22.9.2009

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 227/7

---

Förhörsombudets slutrapport i ärende COMP/C-3/37.990 – Intel (1)

2009/C 227/06

Ärendet Intel har varit ett av de mest komplicerade ärendena hittills vad gäller procedurfrågor. Motpartssituationen i detta ärende mellan klaganden Advanced Micro Devices (nedan kallat AMD) och Intel Corporation (nedan kallat Intel) sträcker sig långt utöver den europeiska arenan. Det har lett till att förfarandet har ifrågasatts av samtliga berörda parter och uppgiftslämnare. En mängd frågor beträffande förfarandet, som uttryckligen nämns i utkastet till beslut, rör förhörsombudets centrala kompetensområden och kräver att hon lägger fram en bedömning i denna slutrapport.

Efter att det tidigare förhörsombudet, Serge Durande, lämnat sin tjänst den 31 december 2007, blev ett annat förhörsombud ansvarigt för detta ärende.

Utkastet till beslut i föreliggande ärende föranleder följande anmärkningar:

I.   SKRIFTLIGT FÖRFARANDE

1.   Meddelande om invändningar

Meddelandet om invändningar antogs av kommissionen den 25 juli 2007. Intel fick 10 veckor på sig, till och med den 11 oktober 2007, att svara på meddelandet. Efter en motiverad begäran beviljade förhörsombudet Intel en förlängning av tidsfristen till den 4 januari 2008, som senare förlängdes till den 7 januari 2009, främst till följd av olösta frågor om tillgång till handlingar vid den tidpunkten och det faktum att genomförandet av en fullständig bedömning av de relevanta genomsnittliga påverkbara kostnaderna för Intels verksamhet var ett legitimt försvar gentemot de komplicerade bedömningarna i de ekonomiska modellerna i meddelandet beträffande rabatterna (2). Förhörsombudets bedömning var att rätten till försvar fullt ut skulle beviljas, även om det i en ekonomisk bedömning visas att de villkorliga rabatterna kunde orsaka eller sannolikt innebära konkurrenshämmande avskärmning var – enligt utkastet till beslut – inte dessa nödvändiga för att fastställa ett missbruk i detta ärende (3).

Intel svarade på meddelandet inom utsatt tidsfrist.

2.   Kompletterande meddelande om invändning

Det kompletterande meddelandet om invändningar antogs av kommissionen den 17 juli 2008. Samtidigt förenade kommissionen de relevanta upplysningarna i ärende COMP/C-3/39.493 med förfarandet för ärende COMP/C-3/37.990 och fortsatte förfarandet under ärendenumret COMP/C-3/37.990.

Intel gavs åtta veckor för att lämna sina synpunkter på det kompletterade meddelandet om invändningar. Efter en motiverad begäran beviljade förhörsombudet Intel, genom en skrivelse av den 15 september 2008, en förlängning av tidsfristen till den 17 oktober 2008, främst på grund av komplexiteten i de nu förenade ärendena och vidden av de påståenden som gick tillbaka till 1997 och som krävde ytterligare undersökningar av Intel.

Intel svarade inte på det kompletterande meddelandet om invändningar inom utsatt tidsfrist. Istället lämnade Intel den 10 oktober 2008 en ansökan till förstainstansrätten om att bland annat upphäva förhörsombudets beslut av den 15 september 2008 om att förlänga tidsfristen och ansökte vidare om interimistiska åtgärder (4).

Genom ett beslut av den 27 januari 2009 avvisade ordföranden i förstainstansrätten Intels ansökan om interimistiska åtgärder med motiveringen att Intels huvudsakliga begäran om upphävning vid första anblick måste avvisas av uppenbara skäl. I denna avvisan ingick avvisan av Intels begäran om ytterligare förlängning av tidsfristen av den 17 oktober 2008 för att svara på meddelandet om invändningar till den 17 juli 2008.

3.   Skrivelse med faktauppgifter

Den 19 december 2008 sände kommissionen Intel en skrivelse där Intel uppmärksammades på ett antal särskilda bevisuppgifter avseende kommissionens befintliga invändningar som kommissionen påpekade att den kunde komma att använda i ett eventuellt slutligt beslut (skrivelse med faktauppgifter). Kommissionen fastställde tidsfristen för att ge Intel möjlighet att lämna sina synpunkter på dess bevisuppgifter till den 19 januari 2009. Denna tidsfrist förlängdes av generaldirektoratet för konkurrens till den 23 januari 2009. Skrivelsen med faktauppgifter ändrade inte väsentligt det bevismaterial utifrån vilka kommissionen invändningar mot Intel baserades, och inte heller det kompletterande meddelandet om invändningar. Intel begärde en förlängning med motivationen att handlingarna påstods vara ofullständiga {se nedan I.4. d} och företagets pågående begäran om ett muntligt hörande avseende vissa handlingar (se nedan II.2). Genom en skrivelse av den 22 januari 2009 avvisade förhörsombudet denna begäran.

4.   Tillgång till handlingarna i ärendet

a)   Förberedelse av tillgången till handlingarna i ärendet: Avtal om tystnadsplikt

Handlingarna i akten var enormt omfattande. Vid föreberedelserna av tillgången till handlingarna ingick olika tillverkare av originalutrustning bilaterala avtal om tystnadsplikt med Intel, vilka bara skiljer sig åt vad gäller detaljuppgifter. Om meningsskiljaktigheter skulle uppstå mellan parterna uppmanade vissa av tillverkarna förhörsombudet att fatta beslut i avtalen om tystnadsplikt. Intel avstod delvis gentemot kommissionen från sin rätt till tillgång till handlingarna i ärendet, om den tillgång det hade fått från tillverkarna av originalutrustning skulle begränsa dess rätt till tillgång enligt förordning (EG) nr 773/2004 (5), medan varje berörd tillverkare av originalutrustning avstod från sin rätt till skydd av affärshemligheter och andra konfidentiella uppgifter avseende de uppgifter som bilateralt utbyttes genom avtalen med Intel. Förhörsombudet var inblandat i utarbetandet av dessa avtal och stödde ingåendet av avtalen i detta ärende.

b)   Avtalet om tystnadsplikt mellan Dell och AMD

Före det muntliga hörandet om meddelandet om invändningar informerade AMD förhörsombudet om att det hade ingått ett avtal med Dell om tillgång till citaten från Dell i meddelandet om invändningar. Tvärtemot de avtal som ingåtts med Intel, var ett sådant avtal, som ingåtts med en part som inte har någon rätt till försvar eller rätt till tillgång till handlingarna, enbart bilateralt och gav varken upphov till några rättigheter eller skyldigheter för kommissionen. Förhörsombudet fortsatte därför, tvärtemot Intels vilseledande framställning, att betrakta alla Dells citat i meddelandet om invändningar som konfidentiella gentemot klaganden AMD och under hela det administrativa förfarandet, inklusive det muntliga hörandet.

c)   Fullständig tillgång till handlingarna

Trots de avtal om tystnadsplikt som nämns ovan (punkt I.4 a) ledde de komplicerade handlingarna i ärendet och de många konfidentiella uppgifterna i dessa handlingar till att Intel ställde en mångfald frågor om tillgången till handlingarna. För att bevilja Intel största möjliga tillgång till handlingarna krävdes att förhörsombudet genomförde ett stort antal personliga utredningar av de handlingar som Intel hävdade att det behövde för ett effektivt försvar. Efter att ha övervägt Intels motiveringar beviljades flera av dessa krav.

Intel klagade på problemen med fullständig tillgång till handlingarna rörande ett möte mellan kommissionen och en tillverkare av originalutrustning (6). Efter en motiverad begäran från Intel undersökte förhörsombudet om det fanns några skriftliga handlingar om de frågor som togs upp under detta möte. Generaldirektoratet lämnade en ”not till akten” daterad den 29 augusti 2006 och som förhörsombudet beslutade bifoga akten den 7 maj 2008. Samtidigt beslutade förhörsombudet att noten var avsedd för internt bruk enligt artikel 27.2 i förordning (EG) nr 1/2003 och artikel 15.2 i förordning (EG) nr 773/2004. Huruvida ett objektivt protokoll eller ett korrekt utdrag borde ha upprättats från detta möte är i princip en fråga om sund förvaltning och därmed inte en fråga som ska undersökas i förhörsombudets slutrapport.

Förhörsombudet anser att Intel beviljades fullständig tillgång till handlingarna i ärendet.

d)   Tillgång till handlingar som inte finns i akten

I utkastet till beslut (7), beskrivs i detalj hur Intel genom en skrivelse av den 4 september 2008 anmodade kommissionen att tillhandahålla Intel en förteckning från AMD över 81 kategorier av handlingar avseende civilrättsliga tvister mellan Intel och AMD hos Federal District Court i Delaware i Förenta staterna, dessa handlingar skulle enligt Intel sannolikt utgöra bevisning till dess fördel. Följaktligen begärde Intel den 25 september 2008 att kommissionen åtminstone skulle begära att AMD lämnade alla interna handlingar som rörde påståendena i både meddelandet om invändningar och det kompletterande meddelandet om invändningar. Genom skrivelser av den 17 och 29 september 2008 lämnade Intel klagomål till förhörsombudet om att akten uppenbarligen var ofullständig och att dess rätt till försvar därmed åsidosatts.

Förhörsombudet svarade genom en skrivelse av den 7 oktober 2008 och hänvisade till sina tidigare skrivelser av den 22 augusti 2008 och den 15 september 2008 att frågan om huruvida akten som sådan är fullständig inte är densamma som frågan om huruvida fullständig tillgång ges till en påstådd ofullständig akt. Argumenten vad gäller en akt som påstås vara ofullständig kan inte ge bevis för att tillgången till akten såsom den föreligger vid en viss tidpunkt inte är fullständig.

Trots förhörsombudets ansvar enligt skäl 3 i sitt mandat att bidra till objektivitet, öppenhet och effektivitet i ett förfarande ger varken nuvarande mandat eller rättspraxis förhörsombudet befogenheter att beordra en eventuell utredning i syfte att komplettera en akt som påstås vara ofullständig. Det ligger därför utanför förhörsombudets mandat att fatta beslut i frågan om vissa kategorier av handlingar i en annan jurisdiktion, även om de är av ett slag som utgör friande bevisning, beskrivs på ett tillräckligt detaljerat och motiverat sätt och/eller bör utredas eller inte, oavsett om de berörda handlingarna i sig själva är relevanta eller inte vid rätten till försvar. Intels begäran ansågs därför överskrida förhörsombudets befogenheter.

e)   Icke-konfidentiell version av meddelandet om invändningar och det kompletterande meddelandet om invändningar för klaganden AMD

I artikel 6.1 i förordning (EG) nr 773/2004 följer att klaganden har rätt att ta emot en icke-konfidentiell version av meddelandet om invändningar och det kompletterande meddelandet om invändningar. Denna rätt skulle allvarligt undergrävas och förlora sitt syfte om inte slutversionen vore begriplig för mottagaren.

Vad gäller information från tredje part som lämnas inte bara till mottagaren av ett meddelande om invändningar utan också till den klagande, är det viktigt att skilja mellan information som inte kan anses vara konfidentiell och information för vilken konfidentialitet har begärts och motiverats men som ska lämnas ut för att göra en icke-konfidentiell version begriplig. Affärshemligheter lämnas inte ut och i princip är krav på konfidentialitet gentemot klaganden absolut, om den är motiverad. Om det är absolut omöjligt att undvika att lämna ut information för att förstå påståendena i meddelandet om invändningar, eftersom de relaterar till information som är nödvändig för att bevisa en överträdelse och är strikt nödvändig för att göra klaganden delaktig i förfarandet så att han eller hon kan formulera sina ståndpunkter om detta, är ett sådant röjande av konfidentiell information möjlig efter det att förhörsombudet genomfört en balanserad och motiverad bedömning.

Förhörsombudet avvisade Intels krav på så gott som fullständig konfidentialitet i både meddelandet om invändningar och det kompletterande meddelandet om invändningar och bedömde ett ovanligt stort antal motiverade och detaljerade ansökningar om konfidentialitet både från Intel och andra uppgiftslämnare. Detta skedde utan att varken Intel eller något annat berört företag åberopade beslut enligt artikel 9 i mandatet (genom att inleda det så kallade AKZO-förfarandet (8).

I oktober 2008 lämnade Intel den fullständiga konfidentiella versionen av meddelandet om invändningar till AMD i samband med de amerikanska förfarandena. Intel hävdar att detta var ett oavsiktligt röjande. Intel informerade kommissionen om detta den 17 mars 2009.

f)   Tredje part

Tre företag ansökte om formella tillstånd om tillgång till förfarandena som berörda tredje part. Som svar på dessa ansökningar gav förhörsombudet tillstånd till Silicon Graphics Inc. (25 september 2007), International Business Machines (nedan kallat IBM, 2 oktober 2007) och – just före det muntliga hörandet – Hewlett Packard Company (nedan kallt HP, 10 mars 2008). Vidare godkändes två konsumentorganisationer som tredje part efter det att de hade lämnat tillräckligt underlag avseende deras särskilda intresse och ställning: den europeiska konsumentorganisationen (nedan kallad BEUC, den 22 februari 2008) och den franska konsumentfederationen UFC - Que Choisir, (nedan kallad UFC, den 6 mars 2008). Samtliga parter ansökte om och tog emot en icke-konfidentiell sammanfattning av meddelandet om invändningar och det kompletterande meddelandet om invändningar. Ingen tredje part lämnade några skriftliga kommentarer.

g)   Ytterligare kompletterande meddelande om invändningar som begärts som objektiv motivering

I sina synpunkter på meddelandet om invändningar (9) intog Intel ståndpunkten att ett kompletterande meddelande om invändningar skulle krävas för att ge en objektiv motivering. Det var dock inte nödvändigt med ytterligare ett kompletterande meddelande om invändningar bara för att ge en objektiv motivering. Även om frånvaron av en objektiv motivering är ett negativt villkor för att fastställa ett missbruk (10), ligger bevisbördan på den part som kräver en objektiv motivering. I den utsträckning Intel lämnade eventuella förmodade objektiva motiveringar för de olika slags beteenden som påstods i meddelandet om invändningar, har dessa behandlats av kommissionen. Rätten att höras har därför iakttagits.

II.   DET MUNTLIGA FÖRFARANDET

1.   Det muntliga hörandet om meddelandet om invändningar

Det muntliga hörandet hölls den 11–12 mars 2008. Utöver Intel och AMD var tre berörda parter närvarande vid hörandet som gjorde inlägg: HP, UFC och BEUC. Utöver medlemsstaternas företrädare deltog en företrädare för den federala handelskommissionen som observatör, i enlighet med de administrativa åtgärderna från 1999. Vidare och utöver överenskommelserna med Förenta staterna gav förhörsombudet delstaten New Yorks statsåklagare (11) tillåtelse att delta i hörandet som observatör. Intel samtyckte uttryckligen till att dessa personer deltog. Före godkännandet samtyckte statsåklagaren till åtaganden rörande konfidentialitet och användning av information.

Det muntliga hörandet var, trots olika förhandlingar bakom stängda dörrar på grund av legitima ansökningar om konfidentialitet, mycket värdefullt för att ge Intel möjlighet att lägga fram sina åsikter om påståendena, den underliggande motiveringen (12) och den ekonomiska bedömningen. Det är i detta avseende viktigt att notera att kommissionen under hörandet gjorde det klart för Intel och att Intel insåg att den ekonomiska bedömningen inte var en förutsättning för att fastställa ett missbruk.

Det är utifrån denna grund inte nödvändigt för förhörsombudet att formulera en ståndpunkt om den ekonomiska bedömningen och slutsatsen att Intels betalningar kan få eller sannolikt kommer att få konkurrenshämmande avskärmningseffekter (13).

2.   Det begärda muntliga hörandet om det kompletterande meddelandet om invändningar och skrivelsen med faktauppgifter

Intel begärde ett muntligt hörande avseende a) delar av skrivelsen med faktauppgifter och b) det kompletterande meddelandet om invändningar.

a)

Efter att ha tagit emot skrivelsen med faktauppgifter begärde Intel genom en skrivelse av den 20 januari 2009 ett muntligt hörande avseende vissa av de handlingar som AMD lämnat till kommissionen den 28 maj 2008 (AMD:s Delaware-handlingar). Förhörsombudet påminde den 22 januari 2009 om att Intel inte hade rätt att begära ett muntligt hörande och att kommissionen inte hade skyldighet att organisera ett sådant hörande för att respektera Intels rätt till försvar i samband med en skrivelse med faktauppgifter. Vidare kan inte ett muntligt hörande beviljas som bara behandlar AMD:s Delaware-handlingar, eftersom dessa lades fram som en del av tillgången till handlingarna efter det att man hade utarbetat det kompletterande meddelandet om invändningar, där Intel redan getts möjlighet att svara och begära ett muntligt hörande, och då sakfrågan i ett muntligt hörande fastställs i förhållande till påståendena i meddelandet om invändningar och/eller det kompletterande meddelandet om invändningar och inte av den berörda parten. Ett muntligt hörande som enbart ägnas åt att lägga fram synpunkter om valda handlingar kan inte beviljas.

b)

I Intels inlaga av den 5 februari 2009 och skrivelse av den 10 februari 2009 begärde företaget ett muntligt hörande avseende det kompletterande meddelandet om invändningar. Beslut om muntliga höranden, inklusive ett beslut om att bevilja eller avslå en begäran om ett muntligt hörande som lämnats efter tidsfristen för att lämna synpunkter på meddelandet om invändningar, omfattas av förhörsombudets befogenheter inom ramen för mandatet.

Genom en skrivelse av den 17 februari 2009 svarade förhörsombudet Intel att det bara fanns en subjektiv rätt till muntligt hörande till dess att tidsfristen löpte ut för att svara på meddelandet om invändningar. Underlåtelse att begära ett muntligt hörande inom fastställd tidsfrist leder inte automatiskt till att man inte längre kan hålla ett hörande. Artikel 10.2, läst tillsammans med artikel 12 i förordning (EG) nr 773/2004, utesluter inte nödvändigtvis en part från att begära ett muntligt hörande. Om denna tidsfrist inte hålls medför det att det inte längre finns någon skyldighet att bevilja ett sådant hörande. Förhörsombudet är berättigat och skyldigt att använda sitt omdöme så snart hon tagit emot en försenad men korrekt motiverad begäran.

Tidsfristen för att svara på det kompletterade meddelandet om invändningar blev inte förlängd. Förhörsombudet noterade kommissionens hållning som den formulerade i sin skrivelse till Intel av den 2 februari 2009 (14), enligt vilket ett korrekt genomförande av förfarandet inte krävde att ett muntligt hörande hölls. Förhörsombudet tog också hänsyn till alla argument till förmån för beviljandet av ett hörande som Intel framförde, vilka i huvudsak hänvisade till företagets ”obegränsade” rätt att beviljas ett muntligt hörande.

Förhörsombudet är under utövandet av sina befogenheter skyldigt att bland annat ta hänsyn till en effektiv tillämpning av konkurrensreglerna, och en viktig del i detta sammanhang är kommissionens skyldighet att inom rimlig tid agera genom att fatta beslut. Tidsbegränsningar till följd av det sätt på vilket konkurrensförfarandet organiseras kan inte motivera en överträdelse av den grundläggande rätten att bli hörd, men ingen sådan konflikt har uppstått i detta ärende. I detta ärende fanns det inte något som hindrade Intel från att i god tid utarbeta och lämna sina synpunkter på meddelandet om invändningar på grundval av den information det hade tillgång till, åtminstone som en försiktighetsåtgärd, i synnerhet som förhörsombudet hade förlängt tidsfristen. Intel hade getts tid att begära ett muntligt hörande räknat från den dag då det kompletterande meddelandet om invändningar delgavs i juli 2008 till slutet av den förlängda tidsfristen i oktober 2008. Det hade inte varit omöjligt att bevilja ett hörande efter det, om Intel hade begärt det, vilket det inte gjorde. Det fanns inte något som hindrade förhörsombudet från att fastställa datum för hörandet på ett sätt som överensstämde med den pågående begäran om interimistiska åtgärder och därmed fullt ut respektera domstolsförfarandena. Medan Intel under hela förfarandet fram till inlämnandet av klagomålet till förstainstansrätten generellt hade agerat snabbt och inom fastställda tidsfrister, och fullt ut utnyttjat sin rätt till försvar, skulle ett muntligt hörande på Intels begäran på de villkor som gällde den 17 februari 2009 allvarligt ha riskerat genomförandet av förfarandet enligt tidsplanen. Med hänsyn tagen till detta och andra orsaker som är specifika för ärendet i fråga, avvisades begäran.

Förhörsombudet har inte kontaktats av Intel vad gäller frågan om vilken status som de skriftliga inläggen av den 5 februari 2009 har.

III.   SLUTSATS

I ljuset av det ovan anförda anser jag att rätten att höras har iakttagits i detta ärende.

Utkastet till beslut avser endast invändningar som Intel har getts möjlighet yttra sig om.

---

(1)  Enligt artiklarna 15 och 16 i kommissionens beslut (2001/462/EG, EKSG) av den 23 maj 2001 om kompetensområdet för förhörsombudet i vissa konkurrensförfaranden (EGT L 162, 19.6.2001, s. 21).

(2)  Se punkterna 1045–1156 i utkastet till beslut där denna bedömning diskuteras, t.ex. i punkt 1066 och följande punkter om den regressionsanalys som tillämpas av Intel.

(3)  Detta formulerades i punkt 925 i utkastet till beslut, angavs i punkt 337 i meddelandet om invändningar och i punkt 260 i det kompletterande meddelandet om invändningar.

(4)  För närmare uppgifter se punkterna 18 och 22 i utkastet till beslut och beslutet av ordföranden i förstainstansrätten av den 27 januari 2009 i mål T-457/08 Intel Corp.mot kommissionen, nyr.

(5)  EGT L 123, 27.4.2004, s. 18.

(6)  För närmare upplysningar se punkt 39 och efterföljande punkter i utkastet till beslut.

(7)  Punkterna 71 och efterföljande punkter.

(8)  EG-domstolens dom i mål 53/85, AKZO Chemie BV och AKZO Chemie UK Ltd mot kommissionen, REG 1986, s. 1965.

(9)  Punkt 823.

(10)  Domstolens dom i mål C-95/04 P British Airways mot kommissionen REG 2007, s. I-2331, punkt 69. De förenade målen C-468/06 till C-478/06 Sot. Lélos kai Sia m.fl. REG 2008, punkt 39, och det nyligen avgjorda målet 52/07, Kanal 5 Ltd. REG 2008, med dom av den 11 december 2009, punkt 47.

(11)  Se punkt 35 i utkastet till beslut.

(12)  För närmare upplysningar se punkt 281 och efterföljande punkter i utkastet till beslut.

(13)  Se punkt 1002–1578 i utkastet till beslut.

(14)  Se punkt 24 i utkastet till beslut.

---