52008DC0312

[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 22.5.2008

KOM (2008) 312 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

Kärnsäkerhet och fysiskt skydd – en utmaning på internationell nivå

(framlagt av kommissionen)

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

Kärnsäkerhet och fysiskt skydd – en utmaning på internationell nivå

1. INLEDNING

Olyckan i Tjernobyl 1986 visar hur katastrofala konsekvenserna kan bli när ett land med dålig säkerhetskultur och otillräckliga regler för driftssäkerhet och tillsyn bygger kärnkraftverk med bristfällig design.

Antalet kärnkraftverk i världen kommer sannolikt att öka efterhand som internationella aktörer söker öka energiförsörjningstryggheten genom att diversifiera sin energimix, vilket de gör med målet att bibehålla sin ekonomiska konkurrenskraft mot bakgrund av de historiskt höga oljepriserna eller som ett sätt att minska eller undvika utsläpp av växthusgaser.

Syftet med detta meddelande är att undersöka hur den geografiska spridningen av kärnenergi påverkar kärnsäkerheten och det fysiska skyddet och att lägga fram rekommendationer avseende

1. centrala frågor där EU kan ge ett mervärde,

2. ett arbetsprogram baserat på geografiska och tekniska prioriteringar,

3. det möjliga innehållet i ”kärnsäkerhetspaket” avsedda som stöd till tredjeländer.

2. SPRIDNINGEN AV KÄRNKRAFT

Kärnkraft är en viktig del av energimixen i ett antal industriländer, och vissa av länderna strävar efter att öka dess användning. Exempelvis har både Ryssland och Kina tillkännagivit att de planerar att öka sin kärnkraftskapacitet med mer än 20 GW till 2020. Ryssland ökar dessutom sin försäljning av kärnteknik; landet har sålt kärnkraftverk till Kina och Indien (under uppbyggnad) och slöt nyligen kontrakt om att bygga ett kärnkraftverk i Bulgarien.

Ett antal länder som för närvarande inte producerar kärnenergi har uttryckt intresse för att bygga kärnkraftverk. Några av dem finns i EU:s grannskap (Jordanien, Egypten, Tunisien, Algeriet, Marocko och Vitryssland), medan andra, såsom Saudiarabien, Förenade Arabemiraten, Vietnam, Thailand, Chile och Venezuela, ligger längre bort. Arabförbundet och Gulfstaternas samarbetsråd uppmanar också sina medlemmar att använda kärnkraft. Vissa länder i dessa grupper ligger i geopolitiskt sett problematiska regioner. Frågorna kring Irans kärnkraftsprogram är välkända.

EU har en mogen kärnkraftsindustri och kan på grund av sin gedigna erfarenhet på området samarbeta med partner som bygger eller avser att bygga kärnkraftverk för att se till att all kärnteknisk verksamhet utförs i enlighet med högsta möjliga standarder för kärnsäkerhet och fysiskt skydd. Säkerhet och icke-spridning måste anses vara hörnstenarna i EU:s politik på detta område.

3. KÄRNSÄKERHET

3.1. Arvet från Tacisprogrammet för kärnsäkerhet

När Sovjetunionen upplöstes 1991 hade vissa av de nya oberoende staterna kärnkraftverk av olika ålder och design, men saknade de medel, den oberoende kapacitet och de strategier för säkerhetsförvaltning som behövdes för att uppgradera dem till västerländsk standard. Internationella atomenergiorganet fick i uppdrag att identifiera kärnsäkerhetstekniska brister i Centraleuropa och de nya oberoende staterna. Tacisprogrammet för kärnsäkerhet upprättades för att möta dessa utmaningar. Programmet beaktar den G7-strategi som antogs i München 1992[1] .

Det bistånd inom ramen för Tacisprogrammet för kärnsäkerhet som sedan 1991 har utgått särskilt till Ryssland och Ukraina, och i mindre utsträckning till Kazakstan och Armenien, måste fortsätta. Det finns behov av konsolidering, och vissa traditionella sektorer, såsom stöd till tillsynsmyndigheter, måste bibehållas under överskådlig framtid. Stödet på plats i anläggningarna, som i allt större grad inriktas på driftssäkerhet, måste också fortsätta.

I Ryssland är det viktigt att man fortsätter att följa upp första generationens reaktorer, som inte uppfyller internationellt godkända kärnsäkerhetsstandarder och som det enligt EU skulle vara olönsamt att modernisera. Frågan måste tas upp i samband med elhandeln mellan UCTE-systemet och IPS/UPS-systemen i syfte att få till stånd ett åtagande från Rysslands sida om en snar stängning av dessa reaktorer.

Upprensningen efter Norra flottan i nordvästra Ryssland kommer att fortsätta. Nedmonteringen och lagringen av radioaktivt avfall från kärndrivna ubåtar, isbrytare samt baser till havs och på land medför allvarliga tekniska och finansiella problem. EU har inom ramen för Tacisprogrammet för kärnsäkerhet bidragit med 40 miljoner euro till kärnsäkerhetsdelen av miljöpartnerskapet för den nordliga dimensionen och har genomfört flera projekt och studier på området. Det finns planer för ytterligare finansiering.

I Ukraina är EU en av de stora biståndsgivarna till fonden för inkapsling av Tjernobylreaktorn (med ett bidrag på hittills ca 240 miljoner euro) och till kärnsäkerhetskontot, som finansierar projekt rörande avveckling av anläggningen. Båda dessa fonder förvaltas av Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling. Kommissionen driver dessutom andra projekt, bl.a. Industrial Complex for Solid Radwaste Management (industrikomplex för fast radioaktivt avfall, ICSRM), som finansieras genom Tacis till ett belopp på omkring 50 miljoner euro. Ytterligare utfästelser krävs för finansiering av projekten inom fonden för inkapsling av Tjernobylreaktorn och kärnsäkerhetskontot. Euratoms lånefacilitet har använts för att tillhandahålla ett lån på 83 miljoner US-dollar till programmet för modernisering av reaktor 4 i kärnkraftverket Rovno och reaktor 2 i kärnkraftverket Chmelnytskyj (K2R4-projektet). Liksom i Ryssland kommer man under överskådlig framtid att fortsätta stödja tillsynsmyndigheterna på kärnenergiområdet. Stödet på plats i anläggningarna, som i allt större grad inriktas på driftssäkerhet, måste fortsätta.

I det samförståndsavtal om energisamarbete som 2005 undertecknades med Ukraina[2] anges att de ukrainska kärnkraftverkens säkerhet ska utvärderas. Ett gemensamt projekt om denna fråga mellan kommissionen, Internationella atomenergiorganet och Ukraina, som i huvudsak finansieras genom instrumentet för kärnsäkerhet och samarbete, inleddes nyligen. EU kommer att stödja Ukrainas anslutning till energigemenskapen endast på villkor att säkerhetsnivån i samtliga ukrainska kärnkraftverk som är i drift bedöms som tillfredsställande. Ukraina är skyldigt att uppgradera dessa anläggningars säkerhet även enligt lånekontraktet från Euratom för K2R4-projektet.

I Armenien skadades kärnkraftverket Medzamor, en första generationens reaktor av sovjetisk design, i en stor jordbävning 1988 och stängdes därefter ner. På grund av energibrist beslutade regeringen emellertid att kärnkraftverkets enhet 2 åter skulle tas i drift 1995. Samtidigt som EU utövade påtryckningar på Armeniens regering att fastställa ett slutgiltigt stängningsdatum för anläggningen, bidrog unionen i samordning med andra givare och under Internationella atomenergiorganets ledning med omkring 25 miljoner euro till finansiering av de mest brådskande kärnsäkerhetstekniska förbättringarna. Armeniens regering har under tiden angett att man avser stänga anläggningen 2016. Datumet är oacceptabelt för det internationella samfundet, och EU fortsätter att utöva påtryckningar på Armeniens regering för en tidigare stängning. För att minska de risker som anläggningens fortsatta drift medför, särskilt för södra Kaukasien, måste emellertid stöd även fortsättningsvis utgå till de mest brådskande åtgärderna för förbättring av säkerheten.

Till följd av en begäran från Kazakstans regering till det internationella samfundet upprättade en grupp internationella givare under ledning av Internationella atomenergiorganet en plan för utvärdering av testområdet för kärnvapen i regionen Semipalatinsk. Kommissionens avdelningar deltog i stor utsträckning i detta arbete, vilket ledde till ett kommissionsprojekt om övervakning av området. Dessutom kommer kommissionen fortsatt att finansiera projekt för avveckling av kärnkraftverket Aktau.

Kommissionen fortsätter att delta aktivt i G8:s grupp för kärnsäkerhet och fysiskt skydd ( Nuclear Safety and Security Group ), som tog över verksamheten efter G7:s arbetsgrupp för kärnsäkerhet ( Nuclear Safety Working Group ), upprättad 1992. Gruppen fastställde ett program för de förbättringar av kärnsäkerheten i de nya oberoende staterna och länderna i Öst- och Centraleuropa som ska finansieras av det internationella samfundet. 1995 förhandlade G7:s arbetsgrupp för kärnsäkerhet fram samförståndsavtalet mellan Ukraina, G7 och kommissionen, vilket resulterade i att den sista enhet som ännu var i drift i Tjernobyl stängdes i december 2000. Gruppen har medverkat till att uppnå ytterligare utfästelser om finansiering av de systematiska kostnadsökningarna av Tjernobylprojekten och till att leda internationella initiativ på kärnsäkerhetsområdet.

3.2. Nya kärnsäkerhetsprojekt

Det faktum att ett antal av våra partner överväger att antingen starta ett kärnkraftsprogram eller utöka sin nuvarande verksamhet är en ny utmaning för EU.

De flesta ”utvecklingsländer” som önskar starta ett program för kärnkraftsproduktion har för närvarande inte den infrastruktur på lagstiftnings- och tillsynsområdet som behövs för att garantera att säkerheten står i centrum vid beslut om design, uppbyggnad och drift. Dessutom saknar dessa länder ofta den sakkunskap och industriella infrastruktur som krävs. Detta leder till frågeställningar på området för kärnsäkerhet och fysiskt skydd som oroar EU. Vidare kan vissa länder som redan har kärnkraftsprogram, särskilt de som planerar att snabbt bygga ut dessa, komma att behöva betydande hjälp utifrån.

Eftersom Tacisprogrammet för kärnsäkerhet upphörde 2006 antogs ett nytt instrument för kärnsäkerhet och samarbete med global geografisk räckvidd för att fortsätta med och bygga ut kommissionens verksamhet när det gäller kärnsäkerhet och kärnämneskontroll. De ekonomiska resurserna inom ramen för detta instrument uppgår för perioden 2007–2013 till ca 524 miljoner euro[3]. Dessutom fortsätter Euratoms lånefacilitet att gälla för Ryssland, Ukraina och Armenien.

Eftersom biståndsbehovet i Ryssland och Ukraina minskar och nya behov uppstår i länder utanför de nya oberoende staterna, måste kommissionen göra en ny bedömning av vad som ska prioriteras i dess verksamhet för ökad kärnsäkerhet och fysiskt skydd i tredjeländer[4]. Målen för det framtida biståndet till och samarbetet med tredjeländer kan sammanfattas enligt följande:

- Förbättra kärnsäkerhetskulturen (i fråga om såväl design som drift).

- Förbättra skyddet mot joniserande strålning.

- Ta itu med problem som rör radioaktivt avfall och använt kärnbränsle.

- Bistå vid genomförandet av kärnämneskontroll.

Vid utformningen av program och projekt för uppnående av dessa mål kommer hänsyn att tas till vilka medel och personalresurser som faktiskt finns till förfogande.

3.3. Andra instrument

EU har flera andra medel till sitt förfogande när unionen utvecklar samarbete med andra länder. Frågorna om kärnsäkerhet och fysiskt skydd täcks av Euratomfördraget, som ger kommissionen befogenhet att med rådets godkännande sluta internationella avtal på detta område[5]. Avtal som syftar till att främja fredligt kärnsamarbete och kärnforskning har undertecknats med flera länder, bland annat Australien, Kanada, Schweiz, Förenta staterna, Japan, Argentina, Ukraina och Uzbekistan.

EU har dessutom undertecknat kärnsäkerhetsavtal med länder som Ukraina och Kazakstan. Därutöver är gemenskapen part i allt fler internationella avtal med tredjeländer och fördjupar samarbetet med internationella organisationer, särskilt Internationella atomenergiorganet, för att främja icke-spridning, kärnsäkerhet och fysiskt skydd.

Vidare har gemenskapens strategi för forskning och utbildning på kärnenergiområdet, som omfattar Euratoms kärnklyvningsprogram inom sjunde ramprogrammet, resurser för indirekta och direkta åtgärder genom Gemensamma forskningscentret. Detta skulle kunna medföra viktiga synergier på området för kärnsäkerhet och fysiskt skydd.

4. FYSISKT SKYDD OCH ICKE-SPRIDNING

4.1. Den nuvarande situationen

Kärnsäkerhet (dvs. säker design, drift och avveckling av kärntekniska anläggningar, samt reglering av slutförvaring av avfall) kan inte skiljas från fysiskt skydd (kärntekniska anläggningars fysiska säkerhet, olaglig handel med kärnämne, kontroll av herrelösa strålkällor, detektionskapacitet samt åtgärdsplaner för nödsituationer).

Eftersom vissa material, viss utrustning och vissa kärntekniska anläggningar har dubbla användningsområden[6] skulle utbredning av kärnkraften kunna öka riskerna för spridning[7]. Det finns dessutom allvarliga farhågor om att icke-statliga aktörer skulle kunna missbruka fredlig kärnteknik för terrorism eller andra brottsliga ändamål. Kapacitetsuppbyggnad behövs på nationell, regional och internationell nivå för att ta itu med smuggling av kärnämne.

För att bemöta riskerna i fråga om fysiskt skydd har på senare tid flera initiativ tagits i syfte att stärka Internationella atomenergiorganets kontrollmekanismer, reglerna för kontroll av export på det kärntekniska området, gränsövervakningen och ”multilateraliseringen” av kärnbränslecykeln[8]. Det gemensamma uttalande om utökat samarbete som kommissionen och Internationella atomenergiorganet håller på att utarbeta syftar också till minskade säkerhetsrisker på kärnenergiområdet.

EU har främjat de ovan nämnda åtgärderna genom sin strategi från 2003 mot spridning av massförstörelsevapen och också genom att ge sitt fulla stöd till FN:s säkerhetsråds resolution 1540 (april 2004). I enlighet med rådets (allmänna frågor och yttre förbindelser) slutsatser av den 17 november 2003 inför EU också icke-spridningsklausulen i avtal med tredjeländer. Dessutom kommer kommissionen att verka för att alla stater som har eller strävar efter att utveckla ett civilt kärnkraftsprogram ska ratificera och genomföra konventionen om fysiskt skydd av kärnämne och kärnanläggningar (ändrad i Wien den 8 juli 2005).

Europeiska programmet för skydd av kritisk infrastruktur har också en extern dimension som går ut på att särskilda samförståndsavtal ska ingås och bästa praxis utbytas med tredjeländer för att öka säkerheten kring kritisk infrastruktur.

EU har sedan början av 90-talet genom gemenskapsprogram och gemensamma åtgärder aktivt verkat för att minska spridningsriskerna. Man har framför allt inriktat sig på OSS-länderna och avser att motverka de globala riskerna och hoten genom det nyligen antagna stabilitetsinstrumentet. Instrumentet behandlar en rad frågor som syftar till att motverka spridning av massförstörelsevapen[9]. Spridningsriskerna kommer dessutom att tas upp vid den pågående översynen av den europeiska säkerhetsstrategin.

Tryggad kärnbränsleförsörjning är också en viktig faktor för länder som driver kärnkraftverk och länder som överväger att starta kärnkraftsprogram. Långsiktiga leveransförbindelser är viktiga för leverantörer och användare av kärnämne för att marknaden ska vara stabil och förutsebar. Euratom har ingått samarbetsavtal med de största leverantörsländerna (bl.a. Australien, Kanada, Förenta staterna och Kazakstan), där det fastställs att partnerna måste samråda regelbundet. Avtalen omfattar också ”fredlig användning” av kärnämne och föreskriver användning av kärnämneskontroll, som är relevant när kärnämne exporteras till tredjeländer.

4.2. Framtida verksamhet

Gemenskapen kommer att fortsätta att verka för att de högsta möjliga standarderna för icke-spridning, kärnsäkerhet och fysiskt skydd, som vidareutvecklas inom gemenskapen, också respekteras internationellt[10]. Gemenskapen bör vara öppen för att utforska möjligheterna till större samarbete med tredjeländer i syfte att främja icke-spridning, kärnsäkerhet och fysiskt skydd. Vid förhandlingarna och undertecknandet av internationella Euratomavtal kommer kommissionen att verka för att dess partner ansluter sig till samtliga relevanta internationella konventioner. Det bör i detta sammanhang noteras att kommissionen kommer att överlämna ett särskilt meddelande till rådet och Europaparlamentet om gemenskapens befogenheter enligt Euratomfördraget på området för icke-spridning av kärnämne.

5. HUR KAN EU GE ETT MERVÄRDE?

Ett land som avser att använda kärnkraft för civila ändamål och att strikt iaktta internationellt erkända krav på kärnsäkerhet och fysiskt skydd ställs inför utmaningen att utveckla den nödvändiga kapaciteten (såväl personalresurser som finansiella resurser och infrastruktur) och att upprätta den lagstiftning och de institutioner som behövs för att fullgöra de internationella skyldigheterna. EU kan genom sina institutioner och medlemsstater ge ett viktigt bidrag på grund av sin omfattande erfarenhet på kärnkraftsområdet, genomförandet av Tacisprogrammet för kärnsäkerhet (se ovan) och de instrument som står till dess förfogande.

Kommissionens insatser kommer uteslutande att vara inriktade på verksamhet som syftar till att förbättra kärnsäkerheten och det fysiska skyddet, bland annat studier, utarbetande av lagstiftning, institutionsuppbyggnad samt i vissa undantagsfall tillhandahållande av utrustning till befintliga kärnkraftverk. Särskild uppmärksamhet bör riktas mot utbildning i fråga om säkerhet, fysiskt skydd och icke-spridning i syfte att minska bristen på fullt utbildad personal i de berörda länderna. Stödpaket bör utformas för att sörja för hållbarhet efter det att stödet från EU har upphört.

6. PROGRAMPLANERINGSKRITERIER FÖR PERIODEN 2007–2013

Samarbetet med de länder som omfattats av biståndet från Tacis kommer att fortsätta under överskådlig framtid. För övriga länder kommer finansieringsprioriteringarna att baseras på strategiska, geografiska och tekniska kriterier.

6.1. Strategiska och geografiska kriterier

Följande strategiska och geografiska överväganden bör tas i beaktande när prioriteringar fastställs för tilldelningen av biståndsmedel på området för kärnsäkerhet och fysiskt skydd:

- Landets geografiska, strategiska och geopolitiska betydelse för EU, bl.a. den geografiska närheten samt bidraget från Instrumentet för kärnsäkerhet och samarbete (NSC) och stabilitetsinstrumentet till att uppnå målen för den europeiska grannskapspolitiken[11].

- Landets samarbetsvilja och anseende i fråga om icke-spridning.

- Landets politiska stabilitet och kapacitet att bidra ekonomiskt under en längre tidsperiod.

6.2. Tekniska kriterier

Från teknisk synvinkel måste följande aspekter tas i beaktande när prioriteringar fastställs för EU:s samarbete med tredjeländer:

- Hur brådskande problemen är[12] när det gäller medborgarnas och anläggningarnas säkerhet.

- Hur långt landet har kommit när det gäller utveckling av ett trovärdigt kärnkraftsprogram.

Tredjeländerna kan kategoriseras enligt följande kriterier, som rör deras erfarenhet av kärnkraft och deras ambitioner:

- Länder med kärnkraftverk i drift.

- Länder som driver forskningsreaktorer (oavsett om de önskar starta ett kärnkraftsprogram eller ej).

- Länder utan forskningsreaktorer som avser starta ett kärnkraftsprogram.

Utöver kärnsäkerhetsaspekterna måste vissa länder förbättra skyddet mot joniserande strålning och få hjälp att genomföra kärnämneskontroll.

7. SLUTSATSER

Efterhand som kärnenergin får allt större geografisk spridning måste EU vidareutveckla sin strategi och öka sin sakkunskap samt fortsätta att i samarbete med sina partner främja högsta möjliga standarder i fråga om kärnsäkerhet och fysiskt skydd.

Kommissionen kommer tillsammans med partnerländerna att fastställa vilken form av bistånd som kan ges dels för att främja bästa praxis avseende befintliga civila kärnkraftsprogram, dels för att i samband med nya program se till att kärnsäkerhet och fysiskt skydd till fullo beaktas såväl i beslutsprocessen som vid utarbetande och genomförande av planer samt slutligen vid drift av kärnkraftverken.

[1] Inom ramen för Phare antogs ett parallellt program för förbättring av kärnsäkerheten i EU:s kandidatländer.

[2] Samförståndsavtal om energisamarbete mellan Europeiska unionen och Ukraina, undertecknat i Kiev den 1 december 2005 av Europeiska rådets ordförande Tony Blair, Europeiska kommissionens ordförande José Manuel Barroso och Ukrainas president Viktor Jusjtjenko.

[3] Medlen kommer i huvudsak att användas inom ramen för budgetpost 19 06 04 01.

[4] Länder som täcks av instrumentet inför anslutningen omfattas inte. Även industriländer och höginkomstländer är i princip uteslutna.

[5] Kapitel 10 i Euratomfördraget (artikel 101).

[6] Rådets förordning (EG) nr 1334/2000 av den 22 juni 2000 om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export av produkter och teknik med dubbla användningsområden.

[7] Se konventionen om fysiskt skydd av kärnämne och kärnanläggningar (ändrad i Wien den 8 juli 2005).

[8] Ett exempel är Global Nuclear Energy Partnership (GNEP) , lett av Förenta staterna, som går ut på att ett konsortium av nationer med avancerad kärnteknik tillhandahåller bränsletjänster och reaktorer till länder som går med på att avstå från kärnbränslecykelrelaterad verksamhet såsom anrikning och återvinning. Det rör sig i grund och botten om leasing av kärnbränsle, där leverantören tar ansvar för slutförvaringen av det använda bränslet.

[9] Den viktigaste budgetposten för detta blir 19 06 02 01.

[10] Se kommissionens meddelande av den 10 januari 2007 ”En energipolitik för Europa”, KOM(2007)1 slutlig, s. 18–19.

[11] Bland de grannländer som önskar starta ett kärnkraftsprogram är regionerna Maghreb och Mashrek särskilt viktiga p.g.a. deras närhet till unionen. Mellanöstern är en andra prioritering.

[12] Länder som redan har kärnkraftsprogram kan komma att prioriteras, särskilt om det rör sig om snabbt expanderande program och om landet inte tidigare har kommit ifråga för bistånd.