risk för rättsosäkerhet. Dokumentet skulle i sin nuvarande form vara svårt för förvaltare, stödmottagare och revisorer att använda. Risken är därför stor för att dess bestämmelser kommer att feltolkas och att fel kommer att uppstå.

5.

Revisionsrätten beklagar att kommissionen inte har producerat ett tydligt och fristående förslag till förordning som utformats för att vara maximalt tydligt för användarna och minska risken för fel på grund av missförstånd.

6.

Revisionsrätten beklagar också att kommissionen, trots revisionsrättens förslag i yttrandena nr 12/2002, 2/2007 och 9/2007, inte har tagit tillfället i akt att lägga fram ett förslag till en gemensam budgetförordning för alla befintliga och framtida EUF som, i likhet med den allmänna budgetförordningen, skulle kunna ändras när man bedömer att det behövs. En åtgärd av detta slag skulle garantera kontinuitet utan att genomförandet av EUF riskerar att avbrytas och borde kunna förenkla förvaltningen.

7.

Komplexitet i utgiftsregler ger upphov till administrativa bördor och till fel som gäller laglighet och korrekthet. Artikel 11 innehåller en potentiellt bra förenklingsåtgärd: när det gäller bidrag bör man överväga att använda enhetsbelopp, schablonkostnader och enhetskostnader.

8.

I artikel 17 föreskrivs bland annat att bestämmelserna i den allmänna budgetförordningen om indirekt förvaltning ska tillämpas. Punkterna 3 och 4 i artikel 17 innehåller emellertid delar som går längre än dessa bestämmelser.

9.

I punkt 3 anges att ”enheter som anförtros uppgifter” får överlämna budgetgenomförandet till andra organisationer på samma villkor, vilket i praktiken ger upphov till en stor mängd förtroenderelationer. Befogenheten har angetts mycket brett och ger stater i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet (AVS) och utomeuropeiska länder och territorier (ULT) rätt att delegera budgetgenomförandet, på grundval av tjänstekontrakt, till organ som omfattas av civilrättslig lagstiftning. Det framgår inte klart varför denna bestämmelse har införts i förslaget. Risken är stor för att den kan komma att försvåra och eventuellt motverka tillämpningen av bestämmelserna i artikel 60.1 i den allmänna budgetförordningen. Där anges bland annat att enheter och personer som anförtros uppgifter som ingår i budgetgenomförandet ”vid förvaltningen av unionens medel [ska] garantera en skyddsnivå för unionens ekonomiska intressen som är likvärdig med den som krävs i denna förordning […]”.

10.

Texten i skäl 9 i förslaget hänvisar till denna bestämmelse, och motiverar detta med hänvisning till ”förordningen om gemensamma genomförandebestämmelser”. Vid en genomgång av förslaget till förordning om genomförande av elfte EUF (14) kunde dock ingen tydlig motivering till sådana avvikelser från bestämmelserna i den allmänna budgetförordningen påträffas.

11.

Revisionsrätten rekommenderar att rådet undersöker motiveringen till att punkt 3 har tagits med och särskilt tittar på om de eventuella fördelarna med att ha den med uppväger riskerna för att det blir oklart var ansvaret ligger för att EUF-medlen används korrekt.

12.

I artikel 36 i förslaget till förordning anges generellt att bestämmelserna i den allmänna budgetförordningen ska tillämpas när det gäller offentlig upphandling som får stöd från EUF. På de två första raderna i punkt 5 anges att om förfarandena inte kan följas ska utgifterna inte vara berättigade till stöd från EUF.

13.

Sex ord i artikel 36.5 innebär dock att denna princip begränsas genom en hänvisning till principen om proportionalitet.

14.

Den föreslagna bestämmelsen försvagar den allmänna regeln att utgifter ska ha uppkommit i enlighet med upphandlingsbestämmelserna för att vara stödberättigande. Principen om proportionalitet är relevant när konsekvenserna av att upphandlingsregler inte följts ska fastställas (till exempel att ekonomiskt stöd ska återvinnas). Eftersom principen om proportionalitet är en allmän rättsprincip är det inte nödvändigt att hänvisa till den i bestämmelserna i artikel 36.

15.

Revisionsrätten rekommenderar att rådet stryker dessa sex ord i artikel 36.5.

16.

Enligt artikel 37 i förslaget ska bestämmelserna om bidrag i den allmänna budgetförordningen generellt tillämpas på ekonomiskt stöd från EUF. Punkt 3 innehåller dock en ytterligare bestämmelse som betonar att kommissionen ska ta hänsyn till särskilda behov och sammanhang när villkor fastställs. Det är oklart varför det anses vara nödvändigt att ha med denna bestämmelse i den nya budgetförordningen för EUF när det inte förefaller finnas någon motsvarande bestämmelse i den allmänna budgetförordningen.

17.

Revisionsrätten rekommenderar att rådet undersöker om det finns goda skäl för att införa en sådan bestämmelse och om bestämmelsen är tillräckligt tydligt definierad.

18.

I det första stycket i artikel 39 i förslaget anges att artikel 186 i den allmänna budgetförordningen ska tillämpas när det gäller betalningar av budgetstöd från EUF. Denna artikel i den allmänna budgetförordningen föreskriver att finansieringsbeslut inom vilka stöd tillhandahålls ska ange stödets mål och förväntade resultat, och att utbetalning ska grundas på framsteg i uppfyllandet av villkor (punkt 2), att finansieringsöverenskommelserna ska ange hur oriktiga utgifter ska återbetalas (punkt 3) och att kommissionen i mottagande länder ska främja utvecklingen av parlamentarisk kontroll- och revisionskapacitet samt ökad öppenhet och allmän tillgång till information (punkt 4).

19.

Andra till sjunde stycket i artikel 39 i förslaget innehåller principer och praxis för budgetstöd från EUF. Här finns allmänna policyförklaringar (andra och fjärde styckena), ändrade eller omskrivna versioner av några av bestämmelserna i artikel 186 i den allmänna budgetförordningen (tredje, femte och sjätte styckena) och en otydlig hänvisning till kontakter mellan ULT och berörda medlemsstater (sjunde stycket).

20.

Texten förefaller sålunda att gå längre än vad som är lämpligt i en budgetförordning (i skäl 3 definierat som ”närmare bestämmelser för det finansiella genomförandet”). Den kan också orsaka potentiell förvirring genom att å ena sidan ange att motsvarande bestämmelser i den allmänna budgetförordningen ska tillämpas, å andra sidan skriva om en del av dessa bestämmelser.

21.

Revisionsrätten har i sina senaste rapporter lämnat ett antal rekommendationer om användningen av budgetstöd (15), särskilt nödvändigheten av att fastställa objektivt verifierbara, och när det går, kvantifierbara kriterier och att mäta framsteg i förhållande till dem. Texten skulle kunna förstärkas i detta avseende. Delar av texten i det aktuella förslaget (till exempel omnämnandet av ”differentierat” [budgetstöd] och ”en central faktor” i fjärde stycket) skulle nu kunna tolkas som grund för att ta relativt lätt på nödvändigheten av att strikt villkora budgetstödbetalningar.

22.

Revisionsrätten rekommenderar att rådet går igenom denna artikel i förslaget mot bakgrund av övervägandena ovan.

23.

I artikel 48.6 föreskrivs att ”de nationella revisionsmyndigheterna i AVS-staterna och ULT ska uppmuntras att delta i revisionsrättens arbete”. Revisionsrätten noterar att den allmänna budgetförordningen inte innehåller några liknande bestämmelser för externa åtgärder som finansieras från den allmänna budgeten. Revisionsrätten följer internationella revisionsstandarder när den utför sitt arbete, däribland standarder om användning av andra revisorers arbete. Revisionsrätten kan visserligen vilja bjuda in nationella myndigheter att följa dess arbete, men det är inte lämpligt att budgetförordningen för EUF skapar en skyldighet för revisionsrätten att generellt uppmuntra dem att delta i arbetet.

24.

Revisionsrätten rekommenderar rådet att ändra denna punkt så att de nationella revisionsmyndigheterna i AVS-staterna och ULT uppmuntras att samarbeta med revisionsrätten på revisionsrättens inbjudan.

25.

Artikel 62 i förslaget anger ett antal aspekter av tidigare EUF som den föreslagna budgetförordningen för elfte EUF även skulle gälla för. Revisionsrätten rekommenderar rådet att överväga om det är lämpligt att begränsa tillämpningen av den framtida budgetförordningen för EUF till de uppräknade områdena (och därigenom undanta punkter som inte nämns, till exempel budgetstöd).