14.3.2013   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 76/54

1.1

Förslaget har utarbetats för att komma till rätta med vissa särskilda konstaterade svagheter i den befintliga EU-lagstiftningen i fråga om övervakning och kontroll av handeln mellan företag i EU med ättiksyraanhydrid, en insatskemikalie som har många lagliga och viktiga användningsområden, men som också avleds som prekursor för olaglig framställning av heroin från morfin, i allmänhet i Afghanistan. EESK instämmer i att denna ändringsförordning är nödvändig och ger förslaget sitt starka stöd.

1.2

EESK stöder också förslaget om att inrätta en europeisk databas över godkända marknadsaktörer och slutanvändare samt att förbättra insamlingen av rapporter från medlemsstaterna om beslag och stoppade illegala leveranser av alla förtecknade och icke förtecknade narkotikaprekursorer.

1.3

En utvidgning av den befintliga lagstiftningen till att även omfatta ”användare”, i stället för enbart ”marknadsaktörer”, medför ett krav på nya eller omarbetade definitioner, och man belyser i detta sammanhang ett antal smärre problem och ger rekommendationer. Slutanvändarna bör ges utförlig information om syftet och fördelarna med registreringen. Behöriga myndigheter bör ges lika stor rätt att få tillträde till slutanvändarnas affärslokaler som de i nuläget har i fråga om marknadsaktörernas affärslokaler.

1.4

EESK anser att de nya förslagen endast kommer att bli verksamma om de kommuniceras på ett lämpligt sätt som inte medför några överflödiga ekonomiska bördor för alla berörda parter. Vi stöder därför starkt förslaget att mikroföretag ska befrias från registreringsavgifter.

1.5

EESK konstaterar avslutningsvis att de berörda parterna i Europa fullt ut har efterlevt kraven i FN:s konvention från 1988 i detta ärende, i synnerhet artikel 12, i fråga om att samarbeta för att uppnå de avsedda målen. Detta har lett till framgångar i samarbetet med andra parter i och utanför EU i syfte att bekämpa brott, skydda medborgarnas hälsa, ge den lagliga handeln möjlighet att fortsätta samt skydda de berörda organisationernas och företagens goda rykte. De förfaranden som tillämpas, den ömsesidiga respekt och det ömsesidiga förtroende som har byggts upp, stilen och innehållet i meddelandena till berörda parter – allt detta bör utgöra vägledande exempel för lagstiftningsarbete och efterlevnad på EU-nivå och alla andra nivåer. Vi hoppas att de planerade förslagen om kontroller av psykotropa ämnen och syntetiska droger inom ramen för en stark, målinriktad och faktabaserad folkhälsopolitik i synnerhet när det gäller förebyggande åtgärder på EU-nivå och nationell nivå kommer att följa ett liknande mönster. EESK ser fram mot att få möjlighet att bidra till dessa förslag när detta blir aktuellt.

2.1

Narkotikaprekursorer är ämnen som framställs, marknadsförs och används över hela världen i ett stort antal legitima och viktiga processer, men som också kan avledas och användas för illegal framställning av droger såsom kokain, heroin, ecstasy och metamfetamin. Man har sedan länge ansett det vara mycket viktigt att göra insatser för att kontrollera handeln med dessa ämnen som efterfrågas på grund av sina fysikaliska egenskaper, till exempel som lösningsmedel för att extrahera aktiva ämnen från växtmaterial, eller som kemiska agenser med syftet att förändra de framställda preparatens karaktär och effekt.

2.2

Den internationella ramen för åtgärder fastställs av FN:s konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen från år 1988. I artikel 12 betonas att samarbete mellan tillsynsmyndigheter och företag är en grundläggande förutsättning för att de avsedda målen ska kunna uppnås.

2.3

På EU-nivå är en minskad avledning av narkotikaprekursorer en viktig målsättning både för EU:s narkotikastrategi (2005–2012) och EU:s handlingsplan mot narkotika (2009–2012). Den rättsliga ramen för handeln inom EU utgörs för närvarande av förordning (EG) nr 273/2004, som förvaltas av GD Näringsliv, medan handeln med tredjeländer regleras genom rådets förordning (EG) nr 111/2005 som förvaltas av GD Skatter och tullar. Kommissionens förordningar (EG) nr 1277/2005, ändrad genom förordningarna (EG) nr 297/2009 och (EU) nr 225/2011, fastställer detaljerade tillämpningsföreskrifter för behöriga myndigheter och marknadsaktörer.

2.4

Enligt dessa förordningar ska medlemsstaterna sammanställa och rapportera uppgifter om antalet ton av vissa förtecknade (dvs. särskilt övervakade och kontrollerade) och icke förtecknade (dvs. frivilligt övervakade) ämnen som har stoppats (före leverans) eller tagits i beslag (under eller efter leverans). Dessa mängder kan sedan jämföras med den totala mängden sådana substanser som stoppas eller tas i beslag globalt sett. Oväntade ökningar av den rapporterade mängden – eller förändringar när det gäller frekvensen eller utbredningen av stopp och beslag – kan vara ett resultat av förbättrad övervakning, men kan också tyda på att man i större utsträckning fokuserar på en viss marknad i illegalt syfte, vilket kan bero på upplevda eller verkliga brister i den lokala kontrollen.

2.5

De sammanställda uppgifterna för år 2008 visade att det under år 2007 hade skett en sjufaldig ökning av den rapporterade mängden av en särskild prekursor, ättiksyraanhydrid, som används för att omvandla morfin (framställt av opium) till heroin. De 241 ton som beslagtagits inom EU stod för mer än 75 % av världens totala beslag. Detta ledde till upprepad kritik från FN:s internationella kontrollstyrelse för narkotika. I en rapport från kommissionen (COM(2009) 709) med fokus på utvärderingen av den relevanta lagstiftningen och dess funktionssätt konstaterade man att det fanns ett antal svagheter, även om resultaten generellt sett var tillfredsställande. Man utfärdade dessutom rekommendationer, i synnerhet avseende övervakning och kontroll av handeln med ättiksyraanhydrid i EU.

2.6

Under hela denna process har kommissionen och alla andra berörda parter framhållit att ättiksyraanhydrid spelar en viktig roll som alkylerande medel vid framställningen av ett stort antal olika belagda material, filmmaterial, plast, läkemedel (till exempel aspirin) och andra konsumentprodukter. Enligt uppgift används den största delen av den totala globala produktionen (för närvarande runt 1 miljon ton per år) i tillverkarnas interna verksamhet, medan en mindre andel (mindre än en tredjedel av den totala mängden) säljs vidare till slutanvändare i tredje led. Den mängd som efterfrågas för illegal användning, huvudsakligen i Afghanistan, beräknas uppgå till mellan 380 och 570 ton per år. Detta leder i sin tur till framställningen av ungefär 380 ton afghanskt heroin, av vilka 70 ton når drogmissbrukare i Europa. Eftersom det genomsnittliga värdet på gatan i Europa uppges ligga på 40 euro per gram motsvarar detta en årlig illegal handel till ett värde av ungefär 3 miljarder euro. Marknadsvärdet på ättiksyraanhydrid är försumbart i jämförelse med detta – liksom i förhållande till värdet på den legala handeln eller kostnaderna för den enskildes eller företagets förlorade rykte till följd av avledning för illegala ändamål. Den kemiska industrins världsomspännande program Responsible Care hjälper till att se till att legala aktörer som för första gången etablerar sig på marknaden är införstådda med dessa aspekter.

2.7

Även om man lyckas förhindra alla försök till avledning i Europa kommer den att äga rum någon annanstans i världen. Som vi visade ovan är drogproducenternas ekonomiska vinster helt enkelt för stora. Kontroller är dock fortfarande fullt motiverade, och de bör utgöra en förebild som andra kan ta efter. De berörda industrisektorerna stöder fullt ut dessa kontroller så länge som de bedöms vara kostnadseffektiva och inte förhindrar den lagliga handeln inom EU.

2.8

Med hänsyn till den beskrivna situationen beaktade kommissionen ett antal alternativa strategier som anges i konsekvensbedömningen. Kommissionen rådfrågade också de representativa organen i de berörda sektorerna – i synnerhet CEFIC när det gäller producenter (”marknadsaktörer”) och vissa storskaliga slutanvändare, FECC när det gäller distributörer och småskaliga slutanvändare – samt företrädare för medlemsstaterna som får till uppgift att genomföra förslagen. Det rådde allmän enighet om att det aktuella förslaget var det bästa alternativet.

3.1

Genom kommissionens förslag utvidgas det nuvarande registreringskravet för aktörer som tillverkar, distribuerar eller bedriver handel med ättiksyraanhydrid till att även omfatta industriella slutanvändare, det vill säga företag som köper ättiksyraanhydrid för att använda den i sin egen verksamhet eller vid beredning inom EU.

3.2

Syftet med detta är att ytterligare begränsa verkliga avledningar eller försök till avledningar av ättiksyraanhydrid inom EU som ett led i insatserna för att minska den illegala användningen utanför EU, samt att skapa större rättssäkerhet för företag som bedriver legal verksamhet inom EU.

3.3

Nuvarande kategori 2 för ämnen förtecknade enligt förordning (EG) nr 273/2004 delas därför upp i två delar, där kategori 2A endast omfattar ättiksyraanhydrid och kategori 2B omfattar fyra andra insatskemikalier som inte påverkas av denna ändring. Definitionerna i kategori 1, avseende specialkemikalier som produceras i mindre mängder och som står under en ännu striktare kontroll eftersom de är de mest känsliga nyckelnarkotikaprekursorerna, samt i kategori 3, avseende bulkkemikalier för flera ändamål, lämnas oförändrade.

3.4

Syftet med förslaget är också att inrätta en europeisk databas för narkotikaprekursorer för att se till att insamlingen av uppgifter om beslag och stoppade leveranser blir mer effektiv, och att skapa en förteckning över marknadsaktörer och användare som är registrerade eller innehar en licens inom EU och som lagligen framställer, använder eller bedriver handel med narkotikaprekursorer.

3.5

I förslaget klargör man också ett antal befintliga definitioner, inför undantag för mikroföretag när det gäller registreringsavgifterna, ändrar de befintliga bestämmelserna i fråga om kommittéförfaranden i enlighet med de nya reglerna i Lissabonfördraget, samt undanröjer behovet av ett formellt antagandeförfarande vid utarbetandet av riktlinjer. I förslaget klargörs vidare medlemsstaternas rätt att vidta ytterligare åtgärder för att få tillgång till information och, om det anses nödvändigt, få tillträde till marknadsaktörernas affärslokaler för att kunna kontrollera misstänkta beställningar av icke förtecknade ämnen.

3.6

Den rättsliga grunden för förslaget är artikel 114 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, och åtminstone i dess nuvarande form uppfyller det EU:s krav vad gäller subsidiaritet och proportionalitet.

3.7

Avsikten är att denna förordning ska träda i kraft den tjugonde dagen efter det att den har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning och att den till alla delar ska vara bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater. I förordningen fastställs en övergångsperiod på upp till 18 månader för att dels ge de behöriga myndigheterna tid att utveckla nödvändiga förfaranden, dels ge vissa slutanvändare möjlighet att registrera sig för första gången. Registreringsförfarandena för alla användare har gjorts mer strikta, och registrering kan nu nekas om den information som skickas in till de behöriga myndigheterna anses vara otillfredsställande.

3.8

Förslaget åtföljs också av en motivering och ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar (konsekvensbedömning). En sammanfattning av konsekvensbedömningen finns också tillgänglig. GD Näringsliv och GD Skatter och tullar har webbsidor som behandlar detta ärende, och där ges en sammanfattning av utarbetandet av EU-lagstiftningen avseende övervakning och kontroll av narkotikaprekursorer inom EU samt mellan EU och tredjeländer. Det finns också länkar till alla dokument i detta ärende samt till berörda aktörer och organisationer.

3.9

Kommissionens rapporter om beslag och stoppade leveranser av narkotikaprekursorer, som sammanställts på basis av de uppgifter som medlemsstaterna har inlämnat för åren 2006–2010, ligger till grund för de aktuella förslagen och finns publicerade på webbplatserna. Ytterligare bakgrundsinformation gavs den 16 oktober 2012 vid en presentation som GD Näringsliv höll inför rådets arbetsgrupp för tullunionen. En kopia av riktlinjerna för marknadsaktörer, som publicerades i samarbete mellan GD Näringsliv och GD Skatter och tullar delades ut separat. Syftet är att de behöriga nationella myndigheterna ska sprida dessa riktlinjer till betrodda företag som deltar i långfristiga, legala transaktioner med förtecknade och icke förtecknade ämnen.

3.10

Andra rapporter, till exempel INCB:s Report on Precursors and chemicals frequently used in the illicit manufacture of narcotic drugs and psychotropic substances från år 2011, samt USA:s utrikesdepartements International Narcotics Control Strategy Report Chemical Controls från år 2012, bidrar med mer övergripande perspektiv från omvärlden. Till exempel är man nu överens om att det i Afghanistan inte finns någon legal efterfrågan på ättiksyraanhydrid, och att all import till landet således bör ses som illegal. Koalitionsstyrkor rapporteras ha beslagtagit runt 20 ton av den betydligt större totala mängd som importerades år 2011. De främsta illegala källorna uppges vara Kina, Sydkorea, Europa, de centralasiatiska staterna och Indien. Detta är utan tvivel ett fortlöpande arbete, och det är ytterst viktigt med ett nära internationellt samarbete och ett svåruppnått ömsesidigt förtroende.

4.1

EESK avgav ett yttrande om COM(2002) 494 final den 26 februari 2003 (1) i vilket kommittén gav sitt fulla stöd till kommissionens förslag i fråga om de föreslagna kontrollerna av narkotikaprekursorer. Detta beaktades i vederbörlig ordning i den slutgiltiga versionen, publicerad som förordning (EG) nr 273/2004 i februari 2004 (2).

4.2

EESK stöder också kraftfullt insatserna för att minska användningen av droger inom och utanför EU, vilket framhölls i kommitténs yttrande från maj 2012, som utgjorde ett svar på kommissionens meddelande Kraftfullare europeiska insatser mot narkotika  (3). Detta yttrande betonade behovet av en balanserad strategi i fråga om såväl utbud som efterfrågan. Minskningar av utbudet, som ibland endast är tillfälliga, måste kombineras med en kraftfull, välriktad och effektiv folkhälsopolitik i synnerhet när det gäller förebyggande åtgärder på EU-nivå och nationell nivå (artikel 168.1 i EUF-fördraget). Samarbete och utbyte av bästa praxis mellan medlemsstater kommer att spela en viktig roll. De politiska strategierna bör bygga på uppgifter och fakta – inte tvärtom.

4.3

EESK stöder därför starkt det aktuella förslaget om att skärpa övervakningen och kontrollen av handeln med ättiksyraanhydrid mellan företag inom EU och att vidta ytterligare åtgärder för att underlätta övervakning och kontroll av narkotikaprekursorer rent generellt, i synnerhet genom inrättandet av en europeisk databas med marknadsaktörer och slutanvändare som är registrerade eller innehar en licens, samt med information från medlemsstaterna om beslag och stoppade leveranser av ämnen som avleds för illegal användning, framför allt för framställning av narkotiska eller psykotropa preparat, vanligtvis utanför EU. Avledning av små mängder ättiksyraanhydrid i syfte att framställa heroin är en företeelse som man särskilt behöver komma till rätta med.

4.4

EESK vill också berömma kommissionen – och alla parter som har deltagit i genomförandet av den nuvarande lagstiftningen och i de utvärderingar och samrådsförfaranden som har genomförts sedan dess – för det nära och fortlöpande samarbetet med medlemsstater, tillsynsmyndigheter, brottsbekämpande myndigheter, tillverkare, transportföretag och slutanvändare i enlighet med kraven i artikel 12 i FN-konventionen från år 1988. Detta har lett fram till ett antal välfokuserade, välunderbyggda, väldokumenterade och kostnadseffektiva förslag som har ett tydligt stöd och därför sannolikt kommer att genomföras fullt ut av samtliga direkt berörda parter.

4.5

Detta samarbete har redan lett till en drastisk minskning av mängden narkotikaprekursorer som stoppas eller tas i beslag inom EU, vilket förhoppningsvis utgör ett tecken på att EU inte längre ses som ett lätt mål. Den frivilliga övervakningen av icke förtecknade ämnen har enligt rapporteringen varit särskilt effektiv. Det är mycket viktigt att det finns en flexibilitet när det gäller att ta itu med sådana former av innovativ, ihärdig och högst lönsam kriminell verksamhet. Åtminstone på det här området strävar alla mot samma mål. Detta är alla berörda parter överens om, och det kan kanske utgöra en förebild för kostnadseffektiv EU-lagstiftning på andra områden, med mer omfattande konsekvenser för företag, anställda och konsumenter.

4.6

Lagstiftningen fungerar också eftersom de berörda tillverkarna, distributörerna och slutanvändarna redan har ålagts, och har erfarenhet av att genomföra, ett antal liknande kontroller avseende radioaktiva ämnen, biologiska agens, kemikalier med dubbla användningsområden, exporter som kräver förhandsgodkännande osv. Nya lagar för sprängämnesprekursorer håller på att införas. Detta kräver emellertid att dessa krav i stora drag förblir desamma och att förteckningen över ämnen som kräver registrering eller licens endast omfattar de allra nödvändigaste ämnena. Det aktuella förslaget kommer därför sannolikt att vara effektivt, åtminstone vad avser det förhållandevis strikt definierade målet att i ännu större utsträckning minska avledningen av ättiksyraanhydrid för illegala ändamål i samband med legal handel inom EU. Andra alternativ som är mindre fokuserade eller mer betungande löper större risk att misslyckas.

4.7

EESK håller också med kommissionen om att detta förslag inte påverkar arbetsvillkoren inom industrin eller konsumenternas rättigheter rent generellt, förutom i den mån aktörerna personligen stöder en minskning av tillgången till heroin och likartade produkter i eller utanför Europa. Tyvärr blir detta svårt att mäta, om det verkligen sker en sådan minskning. Detta förslag är dock inte avhängigt av sådana avvägningar mellan kostnader och nytta, och därför bör det genomföras i denna utformning och så fort som möjligt.

4.8

Avslutningsvis ser EESK fram emot att få bidra till ytterligare EU-initiativ på detta område, och därför vill kommittén uppmana kommissionen att så snart som möjligt lägga fram planerade nya förslag, i synnerhet i fråga om psykotropa ämnen och rent syntetiska droger som nu sakta men säkert håller på att ersätta traditionella droger såsom heroin, och som samtidigt bidrar till att utvidga den övergripande marknaden.

5.1

EESK konstaterar att man kan tolka det som att definitionerna av ”marknadsaktörer” och ”användare” överlappar varandra (eftersom alla berörda ”marknadsaktörer” vid något tillfälle kommer att ”inneha förtecknade ämnen”). Det finns ett klart och tydligt behov av att göra en åtskillnad mellan dessa två kategorier, och därför skulle man kunna lägga till formuleringen ”som inte är marknadsaktör” efter orden ”juridisk person” på den första raden i det nya led h i artikel 2.

5.2

Det är också viktigt att fastställa att detta särskilt avser användare som är etablerade och bedriver verksamhet inom EU. Försäljning och/eller leveranser till användare utanför EU omfattas av separat lagstiftning. För att se till att den inre marknaden fungerar utan problem bör medlemsstaterna också reda ut var marknadsaktörer och användare ska registrera sig – till exempel om detta ska ske där marknadsaktören eller användaren är etablerad eller där produkten (ättiksyraanhydrid) saluförs.

5.3

Kravet på att slutanvändare nu för första gången ska registrera sig kan på kort sikt leda till avbrott i den legala handeln. Dessa avbrott kan minimeras med hjälp av proaktiv information under den 18 månader långa övergångsperiod som marknadsaktörer och distributörer får till sitt förfogande. Denna information bör företrädesvis bygga på tydliga och lämpligt formulerade riktlinjer från de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna. De befintliga riktlinjerna för marknadsaktörer kan utgöra en mycket god förebild för informationen. Man bör klart och tydligt redogöra för syftet och fördelarna med registreringen vid registreringstillfället, så att slutanvändarna liksom marknadsoperatörerna uppmärksammas på att avledning kan förekomma och de risker som är förknippade med denna företeelse. Därigenom kan de bättre bidra till att minimera dessa risker. Behöriga myndigheter bör ha lika stor rätt att få tillträde till både slutanvändares och marknadsaktörers affärslokaler.

5.4

EESK stöder kommissionens förslag att mikroföretag ska undantas från alla krav på att betala registreringsavgifter, eftersom det inte bara är viktigt att denna typ av legal handel fortsätter (med hänsyn till mikroföretagen och deras anställda), utan också att det finns en förståelse för kontrollerna och att de genomförs i så stor utsträckning som möjligt. Med tanke på att de mängder som behövs för illegal användning är relativt små är det troligen de små användarna som löper störst risk att utsättas för erbjudanden som de känner att de inte har råd att stå emot. För att främja efterlevnaden kommer därför välfungerande information att vara en nyckelfaktor, och den bör tillhandahållas i både tryckt och elektronisk form på alla relevanta lokala språk.

5.5

EESK noterar att kravet avseende rapportering och övrig information för icke förtecknade ämnen avspeglar dess frivilliga karaktär, det vill säga att medlemsstaterna ”får” snarare än ”ska” följa de föreslagna förfarandena. Det är uppenbart att detta inte är optimalt för skyddet av den inre marknaden, men det kan vara ett bättre alternativ än att lägga till ännu fler ämnen på förteckningarna över redan identifierade prioriterade prekursorer. Denna situation bör därför följas noggrant av alla berörda parter.

5.6

EESK välkomnar avslutningsvis förslaget om en europeisk databas och vill med eftertryck betona att man bör gå vidare med detta, med den enda reservationen att man bör avsätta tillräckliga resurser så att den på längre sikt kan uppdateras och användas av alla berörda parter, samt att den ska vara utformad på ett sätt som ger resultat och inte bara leder till insamling av inaktuella eller ofullständiga uppgifter. När det gäller de uppgifter som samlas in kommer kvaliteten och kvantiteten att vara lika viktiga. Ett fortlöpande stöd från medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter kommer i detta sammanhang att vara en avgörande faktor.

5.7

Tillgången till uppgifterna måste givetvis begränsas till de aktörer som på konkret och permanent basis sysslar med laglig handel – förmodligen de som är registrerade i databasen. Uppgiftskraven för marknadsaktörer, distributörer, handlare, slutanvändare och medlemsstater bör i största möjliga utsträckning harmoniseras för att bevara den inre marknaden och minimera kostnaderna. Detta får dock inte strida mot det primära syftet med detta förslag, det vill säga att identifiera och begränsa illegal avledning av narkotikaprekursorer och förhoppningsvis gripa de ansvariga.