10.12.2010   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 334/1

I.

Att förbättra Europeiska unionens ekonomiska förvaltning och arrangemangen för att hålla kommissionen ansvarig för dess förvaltning av medel är en viktig uppgift. Lagstiftningen har här en roll att spela – och i de föreslagna ändringarna ingår sådana som kommer att hjälpa förvaltarna att fatta förnuftiga beslut; några föreslagna ändringar innebär att förfaranden förenklas betydligt. Men enbart lagstiftning är inte tillräckligt: de viktigaste förbättringarna kommer att ske genom de åtgärder som förvaltare vid kommissionen, övriga institutioner och medlemsstaterna vidtar.

II.

Enligt kommissionen går detta förslag längre än vad som är brukligt vid den revidering som görs vart tredje år. Men i praktiken är de föreslagna ändringarna mindre ambitiösa än vad som sägs. Exempelvis (punkt 42) talar kommissionen i motiveringen om att skifta över bidragssystemet från att vara baserat på input till att vara baserat på output. Även om förslaget innehåller några nyheter, såsom bestämmelserna om utdelning av priser, uppfyller förslagen inte denna strävan i praktiken.

III.

Kommissionens förslag när det gäller externa inkomster avsatta för särskilda ändamål är välgrundat, men det förefaller onödigt att behålla en kategori för interna inkomster avsatta för särskilda ändamål (punkterna 6–9).

IV.

Kommissionen lägger fram förslag om en acceptabel risk för fel. Revisionsrätten konstaterar att det råder stor osäkerhet när det gäller definitionen och tillämpningen av begreppet acceptabel risk, och att kommissionens förslag förefaller använda begreppet acceptabel risk enbart som utgångspunkt för att bedöma vilken nivå av oriktigt utbetalda medel som ska anses vara acceptabel i efterhand. Revisionsrätten föreslår att Europaparlamentet och rådet överväger om det enligt budgetförordningarna ska ställas krav på kommissionen att förbättra sin kontroll av utgiftsförslag då de läggs fram och sin diagnos av orsakerna till fel. Budgetförordningen bör inte försöka begränsa revisionsrättens ansvar när det gäller att besluta om en lämplig nivå för väsentlighet (punkterna 10–23).

V.

I kommissionens förslag om förvaltningsmetoder finns ett viktigt krav på en förvaltningsförklaring om användningen av alla de medel där förvaltningen delas med medlemsstaterna. Förslagen ger emellertid upphov till frågor om kostnader, praktiska arrangemang och ansvar som måste övervägas noggrant (punkterna 24–36).

VI.

Revisionsrätten rekommenderar att man i förordningen med genomförandebestämmelser tar hänsyn till revisionsrättens tidigare kommentarer om förvaltningskonton (punkterna 38–41).

VII.

Det är lämpligt att man i budgetförordningen inför en särskild rättslig grund för användningen av finansieringsinstrument. Revisionsrätten noterar dock att ägandefrågan inte tas upp i det föreslagna tillägget till budgetförordningen. Det framgår inte klart om kommissionen förväntas redovisa samtliga finansieringsinstrument i Europeiska unionens balansräkning (punkterna 43–47).

VIII.

Stora delar av förslagen om extern revision skulle begränsa revisionsrättens möjligheter att genomföra sina skyldigheter enligt fördraget på ett ändamålsenligt sätt. Revisionsrätten rekommenderar därför Europaparlamentet och rådet att förkasta större delen av dessa förslag (punkterna 48–69).

IX.

Kommissionen föreslår att det inrättas europeiska förvaltningsfonder. Revisionsrätten uppmärksammar Europaparlamentet och rådet på de frågeställningar angående administration, ansvarsskyldighet och revision som förslaget väcker (punkterna 70–78).

X.

I bestämmelsen om en ”kortfattad modellbudgetförordning” för de föreslagna särskilda organen med offentlig-privat partnerskap krävs det inte uttryckligen att revisionsrätten ska höras. Revisionsrätten anser att det är viktigt att revisionsrättens behörighet att granska användningen av EU-medel inte på något sätt inskränks i detta dokument (punkterna 79–81).

XI.

Revisionsrätten rekommenderar att bestämmelsen om förfinansiering skärps ytterligare, och att det vidtas förvaltningsåtgärder för att undvika att det ackumuleras alltför många poster som inte räknats av (punkterna 86–89).

XII.

Förslagen innebär en viss förenkling av arrangemangen för utarbetandet och framläggandet av räkenskaperna. Revisionsrätten rekommenderar därutöver att kommissionens åtagande att ta fram redovisningar i enlighet med internationellt erkända principer upprepas och förtydligas (punkterna 90–93).

XIII.

Revisionsrätten rekommenderar att kommissionens förslag om granskning av byråerna förtydligas för att optimera det bidrag som detta förslag skulle kunna ge till den övergripande säkerheten om utgifternas laglighet och korrekthet (punkterna 94–99).

XIV.

Revisionsrätten föreslår att rapporteringskraven ses över (punkterna 101 och 102).

XV.

Som helhet innebär förslagen i omarbetningen av budgetförordningen att kommissionen får möjlighet att förbättra insynen och den ekonomiska förvaltningen. Förenklad sektorslagstiftning är dock fortfarande viktig om man ska uppnå betydande resultatförbättringar.

1.

Kommissionens förslag (KOM(2010) 260 slutlig) innehåller ett stort antal detaljerade förslag till ändringar av artiklarna i budgetförordningen. I motiveringen till förslaget sammanfattas avsikten med och typen av ändringar av grupper av artiklar. Revisionsrättens yttrande följer så långt det är möjligt strukturen i kommissionens motivering.

2.

I yttrandet hänvisas när så krävs till kommissionens text (SEK(2010) 639/2) som innehåller möjliga ändringar av kommissionens förordning med genomförandebestämmelser för budgetförordningen, men det görs inga försök att kommentera denna text i sin helhet.

3.

Att förbättra Europeiska unionens ekonomiska förvaltning och arrangemangen för att hålla kommissionen ansvarig för dess förvaltning av medel är en viktig uppgift. Ändringar av budgetförordningen har en roll att spela i detta arbete – och de föreslagna ändringarna innehåller många önskvärda ändringar som kommer att föra processen framåt. Revisionsrätten har dock påpekat i ett annat sammanhang (3) att det för att förbättra kvaliteten på EU:s utgifter krävs att sektorslagstiftningen förenklas och förbättras i olika avseenden, och att det vidtas ytterligare åtgärder för att stödja, uppmuntra och kräva ett rigoröst förhållningssätt av förvaltarna vid kommissionen, vid de övriga institutionerna och i medlemsstaterna. En komplex lagstiftning leder sannolikt inte till det förbättrade resultat som eftersträvas av alla EU-aktörer.

4.

I några fall lämnas i punkterna nedan detaljerade förslag till ändringar av kommissionens förslag. Dessa återfinns i bilagan.

5.

Kommissionen föreslår ett antal ändringar av avdelning II i budgetförordningen som handlar om budgetprinciperna. Revisionsrätten konstaterar att dessa ändringar (i synnerhet åtgärder för att förenkla reglerna om återkrav av ränta) i allmänhet syftar till att förenkla och underlätta budgetarbetet samtidigt som budgetprinciperna respekteras. Med två undantag (hantering av inkomster avsatta för särskilda ändamål och acceptabel risk för fel) lämnar revisionsrätten inga detaljerade kommentarer.

6.

I den gällande budgetförordningen (artikel 18) räknas det upp flera typer av ”inkomster avsatta för särskilda ändamål” som ska användas för att täcka särskilda utgifter. I artikel 10 av den gällande texten anges att alla oanvända inkomster ska överföras automatiskt. Kommissionen föreslår

7.

Kommissionens förslag är rimligt när det gäller externa inkomster avsatta för särskilda ändamål. Regeringar och andra som har bidragit till exempelvis forsknings- eller biståndsprogram vill kunna se att deras medel har använts för det tänkta syftet.

8.

Det förefaller dock onödigt att behålla en kategori för interna inkomster avsatta för särskilda ändamål. Internt genererade inkomster kan hanteras via den normala budgetprocessen.

9.

Revisionsrätten rekommenderar att Europaparlamentet och rådet antar kommissionens förslag endast när det gäller externa inkomster avsatta för särskilda ändamål.

10.

Enligt artikel 28b i kommissionens förslag skulle den lagstiftande myndigheten vara tvungen (och inte endast ges möjlighet) att fastställa vad som ska betraktas som en acceptabel risk för fel ”inom en lämpligt avgränsad del av budgeten”. Detta beslut ”ska beaktas” under det årliga förfarandet för beviljande av ansvarsfrihet. Valet av nivå för acceptabel risk för fel ska bygga på en analys av kostnaderna och fördelarna med kontroller. Medlemsstaterna och de enheter och personer som förvaltar EU-medel ska bli skyldiga att rapportera till kommissionen om de kostnader de haft för att kontrollera EU-utgifter.

11.

I skäl 27 anges närmare detaljer enligt följande:

12.

Revisionsrätten anger nedan sina iakttagelser om syftet med samt definitionen, beräkningen och tillämpningen av en nivå för acceptabel risk , och om institutionernas ansvar.

13.

Revisionsrätten har tidigare påpekat (yttrande nr 1/2010) att en analys av kostnaderna och fördelarna med utgiftsprogram och av de troliga riskerna för fel skulle kunna bidra till en översyn av regelsystemet och ledningsstrukturen för de aktuella programmen. Med andra ord bör kommissionen titta på bristerna i de befintliga systemen och analysera kostnaden för och nyttan med olika tänkbara ändringar. När det är svårt att uppnå en hög efterlevnad av reglerna för ett program förefaller ett antal möjligheter stå till buds, till exempel att förenkla reglerna för programmet, ändra programmets utformning, skärpa kontrollerna, acceptera en högre nivå av icke efterlevnad eller, om nödvändigt, avsluta verksamheten.

14.

Kommissionens förslag till artikel 28b förefaller däremot använda begreppet aceptabel risk endast som utgångspunkt för att bedöma vilken nivå av oriktig användning av medel som ska anses vara acceptabel i efterhand. Det krävs till exempel inte att kommissionen beräknar kostnaden för förvaltnings- och kontrollsystem, den troliga andelen fall av icke efterlevnad, och anger de förenklingsalternativ som övervägts när nya utgiftsprogram läggs fram (till exempel då unionens utgiftsprogram från 2014 och framåt planeras).

15.

I nuläget sägs ingenting i budgetförordningen om kommissionens ansvar när den utarbetar nya utgiftsförslag (med undantag för artikel 49 som handlar om kravet på en grundläggande rättsakt). Det bör övervägas om det i budgetförordningen bör ställas krav på att kommissionen beräknar troliga nivåer av icke efterlevnad, gör konsekvensbedömningar och bedömer troliga indirekta kostnader och kontrollkostnader innan den lägger fram nya utgiftsförslag.

16.

Trots att ”nivån för acceptabel risk” ska anges i siffror av den lagstiftande myndigheten är inte de aktuella parametrarna tydligt angivna. Som sägs ovan är de utgiftsenheter som ska ingå förvirrande nog mer detaljerade i utkastet till skäl än i utkastet till artikel. Inte heller framgår det tydligt i utkastet huruvida risken för fel ska övervägas med hänsyn till det utgiftsbelopp som den slutlige stödmottagaren hävdar har använts korrekt (en giltig åtgärd) eller till storleken på kommissionens utbetalningar (inklusive förskottsbetalningar, som är mindre relevanta när det gäller att visa om utgifter har varit lagliga och korrekta på områden som delad förvaltning eller forskning).

17.

Det framgår inte klart av förslaget till artikel 28b om ”kostnaderna för kontroller” ska innefatta stödmottagarnas kostnader. Det skulle kunna hävdas att de borde göra det om nivån på acceptabel risk ska bestämmas genom att man jämför marginalkostnaderna för och nyttan med ytterligare kontroller, vilket kommissionen har angett i sina meddelanden. Det sägs inte heller uttryckligen i texten att kommissionens kostnader ska beaktas.

18.

Om den lagstiftande myndigheten skulle godkänna delar av kommissionens förslag måste man noggrant överväga hur man ska mäta att risken för fel verkligen har begränsats till en acceptabel nivå.

19.

Som revisionsrätten angav i sina kommentarer till kommissionens meddelande från 2008 ”Mot en samsyn på begreppet acceptabel risk” (KOM(2008) 866, väcker begreppet acceptabel nivå för fel, eller risk för fel, frågor som det är upp till Europaparlamentet och rådet att diskutera och besluta om, både såsom lagstiftare och i samband med förfarandet för beviljande av ansvarsfrihet. I detta avseende återspeglar kommissionens förslag på ett lämpligt sätt ansvarsfördelningen mellan institutionerna.

20.

Däremot är det den externa revisorns sak att fastställa nivån för väsentlighet. Revisionsrätten är skyldig att fastställa en ”väsentlighetströskel” i enlighet med internationella revisionsstandarder.

21.

Enligt dessa standarder ska den externa revisorn

22.

Revisionsrätten konstaterar att om Europaparlamentet och rådet skulle vilja fastställa tröskelvärden för den acceptabla risken för fel skulle de kunna göra det genom ”icke-bindande regler”, till exempel riklinjer, i stället för genom lagstiftning.

23.

Revisionsrätten rekommenderar Europaparlamentet och rådet att överväga kommissionens förslag mot bakgrund av de överväganden som anges ovan. Det är upp till de myndigheter som beviljar ansvarsfrihet att ange förutsättningarna för beviljande av ansvarsfrihet. Revisionsrätten påpekar dock att det råder stor osäkerhet när det gäller att definiera och tillämpa begreppet acceptabel risk. Revisionsrätten föreslår att Europaparlamentet och rådet överväger om det enligt budgetförordningarna ska ställas krav på kommissionen att förbättra sin kontroll av utgiftsförslagen då de läggs fram och sin diagnos av orsakerna till fel. Budgetförordningen bör inte försöka begränsa revisionsrättens ansvar när det gäller att besluta om en lämplig nivå för väsentlighet.

24.

Kommissionen föreslår att det nuvarande antalet förvaltningsmetoder för budgetgenomförande minskas till två i budgetförordningen: direkt och indirekt förvaltning. Alla utgifter där förvaltningen delas med medlemsstaterna skulle underställas förvaltningsarrangemang som utformats med utgångspunkt från de rådande arrangemangen för jordbruk.

25.

De organ som av medlemsstaterna ålagts ansvaret för att förvalta utgifter ska se till att vara föremål för en oberoende extern revision och utarbeta en ”förvaltningsförklaring” om att räkenskaperna är fullständiga och korrekta, att kontrollsystemen fungerar och att de utgifter som förvaltats är korrekta. Denna förklaring, tillsammans med utlåtandet från en oberoende revisor, ska lämnas senast den 1 februari (med en sammanfattande rapport senast den 15 februari när fler än ett organ ansvarar för utgifter).

26.

Ett krav på alla förvaltare att lämna en förvaltningsförklaring i tid skulle på ett meningsfullt sätt förbättra den finansiella rapporteringens och förvaltningsrapporteringens aktualitet och enhetlighet.

27.

Kommissionens förslag skulle dock inte innebära att förvaltningsarrangemangen förenklades. De ger upphov till ett antal frågeställningar såsom

Dessutom har den samlade nyttan med förslaget inte formulerats i detalj (se punkterna 35 och 36).

28.

I de föreslagna ändringarna av budgetförordningen ingår att den tidigare definitionen av medlemsstaternas roll som utförare av ”genomförandeuppgifter” försvinner. Det är nödvändigt att kommissionens ansvar vid delad förvaltning anges tydligt (4). I detta ansvar bör ingå att ange tidsfrister för de uppgifter som beskrivs i artikel 53a b och ett krav på att kommissionen fattar beslut om det slutliga utgiftsbelopp som ska belasta budgeten för budgetåret.

29.

Jordbruksutgifterna från EU:s budget har under åren tenderat att innehålla en lägre felnivå än vissa andra områden med driftsutgifter. Skillnaderna mellan jordbruksutgifter och andra områden är emellertid påfallande. Stödmottagare inom den gemensamma jordbrukspolitiken utför i regel den verksamhet som krävs, och de nationella myndigheterna gör kontroller innan betalningen äger rum. Cirka 70 % av utgifterna beräknas inte utifrån principen om ersättning av kostnader utan utifrån objektiva kriterier, till exempel mark som är berättigad till stöd inom systemet med samlat gårdsstöd.

30.

När det gäller utgifter inom sådana områden som strukturfonderna, utbildning och kultur samt rättsliga och inrikes frågor är stödmottagarna olikartade, och de får EU-bidrag till pågående verksamhet som medfinansieras från andra källor. Betalningarna görs innan kostnaderna har uppkommit, och begäran om ersättning godkänns på grundval av en redovisning om att stödberättigande kostnader har uppkommit.

31.

Redovisningssystemet hos det organ som administrerar betalningen visar därför inte en direkt redovisning av betalningens berättigande utan en indirekt registrering av uppgifter som redovisats av andra organ. Vidare kan de kontroller som görs av (exempelvis) ett infrastrukturprojekt, ett riskkapitalinitiativ och ett utbildningsprogram skilja sig åt när det gäller tidpunkt och typ.

32.

Att återskapa de administrativa arrangemang som gäller för jordbruksbetalningar kommer därför inte nödvändigtvis att vara enkelt. Det kan inte heller förutsättas att den föreslagna ändringen automatiskt kommer att överföra de synbara fördelarna med det nuvarande systemet för hantering av jordbruksutgifter till andra delar av budgeten.

33.

Den troliga kostnaden för att upprätta de strukturer som beskrivs i artikel 53a är inte angiven. Om det hade ingått en konsekvensbedömning av förslagen skulle beräkningen av denna kostnad ha underlättats.

34.

De förslag som läggs fram i denna artikel förefaller utgöra en stor investering för att man ska få fram mer korrekt information om de ersättningsberättigade kostnader som uppkommer hos stödmottagare. Detta är önskvärt om betalningssystemen ska behållas som de är, men i den inledande motiveringen till budgetförordningen föreslås att skifta över till ”ett resultatbaserat system, baserat på överenskomna indikatorer och mål”. Det vore kanske lämpligt med en annan administrativ ram om ett sådant system infördes.

35.

Kommissionens förslag har stora likheter med de idéer som lades fram i revisionsrättens yttrande nr 2/2004 över en modell för ”samordnad granskning” (single audit) (samt ett förslag till ram för gemenskapens interna kontroll). Båda har ett system med samordnade kontroller av utgifter genom hela budgeten som tillsammans bildar en pyramid och stöder den övergripande säkerheten på kommissionsnivå. Förslagen i förslaget till budgetförordning skulle kunna bidra till en sådan ”säkerhetspyramid”, men kommissionen anger inte i sitt förslag hur den kommer att använda informationen för att dra en slutsats om att räkenskaperna är korrekta och att alla utgiftsflöden saknar väsentliga fel.

36.

Revisionsrätten rekommenderar att Europaparlamentet och rådet överväger kommissionens förslag mot bakgrund av kommentarerna ovan. Särskilt noteras att man i förslagen flätar samman frågor om institutionell struktur och frågor om säkerhet när det gäller redovisningsinformationens tillförlitlighet, utgifternas laglighet och korrekthet samt riskprofilen för utgiftsflöden. Det borde till exempel vara möjligt att få en förvaltningsförklaring för varje utgiftsflöde utan att för den skull kräva att alla måste ha samma organisatoriska arrangemang.

37.

Revisionsrätten har inga kommentarer till förslagen i förslaget till budgetförordning.

38.

Kommissionen föreslår att förvaltningskonton (på ansvar av den utanordnare som sköter genomförandet av programmet eller åtgärden, genom överenskommelse med kommissionens räkenskapsförare) får öppnas i kommissionens namn och för dess räkning. Dessa konton ska förvaltas av något av de organ som räknas upp i artikel 53.1.2 c och d, inklusive finansinstitut som anförtros förvaltningen av finansieringsinstrument, Europeiska investeringsbanken (EIB) och Europeiska investeringsfonden (EIF).

39.

Revisionsrätten har tidigare granskat kommissionens förvaltning av förvaltningskonton (till exempel särskild rapport nr 5/2009). Revisionsrättens slutsats var bland annat att det inte finns några tydliga regler för inrättandet av förvaltningskonton.

40.

Förvaltningskonton har redan använts av kommissionen i många år för att genomföra program och åtgärder av typen riskkapitalverksamhet eller garantier för små och medelstora företag. Denna nya bestämmelse skulle ge en rättslig grund för öppnandet av nya förvaltningskonton. Det krävs inte att den utanordnare som ansvarar för genomförandet av programmet eller åtgärden får ett godkännande från kommissionens räkenskapsförare för redan existerande förvaltningskonton eller att det fastställs regler för hur dessa konton ska användas och övervakas.

41.

Revisionsrätten föreslår att kommissionen tar hänsyn till kommentarerna i punkterna 30–32 i revisionsrättens särskilda rapport nr 5/2009 när man slutför texten till genomförandebestämmelserna.

42.

Kommissionen lägger fram flera förslag för att anpassa systemet för ersättning av kostnader (genom att tillåta ökad användning av klumpsummor och standardiserade enhetskostnader etc.). Förslagen till ändring av budgetförordningen förklarar dock knappast hur övergången till ett resultatbaserat system ska gå till. Det finns därför en lucka mellan ambitionen i motiveringen (där det sägs att ett mål är att skifta över bidragssystemet från en realkostnadsbaserad förvaltning (inputs) till ett resultatbaserat system (outputs) som är mer inriktat mot de politiska målen och som gör att procedur- och dokumenteringskraven kan förenklas rejält till förmån för stödmottagarna, och att användningen av enhetsbelopp underlättas) och realiteten i de föreslagna ändringarna. Förslagen om priser kan tolkas som ett steg bort från kostnadsersättningar. Om kommissionen önskar ta ett stort steg mot ett resultatbaserat ersättningssystem måste den behandla frågan i genomförandebestämmelserna och/eller i sektorslagstiftningen.

43.

Denna nya avdelning ger en rättslig ram för användningen av finansieringsinstrument. Enligt dessa bestämmelser får kommissionen inrätta finansieringsinstrument vid direkt eller indirekt förvaltning genom att överlåta uppgifter till EIB, EIF eller andra finansinstitut. De tidigare finansieringsinstrumenten behandlades som undantag till standardarrangemangen för bidrag.

44.

Det är lämpligt att i budgetförordningen införa en särskild rättslig grund för användningen av finansieringsinstrument av de orsaker som kommissionen anger. Revisionsrätten noterar dock att de nya riktlinjerna i det föreslagna tillägget till budgetförordningen inte behandlar ägandefrågan; det framgår inte klart om kommissionen förväntas redovisa alla finansieringsinstrument i Europeiska unionens balansräkning, vilket den ska göra enligt internationellt erkända redovisningsprinciper (5). (Se även punkterna 46 och 92).

45.

Revisionsrätten har tidigare granskat hur kommissionen, EIB, EIF och andra finansiella intermediärer förvaltar de olika finansieringsinstrumenten (till exempel särskild rapport nr 1/2009 och årsrapporten 2008). Revisionsrättens slutsats var bland annat att i några fall var övervakningen av hur finansieringsinstrumenten användes av kommissionen, eller av de finansiella intermediärer som fått i uppdrag att förvalta dem, inte adekvat.

46.

Kommissionen avser att öka användningen av finansieringsinstrument. Den behöver därför övervaka hur de används och investera i utbildning av den personal som förvaltar de tillhörande riskerna (6). Kommissionen måste också se till att personalen är medveten om kravet på insyn (inklusive särredovisning i enlighet med internationellt erkända redovisningsprinciper).

47.

Revisionsrätten rekommenderar Europaparlamentet och rådet att be kommissionen närmare förtydliga ägandet av finansieringsinstrument och hur den tänker sig att finansieringsinstrumenten ska redovisas och rapporteras i EU:s räkenskaper. Vidare rekommenderar revisionsrätten att kommissionen i genomförandebestämmelserna anger lämpliga strategier för övervakning av användningen av finansieringsinstrument, även för dem som inrättas vid indirekt förvaltning. Kommissionen bör även förbättra sin personals kapacitet att hantera relativt komplexa finansieringsinstrument.

48.

Kommissionen lämnar ett antal förslag som gäller revisionsrättens årsrapport (artiklarna 129 och 143 samt artikel 144a) och särskilda rapporter (artikel 144). Kommissionen (revisionsrättens främsta revisionsobjekt) hörde inte revisionsrätten (kommissionens externa revisor) innan den föreslog dessa ändrade arrangemang avseende revisionsrättens granskningar.

49.

Kommissionen föreslår följande (utöver en ändring av ordningen i artikel 143):

50.

Revisionsrätten har inga kommentarer till de ändringar som föreslås av artikel 143.4 eller 143.6.

51.

Förslaget att införa en hänvisning till det kontradiktoriska förfarandet i artikel 143.1 och 143.2 är överflödigt.

52.

Revisionsrätten anser att förslagen till ändringar av tidtabellen i artikel 143.1 är olämpliga. Vad formen beträffar skulle de väsentligen förkorta den tid som revisionsrätten förfogar över för att utarbeta sina iakttagelser. Revisionsrätten konstaterar dessutom att kommissionen inte föreslår att tidigarelägga det datum då den ska lägga fram de preliminära (artikel 128) respektive de slutliga redovisningarna (artikel 129).

53.

Den föreslagna tidtabellen är särskilt uppseendeväckande när det gäller de årliga verksamhetsrapporterna från kommissionens generaldirektörer och ”den sammanfattande rapport” där de samlas. Revisionsrätten kommenterar dessa dokument i sina årsrapporter. Enligt artikel 60.8 i budgetförordningen ska de vara tillgängliga senast den 15 juni. Revisionsrätten skulle alltså tvingas överlämna sitt förslag till rapport samma dag som kommissionen överlämnar sin sammanfattande rapport om hur internkontrollsystemen har fungerat.

54.

Revisionsrätten är medveten om att det är önskvärt att allt material överlämnas till kommissionen och andra i god tid, och i praktiken gör den det när så är möjligt innan budgetförordningens tidsfrister för det formella överlämnadet har löpt ut. Revisionsrätten föreslår att man låter de befintliga formella tidsfristerna vara oförändrade och fortsätter att förlita sig på samarbete.

55.

Om Europaparlamentet och rådet däremot anser att vissa tidsfrister bör flyttas fram anser revisionsrätten att samma förutsättningar måste gälla för kommissionens tidsfrister.

56.

I så fall vore det särskilt önskvärt att ompröva tidsfristen för mottagande av svaren från kommissionen och övriga institutioner på revisionsrättens förslag till årsrapport (iakttagelser). Denna anges till den 15 oktober i artikel 143.1. Om institutionerna inte överlämnar sina slutliga översatta svar förrän så sent blir det omöjligt att offentliggöra årsrapporten i tid. För att hålla den nuvarande tidtabellen för framläggande av årsrapporten till budgetmyndigheten i början av november måste revisionsrätten få de helt översatta svaren senast den 30 september.

57.

Förslaget till ny artikel 144a måste likaså övervägas mot bakgrund av restriktionerna för utarbetandet av revisionsrättens årsrapport.

58.

Revisionsrätten ska rapportera om samtliga utgifter under ett budgetår. De planerade granskningsbesöken kan inte slutföras förrän kommissionen har bokfört alla utgifter (7). Under dessa förhållanden är det ofrånkomligt att meddelandet av granskningsresultaten blir en källa till stress för alla parter. Det krävs samarbete, kommunikation och diskussion för att lösa detta.

59.

Vanligtvis har revisionsobjektet tre tillfällen att reagera på revisionsrättens iakttagelser:

60.

Sammanställningen av preliminära granskningsresultat är en del av revisionsrättens interna förfaranden och inte ett dokument som antas av revisionsrätten eller en avdelning (8). Revisionsrätten anser därför att det i princip är olämpligt att i budgetförordningen införa en bestämmelse som artikel 144a.

61.

Det finns vidare viktiga praktiska invändningar mot kommissionens förslag.

62.

Om användningen av sammanställningarna av preliminära granskningsresultat ska regleras borde prioriteringen vara att ställa ett rättsligt krav på kommissionen att svara, med en längsta tidsgräns på sex veckor.

63.

Revisionsrätten rekommenderar Europaparlamentet och rådet

64.

Kommissionen föreslår

65.

På samma sätt som för årsrapporten anser revisionsrätten att hänvisningen till det kontradiktoriska förfarandet är överflödig.

66.

Den andra ändringen som är tänkt att bringa klarhet är otydlig. Avsikten är troligen att revisionsrätten ska anta den slutliga versionen av den särskilda rapporten inom en månad efter det att de aktuella svaren har tagits emot. Revisionsrätten har redan som praxis att anta särskilda rapporter omedelbart efter det att den har tagit emot den slutliga versionen av svaren från den berörda institutionen. Revisionsrätten anser att denna omarbetning av budgetförordningen är ett bra tillfälle att ta bort detta överflödiga stycke från artikel 144.

67.

Det föreslagna nya sista stycket till artikel 144.1 skulle innebära en ovälkommen begränsning av revisionsrättens möjligheter att ta fram särskilda rapporter på ett sätt som optimerar deras värde för läsarna. Revisionsrätten ser kontinuerligt över sitt sätt att presentera rapporterna och ger redan svaren från revisionsobjekten större utrymme än de flesta högre revisionsorgan. Vad revisionsrätten förstår ger de flesta nationella revisionsorgan revisionsobjekten möjlighet att kommentera utkasten till rapporter och sammanfattar därefter deras kommentarer i själva rapporttexten. Om något ska ändras skulle revisionsrätten föredra denna presentationsmodell.

68.

Revisionsrätten rekommenderar Europaparlamentet och rådet att inte godkänna de ändringar av artikel 144 som diskuterats ovan, och att överväga att stryka tredje stycket till artikel 144.1.

69.

Den tredje meningen i artikel 140.2 i den nuvarande budgetförordningen avviker från fördragstexten i följande avseenden (9): ”nationella revisionsorgan” kallas ”de nationella revisionsorganen” i förordningen och i budgetförordningen talas det om ”den behöriga nationella myndigheten” i stället för ”behöriga nationella myndigheter” som i fördraget. Revisionsrätten rekommenderar att detta stycke formuleras i enlighet med terminologin i fördraget.

70.

Utkastet till budgetförordning innehåller en ny artikel 164 som ger en grund för möjligheten att inrätta europeiska förvaltningsfonder. Dessa skulle bygga på den modell för drift av förvaltningsfonder som Världsbanken och Förenta Nationerna använder. Förvaltningsfonder skulle ge kommissionen möjlighet att förvalta medel från andra givare (och från EU-budgeten) i en gemensam fond. Kommissionen förslag är att man har dessa medel på ett särskilt bankkonto och tar ut en administrationsavgift på 7 %.

71.

Beslutet om huruvida kommissionen ska börja förvalta förvaltningsfonder är en politisk fråga som revisionsrätten inte tar ställning till. Revisionsrätten vill dock uppmärksamma Europaparlamentet och rådet på de frågeställningar angående administration, kostnader, ansvarsskyldighet och revision som detta förslag väcker.

72.

Ett särskilt bankkonto kan vara lämpligt för att ta emot bidrag, och förvara dem tills de behövs, men det krävs andra arrangemang för att utnyttja donationer. En förvaltningsfond för dem som drabbades av jordbävningen i Haiti till exempel skulle leda till utgifter i lokal valuta i Haiti, inköp av förnödenheter och tjänster i olika valutor i den karibiska regionen samt införskaffande av varor och logistiktjänster från EU och utanför EU. Detta skulle kräva att förvaltningsfondstransaktioner hanterades via många olika bankkonton och av flera olika delegationer och anställda.

73.

Redovisningen av förvaltningsfonderna skulle därför vara en komplex verksamhet med nära kopplingar till annan redovisningsverksamhet. Denna komplexitet behandlas inte i kommissionens utkast till text om ”ett särskilt bankkonto”.

74.

Enligt utkastet till budgetförordning skulle kommissionen ha rätt att debitera en administrationsavgift på 7 % av bidragen för förvaltningen av en förvaltningsfond. Revisionsrätten uppfattar det som att denna siffra (som också används inom det finansiella och administrativa ramavtalet mellan EG och FN) återspeglar den högsta gräns för administrativa omkostnader som tillåts inom andra budgetområden och inte en beräkning av de troliga extrakostnaderna för att driva en förvaltningsfond.

75.

En aspekt av förslaget är att kommissionen, som själv skulle vara givare, skulle kunna ta ut administrationsavgiften för att förvalta sitt eget bidrag till fonden. I förklaringen beskrivs det särskilda bankkontot som att det ligger ”utanför budgeten”, vilket tyder på att kommissionen planerar att behandla överföringar till förvaltningsfonden som budgetutgifter. Det är inte klart om kommissionen har rätt att ta ut en administrationsavgift för att förvalta sina egna medel och inte heller om avgiften på 7 % motsvarar en motiverad beräkning av de troliga kostnaderna.

76.

I utkastet till genomförandebestämmelser (artikel 231a) anges att förvaltningsfonden ska konsolideras med kommissionens årsredovisning och att en årsredovisning ska läggas fram för budgetmyndigheten i samband med förfarandet för beviljande av ansvarsfrihet. Varje enskild förvaltningsfond ska vara föremål för åtminstone tre revisioner: den som görs av tjänsten för internrevision, den som görs av revisionsrätten och den som görs av en oberoende extern revisor.

77.

Dessa arrangemang kan jämföras med dem som gäller för etablerade förvaltare av förvaltningsfonder. De utarbetar ofta ett konsoliderat uttalande om förvaltningsfonderna som omfattas av en enda revision. Konsolideringen sänker revisionskostnaderna betydligt. När det gäller Världsbanken anordnar givare som önskar få extra säkerhet om enskilda förvaltningsfonder en revision som görs av det förvaltande organets externa revisor, men de måste betala en avgift till revisorn som täcker extrakostnaderna för denna revision.

78.

Revisionsrätten rekommenderar Europaparlamentet och rådet att ta vederbörlig hänsyn till ovanstående överväganden vid beaktandet av detta kommissionsförslag och överväga hur, om förslaget att inrätta europeiska förvaltningsfonder får stöd, stabila men kostnadseffektiva arrangemang kan utformas.

79.

Utkastet till budgetförordning innehåller en ny artikel 185a som ger en grund för att uttryckligen införa begreppet offentlig-privata partnerskap och för att överlåta genomförandet av dem till ett särskilt offentlig-privat partnerskapsorgan. I kommissionens förslag sägs att kommissionen ska anta en kortfattad modellbudgetförordning med ett antal grundprinciper som är nödvändiga för en sund ekonomisk förvaltning. Principerna utgår i synnerhet från den nya artikel 53b i utkastet till budgetförordning och ska ingå i de finansiella bestämmelser som ska antas av de organ som är juridiska personer och som inrättas genom en grundläggande rättsakt och anförtros genomförandeuppgifter inom ramen för ett offentlig-privat partnerskap enligt artikel 53.1.2e.

80.

Offentlig-privata partnerskap är i grund och botten en typ av långsiktiga, mycket användbara och ofta komplexa rättsliga konstruktioner. I kommissionens tekniska beskrivning uppges att partner anser att bestämmelserna i den nuvarande budgetförordningen inte är lämpliga. Utifrån detta (och efter ytterligare analys) bestämde kommissionen att införa ytterligare ett alternativ för genomförandet av offentlig-privata partnerskap genom att komplettera de nuvarande alternativen med möjligheten att överlåta genomförandet till ett särskilt offentlig-privat partnerskapsorgan.

81.

Beslutet att överlåta genomförandet av offentlig-privata partnerskap till ett särskilt offentlig-privat partnerskapsorgan är en politisk fråga som revisionsrätten inte tar ställning till. Bestämmelserna om en ”kortfattad modellbudgetförordning” för de särskilda organen anger inte att revisionsrätten ska höras. Revisionsrätten anser att det är viktigt att detta dokument inte i något avseende inskränker revisionsrättens möjligheter att granska användningen av EU-medel.

82.

Revisionsrätten rekommenderar att orden ”efter det att revisionsrätten har hörts” läggs till den andra meningen i denna artikel.

83.

Revisionsrätten har ingen kommentar till detta förslag.

84.

Revisionsrätten har ingen kommentar till kommissionens förslag om förfarandena.

85.

Revisionsrätten vill uppmärksamma Europaparlamentet och rådet på fyra aspekter som de inte uppmärksammas på i kommissionens motivering: avräkning av belopp som betalas ut i förfinansiering (artikel 81), räkenskapsförarens ansvar (artikel 123), revisionen av organ (artikel 185.4) och de många rapporteringsskyldigheterna i budgetförordningen.

86.

De senaste åren har det inom några delar av budgeten förekommit mycket höga nivåer av belopp som betalats ut i förfinansiering och inte räknats av. Kommissionens förslag är en reaktion på detta problem.

87.

Kommissionen föreslår bland annat att lägga till en ny punkt 4 till artikel 81 där det skulle krävas att den ansvariga räkenskapsföraren ”regelbundet” räknar av belopp som betalas ut i förfinansering, men det anges inte hur ofta detta skulle ske. Det är inte säkert att den föreslagna ändringen kommer att innebära att det uppsatta målet nås.

88.

Revisionsrätten rekommenderar Europaparlamentet och rådet att överväga att skärpa denna bestämmelse genom att till exempel hänvisa till det önskvärda i att undvika att det ackumuleras alltför många poster som inte räknats av, och/eller endast tillåta en enda förfinansieringsbetalning.

89.

Revisionsrätten påpekar att det borde vara möjligt för kommissionen att lösa problemet med stora belopp av förfinansering som inte räknas av innan budgetförordningen ändras. Revisionsrätten föreslår att kommissionen sätter upp ett mål för att minska de belopp som betalats ut i förfinansiering och inte räknats av och följer utvecklingen genom årliga verksamhetsrapporter.

90.

Kommissionens förslag innebär att texten om årsredovisningar förenklas och förkortas. Det görs några ändringar av datumen för när olika delar av den finansiella informationen ska läggas fram.

91.

Revisionsrätten välkomnar förenklingen av den befintliga texten i denna avdelning. Dock anser revisionsrätten att det vore lämpligt att utnyttja detta tillfälle för att tydligt ange det ansvar som kommissionens räkenskapsförare har när det gäller kommissionens räkenskaper för att se till att de utarbetas på ett korrekt sätt. Avsikten är inte att ändra innebörden; i praktiken utarbetas räkenskaperna i allt väsentligt i enlighet med internationellt erkända redovisningsprinciper för den offentliga sektorn. Men det finns utrymme för större tydlighet.

92.

Revisionsrätten föreslår att artikel 123 ändras så att det anges att räkenskaperna ska upprättas i enlighet med ”internationellt erkända redovisningsprinciper för den offentliga sektorn” (som i artikel 133), men att räkenskapsföraren ges möjlighet att avgöra vad som är en rättvisande bild. Räkenskapsföraren skulle härigenom bara kunna avvika från principerna när det är nödvändigt för att ge en rättvisande bild. Han eller hon skulle därefter vara skyldig att förklara att detta hade skett och visa (i anmärkningarna till räkenskaperna) hur redovisningen hade sett ut om principerna hade följts.

93.

Revisionsrätten rekommenderar Europaparlamentet och rådet att överväga att lägga in det förtydligande som föreslås ovan när de beaktar kommissionens förslag till denna del av budgetförordningen.

94.

Kommissionen föreslår en ny artikel 185.4 som handlar om revisionen av EU-organ. Det anges att revisionsrättens särskilda årsrapporter om organen ska bygga på arbete som utförts av revisorer från den privata sektorn som varje byrå ska utse. Det råder viss oklarhet om den exakta avsikten med förslaget – i den första meningen talas det om lagligheten och korrektheten i inkomst- och utgiftstransaktionerna, i den andra om räkenskaperna.

95.

Kommissionens förslag kan potentiellt bilda underlag för en förbättrad revisionsram för byråerna. Revisorer i den privata sektorn är vana att uttala sig om räkenskapernas tillförlitlighet. Revisionsrätten delar kommissionens uppfattning att den bör kunna förlita sig på det arbete som utförs av en oberoende revisor från den privata sektorn som utsetts på ett korrekt sätt när det gäller dess uttalande om tillförlitligheten i en byrås räkenskaper.

96.

Frågan är något mer komplicerad när det gäller laglighet och korrekthet där kraven i EU-lagstiftningen avviker mer från det sedvanliga revisionsarbete som utförs av revisorer i den privata sektorn. Revisionsrätten anser att det lämpligaste vore att kräva att den utsedda revisorn från den privata sektorn utför ”överenskomna förfaranden” när det gäller frågor om upphandling och rekryterering, och gör ett ”överenskommet” urval av upphandlingar och rekryteringar som utsätts för en rad ”överenskomna” tester. Revisionsrätten skulle därefter utifrån testresultaten bilda sig en egen uppfattning om lagligheten och korrektheten i byråns räkenskaper.

97.

Revisionsrätten förslår därför att den bör delta vid valet av revisorer från den privata sektorn, att den ska äga arbetspappren för revisionen och att den i sista hand ska kunna avstå från den privata revisorns tjänster om den skulle bedöma att det är nödvändigt. Eftersom revisionsuttalandet är revisionsrättens uttalande och skulle så förbli bör revisionsrätten ha fullständig kontroll över allt utlagt revisionsarbete som görs på fältet.

98.

Ett förslag som ändras i enlighet med vad som anges ovan skulle göra det möjligt för revisionsrätten att fortsätta att fullgöra sitt mandat på ett kostnadseffektivt sätt med ett växande antal byråer och organ.

99.

Revisionsrätten rekommenderar att kommissionens förslag antas med följande ändringar:

100.

Utöver dessa punkter föreslår revisionsrätten ett litet tillägg till artikel 185.1 för att se till att revisionsrätten även fortsättningsvis hörs innan en modellbudgetförordning för byråer och andra organ antas.

101.

Enligt budgetförordningen ska kommissionen avge ett antal rapporter. Årsredovisningarna och rapporterna om hur budgeten genomförs (artikel 121) bygger på internationella standarder. I budgetförordningen ställs ytterligare krav på rapportering, såsom utanordnarens årliga verksamhetsrapport (artikel 60.7) och rapporten om budgetförvaltningen och den ekonomiska förvaltningen (artikel 122). Enligt fördraget krävs det nu också en årlig rapport med utvärdering av unionens finanser (artikel 318 i EUF-fördraget).

102.

Utan att ifrågasätta värdet av någon av dessa rapporter föreslår revisionsrätten att Europaparlamentet och rådet överväger att be kommissionen betänka om det finns utrymme att förenkla och konsolidera rapporterna med hänsyn till användarnas behov.