52006DC0356

[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 29.06.2006

KOM(2006) 356 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om rättslig utbildning i Europeiska unionen

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om rättslig utbildning i Europeiska unionen

Inledning

1. Den rättsliga utbildningen blev en verklig utmaning när Amsterdamfördraget antogs, eftersom man därmed började arbeta för att inrätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Behovet av utbildning på högre nivå för rättsutövare inom EU har funnits länge, eftersom en riktig tillämpning av gemenskapsrätten till stor del är beroende av de nationella rättssystemen. Domarnas, åklagarnas och advokaternas ämneskunskaper har alltid varit viktiga för en riktig tillämpning av gemenskapens bestämmelser och full respekt för de grundläggande fri- och rättigheter som garanteras i fördraget.[1] Rättvisan och dess gång - som hittills betraktats som ett medel för att tillämpa gemenskapsrätten inom gemenskapens territorium - blev i och med Amsterdamfördraget en fristående målsättning för unionen i sig. Ett bättre rättsligt samarbete har nu blivit ett av de mål som skall uppnås. Rättslig utbildning framstår därför som ett absolut nödvändigt verktyg.

2. Efter flera års utveckling av området med frihet, säkerhet och rättvisa har frågan aktualiserats. Den rättsliga utbildningen har blivit allt viktigare, dels därför att de omfattande bestämmelser som antagits nu skall tillämpas av rättsutövarna, dels därför att principen om ömsesidigt erkännande utvecklats, och i hög grad bygger på ömsesidigt förtroende för övriga medlemsstaters rättsväsende.

3. Europeiska rådet antog i november 2004 Haagprogrammet[2], som betonar vikten av att öka det ömsesidiga förtroendet, något som ”kräver uttryckliga ansträngningar för att förbättra den ömsesidiga förståelsen mellan rättsvårdande myndigheter och olika rättssystem”. Vid Europeiska rådets möte i Laeken i december 2001[3] framfördes krav på att ”det snabbt införs ett europeiskt nätverk för att stimulera utbildning av tjänstemän inom rättsväsendet, vilket kommer att bidra till att utveckla förtroendet mellan aktörerna i det rättsliga samarbetet”. I linje med detta skall EU enligt Haagprogrammet använda bland annat Europeiska nätverket för rättslig utbildning. Det här meddelandet är ett svar på den uppmaning som riktats till kommissionen att ”så snart som möjligt och med utgångspunkt i befintliga strukturer förbereda ett förslag som syftar till att skapa ett effektivt europeiskt nätverk för rättslig utbildning i såväl civilrättsliga som straffrättsliga frågor i enlighet med vad som föreskrivs i artiklarna III-269 och III-270 i det konstitutionella fördraget”, en begäran som återkom i handlingsplanen för genomförande av Haagprogrammet för ett stärkt område med frihet, säkerhet och rättvisa.[4]

4. I handlingsplanen framhålls också kopplingen mellan ömsesidigt förtroende och införandet av en sådan ”europeisk rättskultur” som skall stärkas genom utbildning. Denna europeiska rättskultur bygger på att medlemsstaternas rättsutövare har en känsla av att höra till ett och samma rättsliga område. Oberoende av de nationella rättsväsendenas mångfald och rikedom bör området präglas av de gemensamma grundläggande värderingar som kommit till uttryck i bland annat konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och i gemensamma rättsregler och normer såsom gemenskapsrätten. Principen om ömsesidigt erkännande gör det möjligt att snabbt och enkelt verkställa domar från andra medlemsstater i alla medlemsstaterna, samtidigt som principen både stärker och bygger på en tillhörighetskänsla. Principen om direkta kontakter mellan rättsvårdande myndigheter, som bekräftas i de flesta bestämmelser om rättsligt samarbete, är ett annat inslag i arbetet.

5. Rättsutövarna är många och inbördes olika. Det här meddelandet inriktas främst på sådan utbildning för domare och åklagare som ingår i medlemsstatens behörighet samt utbildning för advokater, även om den hanteras av yrkessammanslutningar. I meddelandet analyseras hur den rättsliga utbildningen fungerar i medlemsstaterna och hur EU, i synnerhet via finansiering, har bidragit till dess utveckling. Därefter skisseras grunddragen i en framtida EU-strategi för den rättsliga utbildningen.

RÄTTSLIG UTBILDNING I EU

Olikartade förhållanden i medlemsstaterna

6. Systemen för rättslig utbildning är nära kopplade till medlemsstaternas rättsliga organisation och är inbördes mycket olika. De största skillnaderna förekommer i systemen för att rekrytera domare, åklagare och advokater.

7. Domarna, och ibland även åklagarna, får mer eller mindre ingående grundutbildning beroende på om de rekryterats efter avslutade universitetsstudier, eller efter flera års yrkesverksamhet. Nästan alla medlemsstater erbjuder också fortbildning, som kan vara mer eller mindre utvecklad.

8. De nationella utbildningssystemen återspeglar skillnaderna i rättsväsendena. En del system har en enda utbildningsväg för domare, advokater och åklagare, andra erbjuder flera möjligheter. Den rättsliga utbildningen av domare och åklagare lyder i vissa medlemsstater under justitieministeriet, domarkårens högsta råd, lagrådet, allmänna åklagarmyndigheten om det förekommer en strikt åtskillnad mellan domarna och åklagarna, eller eventuellt under specialinrättningar. Flera medlemsstater[5] har en enda institution som är behörig att utbilda domare och åklagare, som dock utgör skilda yrkeskårer. Advokaterna utbildas ofta direkt av advokatsamfunden, i förekommande fall i samverkan med universiteten.

9. Domare i förvaltningsdomstolar bör, oavsett om de tillhör samma yrkeskår som övriga domare, omfattas av den europeiska utbildningsstrategin, i synnerhet med tanke på deras viktiga roll i asyl- och immigrationsärenden. Alla domare berörs, även personal i specialdomstolar (t.ex. domare som prövar militära ärenden, nämndemän eller fredsdomare, domare i konsumenttvister osv.) som i sin yrkesutövning har att tillämpa EG-rätten.

10. Trots att kommissionen inte har någon uttömmande information tycks utbildningens längd vara mycket olika i medlemsstaterna. Eftersom rekryteringssystemen skiljer sig åt så mycket kan bara fortbildningen jämföras. Det finns ibland mycket olika möjligheter att komma in på utbildningarna för domare, åklagare respektive advokater. Domar- och åklagarutbildningen finansieras nästan alltid med offentliga medel, medan advokaternas utbildning sköts av yrkessammanslutningar.

11. Europeiska unionen har inte rätt att ingripa i de nationella utbildningssystemen, som uttrycker medlemsstaternas olika juridiska och rättsliga traditioner. För att stärka det ömsesidiga förtroendet krävs dock tillräckligt god utbildning och tillräckliga resurser. Utbildningen av domare, advokater och åklagare bör hålla likvärdig nivå och jämförbar kvalitet. Utbildningslängden bör vara tillräcklig både för att få en god kvalitet på rättsväsendet och för att ha tid att gå närmare in på EG-rätten i undervisningen. Gemenskapens finansiering bör bara komplettera den nationella finansieringen, utan att frita medlemsstaterna från deras ansvar för att erbjuda rättsutövarna en lämplig utbildning.

EU-aspekter på den rättsliga utbildningen

12. Den politiska viljan att stärka den rättsliga utbildningen har tydligt uttalats flera gånger och har särskilt uttryckts genom finansiellt stöd. Utöver de europeiska organisationer som är engagerade i rättslig utbildning har de nationella utbildningsinrättningarna bildat ett nätverk som ett led i arbetet med att öka det ömsesidiga förtroendet.

Gemenskapens stöd till den rättsliga utbildningen

13. Efter en inledande diskussion på Italiens initiativ år 1991[6] inom ministerrådet lade Frankrike i november 2000[7] fram ett lagförslag. Förslaget antogs inte, men gav kommissionen tillfälle att gå igenom de olika möjligheterna att strukturera Europeiska nätverket för rättslig utbildning[8]. Det ledde också till att rådet i juni 2003 antog slutsatser som framhöll att utbildning är avgörande för att inrätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Medlemsstaterna och kommissionen uppmanades att arbeta för att inrätta Europeiska nätverket för rättslig utbildning.

14. När Europaparlamentet behandlade det franska förslaget framhöll parlamentet vikten av att utbilda rättsutövarna i EG:s och EU:s regelverk[9]. I sin rekommendation om kvaliteten på rättskipning i brottmål och harmonisering av straffrättslig lagstiftning i medlemsstaterna[10] har Europaparlamentet på senare tid framhållit att ”Utbildning spelar en central roll för utvecklingen inom EU av en gemensam rättslig kultur och en kulturell värdegemenskap kring de grundläggande rättigheterna, inte minst genom den verksamhet som bedrivs inom ramen för det europeiska nätverket för rättslig utbildning”.

15. Utöver de politiska signalerna har utvecklingen av utbildningen stimulerats genom finansiella bidrag. Sedan det första Grotiusprogrammet[11] för rättsutövare inrättades 1996 ”i syfte att främja den ömsesidiga förståelsen för rättsliga och judiciella system samt för att underlätta det rättsliga samarbetet mellan medlemsstaterna”, har EU bidragit till att stärka utbildningen av rättsutövare genom en rad allmänna eller särskilda program.[12]

16. Europaparlamentets vilja att stödja utbildningen uttrycktes genom inrättandet av ett pilotprojekt för att öka utbytet mellan rättsvårdande myndigheter. Programmet fortsätter under 2006 och har tagits in i lagförslagen avseende ramprogrammet ”grundläggande rättigheter och rättvisa”[13] för perioden 2007-2013 (se nedan). Programmet skall inom ramen för den civilrättsliga och den straffrättsliga delen stärka de bidrag som ges till den rättsliga utbildningen.

17. Under 2005 kunde flera möten ordnas mellan yrkesverksamma tack vare EU:s ekonomiska stöd till den rättsliga utbildningen.[14] Metoderna för årlig förslagsinfordran kan dock ibland gynna finansieringen av punktinsatser som inte ingår i ett sammanhang, och därmed undergräva kontinuiteten i utbildningarna.

18. Ramprogrammet ”grundläggande rättigheter och rättvisa” bör därför göra det möjligt att öka gemenskapens finansiering av den rättsliga utbildningen och öka sambandet mellan EU:s prioriteringar och de utbildningar som erbjuds, för att prioritera mer ambitiösa, samordnade projekt som ger ett verkligt mervärde på EU-nivå.

19. Utöver finansieringen kan också EU:s system för att underlätta samarbetet, t.ex. Europeiskt rättsligt nätverk på privaträttens område å ena sidan och Eurojust samt Europeiskt rättsligt nätverk på straffrättens område å den andra, spela en viktig roll i utbildningen genom att sprida information om EU:s regelverk eller anordna lokal utbildningsverksamhet. Dessa insatser kan öka i framtiden.

EU-aktörer i den rättsliga utbildningen

20. Många institutioner anordnar regelbundet utbildningsdagar för rättsutövare. Utöver universiteten finns också Europeiska institutet för offentlig administration i Maastricht som sedan 1992 driver European Centre for Judges and Lawyers i Luxemburg. Också Europeiska rättsakademin, som grundades i Trèves 1992, skall sprida kunskaper om EG-rätten bland jurister och rättsutövare. Europeiska institutet för offentlig administration och Europeiska rättsakademin får stöd från EU.

21. År 2000 inrättade de nationella institutionerna med ansvar för medlemsstaternas rättsliga utbildning Europeiska nätverket för rättslig utbildning för att utveckla sina förbindelser och samordna sin verksamhet. I nätverket ingår nationella utbildningsinstitut.[15] Nätverkets mål är att främja utbildning med en verklig europeisk dimension för europeiska rättsutövare, utveckla samarbetet för att analysera utbildningsbehov, utbyta erfarenheter samt utforma program och metoder för gemensam utbildning.

22. Europeiska nätverket för rättslig utbildning är ett viktigt instrument för att utveckla den rättsliga utbildningen och samordna verksamheten i EU:s olika nationella system. Nätverket har beviljats EU-stöd under 2003 och 2005. Nätverket samordnade också en stor del av utbytesprogrammet för domare 2005. Kommissionen föreslår att nätverket från 2007 skall få ett årligt bidrag för administrationskostnader via det särskilda programmet ”straffrätt” inom ramprogrammet ”grundläggande rättigheter och rättvisa”.

EU:S INSATSER FÖR RÄTTSLIG UTBILDNING

Mål och behov

23. Det är huvudsakligen medlemsstaterna som har ansvar för att anordna den rättsliga utbildningen och det är de som skall ta hänsyn till EU-aspekten i den nationella verksamheten. Behoven är omfattande. På det straffrättsliga området har detta framhållits bland annat vid den första utvärderingen av ömsesidig rättslig hjälp i brottmål.[16] Eurojust och Europeiskt rättsligt nätverk på privaträttens område gör regelbundet samma kommentarer.

24. Tre sorters åtgärder bör prioriteras.

25. Bättre kunskaper om EU:s och gemenskapens rättsakter, bland annat på områden där de nationella domarna har särskild behörighet.[17]

26. Bättre språkkunskaper för att de rättsvårdande myndigheterna skall kunna kommunicera direkt med varandra, vilket förutsätts i de flesta bestämmelser.

27. Fördjupad kännedom om medlemsstaternas rättssystem och rättsväsende för att bedöma ömsesidiga behov inom ramen för det rättsliga samarbetet.

28. Utbildningen bör lägga tyngdpunkten på praktiskt arbete så att gällande rättsakter tillämpas korrekt. Utöver föreläsningar och seminarier bör man utveckla metoder som tillåter bredare spridning av utbildningsresultaten. Mer lärarinriktad utbildning bör därför erbjudas för att göra dem medvetna om EU-aspekten och stimulera dem till att sprida dessa kunskaper. Man bör försöka använda utbildningsverktyg som kan återanvändas och som är lättillgängliga, t.ex. via Internet, i synnerhet när det gäller EU:s rättsakter och upplysningarna om nationella rättsväsen som de yrkesverksamma bör ha tillgång till. Det är önskvärt att få till stånd ett nära samarbete mellan de nationella utbildningsinstituten, de europeiska utbildningsinstituten och Europeiska nätverket för rättslig utbildning å ena sidan samt å den andra mellan Eurojust, Europeiskt rättsligt nätverk på privaträttens område och Europeiskt rättsligt nätverk på straffrättens område. Samtidigt som man respekterar nationella traditioner kan en utbildning som riktar sig till flera olika yrkesgrupper, t.ex. domare, åklagare, advokater och poliser, ge möjlighet till diskussioner och erfarenhetsutbyte över yrkesgränserna.

29. Den direkta kommunikationen mellan de rättsvårdande myndigheterna försvåras ofta av språkförbistring mellan de yrkesverksamma. Därför behövs bestämda språkliga åtgärder, med särskild inriktning på yrkesverksamma som deltar direkt i det rättsliga samarbetet.

30. Utbyte är en mycket god metod för att utveckla gemensamma referenser samtidigt som man respekterar den nationella särarten. Utbytet kan kompletteras med utbildning av lämplig längd vid EG-domstolen och möjligheter till praktik vid Eurojust, i former som närmare kan fastställas med dessa båda institutioner.

31. Haagprogrammet framhåller vikten av att EU-aspekten tas in i de nationella utbildningarna. Man bör inrätta olika nivåer beroende på hur grundutbildningen utvecklas i varje medlemsstat. Grundutbildningen bör bland annat ge de blivande rättsutövarna en känsla av att höra till ett och samma rättsliga område och en och samma värdegemenskap. Fortbildningen bör däremot ge yrkesverksamma med viss erfarenhet möjlighet att få insikt i EU:s rättsakter. Den bör i första hand inriktas på yrkesverksamma som arbetar med det rättsliga samarbetet, naturligtvis utan att för den skull åsidosätta målet att sprida kunskaperna i bredare kretsar.

32. Stärkandet av EU-aspekten i de nationella utbildningarna bör göra det möjligt att bättre sprida kunskaperna om hur EU fungerar. Samtidigt bör man också utveckla en mer sammanhållen utbildning, som utformas och genomförs på EU-nivå. Europeiskt rättsligt nätverk på privaträttens område, Eurojust och Europeiskt rättsligt nätverk på straffrättens område kan, liksom EG-domstolen om den så önskar, bidra till utformningen av denna typ av utbildning, i samverkan med Europeiska nätverket för rättslig utbildning, institutioner som Europeiska rättsakademin eller Europeiska institutet för offentlig administration, samt den akademiska världen.

En EU-strategi för rättslig utbildning

33. Stärkandet av den rättsliga utbildningen förutsätter att man utvecklar närmare kontakter mellan de nationella utbildningsinstituten, organisationer på EU-nivå och EU:s institutioner, i synnerhet kommissionen.

34. Utan att utesluta möjligheten att föreslå särskilda bestämmelser vill kommissionen i ett första steg ge ekonomiskt stöd för att utbilda rättsutövarna i EU:s regelverk och EG-rätten via ramprogrammet ”grundläggande rättigheter och rättvisa” 2007-2013.

35. När programmet genomförs bör man beakta de svårigheter som uppstått i tidigare program. För att finansieringen av utbildningen faktiskt skall inriktas på de mest trängande behoven, och för att underlätta verksamhetsplaneringen på medellång och lång sikt, kommer de största aktörerna på området rättslig utbildning i medlemsstaterna och EU att höras regelbundet. Därmed kan man utarbeta en europeisk strategi för flerårig utbildning, som sedan kan komma till uttryck i de årliga programmen.

36. Samtidigt med det fortlöpande stödet till europeiska organisationer som Europeiska institutet för offentlig administration eller Europeiska rättsakademin, bör Europeiska nätverket för rättslig utbildning stärkas för att förbättra samordningen mellan de nationella organen, och utveckla stadigvarande och starka förbindelser mellan dem. Det är viktigt att inrätta ett årligt bidrag för administrationskostnader för organisationen, även om bidraget ju betalas ut enligt budgetbestämmelserna. Europeiska nätverket för rättslig utbildning bör även delta i utformningen av europeiska program, i samverkan med andra behöriga organisationer. Nätverket samlar de institutioner som är behöriga att utbilda domare, medan åklagarna bara berörs i den mån de ingår i domarkåren. Samtidigt som man tar hänsyn till nationella traditionella skillnader mellan domare och åklagare bör man tillåta att åklagarna deltar i alla EU-insatser som sköts via nätverket. Många av samarbetssystemen, i synnerhet i brottmål, bygger på god samverkan mellan medlemsstaternas åklagare och Eurojust. Samtidigt bör man utreda om de domare som dömer i förvaltningsrättsliga ärenden och domare i specialdomstolar (t.ex. för konsumentärenden och arbetsrätt) också skall delta.

37. Man bör stärka utbildningen av andra rättsutövare, särskilt advokater, som har en viktig roll. Det finns redan program för att finansiera åtgärder som inriktas på dem. Det kommande ramprogrammet ”grundläggande rättigheter och rättvisa” borde göra det möjligt att bevara jämvikten mellan de rättsvårdande myndigheterna och övriga rättsutövare.

38. Finansieringen bör förenklas så att EU:s bidrag kan inriktas på projekt som kan nå nyckelgrupperna (domare, åklagare och advokater). Man bör bland annat ta hänsyn till de nationella institutionerna som genom direkt deltagande kan stärka EU-aspekten i de nationella programmen. För att kunna planera insatserna på medellång sikt bör man utarbeta samarbetsavtal om förbindelserna med de behöriga institutionerna. Man kan också punktvis använda upphandlingsförfaranden för vissa mer omfattande projekt.

39. Den rättsliga utbildningen bör kunna integreras i en bredare internationell ram och leda till ett samarbete utöver EU:s gränser. Den kan t.ex. öppnas för Europarådet inom ramen för Lissabonnätverket eller till och med främja det rättsliga samarbetet med tredjeland och stärka rättsstatens ställning i det internationella samfundet.

SLUTSATSER

40. Den rättsliga utbildningen är en viktig uppgift under de kommande åren i arbetet med ett europeiskt rättsområde, vilket framhålls i Haagprogrammet. Många aktörer måste delta aktivt och ramprogrammet ”grundläggande rättigheter och rättvisa” bör driva på i dessa frågor. Ekonomiskt stöd framstår i dagsläget som den lämpligaste lösningen för att stärka Europeiska nätverket för rättslig utbildning på det sätt som uttryckligen nämns i Haagprogrammet. I polisiära frågor har EU däremot valt att inrätta gemenskapsorganet Europeiska polisakademin[18]. En sådan lösning är ännu inte nödvändig för rättsväsendet. Utvecklingen av strukturerna för europeisk rättslig utbildning till andra former kan dock undersökas på nytt när ramprogrammet ”grundläggande rättigheter och rättvisa” avslutats.

41. Genom att anta detta ramprogram har EU visat vilken vikt man fäster vid att utbilda rättsutövarna, eftersom man beviljat ökat finansiellt stöd. Genom att utarbeta en europeisk strategi för rättslig utbildning som involverar aktörer både nationellt och på EU-nivå kan de nya medlen utnyttjas på bästa sätt. Inom det europeiska rättsområdet är idag utbildningen av rättsutövarna avgörande för att det framgångsrika arbetet med området med frihet, säkerhet och rättvisa skall befästas och uppmärksammas av unionsmedborgarna.

[1] KOM(1993) 632 slutlig.

[2] EUT C 53, 3.3.2005, s. 1.

[3] SN(2001) 1200.

[4] EUT C 198, 12.8.2005, s. 1.

[5] Tyskland, Österrike, Belgien, Frankrike, Italien, Grekland, Portugal, Nederländerna, Polen, Tjeckien, Slovakien och Slovenien.

[6] Dok. 9090/91 av den 31 oktober 1991, JUR 07, COUR 13.

[7] EGT C 18, 19.1.2001, s. 9.

[8] SEK (2002) 635.

[9] Betänkande A5-0276/2002 från Evelyne Gebhardt (föredragande), EUT C 273 E, 14.11.2003, s. 999.

[10] P6-TA(2005)0030, EUT C 304 E, 1.12.2005, s. 109.

[11] Gemensam åtgärd 96/636/RIF av den 28 oktober 1996 (EGT L 287, 8.11.1996).

[12] Se Stopprogrammet (EGT L 322, 12.12.1996) och Falconeprogrammet (EGT L 99, 31.3.1998) som slogs samman 2002 i Agisprogrammet (EGT L 203, 1.8.2002). I civilrättsliga frågor (EGT L 115, 1.5.2002), i fråga om konkurrensrätt (beslut 792/2004/EG av den 21 april 2004) och sedan 2004 Herculeprogrammet för att främja åtgärder inom området för skydd av gemenskapens ekonomiska intressen (EUT L 143, 30.4.2004). Se även Robert Schumanprogrammet (EGT L 196, 14.7.1998).

[13] Kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet om inrättande av det allmänna programmet ”Grundläggande rättigheter och rättvisa” för perioden 200-2013 (EUT C 211 E, 30.8.2005 s. 6).

[14] Under 2005 deltog 1 000 domare eller åklagare i utbildning i någon av de andra medlemsstaterna, inom ramen för Europeiska nätverket för rättslig utbildning.

[15] .Där finns 23 medlemsstater, Bulgarien och Rumänien representerade. Kontakter har tagits med Estland och Cypern. Europeiska rättsakademin är också medlem, medan Lissabonnätverket, som bildades inom ramen för Europarådet, har observatörsstatus.

[16] EGT C 216, 1.8.2001, s. 14 .

[17] Detta gäller särskilda områden såsom konkurrensområdet (se bl.a. förordning (EG) nr 1/2003 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i fördraget, som ger de nationella domstolarna behörighet att tillämpa artiklarna), men även mer allmänt i civilrättsliga och straffrättsliga frågor, i synnerhet för genomförandet av ömsesidigt erkännande.

[18] Rådets beslut 2005/681/RIF av den 20 september 2005 om inrättande av Europeiska polisakademin (CEPOL) och om upphävande av beslut 2000/820/RIF, EUT L 256, 1.10.2005, s. 63.