Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om användning av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser

KOM(2010) 311 slutlig

2011/C 107/10

Föredragande: Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER

Den 15 juni 2010 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om användning av säkerhetsskannrar vid EU:s flygplatser”

KOM(2010) 311 slutlig.

Facksektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 2 februari 2011.

Vid sin 469:e plenarsession den 16–17 februari 2011 (sammanträdet den 16 februari 2011) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 104 röster för, 1 röst emot och 5 nedlagda röster.

1.   Slutsatser

1.1   Europeiska ekonomiska och sociala kommittén instämmer i att flygsäkerheten är ett rättsligt område som kräver skydd, men anser att kommissionen bör se frågan mer ur ett helhetsperspektiv eftersom ”ökat underrättelseutbyte och analyser av den mänskliga faktorn” spelar en nyckelroll i systemet – inte enbart i samband med användningen av teknik som innebär allvarliga tvivel och risker som i dagsläget fortfarande inte är tillräckligt utredda.

1.2   Användningen av denna sorts skannrar riskerar att komma i konflikt med skyddet av de grundläggande rättigheterna, i synnerhet när det gäller aspekter såsom den mänskliga värdigheten, den personliga integriteten och dataskydd, på grund av risken för att bilder lagras, trycks, överförs eller sparas otillbörligen och därmed kan spridas i efterhand. EESK anser att man under rådande omständigheter bör ge passagerarna rätten att välja om de vill genomgå denna sorts kontroll eller inte och att oavsett vad de väljer bibehålla rätten att resa. I vilket fall som helst bör man fastställa tydliga regler som garanterar att de personer som väljer att utnyttja denna möjlighet inte åläggs ytterligare besvär såsom förseningar i köerna vid säkerhetskontrollen eller ingående undersökningar.

1.3   När det gäller hälsoskyddet uppmanar EESK kommissionen att lägga fram tillförlitliga studier om vilka hälsoeffekter användningen av denna typ av utrustning kan få för passagerarna och för den personal som på grund av sitt arbete ofta kommer i kontakt med den. Om tvivel föreligger bör man hellre använda en annan sorts utrustning.

1.4   EESK påminner kommissionen om att meddelandet inte innehåller någon information om det effektiva rättsmedel som bör skydda den svagare parten, det vill säga passageraren som använder flygbolagen och flygplatserna. Individens rättigheter kan inte garanteras utan fastställda rättssäkerhetsgarantier.

1.5   Kommittén anser att andra alternativ än säkerhetsskannrar respektive kroppsskannrar bör övervägas noga. Ett alternativ kan vara att använda tekniska system för schematisk lokalisering och detektering av möjliga hot, som kan utredas närmare genom manuell kontroll.

2.   Inledning och sammanfattning av meddelandet

2.1   I kommissionens meddelande behandlas frågan om säkerhetsskannrar, vars användning, som regleras på nationell nivå, nu börjar öka på EU:s flygplatser.

2.2   Enligt kommissionen kan bara gemensamma europeiska luftfartsskyddsregler tillhandahålla den ram som krävs för att garantera en harmoniserad användning av säkerhetsskannrar på flygplatserna.

2.3   Enligt kommissionen står luftfartsskyddet i dag inför nya hot som vi inte kan skydda oss mot på ett lämpligt och effektivt sätt med hjälp av den traditionella tekniska utrustning som är i bruk på våra flygplatser. I ljuset av detta har några medlemsstater börjat testa och installera säkerhetsskannrar på sina flygplatser, med följden att man i nuläget tillämpar olika regelverk i olika delar av EU.

2.3.1   Säkerhetsskanner är den allmänna beteckning som används för teknik som kan upptäcka föremål som bärs under kläder. Flera former av strålning, som skiljer sig genom våglängden och den energi som avges, används för att identifiera föremål som är skilda från den mänskliga huden.

2.4   Enligt EU:s lagstiftning kan medlemsstaterna börja använda säkerhetsskannrar vid sina flygplatser antingen i) genom att utöva sin rätt att tillämpa säkerhetsåtgärder som är strängare än gällande EU-krav eller ii) genom att tillfälligt utöva sin rätt att göra försök med nya tekniska förfaranden eller metoder under maximalt 30 månader.

2.5   När det gäller hälsa och i synnerhet användningen av joniserande strålning fastställer EU-lagstiftningen – mot bakgrund av Euratomfördraget – tröskelvärden för stråldoser (för enskilda fall och per år). Enligt denna lagstiftning krävs det också ett legitimt berättigande innan människor exponeras för strålning samt skyddsåtgärder som garanterar att exponeringen är så låg som möjligt.

2.6   Kommissionen påpekar att huvudprincipen för både de europeiska och de internationella reglerna är att riskföremål såsom vapen, knivar och sprängämnen (”förbjudna föremål”) inte får tas med ombord på luftfartyg.

2.6.1   Detta gemensamma regelverk möjliggör ”one-stop security” som redan används i några EU-medlemsstater, dock ännu inte i full omfattning, och i framtiden kommer detta att utgöra den viktigaste underlättande faktorn både för industrin och för passagerarna.

2.7   EU:s nuvarande lagstiftning om luftfartsskydd ligger till grund för en förteckning över metoder och teknik för säkerhetskontroll och undersökning. Från denna måste medlemsstaterna och/eller flygplatserna välja de komponenter som är nödvändiga för att de ska kunna utföra sina luftfartsskyddsuppgifter på ett effektivt och ändamålsenligt sätt.

2.7.1   Som kommissionen påpekar medger inte gällande lagstiftning att flygplatser systematiskt ersätter någon av de erkända metoderna eller tekniska lösningarna för säkerhetskontroller med säkerhetsskannrar. Enbart ett beslut från kommissionen, med hänsyn till kommittéförfarandet och med medlemsstaternas och Europaparlamentets stöd, kan utgöra en grund för att tillåta säkerhetsskannrar som ytterligare en godkänd metod för luftfartsskydd.

3.   Kommentarer

3.1   EESK har allvarliga och betydande invändningar mot synsättet i kommissionens meddelande. I princip motsätter vi oss att man antar och tillämpar en kommande förordning som riskerar att bli en betungande börda för enskilda personer och som kan äventyra deras möjligheter att utöva sina grundläggande rättigheter. Med tanke på att tekniken utvecklas mycket snabbt skulle kommittén föredra ett system för säkerhetskontroller som bygger på en mindre påträngande teknik, under förutsättning att det är helt tillförlitligt och inte inkräktar på de grundläggande rättigheterna eller medför risker för människors hälsa.

3.1.1   Mer konkret har vi identifierat åtminstone några aspekter i meddelandet som innebär allvarliga juridiska brister.

3.1.2   För det första är det tveksamt om den aktuella rättsaktens huvudsyfte (ett allmänt införande av så kallade säkerhetsskannrar på alla EU:s flygplatser) är det bästa sättet att åstadkomma maximal luftfartssäkerhet. Enligt kommissionen skulle visserligen införandet av sådana skannrar vara frivilligt, men passagerarna skulle inte ha möjlighet att välja om de vill gå igenom denna typ av säkerhetskontroll eller inte. Innan en åtgärd av denna storleksordning vidtas bör man genomföra ett ”proportionalitetstest” och undersöka om behovet av att vidta den uppväger andra faktorer, t.ex. potentiella kostnader för att införa dessa säkerhetsskannrar. Det är i nuläget alltför dyrt för statsfinanserna att införa dessa system (kostnad för inköp av basutrustning och för den kompletterande programvara som krävs) på alla EU-flygplatser, med tanke på de allvarliga tvivlen beträffande deras tillförlitlighet folkhälsan och de grundläggande rättigheterna. Eftersom marknaden är stadd i snabb utveckling anser EESK att det är mer logiskt att invänta andra mer avancerade former av teknik som är mindre påträngande och bättre uppfyller det uppställda målet, nämligen luftfartssäkerhet. Enligt kommittén bör man allvarligt överväga alternativ till användningen av säkerhetsskannrar och kroppsskannrar. Ett alternativ kan vara att använda tekniska system för schematisk lokalisering och detektering av möjliga hot, som kan utredas närmare genom manuell kontroll.

3.1.3   På samma sätt tycks man inte ha ägnat tillräcklig eftertanke åt den allvarliga inskränkning av de grundläggande rättigheterna som blir följden av en framtida tillämpning av förordningen. Vid en domstol i Florida där man använder millimetervågsteknik sparade kontrollanterna beklagligt nog 35 000 bilder som sedan spreds via internet, vilket innebar att tusentals människors grundläggande rättigheter kränktes.

3.1.4   Slutligen kan man ifrågasätta kommissionens val av typ av rättsakt, liksom förfarandet för dess antagande.

3.2   I ljuset av de kriterier som sedan länge är etablerade i rättspraxis från EU-domstolen och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna förefaller det kort sagt som om kommissionens meddelande inte fullt ut överensstämmer med de tre kriterierna nödvändighet, proportionalitet och laglighet, trots att dessa kriterier alltid måste vara uppfyllda när åtgärder vidtas av myndigheterna i en union (eller stat) som respekterar rättsstatsprincipen, så att dessa åtgärder inte begränsar eller inskränker utövandet av medborgarnas rättigheter och friheter.

3.2.1   I fråga om den första aspekten råder det stort tvivel om sambandet mellan den föreslagna åtgärden (införandet av säkerhetsskannrar) och möjligheten att uppnå högre luftfartssäkerhet.

3.2.2   I samband med utvärderingen av resultatet av införandet av nya metoder och tekniker efter de många incidenter som har inträffat på flygsäkerhetsområdet under de senaste åren, medger kommissionen själv uttryckligen i sitt meddelande att detta tillvägagångssätt visar sig vara ”alltmer ineffektivt” och förespråkar i stället ”ett mer helhetsorienterat synsätt (…) där ökat underrättelseutbyte och analyser av den mänskliga faktorn (…) skulle kunna utgöra centrala framtida inslag”.

3.2.3   Denna bedömning sammanfaller knappast av en slump med den europeiska datatillsynsmannens ståndpunkt. På kommissionens begäran utarbetade denne en särskild rapport om det omdiskuterade regelverket och han har på liknande sätt försvarat denna strategi i alla sina yttranden om tillämpningen av säkerhetsåtgärder på europeisk nivå för att bemöta terrorhot.

3.2.4   Man måste uppnå en balans mellan behovet av en icke-diskriminerande EU-strategi på flygsäkerhetsområdet och det slutliga införandet av en ”one-stop security” som respekterar de grundläggande rättigheterna, framför allt när det gäller att möjligheten att frivilligt genomgå kontroller där denna teknik används.

3.2.5   Den arbetsgrupp som inrättas genom artikel 29 i direktiv 95/46/EG intar en ännu starkare ståndpunkt. I en rapport som antogs den 11 februari 2009 hävdade arbetsgruppen att dessa skannrar inte utgör något alternativ till de metoder som redan används för att upptäcka föremål som hotar luftfartssäkerheten, och den drog till och med slutsatsen att det hittills inte finns några föremål som gör det nödvändigt att ersätta flygplatsernas nuvarande kontrollmetoder med skannrar av denna typ.

3.3   Utöver detta vill kommittén också ifrågasätta de betydande konsekvenser som tillämpningen av kommissionens förslag riskerar att leda till när det gäller utövandet av de grundläggande rättigheterna.

3.3.1   De grundläggande rättigheter som påverkas står i kontrast till den omfattande utvärdering av de ekonomiska kostnaderna för installation av skannrar på flygplatserna som genomförts för att framhålla fördelarna med dessa.

3.3.2   Det gäller att göra en adekvat avvägning mellan frihet och säkerhet, vilket av flera skäl ställer krav på en noggrann tolkning av regelverket.

3.3.3   Å ena sidan ingår nästan alla de rättigheter och friheter som påverkas i störst omfattning i det som Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har förklarat som den allmänna ordningens fasta, okränkbara kärna enligt den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna.

3.3.4   Följaktligen bör varje inskränkning av dessa fri- och rättigheter endast tillåtas i undantagsfall och får inte leda till att de rättsliga ramarna urvattnas. Dess genomförande måste stå under överstatlig kontroll och den måste vara förenlig med seder och bruk i ett avancerat demokratiskt samhälle. För att förhindra eventuella kränkningar av de grundläggande rättigheterna bör kommissionen i den kommande förordningen under alla omständigheter lämna utrymme för snabba, förenklade och prioriterade förfaranden, eller hänvisa till dem som redan tillämpas i medlemsstaterna.

3.3.5   Å andra sidan, såsom generaladvokat Eleanor Sharpston påpekar i sina slutsatser i målet C-345/06 (Heinrich), som också gäller antagandet av en rättsakt från kommissionen om luftfartssäkerhet, kan man i EU inte acceptera argument som rättfärdigar att man upphäver eller begränsar garantierna för de grundläggande rättigheterna i syfte att förebygga hot mot den allmänna säkerheten i svåra tider eller svåra situationer, inte ens vid tidpunkter då dessa hot är mycket stora.

3.4   Kommittén är särskilt bekymrad när det gäller hälsoeffekterna för passagerarna och för den personal som kommer i kontakt med utrustningen i sitt arbete. I detta sammanhang kräver kommittén att upprepad användning av denna avancerade utrustning måste anförtros kvalificerad personal. Det är därför viktigt att införa goda arbets- och lönevillkor. Om kvalificerad personal används skulle antalet upprepade och hälsoskadliga kontroller med säkerhetsdetektorer kunna minskas.

3.5   EESK hoppas att kommissionens förslag ska fastställa en högre nivå för hälsoskyddet på grundval av vederbörligen verifierade, övertygande och tillförlitliga vetenskapliga undersökningar och utlåtanden som är tillfredsställande ur passagerarnas synpunkt, och vars grundförutsättning är att passagerarna i minsta möjliga utsträckning ska riskera att drabbas av eventuella skadliga effekter. Dessutom bör man lämna utrymme för särskilda regler för speciellt sårbara och/eller utsatta passagerare, såsom gravida, barn, funktionshindrade eller personer som lider av särskilda sjukdomar som gör det olämpligt att genomgå denna typ av kontroll.

3.6   Avslutningsvis finns det inga slutgiltiga bevis på att användningen av skannrar inte medför några risker för människors hälsa, och man har ännu inte antagit någon uppförandekod som uppfyller kraven i fråga om skydd av personuppgifter med tanke på möjligheten att dessa skannrar blir allmänt förekommande. I ljuset av detta bör kommissionen fördjupa innehållet i de protokoll som har utarbetats, så att de innehåller adekvata svar som kan stilla oron gällande de grundläggande rättigheterna, och därefter sprida dem på ett lämpligt sätt så att passagerarna får information om dem – framför allt om det faktum att användningen av dessa skannrar är helt frivillig och aldrig obligatorisk.

3.6.1   Man bör under alla omständigheter erbjuda alternativet att inte genomgå en skannerkontroll. Vidare bör man fastställa tydliga regler som garanterar att de personer som väljer att utnyttja denna möjlighet inte åläggs ytterligare besvär såsom förseningar i kontrollköerna eller ingående undersökningar, två villkor som inte finns med i kommissionens meddelande.

3.7   En annan aspekt som orsakar en viss förvirring i kommissionens förslag är terminologin och framställningen av ämnet.

3.7.1   Kommissionen använder den nya termen ”säkerhetsskannrar”, som ersätter benämningen ”kroppsskannrar” som tidigare användes inom det offentliga samråd som kommissionen genomförde i samma fråga på grundval av kraven i Europaparlamentets resolution av den 23 oktober 2008.

3.7.2   Denna ändring av terminologin är ett utslag av viljan att göra meddelandet mer attraktivt ur politisk synvinkel med hänsyn till dess eventuella antagande, vilket också framgår av kommissionens ställningstagande för införandet av denna utrustning som en av de luftfartssäkerhetsåtgärder som måste tillämpas på flygplatserna i EU:s medlemsstater.

3.7.3   Till exempel hävdas i punkt 34 i kommissionens meddelande att skannrarna helt och hållet kan ersätta all annan luftfartssäkerhetsteknik som är i bruk.

3.7.4   På liknande sätt uppges i punkt 45 i meddelandet att det, med hänsyn till den teknik som finns till hands i dag, är ”tydligt att” denna utrustning kan maximera sannolikheten att upptäcka hot och ge en ”betydligt bättre” förebyggande kapacitet.

3.7.5   I punkt 82 betonas på nytt att en allmän användning av denna utrustning skulle ge de stora flygplatserna ”större flexibilitet och potential att ytterligare stärka luftfartsskyddet”.

3.7.6   Eftersom användningen av denna utrustning är osäker ur flera avseenden, och med tanke på att den får odiskutabla konsekvenser för de medborgerliga fri- och rättigheterna, skulle det vara lämpligare att utarbeta en mer nyanserad text som ger en mer objektiv bild av den aktuella situationen och de möjliga alternativen i frågan.

3.7.7   Kommissionens sätt att framställa ämnet i meddelandet påverkar den sista av dessa aspekter, som berör den typ av rättsakt (förordning) som valts och lämpligheten i det antagandeförfarandet (ett kommittéförfarande) som valts.

3.8   Kort sagt ger meddelandet upphov till allvarliga tvivel, inte vad gäller dess laglighet men när det gäller dess legitimitet.

3.8.1   Kommissionen kan visserligen agera på detta område på grundval av sina befogenheter i enlighet med artikel 4.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 300/2008 av den 11 mars 2008.

3.8.2   Icke desto mindre borde kommissionen ha gått betydligt försiktigare fram vid utarbetandet av ett så pass kontroversiellt förslag, i synnerhet i ljuset av den senaste tidens erfarenheter då kommissionen efter en juridisk tvist tvingades ändra sina egna rättsakter på just detta område.

3.8.3   Under dessa omständigheter förefaller det mer lämpligt att välja formen av ett beslut riktat till alla medlemsstater, eller till och med att utforma en rekommendation för att på så sätt ge de behöriga myndigheterna större handlingsutrymme och göra det lättare att under en längre (frivillig) försöksperiod använda dessa skannrar.

3.8.4   På liknande sätt bör man understryka att det kommittéförfarande som kommissionen följer för att anta det framtida lagstiftningsförslaget visserligen har rättslig giltighet men likväl är alltför snävt och oklart för utarbetandet av en såpass specifik rättsakt.

3.8.5   Detta gäller inte minst med tanke på att den nya artikel 290 i EUF-fördraget bildar underlag för en ny mekanism för kommissionens utövande av de befogenheter som delegeras till den av rådet och parlamentet, enligt vilken dessa institutioner får återkalla delegeringen utan närmare motivering (se punkt a i det andra stycket i artikel 290 i EUF-fördraget). Mot denna bakgrund bör kommissionen noga överväga om den stora inverkan på medborgarnas rättigheter som förordningens ikraftträdande skulle medföra inte borde tas upp inom en bredare institutionell ram med en offentlig debatt som är öppen för alla berörda parter, där det finns utrymme för en politisk debatt mellan representativa politiska partier (vilket kännetecknar den parlamentariska demokratin ). I en sådan en sådan debatt om grundläggande rättigheter bör dessutom Europaparlamentet spela en huvudroll, vilket inte är fallet när kommittéförfarandet används.