EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012SC0136
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on electronic identification and trust services for electronic transactions in the internal market
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden
/* SWD/2012/0136 final - COD 2012/0146 */
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden /* SWD/2012/0136 final - COD 2012/0146 */
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS
AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till
EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING om elektronisk identifiering och
betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden
1. Politisk bakgrund, förfarande och samråd
med berörda parter Att bygga upp
förtroendet för nätmiljön är avgörande för den ekonomiska utvecklingen.
Bristande förtroende gör att konsumenter, företag och myndigheter tvekar att
utföra transaktioner på elektronisk väg och att använda nya tjänster. Det
föreslagna initiativet till ett regelverk syftar till att möjliggöra säkra och
sömlösa elektroniska transaktioner mellan företag, medborgare och
förvaltningar, för att därigenom göra offentliga och privata elektroniska
tjänster, e-affärer och e-handel mer effektiva. Det finns hinder för
gränsöverskridande e-tjänster och dessa måste undanröjas. För att utgöra
produktiva förutsättningar snarare än hinder måste följaktligen e-identifiering,
e-autentisering, e-signaturer och närliggande stödjande betrodda tjänster ömsesidigt
erkännas och godtas i hela EU. Det
finns inget heltäckande, gräns- och sektorsövergripande regelverk i EU för
e-identifiering, e-autentisering, e-signaturer och närliggande stödjande betrodda
tjänster. På EU-nivå finns endast ett regelverk för e-signaturer, men inget för
e-identifiering och e-autentisering eller närliggande stödjande betrodda
tjänster. I En digital agenda för Europa meddelade kommissionen att den
skulle föreslå lagstiftningsåtgärder för att gå vidare i arbetet med
e-signaturer samt för att säkerställa ömsesidigt erkännande av e-identifiering
och e-autentisering i syfte att undanröja fragmentering och brist på
interoperabilitet, främja det digitala medborgarskapet och förebygga it-brottslighet. För att utföra denna
konsekvensbedömning inhämtade kommissionen återkoppling från medlemsstaterna,
Europaparlamentet och andra berörda parter under diskussioner, workshoppar och
konferenser. Kommissionen inledde ett antal undersökningar med avseende på
e-identifiering, e-autentisering, e-signaturer och närliggande betrodda
tjänster samt gjorde en genomgång av litteraturen på området. Ett offentligt
samråd genomfördes 2011 för att inhämta synpunkter på hur e-identifiering,
e-autentisering och e-signaturer kan bidra till den inre marknaden. Samrådet
kompletterades av en riktad undersökning för att ta del av små och medelstora
företags särskilda synpunkter och behov. 2. Problemformulering Användare kan stöta på
svårigheter när det gäller den gränsöverskridande användningen av
e-identifiering, e-autentisering, e-signaturer och närliggande stödjande
betrodda tjänster. De främsta hindren för säkra och sömlösa gränsöverskridande
tjänster i form av e-identifiering, e-autentisering, e-signaturer och
närliggande stödjande betrodda tjänster är följande: 1 — Fragmentering av
marknaden: Olika regler gäller för
tjänstetillhandahållare beroende på i vilken medlemsstat de tillhandahåller
sina tjänster. När det gäller e-signaturer
är den harmonisering som genomförts genom direktiv 1999/93/EG om e-signaturer
ofullständig. Följande fyra problem har identifierats: Ett olikartat
genomförande på nationell nivå som beror på medlemsstaternas skiljaktiga
tolkningar av direktivet. Ett faktiskt åberopande av ett undantag för
tillämpningar inom den offentliga sektorn. Förlegade standarder och otydliga
tillsynsskyldigheter som leder till problem med den gränsöverskridande
interoperabiliteten. Ett splittrat EU-landskap och snedvridningar på den inre
marknaden. När det gäller e-identifiering
leder olika tekniska lösningar för personlig identifiering i enskilda
medlemsstater, bristen på rättssäkerhet vid gränsöverskridande användning av
e-identifieringar samt bristen på ett tydligt ansvar för identitetsuppgifternas
riktighet sammantaget till interoperabilitetsproblem. När det gäller stödjande
betrodda tjänster leder bristen på ett EU-täckande regelverk till att
nationell lagstiftning antas för en del av dessa tjänster i en del
medlemsstater samt till höga kostnader för tillhandahållare som vill erbjuda
sina tjänster i flera medlemsstater. Tillsammans leder detta till att det
uppstår hinder och fragmentering på den inre marknaden. 2 — Bristande
förtroende: Bristen på förtroende för
elektroniska system, för de verktyg som tillhandahålls och för regelverket kan
skapa ett intryck av att det finns färre rättsliga garantier vid elektroniskt
än vid fysiskt samspel. För e-signaturer
skiljer sig de nationella tillsynskraven kvalitativt mellan medlemsstaterna,
vilket gör det komplicerat för parter som är beroende av en e-signatur att
bedöma hur en tjänstetillhandahållare övervakas. För e-identifiering
och stödjande betrodda tjänster gör den heterogena nationella
lagstiftningen det svårt för användarna att känna sig säkra i samband med samspel
på nätet i gränsöverskridande sammanhang. De fyra främsta
orsakerna till dessa problem är följande: A: Otillräcklig
räckvidd för det nuvarande regelverket E-identifiering,
e-autentisering, e-signaturer och närliggande stödjande betrodda tjänster är
förutsättningar för en rad olika typer av elektroniskt samspel som t.ex.
tjänster för e-bankverksamhet, e-förvaltning och e-hälsa. På EU-nivå finns det
ett begränsat och ofullständigt regelverk som är huvudsakligen inriktat på
e-signaturer. Det finns inget särskilt regelverk för ömsesidigt erkännande och
godtagande av e-identifieringar eller för stödjande betrodda tjänster som t.ex.
tidsmärkning och e-sigill. B: Bristande
samordning mellan utvecklingen av e-signaturer och e-identifieringar Nationella infrastrukturer
för e-identifiering, e-autentisering, e-signaturer och närliggande stödjande
betrodda tjänster har utvecklats isolerat och utan samordning på EU-nivå.
Resultatet är att det inte finns någon gränsöverskridande interoperabilitet för
tekniska lösningar, vilket skapar hinder för e-transaktioner. Bristen på
ömsesidigt erkännande och godtagande är ett av skälen till varför både
användare och tillhandahållare av e-tjänster är skeptiska till att använda sig
av e-identifiering, e-autentisering, e-signaturer och närliggande stödjande
betrodda tjänster. C: Bristande insyn i
säkerhetsgarantier En stark och
harmoniserad säkerhet är nödvändig för att tillförlitliga lösningar ska kunna
skapas. Detta är särskilt relevant för tillgången till tjänster där känsliga personuppgifter
är inbegripna, som t.ex. e-hälsa. I direktiv 1999/93/EG erkänns att
rättssäkerhet endast kan ges till e-signaturer som garanterar säkerheten och
som alltså är tillräckligt skyddade mot förfalskning eller bedrägeri
(avancerade och kvalificerade e-signaturer). Användarna upplever
bristen på säkra system för e-identifiering som ett stort hinder. Bristen på
ett harmoniserat regelverk för e-identifieringar innebär att säkerheten och
tillförlitligheten hos officiella e-identifieringar inte kan fastställas
objektivt över gränserna. Detta skapar gränsöverskridande hinder, med
konsekvenser i form av bristande förtroende och en fragmenterad marknad. Ytterligare ett problem
utgörs av identitetsstöld. Säkra e-identifieringar kan bidra till att minska
denna risk. Dåligt säkerställda e-identifieringar kan omvänt göra det lättare
för brottslingar att skaffa sig falska eller oriktiga e-identifieringar. D: Bristande kunskap / förtroende hos användare Komplexiteten hos de
tekniker som används för e-transaktioner och den centrala roll som betrodda
tredje parter spelar skapar en miljö där det är svårt att bedöma
tillförlitligheten. Särskilt slutanvändare, som i allmänhet inte har
tillräcklig sakkunskap, måste kunna förlita sig på regler där tydliga
rättigheter och skyldigheter för alla berörda parter (tillhandahållare av
betrodda tjänster, slutanvändare och förvaltningsorgan). 3. Grundscenario Grundscenariot för
initiativet är att inga nya reglerande åtgärder vidtas. Enligt detta scenario
skulle de nuvarande problemen utvecklas enligt följande: Fragmenterings- och
interoperabilitetsproblemen skulle inte lösas.
Medlemsstaterna skulle sannolikt fortsätta att tillämpa och genomföra direktiv
1999/93/EG. Rättssäkerheten
skulle inte garanteras. De problem som följer av bristen
på ömsesidigt erkännande av e-signaturer och avsaknaden av en rättslig ram för
ömsesidigt erkännande och godtagande av e-identifieringar och stödjande
betrodda tjänster skulle förhindra ett rättsligt erkännande av en rad olika
typer av gränsöverskridande samspel. Användarnas behov
skulle inte tillgodoses fullt ut. Enligt det nuvarande
regelverket är det inte möjligt att dra full nytta av de möjligheter som
erbjuds av den tekniska utvecklingen. Ledande EU-initiativ
skulle inte utnyttjas fullt ut. EU-åtgärder som t.ex.
tjänstedirektivet, direktiven om offentlig upphandling och momsdirektivet
(e-fakturering) samt de storskaliga pilotprojekten inom ramen för
IKT-stödprogrammet[1]
som syftar till att undanröja interoperabilitetsproblem och gränsöverskridande
problem som rör erkännande av vissa typer av e-samspel skulle bara kunna
genomföras på pilotnivå eftersom det inte finns något gränsöverskridande
regelverk. 4. Politiska mål Följande
fyra allmänna mål har identifierats: Att säkerställa utvecklingen av en digital
inre marknad. Att främja utvecklingen av centrala gränsöverskridande offentliga
tjänster. Att stimulera och öka konkurrensen på den inre marknaden. Att öka
användarvänligheten (medborgare och företag). Målen ligger i linje med
strategiska EU-insatser som t.ex. EU 2020-strategin, En digital
agenda för Europa, Inremarknadsakten och En färdplan för
stabilitet och tillväxt. I
de särskilda målen anges de önskade resultaten när det gäller marknaden
för e-identifiering, e-autentisering, e-signaturer och närliggande stödjande
betrodda tjänster (vad) genom förverkligandet av det operativa målet
(hur). För varje enskilt mål har ett antal operativa mål
identifierats. 5. Alternativ För att lösa problemen och nå ovan angivna mål
bedömdes följande tre uppsättningar alternativ: 1) Räckvidden för det planerade
regelverket. 2) Rättsligt instrument. 3) Tillsynsnivå. ·
Inom ramen för den första uppsättningen, Regelverkets
räckvidd, har följande fyra alternativ undersökts: Alternativ 0: Upphävande
av direktiv 1999/93/EG och inga reglerande åtgärder rörande e-identifiering
eller stödjande betrodda tjänster Det här alternativet består av ett avslutande av
all EU-verksamhet på området för e-signaturer. Direktiv 1999/93/EG skulle
upphävas och inga lagstiftningsåtgärder för ömsesidigt erkännande av
e-identifieringar skulle föreslås. ·
Alternativ 1: Oförändrad politik (grundscenario) Direktiv 1999/93/EG skulle behållas som det är.
Ingen lagstiftning om e-identifiering skulle föreslås. ·
Alternativ 2: Ökad rättssäkerhet, ökad samordning
av nationell tillsyn och säkerställt ömsesidigt erkännande och godtagande av
e-identifieringar Räckvidden för direktiv 1999/93/EG skulle utökas
för att lägga till bestämmelser om gränsöverskridande erkännande och godtagande
av system för ”anmäld e-identifiering”[2].
De bestämmelser i direktivet som avser e-signaturer skulle behöva ändras för
att åtgärda dess nuvarande svagheter och därigenom ge en bättre harmonisering
av de nationella tillsynsmodellerna. ·
Alternativ 3: Utvidgning för att inbegripa vissa
stödjande betrodda tjänster Det här alternativet är en utbyggnad av alternativ
2 som innebär att stödjande betrodda tjänster och identifieringsinformation
inkluderas i förslagets räckvidd. De väsentliga stödjande funktioner som skulle
införlivas i lagstiftningen är tidsmärkning, e-sigill, långsiktigt bevarande av
information, certifierad leverans av e-dokument, e-dokuments giltighet som
bevis vid rättsliga förfaranden och autentisering av webbplatser. ·
Inom ramen för den andra uppsättningen, som
omfattar ett ”rättsligt instrument”, har följande fyra alternativ undersökts: Ett heltäckande lagstiftningsinstrument
(alternativ A) eller två separata lagstiftningsinstrument (alternativ B) Lagstiftningen skulle bestå av en enda heltäckande
åtgärd som omfattar e-identifiering, e-autentisering, och e-signaturer, eller
av två åtgärder, dvs. ett beslut från kommissionen om e-identifiering och en
ändring av direktivet om e-signaturer. Ett direktiv (alternativ C) eller en förordning
(alternativ D) Lagstiftningen skulle kunna vara ett direktiv
eller en förordning. ·
På den tredje nivån, övervakning, har
följande två alternativ beaktats: Alternativ i):
Upprätthållande av nationella tillsynssystem De nuvarande nationellt baserade tillsynssystemen
skulle upprätthållas, men med ökad harmonisering genom gemensamma väsentliga
krav. Alternativ ii):
Upprättande av ett EU-baserat tillsynssystem Ett EU-baserat tillsynssystem skulle upprättas för
att minska eller undanröja skillnader mellan nationella tillsynsordningar.
Detta skulle kunna ha en av följande två former: Underalternativ a: De befintliga nationella tillsynssystemen ersätts av ett enda
tillsynssystem och tillsynsorgan på EU-nivå. Underalternativ b: Ett tillsynssystem och tillsynsorgan på EU-nivå upprättas samtidigt som
de nationella tillsynssystemen upprätthålls (varje medlemsstat väljer sitt eget
system eller EU-systemet). 6. Jämförelse av alternativen och
konsekvenserna Alternativen har
bedömts och jämförts med grundscenariot (alternativ 1) i fråga om effektivitet,
ändamålsenlighet och enhetlighet. 6.1. Räckvidd för regelverket Alternativ 0 skulle inte bidra till att uppnå de mål som identifieras i
konsekvensbedömningsrapporten. Det skulle inte öka tillgängligheten och
användningen när det gäller gräns- och sektorsöverskridande e-identifiering,
e-autentisering, e-signaturer och närliggande stödjande betrodda tjänster,
säkerställa en optimal förvaltningsnivå, stimulera marknadsutvecklingen, bidra
till ökad konkurrenskraft i EU:s industri- och tjänstesektorer eller
säkerställa att alla slutanvändare kan dra nytta av fördelarna med
e-identifiering, e-autentisering, e-signaturer och närliggande stödjande
betrodda tjänster. Det skulle tvärtom hindra den tekniska utvecklingen på
marknaden för dessa tjänster, störa den nuvarande processen för att möjliggöra
gränsöverskridande e-tjänster samt bevara en fragmenterad EU-marknad och ojämna
förutsättningar för förtroendet. Alternativ
1 skulle inte uppnå målen. Det skulle upprätthålla de
befintliga oklarheterna och förutsättningarna när det gäller förtroendet för
tillsynen skulle förbli ojämna. Den rättsliga osäkerheten skulle kvarstå och
ett splittrat EU-landskap skulle fortsätta att utvecklas och leda till
snedvridna konkurrensvillkor på den inre marknaden samt öka sannolikheten för
skiljaktiga strategier på nationell nivå. Alternativ 2
skulle öka rättssäkerheten, öka tillsynen och säkerställa ömsesidigt erkännande
och godtagande av e-identifieringar, samt väsentligt bidra till att uppnå vart
och ett av de mål som identifieras i konsekvensbedömningsrapporten och därmed
ge positiva ekonomiska, sociala och miljömässiga resultat. E-identifiering,
e-autentisering, e-signaturer och närliggande stödjande betrodda tjänster
skulle bli mer attraktiva och öka avkastningen av investeringar i dessa
tjänster och infrastrukturer för dem. E-identifiering, e-autentisering,
e-signaturer och närliggande stödjande betrodda tjänster skulle dessutom bli
tillgängliga för alla sektorer och alla typer av företag samtidigt som
gränsöverskridande hinder skulle undanröjas. Nya marknader och nya
investeringar skulle öppnas, vilket i sin tur skulle stimulera innovation. Den nuvarande
fragmenteringen av marknaden skulle minskas, eftersom den gränsöverskridande
interoperabiliteten skulle förbättras genom att hänvisningar till tekniska
standarder blir möjliga. Ömsesidigt erkännande
och godtagande av e-identifiering skulle bidra till att ytterligare undanröja
de nuvarande hindren på den inre marknaden. Slutligen är det sannolikt att den
enhetliga tillsyn som skulle följa av gemensamma väsentliga krav skulle öka
förtroendet, underlätta upptäckten av bedrägerier och bidra till att förhindra
identitetsstöld. Alternativ 3 skulle göra e-identifiering, e-autentisering, e-signaturer och
närliggande stödjande betrodda tjänster ännu mer attraktiva och följaktligen
öka deras positiva inverkan genom att utvidga regelverket till att inbegripa
vissa väsentliga stödjande betrodda tjänster. Bedömningen är
att det är mer sannolikt att alternativ 3 kan ha en betydande inverkan
på säkra och lättanvända e-transaktioner än alternativen 0, 1 eller 2. 6.2. Rättsliga instrument Ett heltäckande regelverk inom ramen för ett
instrument skulle säkerställa en lagstiftning om de olika aspekterna av
e-identifiering, e-autentisering, e-signaturer och närliggande stödjande
betrodda tjänster. Två separata instrument skulle kunna leda till
skillnader när det gäller de lagstiftningsåtgärder som vidtas för e-signaturer
och e-identifiering — samt i initiativens strategier, vilket är ännu viktigare. Att anta ett direktiv
skulle inte bidra till att lösa de nuvarande problemen med interoperabiliteten
för e-signaturer som har sin grund i de skiljaktiga införlivandena av direktiv
1999/93/EG. En förordning
ger omedelbar tillämplighet utan
behov av tolkning och följaktligen ökad harmonisering, vilket betyder att en
förordning är mer lämplig för att uppnå målen för den föreslagna förordningen. En enda förordning verkar vara det
effektivaste sättet att uppnå målen. 6.3. Tillsynsnivå Enligt alternativ i skulle man genom ny
lagstiftning upprätthålla de nuvarande nationellt baserade tillsynssystemen och
belägga tjänstetillhandahållare med gemensamma väsentliga krav. En harmoniserad
strategi på EU-nivå för både e-signaturer och stödjande betrodda tjänster
skulle göra tillsynen mer effektiv, öka rättssäkerheten samt öka förtroendet
för och säkerheten hos e-transaktioner. Alternativ ii
skulle ge homogen och effektiv tillsyn av hög kvalitet i hela EU. Underalternativ
b har fördelen att ge större flexibilitet än vad som ges med det enda EU-organ
för tillsyn som förutses i underalternativ a. Det skulle kunna vara
fördelaktigt för medlemsstater där inga eller få tillhandahållare av betrodda
tjänster är etablerade att överföra tillsynsuppgifter till ett EU-organ för
tillsyn. Övriga medlemsstater skulle om de ville kunna behålla sina
tillsynssystem. En centraliserad modell för EU-tillsyn ger dock upphov till
subsidiaritetsproblem. Med hänsyn till subsidiaritetsprincipen framstår alternativ i som det lämpligaste. 7. Motivering till EU-åtgärd, mervärde för
EU och subsidiaritet Den rättsliga grunden
för lagstiftningsförslaget är i likhet med direktiv
1999/93/EG artikel 114 i EUF-fördraget om den inre marknaden, eftersom
det syftar till att undanröja befintliga hinder för den inre marknadens
funktion genom att främja ömsesidigt erkännande och godtagande av
e-identifiering, e-autentisering, e-signaturer och andra gränsöverskridande
stödjande betrodda tjänster när sådana behövs för e-transaktioner. Eftersom
e-identifiering, e-autentisering, e-signaturer och stödjande betrodda tjänster
är av en inneboende gränsöverskridande natur är en åtgärd på EU-nivå lämplig
och proportionell för att genomföra den digitala inre marknaden.
Lagstiftningsåtgärder på medlemsstatsnivå kan inte förväntas ge samma resultat.
En EU-åtgärd är därför nödvändig, lämplig och motiverad. 8. Övervakning och utvärdering Kommissionen kommer att övervaka
lagstiftningens tillämpning genom kontinuerliga dialoger med berörda parter och
insamling av statistiska uppgifter. Den kommer att rapportera till
Europaparlamentet och rådet om konsekvenserna av den nya lagstiftningen senast
fyra år efter dess ikraftträdande. [1] http://ec.europa.eu/information_society/activities/ict_psp/about. [2] ”Anmäld e-identifiering”: Ett
system för e-identifieringar som anmälts till kommissionen av en medlemsstat
för att erkännas och godtas över gränserna. Begreppet anmäld e-identifiering är
inte begränsat till e-identifieringar som utfärdats av den offentliga sektorn,
även medlemsstaterna skulle kunna anmäla e-identifieringar som utfärdats av den
privata sektorn och som de erkänner för användning i deras egna tjänster inom
den offentliga sektorn. Den här strategin är nödvändig eftersom alla
medlemsstaters myndigheter inte utfärdar e-identifieringar. Den gränsöverskridande
lagstiftningsstrategin skulle göra det möjligt för den privata sektorn att
integrera användningen av anmälda e-identifieringar i e-tjänster för vilka
säker e-identifiering behövs.