25.11.2005   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 294/25

1.1

Efter grönboken om hamnar och sjötransportens infrastruktur från 1997 – och samtidigt som man höll på att utarbeta vitboken om den gemensamma transportpolitiken – framhöll kommissionen i ett första förslag till direktiv om ”Tillträde till marknaden för hamntjänster” från 2001 att huvudfrågorna i det så kallade hamnpaketet var följande:

1.2

Hamnpaketets målsättningar behandlades utförligt i inledningen till det första förslaget till direktiv (1) om den andra huvudfrågan, det vill säga tillträde till marknaden för hamntjänster, som slutligen avslogs av Europaparlamentet vid den tredje behandlingen.

1.3

Kommissionen utnyttjar dock sin ställning som enda institution med initiativrätt, och tar nu åter upp frågan i sitt nya direktivförslag (2) om tillträde till marknaden för hamntjänster. Kommissionen anser att det är dess rätt och skyldighet att i enlighet med EG-fördraget lagstifta på detta område.

1.4

Kommissionen framhåller i inledningen att den grundtanke, de principer och de mål man önskade uppnå med meddelandet från 2001 kvarstår. Vissa ändringsförslag har dock beaktats eftersom de ansågs förbättra det ursprungliga förslaget.

1.5

Innan man vidtar en granskning av det nya direktivförslagets ändringar och deras räckvidd, är det viktigt att erinra om några av de viktigaste orsakerna till att det ursprungliga förslaget gick om intet:

2.1

Det aktuella förslaget innehåller en mycket utförlig motivering och ett stort antal skäl. Kommissionen bekräftar att den nya texten baseras på både kommissionens ursprungliga förslag från 2001 och det ändrade förslaget från 2002, samt på rådets gemensamma ståndpunkt och förlikningstexterna efter parlamentets andra behandling.

2.2

Följande argument talar för ett europeiskt initiativ:

2.3

Den grundtanke, de principer och ett stort antal av de mål kommissionen önskade uppnå med sitt meddelande från 2001 kvarstår dock.

2.4

Förändringarna rör således inte

2.5

De viktigaste inslagen i kommissionens nya förslag är följande:

3.1

Ett visst antal kusthamnar tillhör och/eller förvaltas av offentliga myndigheter (kommuner och andra territoriella myndigheter, offentliga organ osv.). Förvaltningen är följaktligen helt eller delvis föremål för bestämmelserna avseende offentliga räkenskaper och tillämpar kostnadsbokföring. De olika kusthamnarnas praxis och räkenskaper bör underställas de nationella konkurrensmyndigheterna och i förekommande fall regionala eller nationella motsvarigheter till revisionsrätten, och rapporterna från dessa kontrollorgan bör tillställas kommissionens generaldirektorat för konkurrens.

3.2

Under de senaste åren har en utveckling mot privatisering av kusthamnar blivit tydlig i de flesta nya medlemsländer och i de gamla medlemsländerna. Många hamnar har bildat aktiebolag.

3.3

Europas viktigaste hamnar är de som ligger utmed Nordsjön och Engelska kanalen. Godsvolymerna och antalet containrar varierar kraftigt beroende på det geografiska läget för Europas olika kusthamnar. Inom tillämpningsområdet för direktivförslaget ligger volymerna på från 1,5 miljoner till tiotals eller till och med hundratals miljoner ton, och antalet containrar uppgår till flera miljoner per år (i t.ex. Rotterdam och Antwerpen). Kommittén anser att en enhetlig regeltillämpning för kusthamnar som sinsemellan skiljer sig mycket åt med avseende på storlek, verksamhet samt ägande- och förvaltningsförhållanden, riskerar att inte motsvara verkligheten och de faktiska behoven för de berörda hamnarna. Verklig konkurrens mellan hamnarna finns sedan länge. Hänsyn bör tas till subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.

3.4

Ett stort antal hamnar står själva för viss infrastruktur och vissa grundläggande sjöfartstjänster, och de anser inte att deras befogenheter skall inskränkas till att förvalta och underhålla vatten- och landområdet i hamnarna samt kajerna. Utbudet av somliga tjänster ligger i vissa fall i linje med kraven på tjänster i allmänhetens intresse eller med en strävan efter global ekonomisk jämvikt för hamnmyndigheten, eller rent av efter en vinst som kan delas ut till aktieägarna i privata hamnar. Förbudet mot ”korssubventioner” skulle försvaga kapaciteten till hamninvesteringar.

3.5

EESK beklagar att de viktiga framsteg som gjorts sedan grönboken och det första hamnpaketet inte beaktas, och anmodar kommissionen att revidera sitt förslag efter en objektiv konsekvensanalys som tar hänsyn till de aktuella förhållandena i europeiska hamnar samt deras obestridliga internationella konkurrenskraft. Kommittén noterar att kommissionen i samband med den hearing som EESK anordnade den 31 januari 2005 meddelade att en sådan studie skulle offentliggöras i slutet av juni 2005. Eftersom det saknas en kommitté för den sociala dialogen anser EESK att arbetsmarknadsparterna bör höras. Genomgripande ändringar av förslaget bör göras i enlighet med normala förfaranden för bättre lagstiftning (medverkan och samråd, konsekvensbedömningar osv.). Det andra förslaget följde i själva verket strax efter det första, utan tillräckliga förberedelser.

3.6

Hamnar är komplexa logistiska plattformar som via inlandssjöfart, spårvägar, vägar, pipelines och kustfart är kopplade till landområden av varierande geografisk och ekonomisk omfattning på en regional, nationell eller till och med internationell nivå. De bör utveckla strategier som är knutna till utvecklingen av den geografiska sektor där de främjar ekonomin och till de arbetsmarknadsregioner som berörs samt till nya och fortlöpande ekonomiska behov inom dessa regioner. Enligt kommitténs uppfattning är det absolut nödvändigt att främja intermodaliteten inom sjöfarten, framför allt med avseende på cabotageverksamheten, men i föreliggande form bidrar inte direktivförslaget till detta.

3.7

Handelshamnarnas roll, antingen det rör sig om specialiserade eller allmänna, offentliga eller privata hamnar, begränsar sig inte till att tillhandahålla det materiella underlaget (tillfartsleder, hamnbassänger, kajer och landområden) för en multimodal plattform. För att plattformen skall fungera måste de uppväga de privata aktörernas eventuella tillkortakommanden, och deras roll när det gäller organisation, områdesförvaltning och planering av infrastrukturutveckling bör även löna sig ekonomiskt.

3.8

Deras utvecklingsplaner och specialisering bör respekteras. Förutom kapacitetsbegränsningar och materiella begränsningar av tillträdet bör antalet leverantörer kunna begränsas för att säkerställa tjänsteleverantörernas ekonomiska effektivitet och lönsamhet, driftssäkerheten, hamnorganisationen, miljömässiga och sociala normer samt antalet arbetstillfällen. Detta är främst en fråga om subsidiaritet. Dessutom kan en överdriven konkurrens resultera i en kompetens- och resurssplittring som skulle inverka negativt på hamnanvändarna.

3.9

EESK konstaterar att hamnmyndigheterna i och med kommissionens nya förslag ges större flexibilitet att mot bakgrund av hamnens beskaffenhet och lokala förutsättningar bestämma gränsen för antalet operatörer per tjänstekategori.

3.10

Tillstånd och licenser som beviljas av behörig myndighet till tjänsteleverantören eller handelsavtal mellan behörig myndighet och tjänsteleverantören måste omfatta en period som står i relation till omfattningen och arten av de investeringar som tjänsteleverantören gör för att kunna uppfylla bestämmelserna i tillstånd, licenser och kontrakt samt ge utrymme för en normal avskrivningsperiod och normal avkastning på investerat kapital (till exempel 10 år för obetydliga investeringar, 15 år för betydande investeringar i rörliga tillgångar och utbildning och 45 år för betydande investeringar i fasta och rörliga tillgångar).

3.11

De hamnoperatörer som har arrendeavtal inom hamnområdena och tillstånd att bedriva omlastningsverksamhet har rättigheter och verksamhetsvillkor som inte kan ändras efter att direktivet trätt i kraft. Hamnmyndigheterna skulle nämligen annars kunna upphäva kontrakt varigenom de nationella myndigheternas ansvar skulle komma att aktualiseras.

3.12

Kommittén noterar att förändringarna när det gäller hantering och lotsning inte motsvarar de förväntningar som tidigare uttryckts av EESK, flera stater och Europaparlamentet (4).

3.13

Antalet arbetstillfällen är inte kopplat till antalet leverantörer utan till den faktiska trafiken i hamnen eller till tjänsteutbudets bredd. Ett ökat antal leverantörer innebär inte ett ökat antal arbetstillfällen, utan det krävs en ökning av trafiken och uppkomsten av icke-traditionella tjänster för att skapa nya arbetstillfällen.

3.14

De bestämmelser vad gäller lasthantering och egenhantering som är planerade för höghastighetsvattenvägar och cabotage på inre marknaden ifrågasätter i grunden kollektivavtalen i de flesta länder, vilka ibland skulle kunna anses stå i strid mot gemenskapens konkurrenslagstiftning inom ramen för direktivförslaget, medan de samtidigt är giltiga inom nationell och internationell social- och arbetsrätt. EG- domstolen tillstår att respekten för kollektivavtal kan inskränka konkurrensrättens tillämpning. På internationell nivå har många medlemsstater ratificerat ILO:s sjöfartskonventioner om hamnverksamhet (5), arbetsvillkor och besättningens säkerhet. Kommittén konstaterar att kommissionens åtgärder inte tar hänsyn till dessa bestämmelser som grundar sig på trepartsförhandlingar.

3.15

Kommittén är mån om både stark konkurrens på tjänstemarknaden och lasthanteringens kvalitet, säkerhet och kontinuitet. Men om man tillåter egenhantering av stuveritjänsterna uppstår snedvridna konkurrensvillkor mellan de befintliga stuveriföretagen i hamnarna och egenhanterarna. Stuveriföretagen har etablerat sig i hamnarna genom privatisering eller efter urvalsförfarande och investerat i maskinell utrustning och infrastruktur. Egenhanterarna kan däremot gå in på marknaden för hamntjänster utan urvalsförfarande eller investeringskrav, och de kan kostnadsfritt utnyttja de anläggningar som andra byggt upp och till skillnad från stuveriföretagen bedriva verksamhet helt utan tidsbegränsningar. Hamnarna utgör områden med förhöjd olycksrisk, och stor respekt för och kontroll av att arbetsskyddskrav efterlevs är därför en förutsättning. Om egenhanteringen blir tillåten får man räkna med ett ökat antal olycksfall. Trots löfte om att ge direktivförslaget en social dimension skulle dessa bestämmelser i praktiken innebära att man tillbakavisar förväntningarna hos de hamnarbetare som är rädda för att förlora sina arbeten – säkra, kvalificerade arbetstillfällen med framförhandlad lön – och att dessa skall ersättas med osäkra arbetstillfällen och individuella kontrakt utan sociala och lönemässiga garantier i ett klimat av påtvingad konkurrens mellan lasthanterare. Egenhanteringen skulle också kunna medföra en ökning av ombordpersonalens uppgifter och av olycksrisken, eftersom bemanningen ofta är minimal. Det skulle också innebära ökat ansvar och ytterligare krav på kaptenerna.

3.16

Kommittén betraktar inte lotstjänster som en rent kommersiell tjänst. Lotstjänsterna kräver komplexa tekniska kunskaper, lokalkännedom som i vissa fall utvecklats under en längre tid och kapacitet att beroende på de produkter som transporteras garantera transporternas säkerhet med avseende på befolkning och miljö. Dessa tjänster i allmänhetens intresse är alltså inte i huvudsak av kommersiell natur, även om uppdragen ofta går till privata företag under hamnmyndighetens kontroll, och borde därför uteslutas från tillämpningsområdet. Detta hindrar inte hamnarna från att – vilket redan är fallet – utfärda lotstjänsttillstånd till kaptener vars erfarenhet och lokalkännedom gör det möjligt för dem att utan assistans styra sina fartyg in till kaj. Med tanke på säkerheten för andra fartyg, anläggningar, personer som arbetar i hamnen och befolkningen i omgivande områden bör man ta hänsyn till att många fartyg transporterar farliga ämnen.

3.17

Kommittén noterar att i hamnarna utövas vissa av statens suveräna befogenheter, som direktivet inte omfattar. Vissa uppgifter (insatser i kampen mot terrorismen, den organiserade brottsligheten och den olagliga invandringen, som ofta medför utgifter och investeringar som hamnen får stå för) kan delegeras till hamnmyndigheten.

3.18

När det gäller de nya tillståndsbestämmelserna rör det sig om självklara och logiska åtgärder, även om fastställandet av specifikationerna bör ta hänsyn till lokala omständigheter och särdrag. Tillämpningen av principerna om öppenhet och åtskilda konton i kusthamnar är odiskutabel. Kommittén godtar därför kravet att de nya tillståndsbestämmelserna skall respekteras i enlighet med det nya direktivet om insyn.

3.19

Direktivet måste innehålla konkreta krav på dem som tillhandahåller hamntjänster om vad som måste göras för att tillståndet skall förnyas efter 8, 12 eller 30 år.

3.20

Till syvende och sist förefaller det som om förslagets grundläggande målsättning är att sänka kostnaderna för hamntjänsterna. Kommittén anser dock att respekten för säkerhets- och miljönormerna och de sociala rättigheterna är viktiga förutsättningar för att hamnarna skall fungera effektivt och för att man skall kunna säkerställa ekonomiskt effektiva, säkra och pålitliga transporter.

3.21

Eftersom situationerna skiftar kraftigt när det gäller de lokala och nationella bestämmelserna och förfarandena samt förvaltarnas och de offentliga myndigheternas skyldigheter, bör de särskilda förhållanden som råder i olika hamnar beaktas fullt ut i de bestämmelser som skall genomföras. I varje hamn har man genomfört anpassningsåtgärder under många år och arbetat under de gynnsammaste villkor som gällt i respektive territoriell miljö. Strävan att göra verksamhetsvillkoren enhetliga kan få negativa konsekvenser för arbetet i hamnarna och deras effektivitet.

3.22

EESK föredrar subsidiaritet i den förordade lagstiftningen och lokal samstämmighet mellan olika politiska utvecklingsåtgärder inom hamnområdet framför de enhetliga bestämmelser som förordas i direktivförslaget. Det finns stora skillnader mellan hamnarna när det gäller storlek och typ. En överdriven konkurrens mellan tjänsteleverantörerna i en viss hamn skulle kunna leda till överinvesteringar och slöseri, liksom till social tillbakagång.

3.23

Kommittén anser att nationella antitrust- och revisionsorgan enligt subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna skulle kunna ges behörighet att ingripa om hamnmyndigheten – utan att det fanns ekonomiska skäl eller behov av allmänna tjänster – kontrollerade samtliga hamntjänster, eller om den inte respekterade principerna om öppenhet eller redovisningsreglerna. Gemenskapens ingripanden när det gäller konkurrenssnedvridning och statligt stöd bör i högre grad vara koncentrerade till undantagen, till exempel om de nationella konkurrensmyndigheterna eller de regionala eller nationella motsvarigheterna till revisionsrätten inte på ett tillfredsställande sätt sköter kontrollen av gällande gemenskapsrätt.

3.24

När det gäller det statliga stödet har frågan om att ta ut avgifter för vissa kostnader för tillfartsleder och anläggningar i form av lokal eller nationell skatt uppstått i och med kommissionens nuvarande rättspraxis för statligt stöd (muddring, rännor och hamnbassänger).

3.25

Det allmänna kan dock endast förväntas bidra till att finansiera tjänster i allmänhetens intresse och inte till att sänka kostnaderna för (nationella och internationella) företrädesvis betydande hamnanvändare. Fastställandet av allmänhetens intresse skall styras av demokratiska beslut och inte av marknaden.

4.1

Ett betydligt mindre detaljerat ramdirektiv som lämnar tillräckligt utrymme för subsidiariteten vore att föredra framför det föreliggande förslaget till direktiv. I stället för att utförligt gå in på frågan om i vilken utsträckning lagstiftningen om öppenhet och upphandling är tillämplig på hamntjänster, hade det räckt med ett kort omnämnande av dessa regler. Ett gemensamt ramverk får under inga omständigheter undergräva den uppgift som hamnens ledningsgrupp har anförtrotts när det gäller att bevaka allmänhetens intressen i frågor som faller inom dess behörighetsområde.

4.1.1

Ett ramdirektiv får absolut inte inverka menligt på de rättigheter och skyldigheter som följer av medlemsstaternas lagstiftning på områden som sociala frågor, arbetsvillkor, folkhälsa, miljö, allmän ordning och säkerhet, tjänster i allmänhetens intresse och inte heller på de kollektivavtal som ingåtts i enlighet med tillämplig nationell lagstiftning. Ramdirektivet bör också beakta medlemsstaternas internationella åtaganden såsom ILO:s sjöfartskonventioner.

4.1.2

Kommittén kan slutligen bara beklaga att det i förslaget till direktiv saknas en konsekvensbedömning, trots att kommissionen i vitboken om styrelseformerna i EU framhåller att en sådan skall finnas för att få en bättre lagstiftning till stånd. Alla lagstiftningsförslag som kräver medbeslutande skall innefatta en konsekvensbedömning samt information om de samråd som genomförts med bland annat arbetsmarknadens parter.