52009DC0612

[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 28.10.2009

KOM(2009) 612 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN

Europeiska öppenhetsinitiativet: Registret över intresseorganisationer – läget ett år efter införandet

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN

Europeiska öppenhetsinitiativet: Registret över intresseorganisationer – läget ett år efter införandet

I sitt meddelande om uppföljningen av grönboken ”Europeiska öppenhetsinitiativet”[1] angav kommissionen att registret över intresseorganisationer skulle öppnas våren 2008 och att en översyn av systemet skulle göras ett år senare.

Sedan registret öppnades i juni 2008 har allmänheten kunnat ta del av det synnerligen breda spektrum av intressen som finns företrädda på europeisk nivå. De har sett att beslutsfattarna i EU inte arbetar avskilt från det civila samhällets angelägenheter och intressen, utan står i växelverkan med dem på ett öppet och inkluderande sätt, och erbjuder jämlika villkor för alla kategorier av intressen. Till följd av detta är Europeiska kommissionen idag en av relativt få offentliga myndigheter i världen som har infört praktiska ramar för öppenheten på detta område[2].

Resultaten hittills, den allmänna trend som konstaterats och de viktigaste iakttagelserna i detta meddelande stöder enligt kommissionen de grundläggande val som gjorts för systemet, nämligen att det fungerar på frivillig basis, att ekonomisk information lämnas ut i rimlig omfattning och att det är organisationer, inte enskilda, som lämnar redogörelser. Det antal registreringar som uppnåtts visar att registret utgör en solid grund som det går att bygga vidare på och stärka genom ytterligare förbättringar.

1. ökad öppenhet och insyn: en jämn ström av registreringar

1.1. Registreringen är en framgång, trots eftersläpning för advokatbyråer och tankesmedjor

I skrivande stund överskrider antalet registreringar redan 2 000. Under de senaste 16 månaderna har kommissionen tagit emot en stadig ström av registreringar, och antalet fortsätter att stiga[3]. Registret är därför inte så heltäckande som det kunde vara, även om det redan har nått en betydande omfattning[4].

Många av de viktigaste professionella aktörer som bedriver lobbyverksamhet i Bryssel har registrerat sig. Kommissionen har framhållit att alla kunder måste uppges för att registreringsprocessen ska vara trovärdig och har vid flera tillfällen från registret tillfälligt avfört organisationer som inte uppfyllt detta krav. Efter hand har organisationerna följt kravet.

Ett mycket stort och växande antal branschorganisationer som bedriver lobbyverksamhet har registrerat sig, liksom företagsegna lobbyister, och denna trend ser inte ut att ha nått sin kulmen.

En liknande trend kan ses i fråga om icke-statliga organisationer, särskilt de som tillhör europeiska nätverk, även om en del av dem skulle ha föredragit ett obligatoriskt register. Även ett stort antal organisationer som står i regelbunden växelverkan med kommissionens avdelningar har registrerat sig.

Vid sidan av dessa positiva trender måste det tyvärr konstateras att två underkategorier av aktörer till övervägande del saknas i registret:

- De advokatbyråer som bedriver intressebevakning enligt kommissionens definition[5] är fortfarande i stor utsträckning oregistrerade. Jurister och advokatbyråer hävdar visserligen med rätta att de sekretessregler som särskilt gäller dem förbjuder dem att uppge vem de företräder i fall där de uppträder som advokater, dvs. ger råd och företräder kunder vid rättsliga förfaranden och rättstvister. De flesta – om inte rentav alla – advokatbyråer som är baserade i Bryssel sysslar dock också med lobbyverksamhet på sina kunders vägnar på ett liknande sätt som andra företrädare för intresseorganisationer som omfattas av detta initiativ. Kommissionen är övertygad om att jämlika villkor måste införas för registret och att alla aktörer som bedriver liknande verksamhet bör behandlas på samma sätt. Kommissionen har lämnat detaljerade uppgifter om definitionen av den verksamhet som omfattas av registret och verksamhet som faller utanför dess räckvidd när det gäller advokater och advokatbyråer (se 2.1.2). Detta har skapat större klarhet och för dem som faller inom denna kategori bör det nu vara enklare att registrera sig.

- De flesta tankesmedjor bidrar på ett värdefullt sätt till EU-institutionerna genom att ta fram högkvalitativa uppgifter som bygger på vetenskaplig och akademisk forskning, och de vill därför inte likställas med specifika eller vinstorienterade intressen. Deras bidrag kan dock ha syftet att påverka EU-organens val, tillvägagångssätt och inriktningar. Ett antal tankesmedjor uppmuntrar till medlemskap genom att erbjuda potentiella medlemmar ”unika möjligheter att nätverka” och ”chans till direktkommunikation med personer på höga poster”. De erbjuder också ”garanterat deltagande i många olika evenemang på hög nivå” och diskussioner där medlemmarna kan ”göra sin röst hörd i en rad aktuella ämnen”. Kommissionen vill påminna om att registret täcker alla intressen som är företrädda, både specifika och allmänna, och förväntar sig därför att tankesmedjorna ska registrera sig (se 2.2).

Generellt sett anser kommissionen att registret under det första pilotåret har kommit långt på väg både kvantitativt och kvalitativt. Eftersom systemet fortfarande är i en expansiv fas går det inte att dra någon slutgiltig slutsats på grundval av kvantitativa data. Själva intressebevakningen är till sin karaktär icke-permanent och obegränsad. Frivilligheten fungerar och bör därför upprätthållas.

1.2. Registrering – ett normalt förfarande för allt fler organisationer

Den stadiga ökningen av registreringar bekräftar att allt fler organisationer ser registrering som ett normalt steg för dem som vill samverka med EU-institutionerna och samtidigt fullt ut följa principerna om goda styrelseformer och öppenhet. Fokus för diskussionerna har nu flyttats från varför det behövs ett registreringssystem till hur det kan förbättras.

Viktigt i detta sammanhang är att registrerade aktörer, som frivilligt har förbundit sig till öppenhet i sina förbindelser med EU-institutionerna, nu följer en gemensam uppförandekod som införts av kommissionen, eller andra uppförandekoder med motsvarande innehåll. Växelverkan mellan intresseorganisationerna, politiskt tillsatta personer och tjänstemän (som själva binds av strikta regler och etiska uppförandekoder) sker således i ett sammanhang som präglas av etiska hänsyn. Vissa organisationer väljer att gå ännu längre, genom att förbinda sig att uppfylla särskilda yrkesetiska regler som går långt utöver den gemensamma koden[6], eller genom att lämna upplysningar om organisationen som går utöver vad som begärts. Detta ger en positiv signal om den etiska trenden i lobbyverksamhet i EU-sammanhang.

Till följd av Europeiska öppenhetsinitiativet har frågan om reglering av intressebevakning tagits upp på olika sätt inom flera EU-länder och organisationer[7]. Kommissionens initiativ har också rönt intresse i den akademiska världen.

1.3. Registret blir en referens för kommissionens avdelningar

Kommissionens anställda har fått information och utbildning om registret och hur det används. I kommissionens interna anvisningar uppmanas de anställda att använda registret och främja användningen av det i kontakterna med intresseorganisationer. Dessa insatser för upplysning och ökad medvetenhet kommer att fortsätta.

Kommissionens avdelningar använder registret som en referens i kontakterna med intresseorganisationer. ”Registret är frivilligt. När generaldirektoraten håller samråd med rådgivande grupper eller kommittéer kan de tillämpa kriterier som en miniminivå av öppenhet gentemot allmänheten”[8], t.ex. genom registrering.

Enligt kommissionens uppfattning kommer registreringen att utvidgas till att omfatta de flesta aktörer, som en naturlig följd av att registret används inom kommissionens avdelningar. Detta kommer att innebära en fördel för alla som vill delta i en dialog eller en delaktighetsprocess som går utöver grundläggande offentliga samråd.

1.4. Självreglering, med stöd av riktlinjer från vissa organisationer, är en hörnsten i systemet

Självregleringen bör förbli en hörnsten i systemet. I detta sammanhang noterar kommissionen att flera större horisontella nätverk har uppmanat sina medlemmar att registrera sig. Kommissionen vill uppmuntra till ett sådant förhållningssätt.

Vissa nätverk har rentav givit sina medlemmar direkta riktlinjer om hur de ska gå tillväga i själva registreringsprocessen. Kommissionen har uppmärksammats på vissa insatser i detta sammanhang, bland annat de anvisningar för yrkesmässig lobbyverksamhet som utarbetats av European Public Affairs Consultancies' Association (EPACA) och Society of European Affairs Professionals (SEAP) för yrkesmässig lobbyverksamhet, men även de anvisningar som utarbetats av EU Civil Society Contact Group i samarbete med Alliance for lobbying transparency and ethics regulation in the EU (AlterEU). De omfattar allt från enkla förklaringar till detaljerade riktlinjer om vad som ska omfattas av den ekonomiska informationen och hur de begärda uppgifterna ska redovisas.

Kommissionen uppmanar alla nätverk att följa denna goda praxis, eftersom det kommer att leda till en konsekvent tillämpning av systemet senare. Kommissionen förväntar sig att författarna till riktlinjer av detta slag offentliggör dem så att arbetet kan ske med full insyn.

I vissa fall[9] föreslås det i vägledningarna att man ska gå utöver de minimiuppgifter som krävs. Det rör sig då om en aktiv kampanj för att kravet i registret ska utvidgas till att omfatta även dessa uppgifter. Kommissionen anser att sådan praxis hänger samman med den frivillighet och självreglering som systemet kännetecknas av. De tomma fälten i registreringsblanketten möjliggör att den som så önskar kan lämna ytterligare information.

2. Förbättringar

Efter det att registret infördes i juni 2008 har kommissionen meddelat att den är öppen för konstruktiv kritik. Alla kritiska synpunkter har offentliggjorts på registrets webbplats.

I kommissionens kontinuerliga arbete för att förbättra systemet beaktas tekniska kommentarer om ämnen som inte rör grundläggande principer (t.ex. webbplatsens användarvänlighet, hur informationen presenteras, tillgängligheten av pdf-blanketter för interna förfaranden osv.).

Vissa kommentarer är av mer innehållsmässig karaktär och rör möjliga förbättringar eller korrigeringar av systemet mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts. Dessa frågor – liksom de ledande principerna i det arbete som görs för att inrätta ett enda register som är gemensamt för EU-institutionerna – förtecknas nedan.

Det bör noteras att de anpassningar som redovisas i detta meddelande inte har någon inverkan på om registret uppfyller reglerna om skydd för personuppgifter.

2.1. Utlämnande av ekonomisk information: hur kommissionens förväntningar kan uttryckas klarare

2.1.1. Vilken typ av verksamhet kan komma i fråga?

De som registrerar sig i kategori II[10] framhåller fortfarande att det är svårt att göra en uppskattning i god tro av ”kostnaden i samband med direkt lobbying vid EU-institutionerna”[11]. De vill ha mer precisa riktlinjer om vilka kostnader som ska beaktas i definitionen av ” direkt lobbying”. De ser den nuvarande situationen som en källa till stor osäkerhet och hyser farhågor för att deras redogörelse när som helst kan ifrågasättas.

Allmänt taget efterlyser de som registrerar sig i de andra kategorierna också mer precisa riktlinjer rörande den verksamhet och de kostnader som ska beaktas. På grundval av denna erfarenhet och de riktlinjer som ställts upp av vissa organisationer måste kommissionens nuvarande anvisningar (bl.a. ”vanliga frågor” på webbplatsen) göras mer specifika på följande sätt:

- De som registrerar sig bör lämna ut information om alla utgifter för verksamhet som drivs med målet att påverka politiken eller den politiska beslutsgången inom EU:s institutioner, oavsett kommunikationskanal eller medium (direkt eller indirekt, genom utkontraktering, massmedier, kontrakt med professionella mellanhänder, tankesmedjor, ”plattformar”, forum, kampanjer osv.). Sociala evenemang eller konferenser omfattas av registret om inbjudningar har sänts till personer som är anställda vid eller ledamöter av EU:s institutioner.

- Ekonomisk information ska lämnas ut till registret om sådan verksamhet som är inriktad på alla EU:s institutioner och organ, deras ledamöter och tjänsteavdelningar samt europeiska byråer och deras anställda. Verksamheten omfattar också aktiviteter som är inriktade på medlemsstaternas ständiga representationer och ordförandeskapet för rådet. Verksamhet som drivs med målet att påverka medlemsstaternas myndigheter i huvudstäderna eller regionala eller lokala myndigheter anses däremot falla utanför registrets räckvidd.

- För att fastställa om en verksamhet ska omfattas av redogörelsen måste följande två frågor besvaras: Vad är syftet med verksamheten och vem är målet för den? Mot bakgrund av ett tidigare klargörande i ett meddelande från 2008[12] där kommissionen undantog all verksamhet som bedrivs på direkt begäran av kommissionen kan en tredje fråga läggas till de ovanstående, nämligen ”Vem har tagit initiativet till att inleda verksamheten?”

Mot bakgrund av dessa klargöranden kommer ordet ”direkt” att avlägsnas från definitionen av de kostnader som ska uppges av dem som registrerar sig i kategori II[13], eftersom det har lett till upphov till förvirring. De kategorier av undantag som angivits i tidigare meddelanden förändras inte.

2.1.2. Räckvidden för undantaget om juridisk rådgivning och hjälp

Vissa aktörer i kategori I[14] har efterlyst en mer exakt definition av det undantag som gäller en del av deras verksamhet. Detta gäller i synnerhet den särskilda verksamhet som bedrivs av advokater, vilken inte omfattas av registret.

Följande citat ur en brevväxling med en berörd part innehåller ett nödvändigt klargörande och kommer att införlivas med anvisningarna, t.ex. ”vanliga frågor”. Registret över intresseorganisationer (oavsett vilken aktör som berörs) avser inte rådgivning och kontakter med offentliga myndigheter i syfte att vägleda en kund i fråga om en rättslig situation, dennes specifika rättsliga ställning, om huruvida ett rättsligt eller administrativt initiativ är lämpligt eller tillåtet enligt gällande lag, inbegripet rådgivning till en kund i syfte att hjälpa denne att organisera sin verksamhet med iakttagande av lagen . Detsamma gäller för rådgivning inom ramen för förlikning eller medling som sker i syfte att undvika ett rättsligt eller administrativt förfarande . Denna princip gäller för kommissionens alla verksamhetsområden och är inte begränsad till vissa särskilda förfaranden (t.ex. konkurrens)[15].

2.1.3. Öppenhet och dubbelredovisning

Flera frågor har ställts rörande dubbelredovisning, dvs. att samma kostnader uppges flera gånger av olika organisationer som registrerat sig[16]. Följande ändring bör göras:

Dubbelredovisning behöver inte längre undvikas. De som registrerar sig förväntas sörja för insyn genom att uppge sådana situationer i sin redogörelse, och använda textfältet för att lämna detaljerade förklaringar av följande typ: ”Våra uppskattade kostnader inbegriper våra kontrakt med lobbyföretaget X, våra medlemsavgifter till branschorganisationen Y” eller ”Vi har bidragit in natura (personal, tjänster osv.) till den lobbyverksamhet som bedrivs av förbundet Z som vi tillhör”

Denna strategi förefaller att vara det enklaste och bästa sättet att åtgärda frågan om dubbelredovisning. Dubbelredovisningen skulle vara ett problem om registret behövde innehålla uppgifter om det sammanlagda belopp som använts för lobbyverksamhet vid EU-institutionerna, eftersom detta skulle leda till en överskattning av beloppet. Målet för kommissionens politik är dock inte att utarbeta en analys, utan att åstadkomma öppenhet i fråga om varje enskild organisation som registrerar sig. Även om samma kostnader uppges av olika organisationer inverkar det inte på registrets grundläggande syfte, nämligen att visa hur mycket pengar de enskilda organisationerna använder för lobbyverksamhet.

2.1.4. Utlämnande av ekonomisk information: anpassning av kraven för kategori I

De som registrerar sig i kategori I ombeds redovisa vilken del av deras omsättning som rör lobbyverksamheten vid EU-institutionerna och deras samtliga kunder.

Om omsättningen anges inom ett visst intervall är för närvarande det näst högsta intervallet 950 000–1 000 000 euro och det högsta >1 000 000 euro. Öppenhetsnivån är således högre för organisationer med en lägre omsättning än för organisationer med en högre omsättning. För att jämlika villkor ska råda för alla organisationer som registrerar sig bör antalet intervall utökas utöver den nuvarande gränsen på 1 000 000.

Organisationerna ombeds också uppge sina kunders relativa andel av omsättningen genom att ange inom vilket intervall kunden placerar sig. För närvarande börjar ett nytt intervall för varje 50 000 euro eller 10 %.

Organisationer som väljer att ange kundens andel som en procentandel behandlas inte jämlikt i det nuvarande systemet. Detta faktum har framhållits av många mindre konsulter och icke-statliga organisationer. Organisationer som har en mycket stor omsättning och många kunder och som väljer procentalternativet har i praktiken möjlighet att vara mycket mindre öppna än organisationer med en mindre omsättning och bara några kunder. De kan erbjuda sina kunder en mycket högre grad av sekretess när det gäller kontraktens storlek jämfört med mindre aktörer. Enligt vissa innebär detta diskriminering, eftersom så gott som alla kunder till de största organisationerna faller inom intervallet 0–10 %, medan andelen för kunderna till de mindre organisationerna uppvisar en bredare variation. För att rätta till denna snedvridning har kommissionen för avsikt att avskaffa procentalternativet och i stället införa differentierade intervall enligt den uppgivna omsättningens storlek. Intervallen har fastställts enligt följande:

Omsättning i euro | Intervallens storlek i euro |

0 – 500 000 | 50 000 |

500 000 – 1 000 000 | 100 000 |

> 1 000 000 | 250 000 |

2.2. Registrering av tankesmedjor

Vid registreringen går det att välja mellan fyra kategorier[17]. Tankesmedjor förväntas registrera sig i kategori III (”icke-statliga organisationer och tankesmedjor”). I denna kategori finns en särskild underkategori för ”tankesmedjor”, och därmed bör det inte finnas någon möjlighet till förväxling med icke-statliga organisationer. För att göra en tydligare åtskillnad bör kategorin ”icke-statliga organisationer och tankesmedjor” delas upp och en särskild ny kategori för tankesmedjor införas.

2.3. Uppskattning av antalet enskilda personer som berörs

Frågan hur många enskilda personer som företräder intressen vid EU-institutionerna väcker fortfarande intresse hos utomstående. Många intresserade parter hävdar att antalet enskilda som kan mobiliseras för verksamheten är en viktig aspekt av den öppenhet som registret främjar. Många av de nuvarande registrerade organisationerna har på frivillig basis lämnat ut namn på enskilda personer, och detta krävs redan i nuläget för lobbyister som är ackrediterade vid Europaparlamentet. Fokus kommer även i framtiden att ligga på organisationerna, men de som registrerar sig ombeds att uppskatta antalet medarbetare som sysslar med intressebevakning enligt registrets definition.

2.4. Mekanismen för övervakning och kontroll av efterlevnaden

Under de senaste månaderna har tio klagomål lämnats in. Av dessa har fyra bedömts vara av en sådan karaktär att det är motiverat att göra en administrativ utredning. I tre fall kunde det inte konstateras någon överträdelse av uppförandekoden. En registrerad organisation har samtyckt till att rätta till sin redogörelse efter en kort tillfällig avregistrering. En organisation lämnade in en övertygande förklaring, som ledde till att kommissionen avslutade utredningen utan vidare åtgärder.

Eftersom vissa berörda parter har bett om ett klargörande avseende mekanismen för övervakning och kontroll av efterlevnaden, har kommissionen för avsikt att i form av en not ge en närmare beskrivning av detta administrativa förfarande.

3. Interinstitutionellt samarbete

Europaparlamentet och Europeiska kommissionen samarbetar för att åstadkomma ett gemensamt register. I april 2009 kom en gemensam arbetsgrupp överens om de första stegen på vägen mot detta mål, samt om en uppsättning riktlinjer[18] och ett utkast till en reviderad uppförandekod. I avvaktan på införandet av en enda kontaktpunkt har de två institutionerna redan upprättat en gemensam webbplats[19] som ger tillträde till de båda existerande systemen och ger allmänheten en mer övergripande bild av dem som strävar efter att påverka beslutsfattandet inom EU.

Detta meddelande bygger på lärdomar och erfarenheter från det första året efter införandet av registret samt på synpunkter som lämnats av ett stort antal registrerade organisationer och användare. Det kommer att utgöra grundvalen för en gemensam strategi som ska diskuteras av de två institutionerna i en nära framtid.

BILAGA 1

Den 10 maj 2009 omfattade registret 2014 intresseorganisationer. |

Professionella konsulter/advokatbyråer som bedriver lobbyverksamhet vid EU-institutionerna | 112 |

Advokatfirmor | 9 |

Konsulter | 61 |

Oberoende konsulter | 29 |

Andra (liknande) organisationer | 13 |

Företagsegna lobbyister samt bransch- och yrkesorganisationer som bedriver lobbyverksamhet | 1 129 |

Företag | 276 |

Bransch- och yrkesorganisationer | 654 |

Fackföreningar | 56 |

Andra (liknande) organisationer | 143 |

Icke-statliga organisationer/tankesmedjor | 559 |

Icke-statliga organisationer och sammanslutningar av icke-statliga organisationer | 434 |

Tankesmedjor | 51 |

Andra (liknande) organisationer | 74 |

Andra organisationer | 214 |

Akademiska organisationer och sammanslutningar av akademiska organisationer | 45 |

Företrädare för religioner, kyrkor och religiösa samfund | 8 |

Sammanslutningar av offentliga myndigheter | 37 |

Andra (liknande) organisationer | 124 |

BILAGA 2

[pic]

[1] KOM(2007) 127 slutlig.

[2] För referens, se Self regulation and regulation of the lobbying profession , OECD – April 2009-07-16: http://www.olis.oecd.org/olis/2009doc.nsf/ENGDATCORPLOOK/NT00002A56/$FILE/JT03263523.PDF

[3] Se figuren i bilaga 2.

[4] Vissa organisationer tvekar inför registreringen, med tanke på de eventuella följder den kan få för deras behandling av de nationella skattemyndigheterna.

[5] ” … all verksamhet som avser att påverka de politiska lösningarna och EU-institutionernas beslutsprocess”, KOM(2007), 127 slutlig.

[6] Förteckning över yrkesetiska koder som av de registrerade har uppgivits vara jämförbara med kommissionens uppförandekod: https://webgate.ec.europa.eu/transparency/regrin/infos/codeofconduct.do?locale=sv#sv

[7] I Frankrike, Irland, Italien och Förenade kungariket samt insatser inom OECD.

[8] Skrivelse från viceordförande Siim Kallas till Europeiska pappersindustriförbundet (CEPI) av den 7 april 2009.

[9] EU Civil Society Contact Group i samarbete med Alliance for lobbying transparency and ethics regulation in the EU (AlterEU).

[10] Företagsegna lobbyister samt bransch- och yrkesorganisationer.

[11] KOM(2007) 127 slutlig.

[12] KOM(2008) 323 slutlig.

[13] Enligt meddelandet KOM(2007) 127 slutlig bör in-house-lobbyister och branschorganisationer som sysslar med lobbying lämna in ”en uppskattning av kostnaden i samband med direkt lobbying vid EU-institutionerna”.

[14] Specialiserade konsulter och advokatbyråer som bedriver lobbyverksamhet vid EU-institutionerna.

[15] Skrivelse av den 6 april 2009 från vice ordförande Kallas till Délégation des Barreaux de France.

[16] Ett företag kan i sin redogörelse ta med det belopp som fakturerats av ett lobbyföretag som det förstnämnda företaget har givit instruktioner. Det senare företaget måste offentliggöra listan över sina kunder, och varje kunds relativa andel av företagets omsättning. Samma belopp kan därför komma att redovisas två gånger.

[17] Tre kategorier motsvarar de aktörer som alla förväntas registrera sig, och en kategori är för andra organisationer som, även om de inte nämns i de relevanta meddelandena, har möjlighet att registrera sig om de så önskar.

[18] http://ec.europa.eu/commission_barroso/kallas/doc/joint_statement_register.pdf.

[19] http://europa.eu/lobbyists/interest_representative_registers/index_sv.html.