52011SC0537

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN

som åtföljer dokumentet

Förslag till

EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING om tillämpning av det allmänna preferenssystemet

1. Problemformulering

1.1. Inledning

Det allmänna preferenssystemet (nedan kallat systemet) hjälper utvecklingsländer, särskilt de minst utvecklade länderna, att minska fattigdomen genom att ge dem importförmåner så att de kan generera intäkter eller öka sina intäkter från internationell handel. Genom systemet ges också incitament i form av ytterligare tullförmåner till länder som engagerar sig för hållbar utveckling och god samhällsstyrning. Med hjälp av systemet strävar man för närvarande efter att uppnå de mål som anges i meddelandet från kommissionen till rådet, Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén om gemenskapens ordning med allmänna tullförmåner under perioden 2006–2015. Systemet ger 176 därtill berättigade länder och territorier förmånstillträde till EU:s marknader på allmänna och icke-diskriminerande grunder. Det består av följande tre ordningar:

· Den allmänna ordningen (nedan kallad GSP).

· Den särskilda stimulansordningen för hållbar utveckling och gott styre (nedan kallad GSP+), som erbjuder ytterligare förmånsbehandling som incitament för sårbara utvecklingsländer att ratificera och genomföra 27 internationella konventioner som rör mänskliga rättigheter och arbetstagares rättigheter, miljö och god samhällsstyrning.

· Ordningen ”Allt utom vapen”, som ger de minst utvecklade länderna tullfritt och kvotfritt tillträde.

Det nuvarande allmänna preferenssystemet genomförs i form av på varandra följande förordningar som är tillämpliga under tre år. Den nuvarande förordningen om det allmänna preferenssystemet upphör att gälla den 31 december 2011. Den 26 maj 2010 antog kommissionen ett förslag om att förlänga den nuvarande förordningens giltighet till och med den 31 december 2013 för att få tid att förbereda en översyn av systemet mot bakgrund av de längre lagstiftningsförfaranden som infördes genom Lissabonfördraget. En nyligen avslutad översyn efter halva tiden utgör grundvalen för det planerade kommissionsförslaget till en ändrad förordning som ska efterfölja den nuvarande när den löper ut 2013. Denna ändring berör varken ordningen ”Allt utom vapen”, eftersom den inte är föremål för regelbunden översyn, eller bestämmelserna om ursprungsregler, eftersom ny lagstiftning om ursprungsregler har trätt i kraft 2011.

1.2 Samråd och expertutlåtande

Denna konsekvensanalys har utarbetats efter omfattande samråd med medlemsstaterna och andra berörda parter (bland annat det civila samhället, industrin, förmånsländerna, Europaparlamentet och medlemmar av WTO). De berörda parternas synpunkter har beaktats, vilket framhålls på flera ställen i huvudrapporten från konsekvensanalysen. Kommissionens miniminormer för samråd uppfylldes. För att bedöma i vilken mån EU:s system uppfyller utvecklingsländernas behov genomfördes en utvärdering efter halva tiden av en utomstående konsult, Centre for Analysis of Regional Integration at Sussex (Caris). Den slutliga utvärderingsrapporten offentliggjordes på GD Handels webbplats den 26 maj 2010[1]. Resultaten av undersökningen har, där så är relevant, beaktats i huvudrapporten från konsekvensanalysen.

1.3 Starka och svaga sidor hos det nuvarande allmänna preferenssystemet

I Caris utvärdering av det nuvarande allmänna preferenssystemet (2010) drogs slutsatserna att

· det finns tydliga bevis för att EU:s förmåner inom ramen för systemet kan vara verkningsfulla när det gäller att öka utvecklingsländernas export och välstånd,

· utnyttjandegraden för systemet är hög och har ett positivt samband med tullens och förmånsmarginalens storlek,

· de exporterande länderna erhåller ungefär hälften av de intäkter som härrör från förmånsmarginalerna,

· ordningen GSP+ har haft positiva effekter när det gäller ratificeringen av de 27 internationella konventionerna, som är en förutsättning för att länderna ska kunna omfattas av ordningen, men framstegen i fråga om det faktiska genomförandet av konventionerna är långt ifrån lika tydliga.

Trots detta är systemet behäftat med flera hinder av strukturell och annan karaktär (vilket framgår av både Caris-undersökningen och huvudrapporten). I översynen måste flera särskilda frågor behandlas. En sammanfattning av dem ges i problemträdet nedan.

Bristfällig avgränsning av förmånsländer

De minst utvecklade länderna utsätts för ett kraftigt konkurrenstryck från andra länder som omfattas av det allmänna preferenssystemet. Flera höginkomstländer fortsätter att omfattas, med motiveringen att de inte är tillräckligt diversifierade. Sådana länder har dock resurser att uppnå en högre grad av diversifiering utan hjälp av förmånsbehandling från EU:s sida. Detta gäller också i viss utsträckning för s.k. länder med högre medelinkomst. Även länder som åtnjuter förmånsbehandling på grundval av någon annan av EU:s bilaterala förmånsordningar fortsätter att omfattas av systemet. När höginkomstländer, länder med högre medelinkomst och länder som redan omfattas av andra bilaterala förmånsordningar utnyttjar förmåner inom ramen för systemet leder detta till ett ökat konkurrenstryck på export från fattigare och mer sårbara länder, som har betydligt större behov och därför förtjänar att uppmärksammas i högre grad.

Bristfällig graderingsmekanism

De nya tillväxtekonomierna har skapat mycket framgångsrika, exportinriktade tillverkningssektorer som är synnerligen konkurrenskraftiga på världsnivå. Dessa sektorer åtnjuter förmåner inom ramen för systemet, även om det kan hävdas att de inte längre behöver förmånsbehandling för att uppnå en betydande närvaro på EU:s marknad. De utövar ett konkurrenstryck på EU:s industri och gör marknadstillträdet svårare för fattigare länder som följaktligen måste göra ännu större ansträngningar för att diversifiera sin exportbas. Det allmänna preferenssystemet omfattar en mekanism för att utmönstra konkurrenskraftiga sektorer i vissa länder och dra in förmånsbehandlingen för dem, nämligen graderingsmekanismen. Inom ramen för det nuvarande systemet har den dock knappt utnyttjats alls. Av sammanlagt 2400 sektorer i olika länder har bara 20 genomgått gradering, och av dessa är 13 kinesiska sektorer. Detta tyder på att den nuvarande graderingsmekanismen inte är tillräckligt flexibel för att systemet ska vara effektivt och verkningsfullt. En annan betydande brist hos graderingsmekanismen är att graderingen bygger på avdelningar i EU:s tulltaxa som är så omfattande och heterogena att produkter som inte nödvändigtvis är konkurrenskraftiga utesluts endast på grund av att de faller inom en kategori som domineras av produkter från en helt annorlunda, synnerligen konkurrenskraftig industri.

Otillräcklig produktomfattning

Det allmänna preferenssystemet har en bred produktomfattning, men den är inte fullständig. För närvarande faller 9 % av alla tullpositioner utanför systemet och omfattas därför av positiva tullar. De mest behövande länderna lyckas ibland inte komma in på EU-marknaden, eftersom de skulle vilja exportera sådana produkter. En annan faktisk begränsning i fråga om produktomfattningen beror på att det görs en åtskillnad mellan känsliga och icke-känsliga produkter: icke-känsliga produkter åtnjuter tullfritt tillträde, medan känsliga produkter endast omfattas av en nedsättning på 3,5 procentenheter av värdetullar.

Otillräckligt stöd till diversifiering av export

Det ursprungliga syftet med allmänna preferenssystem var att stödja diversifiering genom industrialisering. Det framgår dock av utvärderingen från 2010 att diversifieringen, när alla förmånsländer och produkter betraktas som helhet, på det hela taget är begränsad till produkter med låga förmånsmarginaler som exporteras av tillväxtekonomier. Det nuvarande systemet omfattar GSP-länder som knappast kan anses ingå bland de mest behövande, nämligen höginkomstländer och länder med högre medelinkomst, som utövar ett betydande tryck på de konkurrerande ”Allt utom vapen”- och GSP+-produkter som omfattas av systemet. Därtill kommer att graderingsmekanismen är relativt svag. Dessa två faktorer försvårar diversifieringen för fattigare och mer sårbara länder, eftersom GSP-länder lägger beslag på en stor del av förmånerna.

Bristande samstämmighet med de övergripande handelsmålen

Förmånerna inom det allmänna preferenssystemet kan försvaga incitamenten för förmånsländerna att förhandla fram bilaterala eller multilaterala handelsavtal. Däremot kan målet att rikta in systemets förmåner på de mest behövande länderna få den oavsedda effekten att ekonomiskt mer avancerade utvecklingsländer ges större incitament att ingå handelsavtal med EU.

Lågt utnyttjande av förmånerna i vissa länder

Det konkurrenstryck som utövas av GSP-förmånsländer kan leda till att GSP+-länderna och de minst utvecklade länderna blir ett sistahandsval som leverantörer och endast tillfälligt får leverera till EU-marknaden. Med tanke på det låga värdet av transaktioner som genomförs under sådana villkor har importörerna mindre intresse av att stå för kostnaderna i samband med begäran om förmånsbehandling (t.ex. för att skaffa eller administrera ursprungsintyg). Följden blir att många förmåner helt enkelt inte utnyttjas.

Otillräckligt stöd för hållbar utveckling och god samhällsstyrning

De nuvarande sårbarhetskriterier som avgör om ett land kan komma i fråga för GSP+ är överdrivet stränga. Detta begränsar möjligheterna för GSP+ att främja hållbar utveckling och god samhällsstyrning. Om kriterierna var mindre stränga skulle ett större antal länder kunna sporras att ratificera och genomföra internationella regler och normer och sätta igång interna reformer. Villkoret för att omfattas av GSP+ (att landet inte bara har ratificerat konventionerna, utan också i praktiken tillämpar dem) är onödigt begränsande och motsvarar inte ordningens incitamentbaserade karaktär. Det faktum att en ansökan till GSP+ får lämnas in endast var 18:e månad utgör ett hinder för potentiella förmånsländer att omfattas av ordningen så snart de uppfyller alla villkor för tillträde. Inom den nuvarande ordningen måste kommissionen följa upp läget i fråga om ratificering och faktiskt genomförande av de 27 fastställda konventionerna, genom att granska tillgängliga uppgifter från relevanta övervakningsorgan. Mekanismen för övervakning av hur konventionerna genomförs är dock behäftad med flera betydande brister.

Otillräcklig skyddsmekanism

Flera brister har konstaterats i den nuvarande skyddsmekanismen för det allmänna preferenssystemet, bland annat avsaknaden av definitioner av viktiga rättsliga begrepp, avsaknaden av definitioner av rättigheter och skyldigheter för parterna i en undersökning och bristfälligt definierade förfarandebestämmelser.

2. Subsidiaritetsanalys

Den rättsliga grunden för EU:s åtgärder på detta område är artikel 207 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Subsidiaritetsprincipen är därför inte tillämplig i detta fall. Proportionalitetsprincipen är uppfylld såtillvida att förordningen är den enda lämpliga typ av åtgärd som EU kan vidta för medge utvecklingsländer unilateralt, icke-ömsesidigt förmånstillträde till EU-marknaden.

3. Mål

3.1 Allmänna mål

Systemet har följande tre allmänna mål:

1.           Bidra till att utrota fattigdom genom att öka exporten från de mest behövande länderna (G-1).

2.           Främja hållbar utveckling och god samhällsstyrning (G-2).

3.           Sörja för ett bättre skydd för EU:s finansiella och ekonomiska intressen (G-3).

3.2 Särskilda och operativa mål

I kommissionens meddelande om det allmänna preferenssystemet fastställdes följande mål för systemet för perioden 2006–2015:

1.           Bibehålla de generösa tullförmåner som fortsätter att ge verkliga incitament för utvecklingsländer att utöka sin export på ett hållbart sätt.

2.           Rikta in förmånerna på de mest behövande länderna, särskilt genom att avsluta förmånstillträdet för de länder som inte längre behöver det, och att se till att GSP- förmånstullsatserna dras in för konkurrenskraftiga produkter.

3.           Tillhandahålla ett enkelt, förutsägbart och lättillgängligt preferenssystem.

4.           Ytterligare främja hållbar utveckling och god samhällsstyrning.

5.           Tillhandahålla mekanismer för indragnande av förmåner och skyddsåtgärder för att värna aspekterna hållbar utveckling och god samhällsstyrning samt EU:s finansiella och ekonomiska intressen.

För att se till att de alternativ som övervägs är de lämpligaste för att systemets allmänna mål ska kunna uppnås i en föränderlig, global ekonomisk omgivning har dessa mål omformulerats till särskilda och operativa mål.

De särskilda målen är följande:

1.           Rikta in förmånerna bättre på de mest behövande länderna (S-1).

2.           Undanröja hinder för diversifiering för de mest behövande länderna (S-2).

3.           Förbättra samstämmigheten med de övergripande målen för (den bilaterala och multilaterala) handeln (S-3).

4.           Stärka stödet för hållbar utveckling och god samhällsstyrning (S-4).

5.           Förbättra skyddsmekanismernas effektivitet, till skydd för EU:s finansiella och ekonomiska intressen (S-5).

6.           Förbättra den rättsliga säkerheten, stabiliteten och förutsägbarheten hos systemet (S-6).

De operativa målen är följande:

1.           Ändra förteckningen över förmånsländer genom att dra in förmånerna för de länder som med hänsyn till sin utveckling, sina finansiella behov och handelsbehov inte längre behöver dem.

2.           Rikta in graderingen på de viktigaste förmånsländerna genom att se till att GSP-förmånstullsatserna dras in för konkurrenskraftiga produkter.

3.           Omdefiniera produktavdelningarna så att de utgör mer homogena kategorier av produkter.

4.           Förenkla mekanismen för tillträde till GSP+.

5.           Utarbeta en öppnare och effektivare mekanism för övervakning och utvärdering av GSP+-ländernas åtaganden och framsteg i genomförandet av GSP+-konventionerna.

6.           Utarbeta trovärdiga och verkningsfulla förfaranden för tillfälligt upphävande av förmåner och för förnyande av förmåner.

7.           Förbättra de administrativa förfaranden som rör skyddsmekanismer.

4. Alternativ

I följande sammanfattande tabell presenteras en rad alternativ som har konstaterats vara representativa för de huvudsakliga inriktningar som valet står mellan.

Alternativ || Huvuddrag

Alternativ A: Avskaffande || Förmånerna avskaffas för GSP- och GSP+-länderna. Ordningen ”Allt utom vapen” skulle kvarstå.

Alternativ B: Ingen ändring REFERENS-SCENARIO || Nuvarande praxis fortsätter utan ändringar. Detta alternativ omfattar två referensscenarier: B1 (på kort sikt) – systemet fortsätter, med beaktande av det nuvarande läget i fråga om multilaterala och bilaterala avtal. B2 (på lång sikt) – systemet fortsätter, på grundval av antagandet att alla pågående men ännu inte avslutade multilaterala och bilaterala förhandlingar avslutas med framgång.

Alternativ C: Delvis omarbetning || Detta alternativ omfattar två delalternativ. De har vissa gemensamma drag och vissa skillnader – C1 medför mindre omfattande ändringar än C2. Gemensamma drag i delalternativen: 1. Förmånerna avskaffas för vissa länder som omfattas av systemet: utomeuropeiska länder och territorier, höginkomstländer och länder med högre medelinkomst, länder med avtal om förmånshandel som i allt väsentligt täcker alla förmåner. 2. Principerna för gradering ändras: Produktavdelningar omdefinieras. Graderingen tillämpas inte på GSP+-länder. 3. Mekanismen för tillträde till GSP+ förenklas och görs mer flexibel: Länderna måste ratificera konventionerna, inte till fullo genomföra dem, men däremot göra bindande åtaganden om att genomföra dem. Länderna kan ansöka om att omfattas av GSP+ när som helst. 4. Övervakningsmekanismen för GSP+ omformas så att genomförandet av konventionerna blir bättre. 5. Det införs öppnare och effektivare förfaranden för tillfälligt upphävande av förmåner. 6. De administrativa förfaranden som rör skyddsmekanismer förbättras. Olikheter mellan delalternativen: 1. Graderingströskeln Alternativ C1 Graderingströskeln förblir oförändrad. Alternativ C2 Graderingströskeln sänks till 7,5 % och skyddsnätet på 50 % avskaffas. 2. GSP+-sårbarhetskriterierna Alternativ C1 Tröskeln för andelen av importen görs mindre sträng (höjs från 1 % till 2 %). Alternativ C2 Sårbarhetskriterierna avskaffas. 3. Förteckningen över GSP+-konventioner Alternativ C1 Förteckningen över GSP+-konventioner förblir oförändrad. Alternativ C2 Förteckningen över GSP+-konventioner utökas.

Alternativ D: Fullständig omarbetning || Detta alternativ inbegriper och bygger vidare på åtgärderna i alternativ C. Systemets produktomfattning ändras i synnerhet. Tre delalternativ finns: Alternativ D1 Alla förmånsländer beviljas fullständig produktomfattning och alla produkter betraktas som icke-känsliga produkter. Ingen gradering sker. Alternativ D2 Flera industri- och jordbruksprodukter överförs från förteckningen över känsliga produkter till förteckningen över icke-känsliga produkter. Alternativ D3 Förteckningen över produkter som omfattas av systemet utökas så att den inbegriper flera industri- och jordbruksprodukter.

5. Konsekvensanalys

5.1. Allmänt

Den import som omfattas av förmånsbehandling utgör mindre än 5 % av EU:s sammanlagda import. Detta innebär att de allmänna konsekvenserna för EU är av begränsad karaktär, även om konsekvenserna för förmånsländerna kan vara betydande. Konsekvenserna har bedömts med hjälp av den analys som gjordes av Caris, ytterligare analys på grundval av en Smart-modell[2] och en granskning av EU:s officiella statistik över import, produktion, konsumtion och sysselsättning. Den viktigaste faktorn vid analys av sociala konsekvenser är sysselsättning. De miljömässiga konsekvenserna är genomgående små och har analyserats separat.

5.2. Kommentarer till referensscenarierna (B1 och B2)

Importtullarna (och därmed även förmånerna) minskar på naturlig väg, eftersom förmånerna urholkas i och med att antalet bilaterala och multilaterala handelsavtal ökar. Urholkningen av förmåner leder till minskad import från GSP-förmånsländerna, och bedömningen sker mot bakgrund av detta faktum. På lång sikt, när alla multilaterala och bilaterala avtal till fullo har genomförts, kommer tullarna troligen att vara så låga att begreppet förmånsbehandling blir mer eller mindre irrelevant – och detsamma gäller för ett allmänt preferenssystem. Det kan bli nödvändigt att utforma radikalt annorlunda verktyg. Fram till dess är frågan vad som kan göras för de länder som behöver förmånerna mest.

5.3 Alternativ A: avskaffande

I alternativ A avskaffas GSP-ordningen, medan ordningen ”Allt utom vapen” bibehålls till förmån för de minst utvecklade länderna. Den sammanlagda importen till EU sjunker, om än med ett obetydligt belopp (ca 6 miljarder euro, eller mindre än 1 %).

Allmän bedömning av ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenser

Jämfört med referensscenariot B1 är de allmänna effekterna följande: De ekonomiska och sociala konsekvenserna för de mest behövande länderna förväntas bli negativa. De minst utvecklade länderna skulle gynnas, men bortfallet av förmånstillträdet skulle gå ut över många andra utvecklingsländer och ekonomiska sektorer som mest behöver systemet. Inom EU kommer tre faktorer att få allmänna ekonomiska och sociala konsekvenser, nämligen producentöverskottet, konsumentöverskottet och tullintäkterna. De negativa konsekvenserna för konsumenterna kommer troligen att uppvägas av högre tullintäkter, som är av samma storleksordning. Nettoeffekten uppstår således genom förmånerna för producenter. Såsom det redogjorts för ovan skulle dessa förmåner som helhet inte vara betydande, men de skulle trots allt leda till väsentliga positiva effekter för viktiga sektorer (socker, frukt och grönsaker och textil- och beklädnadsprodukter) samt för de EU-medlemsstater där dessa sektorer är viktiga. Sammantaget skulle dessa konsekvenser därför vara positiva. Miljökonsekvenserna i EU skulle (i bästa fall) vara svagt positiva, med tanke på att minskningen av importen blir marginell. När det gäller de mest behövande länderna finns en risk att de länder som mister ordningen GSP+ skulle avstå från att tillämpa miljömässigt hållbara metoder. Generellt sett kan detta således ge en svagt negativ effekt.

A jämfört med B1 - ­ Konsekvenser: || ekonomiska || sociala || miljömässiga

De mest behövande länderna || -- || -- || 0/-

EU || + || + || 0/+

Jämfört med referensscenariot B2 förväntas förändringarna gå i samma riktning, men de skulle vara betydligt mindre, eventuellt knappt märkbara.

5.4 Alternativ C: delvis omarbetning

Alternativ C består av många delar. För att kartlägga de olika aspekterna hos dessa delar utreddes två delalternativ. De huvudsakliga skillnaderna mellan dem rör graderingen av konkurrenskraftiga sektorer och sårbarhetskriterierna inom ramen för GSP+. På detta stadium är det inte känt vilka sektorer som i praktiken kommer att graderas. Det beror på beräkningen av importen på grundval av de senast tillgängliga uppgifterna innan den nya förordningen träder i kraft. Vid bedömningen har man utgått från nu tillgängliga uppgifter. När det gäller sårbarhet är det ekonomiska kriteriet mindre strängt i C1, med en höjning från 1 % till 2 %. Den faktiska förteckningen över de länder som uppfyller det mildrade kriteriet är inte känt i dagsläget, och beräkningarna kommer även i detta fall att göras på grundval av senast tillgängliga uppgifter innan den nya förordningen träder i kraft. Vid bedömningen har man använt de ytterligare länder som för närvarande skulle uppfylla kraven (Pakistan, Filippinerna och Ukraina).

I C2 avskaffas sårbarhetskriterierna samtidigt som det införs ytterligare krav rörande konventionerna. Den faktiska förteckningen över länder som uppfyller de relevanta kriterierna rörande konventionerna kommer även i detta alternativ att fastställas så sent som möjligt innan den nya förordningen träder i kraft. För närvarande kan det antas att dessa länder inbegriper de tre C1-länderna samt Namibia och Nigeria (som alla har ratificerat de relevanta konventionerna), och dessa länder har använts som grundval för den aktuella bedömningen. Bedömningen inleds med en analys av alternativ C1, och därefter följer en redogörelse för de viktigaste skillnaderna i alternativ C2.

5.4.1 Alternativ C1

Allmän bedömning av ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenser

I förhållande till referensscenariot B1 är de allmänna konsekvenserna i alternativ C1 följande: EU:s sammanlagda import sjunker med ca 4 miljarder euro (importen från länder som aldrig har omfattats av systemet ökar med 1 miljard euro, och importen från länder som upphör att omfattas av systemet minskar med 5 miljarder euro). De ekonomiska och sociala konsekvenserna för de mest behövande länderna väntas bli positiva, eftersom exporten ökar och välståndet växer.

Liksom i alternativ A kommer de negativa konsekvenserna för konsumenterna i EU troligen att uppvägas av högre tullintäkter, som är av samma storleksordning. Nettoeffekten uppstår således genom konsekvenserna för producenter. Såsom det redogjorts för ovan skulle dessa förmåner som helhet inte vara betydande, men de skulle få väsentliga negativa konsekvenser för viktiga sektorer (ris, jordbruksgrödor, oljor och fetter, socker, frukt och grönsaker, textil- och beklädnadsprodukter och läder) och för de EU-medlemsstater där dessa sektorer är viktiga. Sammantaget skulle dessa konsekvenser därför vara negativa. Miljökonsekvenserna i EU skulle (i bästa fall) vara svagt positiva, med tanke på att minskningen av importen blir marginell. När det gäller de mest behövande länderna skulle följderna av ett utökat deltagande i GSP+ generellt sett ge en svagt positiv effekt.

C1 jämfört med B1 - Konsekvenser: || ekonomiska || sociala || miljömässiga

De mest behövande länderna || ++ || ++ || 0/+

EU || - || - || 0/+

När effekterna i alternativ C1 jämförs med referensscenariot B2 kan det förväntas att förändringarna går i samma riktning, men de skulle vara betydligt mindre och, även i detta fall, eventuellt knappt märkbara.

5.4.2 Alternativ C2

Det finns en väsentlig skillnad mellan C2 och C1. De lägre graderingströsklarna höjer graderingsnivån betydligt för vissa länder och sektorer, särskilt för Indien. Detta får flera följder. För det första sker en större minskning av exporten från GSP-länderna som helhet. För det andra ökar exporten från de länder som omfattas av ”Allt utom vapen”, eftersom de negativa konsekvenserna för Bangladesh (som förväntas i alternativ C1) minskar. Trots att de positiva effekterna för de länder som omfattas av ”Allt utom vapen” och GSP+ inte får underskattas, går detta ut över många GSP-förmånsländers export. De dynamiska effekterna förväntas mer än uppväga denna statiska förlust, varför effekten som helhet anses vara positiv, men dock klart mindre positiv än i alternativ C1. Eftersom de återstående konsekvenserna i stort är desamma som i C1, ser tabellen över den allmänna bedömningen av C2 ut som följer:

C2 jämfört med B1 - Konsekvenser: || ekonomiska || sociala || miljömässiga

De mest behövande länderna || + || + || 0/+

EU || - || - || 0/+

5.5. Alternativ D: fullständig omarbetning

De flesta av systemets delar omformuleras i alternativ C. Flera av de parter som hördes inom ramen för samrådet föreslog dock en omfattande utvidgning av de två andra centrala delarna av systemet, nämligen produktomfattningen och förmånsmarginalerna. Vi har därför utrett en långtgående omarbetning som inkluderar de föreslagna ändringarna i alternativ C, och därutöver ändringar av dessa två delar av systemet. För att förenkla analysen beräknas delalternativen i D endast som tillägg i förhållande till C2. Tre delalternativ granskas. D1 är det mest långtgående alternativet. Det går ut på fullständig produktomfattning och avskaffande av kategorin känsliga produkter (t.ex. genom att utöka det tullfria och kvotfria tillträdet för länder som omfattas av ”Allt utom vapen” till alla mest behövande länder (oavsett om de omfattas av GSP eller GSP+). Detta innebär att gradering inte längre tillämpas på de återstående förmånsländerna. D2 och D3 är inte lika långtgående. De inrymmer samtliga inslag i C2 (inklusive gradering). Dessutom avförs vissa produkter från förteckningen över känsliga produkter (D2) respektive utvidgas produktomfattningen till vissa delar (D3).

5.5.1 Alternativ D1: fullständig produktomfattning, fullständigt avskaffande av kategorin känsliga produkter

Allmän bedömning av ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenser

De allmänna konsekvenserna i alternativ D1 jämfört med referensscenariot B1 är följande: Även om de ekonomiska och sociala konsekvenserna för de mest behövande länderna förväntas bli positiva som helhet, gynnar de i huvudsak sektorer som redan är konkurrenskraftiga, på bekostnad av mindre avancerade sektorer. De fördelningsmässiga konsekvenserna skulle bli avsevärda. Kina, Indien och andra länder som tidigare omfattades av gradering skulle ta över en större andel av EU:s import, vilket skulle inverka negativt på många andra av de mest behövande länderna. Särskilt länder som omfattas av ”Allt utom vapen” skulle drabbas (Bangladesh är det främsta exemplet), liksom GSP+-länder, t.ex. Pakistan. Den övergripande positiva bedömningen (”+”) måste därför nyanseras. De positiva konsekvenserna för konsumenterna i EU kommer troligen att uppvägas av de lägre tullintäkterna, som är av samma storleksordning. Nettoeffekten uppstår således genom konsekvenserna för producenter. Såsom det redogjorts för ovan skulle dessa konsekvenser inte vara betydande som helhet, men de skulle ge upphov till väsentliga negativa verkningar i viktiga sektorer, och för de EU-medlemsstater där dessa sektorer är viktiga. Sammantaget skulle dessa konsekvenser därför vara negativa. Även om de är större än i alternativ C skulle de troligen vara av liknande storleksordning. De miljömässiga konsekvenserna i EU skulle vara svagt negativa, med tanke på den generella ökningen av importen. Den stora ökningen av importen särskilt från Kina och Indien kan få negativa verkningar även i dessa länder. Konsekvenserna för GSP+-länderna skulle som helhet vara positiva. Även om deras export ökar skulle nämligen miljöskyddslagstiftningen för (alla) företag stärkas till följd av att länderna ansluter sig till relevanta konventioner på miljöområdet. Sammantaget skulle dessa effekter vara svagt negativa.

D1 jämfört med B1 - Konsekvenser: || ekonomiska || sociala || miljömässiga

De mest behövande länderna* || + || + || 0/-

EU || - || - || 0/-

* De positiva ekonomiska och sociala konsekvenserna för de mest behövande länderna som helhet döljer betydande negativa konsekvenser för länder som omfattas av ”Allt utom vapen” och GSP+.

När konsekvenserna för alternativ D1 jämförs med referensscenariot B2 förväntas förändringarna gå i samma riktning. De är emellertid mindre, om än fortfarande märkbara.

5.5.2 Alternativen D2 och D3

Dessa alternativ bygger vidare på alternativ C. För att förenkla analysen har bara ett av alternativen, i detta fall C2 använts som grundval för D2 och D3. Ingenting tyder på att några betydande skillnader skulle kunna konstateras om man utgick från C1. Eftersom bara en del av systemet i taget förändras i D2 respektive D3 i förhållande till C tas bara de mest betydande ändringarna upp här.

D2 och D3 medför urholkning av förmånerna, till nackdel för de minst utvecklade länderna

I D2 avförs produkter från förteckningen över känsliga produkter. Som väntat blir den omedelbara konsekvensen urholkning av förmåner för de länder som omfattas av ”Allt utom vapen”, särskilt i förhållande till de konkurrenter som omfattas av GSP, vilka blir nettovinnare. Detta överensstämmer med resultaten från Caris-utvärderingen, som visade att GSP-länderna utövar ett betydande konkurrenstryck på ”Allt utom vapen”-länderna. Indien, Indonesien, Vietnam och Thailand får nästan alla fördelar, medan ”Allt utom vapen”-länderna knappt åtnjuter några fördelar. I D3 utvidgas produktomfattningen. En motsvarande effekt som i D2 kan förväntas: fördelar för GSP-länderna på bekostnad av urholkning av förmåner och exportförluster för ”Allt utom vapen”-länderna. Det bekräftas således i både D2 och D3 att en utvidgad produktomfattning och ett avförande av produkter från förteckningen över känsliga produkter har ett pris, som betalas av de fattigaste länderna, som redan drabbas av urholkning av förmåner.

D2 och D3 kan medföra hinder för förhandlingar om bilaterala och multilaterala avtal

Jämfört med alternativ C skulle dessa alternativ sannolikt sända fel signaler till våra handelspartner, genom att i bilaterala och multilaterala förhandlingar skapa förväntningar på automatiska eftergifter från EU:s sida för produkter som har tagits med i det allmänna preferenssystemet eller avförts från förteckningen över känsliga produkter. De ändringar som införs genom D2 och D3 är inte tillräckligt omfattande för att påverka storleksordningen för de återstående resultaten i alternativ C. Däremot skulle ett ytterligare tryck drabba EU-tillverkare av nya produkter som tas med i systemet, och av produkter som erhåller högre förmånsmarginaler till följd av att de avförs från förteckningen över känsliga produkter.

6. Jämförelse av alternativen

6.1 Granskning av olika alternativ med avseende på mål och konsekvenser

I följande tabell jämförs hur väl de olika alternativ som undersökts ovan uppnår de mål som ställts upp för en översyn av systemet. Jämförelsen bygger på tre kriterier: verkningsfullhet (antal mål som uppnås och i vilken utsträckning), effektivitet (användning av de resurser som behövs för att uppnå målen, oavsedda sidoeffekter) och samstämmighet med EU:s övergripande mål.

Alternativ || A || C1 || C2 || D1 || D2 || D3

Verkningsfullhet || - || ++++ || +++ || -- || ++ || ++

Effektivitet || -- || +++ || ++ || -- || + || +

Samstämmighet || ++++ || ++ || ++ || --- || + || +

I det följande görs en detaljerad analys av alternativen, på grundval av deras relativa effektivitet och verkningsfullhet när det gäller att uppnå de allmänna målen.

6.2 Alternativens verkningsfullhet när det gäller att uppnå de allmänna och särskilda målen

Alternativ A

I alternativ A uppnås det allmänna målet G-1 (bidra till att utrota fattigdom genom att öka exporten från de mest behövande länderna) endast delvis. Eftersom förmånerna riktas in på de minst utvecklade länderna får detta negativa ekonomiska och sociala konsekvenser för många andra länder som har motsvarande behov i fråga om handel, utveckling och ekonomi men som förlorar förmåner (särskilt mål S-1). Om förmånerna tas ifrån vissa av de mest behövande länderna utsätts dessutom exportsektorerna i dessa länder för konkurrens från utvecklade länder. Alternativ A strider direkt mot det särskilda målet S-4 och det allmänna målet G-2 (främja hållbar utveckling och god samhällsstyrning). Detta alternativ bidrar inte på något sätt till ett bättre skydd för EU:s finansiella och ekonomiska intressen (allmänt mål G-3 och särskilt mål S-5). Däremot kan alternativ A bidra till att stärka EU:s ställning i bilaterala och multilaterala förhandlingar (särskilt S-3). Det skulle ge positiva ekonomiska och sociala effekter för vissa sektorer i vissa medlemsstater i en tid då det läggs stor vikt på att öka konkurrenskraften, tillväxten och skapandet av sysselsättning. Detta alternativ ökar dessutom tullintäkterna, vilket är av betydelse i en tid av extremt tryck på de offentliga finanserna.

Alternativ C1

Alternativ C1 främjar väl uppnåendet av det allmänna målet G-1 (bidra till att utrota fattigdom genom att öka exporten från de mest behövande länderna). I detta alternativ ser man särskilt till att förmånerna riktas in på de mest behövande länderna (S-1) och det minskar de hinder för diversifiering (S-2) som härrör från det konkurrenstryck som utövas av de mer utvecklade förmånsländerna inom det nuvarande systemet. I alternativ C1 kombineras en mer flexibel mekanism för tillträde till GSP+ med mer flexibla handelskriterier för att komma i fråga och en frånvaro av gradering, vilket innebär att systemet i högre grad skulle bidra till att främja hållbar utveckling och god samhällsstyrning (G-2 och S-4). C1 leder till att skyddsmekanismen (S-5) och mekanismen för indragande av förmåner blir effektivare, vilket bidrar till målet G-3. Detta alternativ leder också till ökade tullinkomster. Det skulle få den oavsedda effekten att EU:s ställning i bilaterala och multilaterala handelsförhandlingar stärks (men gentemot färre länder än i alternativ A). Vissa medlemsstater skulle dock drabbas av negativa ekonomiska och sociala effekter.

Alternativ C2

Den främsta skillnaden mellan C2 och C1 är att de lägre graderingströsklarna i C2 minskar den sammanlagda exporten från de mest behövande länderna. Ju fler GSP+-länder som får tillträde till ordningen, desto större blir konkurrenstrycket på de minst utvecklade länderna, som av alla utvecklingsländer har de största behoven. På grund av dessa effekter vore C2 ett mindre verkningsfullt sätt att uppnå målet G-1 (bidra till att utrota fattigdom). Detta alternativ är dock överlägset C1 när det gäller sannolikheten för att uppnå målet G-2 (främja hållbar utveckling), eftersom det inbegriper en översyn av de konventioner som måste uppfyllas.

Alternativ D (endast D1 behandlas i sammanfattningen)

Alternativ D1 är inriktat på de mest behövande länderna, genom att förmånerna avlägsnas för förmånsländer som är tillräckligt rika och de länder som åtnjuter förmånstillträde genom ett bilateralt avtal. I detta alternativ avskaffas dock graderingen helt och hållet, och en behandling motsvarande ordningen ”Allt utom vapen” ges till alla förmånsländer (vilket skulle leda till en snabbare urholkning av förmånerna för de fattigaste länderna). Som helhet kan det därför inte anses uppnå mål G-1. Även mål G-2 (främja hållbar utveckling genom incitamenten från GSP+) undergrävs fullständigt eftersom alla förmånsländer beviljas samma förmåner som i ”Allt utom vapen”. Genom alternativ D1 förbättras skyddsmekanismen (S-5) och mekanismen för indragande av förmåner (S-6), och det bidrar därmed till att skydda EU:s finansiella och ekonomiska intressen (allmänt mål G-3). D1 förväntas dock leda till minskade tullintäkter i en tid av extremt tryck på de offentliga finanserna. Det ger också upphov till negativa ekonomiska och sociala effekter i vissa industrisektorer och medlemsstater. Det skulle dessutom avsevärt försvaga EU:s position i bilaterala och multilaterala förhandlingar (särskilt alternativ S-3).

6.3. Alternativ som föredras

Det alternativ som med största möjliga verkningsfullhet, effektivitet och samstämmighet uppnår målen för systemet är alternativ C, särskilt C1. Detta förtar dock inte det faktum att även C2 har positiva aspekter (översynen av förteckningen över konventioner) som också kan beaktas.

7. Övervakning och utvärdering

I tabellen nedan ges förslag till indikatorer som kan användas för att mäta framstegen och verkningsfullheten hos det föredragna alternativet när det gäller att uppnå de allmänna målen.

Allmänna mål || Indikatorer || Informationskällor

Bidra till att utrota fattigdom genom att öka exporten från de mest behövande länderna || - ökad export från utvecklingsländerna till EU - ökad importandel från de mest behövande länderna - ökat utnyttjande av förmånerna - verkningsfull gradering av de konkurrenskraftiga sektorerna - ökad diversifiering || - Uppgifter från Eurostat

Främja hållbar utveckling och god samhällsstyrning || - fler länder som engagerar sig för principerna hållbar utveckling och god samhällsstyrning inom ordningen GSP+ - allmän förbättring av GSP+-ländernas genomförande av GSP+-konventionerna - antal indraganden av förmåner || - Rapporter från berörda internationella övervakningsorgan - GD Handel

Sörja för ett bättre skydd av EU:s finansiella och ekonomiska intressen || - antal begäranden om skyddsåtgärder - antal skyddsåtgärder - uteblivna intäkter till följd av systemet - antal förmånshandelsavtal som ingåtts med förmånsländerna - antal förmånshandelsavtal som ingåtts med andra länder än förmånsländerna || - Begäranden om skyddsåtgärder - Uppgifter från Eurostat - GD Handel

Före eventuella senare översyner av det allmänna preferenssystemet bör systemets effektivitet bli föremål för en formell och oberoende utvärdering. För att en sådan utvärdering ska vara verkningsfull bör den bygga på uppgifter från minst tre år efter genomförandet, vilket innebär att utvärderingen tidigast kan genomföras i slutet av 2017.

[1]               http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2010/may/tradoc_146196.pdf

[2]               Modell som utarbetats av Världsbanken i samarbete med olika internationella organisationer.