1

Europeiska utvecklingsfonden (EUF) har tillkommit genom internationella konventioner eller avtal (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) mellan Europeiska unionens medlemsstater och länder i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet (AVS) samt genom rådets beslut om associering av 20 utomeuropeiska länder och territorier (ULT). Sedan maj 2003 är Östtimor en av de stater som undertecknat Cotonouavtalet, vilket innebär att det nu finns totalt 78 AVS-länder.

2

Kommissionen har ansvaret för att i samarbete med AVS-staterna förvalta EUF, utan att detta påverkar Europeiska investeringsbankens (EIB) ansvar för att tillämpa vissa finansiella instrument. Den nya budgetförordningen av den 27 mars 2003 medför en viktig förändring av förvaltningen av nionde EUF. EIB är nu ensam ansvarig för förvaltningen av investeringsstödet, och visserligen ingår denna del av förvaltningen i kommissionens konsolidering av EUF-räkenskaperna men dessa transaktioner berörs inte längre av revisionsrättens revisionsförklaring och Europaparlamentets förfarande för beviljande av ansvarsfrihet (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43)  (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). Revisionsrätten har emellertid fortfarande ett övergripande ansvar för granskningen av EUF. När det gäller de transaktioner som förvaltas av EIB skall granskningen utföras i enlighet med bestämmelserna i ett trepartsavtal mellan EIB, kommissionen och revisionsrätten (artikel 112 i ovannämnda förordning).

3

Det tar fortfarande mycket lång tid att genomföra EUF ( se tabell 1 ).

3

EUF:s totala löptider är långa eftersom man tidigare på nytt kunde ingå åtaganden under samma EUF med icke utnyttjade restbelopp. Efter ikraftträdandet av Cotonouavtalet kommer alla frigjorda restbelopp att återanvändas under nionde EUF, vilket kommer att påskynda avslutningen av tidigare EUF. Den tid det tar att verkställa projekten och programmen inom EUF är ändå jämförbar med andra av EU:s biståndprogram för utveckling liksom de som sköts av medlemsstaterna eller de största biståndsgivarna.

4

Nionde EUF trädde i kraft den 1 april 2003, medan Cotonouavtalet undertecknades i juni 2000.

4

För att nionde EUF skulle träda i kraft måste det ratificeras av alla medlemsstaterna samt 2/3 av AVS-länderna.

5

De ekonomiska anslagen till var och en av de tre Europeiska utvecklingsfonderna som var under genomförande 2002, förutom de delar som förvaltas av EIB såsom ensam ansvarig, fördelas mellan följande områden:

a)

Programbistånd (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) avsett för genomförande av utvecklingsprojekt (ungefär hälften av anslagen).

b)

Programbistånd (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) avsett för direkt budgetstöd till mottagarstaterna (nästan en fjärdedel av anslagen).

c)

Icke programbistånd, avsett för specifika samarbetsområden såsom stöd till exportprodukter (Stabex och Sysmin eller FLEX) eller till finansinsatser såsom riskkapital (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) och avbetalning av skulder (drygt en fjärdedel av anslagen).

6

När planeringsstadiet är avslutat används EUF:s medel i två steg enligt ett förfarande där kommissionen och de mottagande AVS-länderna deltar. Efter begäran från ett AVS-land fattar kommissionen i egenskap av chefsutanordnare beslut om finansiering (bokförs som finansiella åtaganden (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43)) efter samtycke från EUF-kommittén (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43), som består av företrädare för medlemsstaterna. Inom ramen för finansieringsöverenskommelser fastställer därefter kommissionen och AVS-landet hur dessa beslut skall genomföras av den nationella utanordnaren (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) i det aktuella landet. Den nationella utanordnaren ingår avtal (som bokförs som enskilda rättsliga åtaganden (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43)) och godkänner betalningar som skall kontrolleras och verkställas av kommissionen enligt förfarandena för genomförandet av EUF och genom de ekonomiska kanaler som därmed har skapats.

7

Det direkta budgetstödet, av vilket EUF-finansieringen utgör en växande andel och som motsvarar ungefär 800 miljoner euro i åtaganden 2003 (24 % av totala åtaganden) ingår inte i denna gemensamma förvaltning. Kommissionen är ensam utanordnare och, liksom när det gäller det externa biståndet som finansieras genom EU:s allmänna budget, får ”finansieringsöverenskommelser som gäller […] stöd till ett lands budget och som i sig själva utgör rättsliga åtaganden […] ge upphov till betalningar utan att ytterligare rättsliga åtaganden ingås” (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). När kommissionen har försäkrat sig om att villkoren i Cotonouavtalet och finansieringsöverenskommelsen har uppfyllts genomför den endast med sin egen underskrift en första överföring av medel till stöd för mottagarländernas budgetar. När medlen har överförts blir de AVS-ländernas egendom och försvinner in i deras budgetar. Rättsligt och bokföringsmässigt styrs användningen av dem mottagarstaternas lagstiftning och förfaranden. Kommissionen utvärderar, tillsammans med de främsta av övriga internationella bidragsgivare, de förbättringar som gjorts av den offentliga förvaltningen i dessa stater och resultatet i form av minskad fattigdom. Innan kommissionen genomför ytterligare delbetalningar ser den till att de förbättringar som var ett villkor för finansieringsöverenskommelsen har genomförts.

8

Slutligen kännetecknades år 2003 av en omfattande omorganisering av de avdelningar inom kommissionen som ansvarar för genomförandet av EUF. I samband med reformen av det externa biståndet (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) delegerade kommissionen en stor del av sina uppgifter och resurser till delegationerna i AVS-länderna för att förvaltningen skulle bli snabbare och bättre (16 delegationer där förvaltningen har delegerats fullständigt och 11 där delegeringen vid utgången av 2003 var långt framskriden, och vid de återstående 17 delegationerna skall förvaltningen ha delegerats före juli 2004).

9

Den rapport över den finansiella och ekonomiska förvaltningen under 2003 av sjätte, sjunde, åttonde och nionde EUF som kommissionen överlämnade till revisionsrätten den 22 juni 2004 – vilket innebär en försening i förhållande till datumet den 31 maj som föreskrivs i artiklarna 102 och 135 i budgetförordningen för den nionde Europeiska utvecklingsfonden – har fått en ny utformning. Den innehåller en större mångfald av uppgifter och dessa uppgifter är mer fullständiga och detaljerade: Bland annat jämförs mål och genomförande och uppföljning av rekommendationerna från de myndigheter som beviljar ansvarsfrihet och revisionsrätten. Den visar på en ökning av de finansiella åtagandena, de rättsliga åtagandena och betalningarna för all förvaltning som kommissionen och EIB ansvarar för (se tabell 2 och 3 ).

10

Rapportens läsbarhet och tydlighet kan emellertid förbättras ytterligare i vissa viktiga avseenden och dess informationsvärde skulle öka om vissa uppgifter i större utsträckning analyserades:

10

Liksom förut kommer kommissionen att ta hänsyn till revisionsrättens iakttagelser vid utarabetandet av sina nästkommande rapporter om den ekonomiska förvaltningen.

a)

När det gäller den stora mängden finansiella åtaganden vore det bra om det av rapporten framgick att planeringen av nionde EUF kunde inledas långt innan avtalet trädde i kraft i april 2003 eftersom Cotonouavtalet undertecknades i juni 2000. Det var nästan oundvikligt att denna långa förberedelsetid medförde en stor mängd finansiella och rättsliga åtaganden.

a)

Kommissionen har vidtagit vissa övergångsåtgärder för att dämpa följderna av den försenade ratificeringen av Cotonouavtalet. Det är dock sant att genomförandet av EUF är cykliskt eftersom åtagandevolymen alltid är mycket större i början av en EUF. Detta problem kan lösas genom att kostnaderna för samarbetet med AVS-länderna helt förs in i EU:s allmänna budget.

b)

Den stora mängden (rättsliga) åtaganden har uppnåtts delvis tack vare instrumenten för snabb utbetalning (initiativet för kraftigt skuldsatta fattiga länder (HIPC), direkt budgetstöd, m.m.), vilket inte uttryckligen sägs i den förklarande tabellen på sidan 3 i rapporten.

b)

Den ökade inriktningen på sektorsstöd och budgetstöd, när omständigheterna så tillåter, utgör en del av EG:s överenskomna utvecklingspolitik alltsedan 2000 (se punkt 25 i rådets och kommissionens uttalande om Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik, december 2000, KOM(2000) 0212). Vidare har andra sektorer uppvisat större ökningar i förhållande till prognoserna (t.ex. låg åtagandena gällande social och mänsklig utveckling över målet).

11

Den ekonomiska information som redovisas gör det inte längre möjligt att jämföra de belopp som kanaliserats genom projekt, budgetstöd och icke programbistånd (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) inom nionde EUF med beloppen för tidigare EUF.

11

I nionde EUF har man avskaffat det instrumentbegrepp som fanns i tidigare EUF och vissa presentationer är inte längre tillåtna. När det gäller nionde EUF innehåller inkomst- och utgiftsredovisningen ändå den aktuella informationen för sig. I rapporten om den ekonomiska förvaltningen finns en detaljerad presentation av budgetstöden.

12

När arbetet inleds med att förbereda tionde EUF har 75 % av anslagen till nionde EUF fortfarande inte blivit föremål för något finansieringsbeslut och fyra olika EUF tillämpas, alla med olika regler. Dessa faktorer borde, tillsammans med de övergångsproblem som revisionsrätten redan påtalat (se punkt 57), tas i beaktande i diskussionen om att eventuellt integrera EUF i budgeten.

12

Kommissionen är helt ense med revisionsrätten på denna punkt och har i sitt meddelande (KOM(2003) 590, 8.10.2003) redogjort för fördelarna med att integrera EUF i budgeten (se även kommissionens svar vid punkt 57).

13

Det faktum att det ursprungliga målet att ingå åtaganden för 2,5 miljarder euro under 2003 har överskridits med 49 % visar att man har gjort en alltför försiktig prognos och inte i tillräcklig utsträckning tagit hänsyn till vissa faktorer (se punkt 10). Dessutom finns det för lite information om fastställandet av de kvantitativa målen i rapporten om den ekonomiska förvaltningen.

13

Den osäkerhet som omger ratificeringen av Cotonouavtalet och ikraftträdandet av nionde EUF motiverar en viss försiktighet i prognoserna för åtagandena. Det mål som satts upp låg redan cirka 20 % över nivån för de åtaganden som förverkligades 2002.

14

Tre stater (Frankrike, Portugal och Sverige) hade inte betalat hela sitt bidrag i slutet av fjärde kvartalet 2003 (96 miljoner euro saknades). På grund av denna brist på medel och beslutet att betala ut 170 miljoner euro till ”The Global Health Fund” tvingades kommissionen skjuta upp betalningar på ungefär 270 miljoner euro till i slutet av januari 2004. Det hade varit bra med mer information om orsaken till dessa brister och om hur de reglerades i början av 2004.

14

Uppskattningen av utgifterna för påföljande år måste vara klar redan i september. I Cotonouavtalet infördes nyheter vad gäller hur medlemsstaterna anmodas betala in pengar till fonden. Det innebär att uppskattningen av utgifterna för nästkommande år, som redan sker i september, skall godkännas av rådets AVS-grupp. Det finns mekanismer för en höjning av bidragen men dessa är svåra att tillämpa eftersom de ändrar medlemsstaternas utgiftsprognoser. Medlemsstaternas inbetalning av sina bidrag till EUF på fastställda tidpunkter är en juridisk skyldighet.

15

I sin presentation av mål och prioriterade områden för budgetåret 2003 förklarade kommissionen vad den har gjort (arbete med kvalitetsstöd och utarbetande av riktlinjer för genomförandet) för att förbättra kvaliteten på projekten och programmen. Kommissionen lämnade bland annat en detaljerad redogörelse för sina åtgärder för att öka budgetstödet (807,6 miljoner euro i åtaganden ingicks under 2003 för detta ändamål), som emellertid skulle lämnas under vissa villkor (vissa länder fick inte denna typ av stöd och för andra sköts det upp på grund av problem som kommissionen har påtalat). Kommissionen redogjorde i detalj för de verktyg som man har utvecklat under 2002/2003 för att kunna utvärdera och följa upp förvaltningen av de offentliga finanserna i de länder som tar emot denna typ av stöd (en fullständig granskning som skall leda till en första diagnos, årliga granskningar för att bedöma utvecklingen, årliga rapporter från delegationerna i form av resultattavlor och fastställande av resultatindikatorer som gör det möjligt att följa upp resultaten av förvaltningen inom områdena hälsa, utbildning och offentliga finanser).

15

Kommissionen bekräftar att beviljandet av ett budgetstöd är knutet till bestämda villkor och särskilt är avhängigt av mottagarstatens åtagande att förbättra förvaltningen av sina offentliga finanser. När det gäller uppföljningen av de offentliga finanserna har kommissionens enheter som prioriterat mål att i möjligaste mån sätta in de verktyg som utvecklats 2002/2003 (t.ex. uppföljningsrapporter och resultattavlor).

16

Revisionsrätten konstaterar att stora ansträngningar har gjorts för att minska mängden ej motiverade utestående åtaganden, framför allt genom att man har undersökt dem vid seminarier som anordnats på regional basis. Kommissionen har redogjort för huvuddragen i sin reform när det gäller delegering av förvaltningsresurser till delegationerna i AVS-länderna. I detta avseende utgör år 2003 en vändpunkt där båda förvaltningsmetoderna har förekommit men där det väntade resultatet av delegeringen inte direkt märks i budgetgenomförandet.

16

De första resultaten av decentraliseringen, t.ex. snabbheten i genomförandet, syns redan i de delegationer som decentraliserats. På grund av detta dubbla förvaltningssätt (decentraliserat och icke-decentraliserat) år 2003 är det i detta skede i realiteten svårt att entydigt se decentraliseringens effekter på det totala genomförandet av EUF.

17

Samtidigt som EU:s allmänna budget håller på att struktureras per verksamhet så att det skall framgå vilka de administrativa kostnaderna är för vart och ett av EU:s operativa mål, konstaterar revisionsrätten att kommissionen inte har ägnat någon del av sin rapport om den ekonomiska förvaltningen åt denna fråga. Revisionsrätten rekommenderar att rapporten i framtiden utformas så att det framgår vilka administrativa kostnader för EUF som omfattas av Europeiska unionens allmänna budget, om möjligt per varje större verksamhetsområde, eftersom denna information bör finnas tillgänglig i den utsträckning den kan särskiljas från de mycket övergripande uppgifter som finns i den allmänna budgeten under avdelning 21.

17

Kommissionen kommer att studera revisionsrättens förslag. I framtiden kommer integreringen av EUF i budgeten att göra det möjligt att röra sig i denna riktning.

18

Revisionsrätten konstaterar följande:

18

a)

Den förnyade rapporten om den ekonomiska förvaltningen visar att man har ansträngt sig för att förbättra informationen om förvaltningen under året. Rapportens läslighet och tydlighet kan emellertid förbättras ytterligare.

a)

Kommissionen kommer att ta hänsyn till revisionsrättens iakttagelser i sina nästkommande rapporter om den ekonomiska förvaltningen.

b)

Storleken på EUF-åtagandena under 2003 bör sättas i sitt sammanhang. Detta innebär att man måste ta hänsyn till den långa period som ägnats åt planering i avvaktan på att nionde EUF skulle träda i kraft, till det budgetstöd som beviljats och till de disponibla anslagen.

b)

Kommissionen understryker hur viktigt det är för AVS-länderna att åtagandena höjs med cirka 75 %. Kommissionens förvaltning motsvarar de prioriteringar som anges i Cotonouavtalet och som tagits fram i samarbete med medlemsstaterna och de länder och befolkningar som mottar stödet. Kommissionen har vidtagit alla nödvändiga åtgärder för att påskynda genomförandet av nionde EUF.

c)

Verkställandet av betalningar påverkades negativt av en brist på ekonomiska resurser (270 miljoner euro).

c)

En fördröjning på en månad registererades i slutet av året för vissa betalningar till följd av ett tillfälligt likviditetsproblem.

d)

Kommissionen borde finslipa sin rapport genom att redovisa och kommentera EUF:s administrativa kostnader i den.

d)

Kommissionen kommer att studera revisionsrättens förslag i syfte att ta fram dessa upplysningar i avdelning 21 i den allmänna budgeten.

19

Revisionsrätten påminner om att den lägger stor vikt vid kvaliteten på förvaltningen av offentliga finanser. Alla initiativ som främjar budgetstöd förutsätter att alla avsteg från förfarandena för delad förvaltning inom EUF till förmån för AVS-ländernas nationella förfaranden åtföljs av en nära övervakning av att alla villkor uppfylls. Eftersom detta är ett område där EU är berett att ta en hög men ändå genomtänkt risk, är detaljerad information om uppföljningen av insatserna särskilt användbar.

19

Kommissionen delar revisionsrättens åsikt att förvaltningen av de offentliga finanserna är synnerligen viktig, i synnerhet vid budgetstöd. Kommissionen kommer även fortsättningsvis att till revisionsrätten och EU:s budgetmyndighet lämna detaljerade upplysningar om uppföljningen av sina åtgärder.

20

De preliminära räkenskaperna presenterades sent, den 22 juni 2004 (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). Vid detta datum var de ofullständiga (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). De skall läggas fram i sin slutgiltiga version senast den 15 oktober 2004 (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). Till räkenskaperna bifogas en rapport om den ekonomiska förvaltningen (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) och de skall för första gången offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning. De iakttagelser som redovisas under punkt II i revisionsförklaringen grundar sig på nedanstående resultat.

21

Det totala beloppet för betalningskraven på 27,5 miljoner euro, som tas upp i tabellen över fordringar och som ännu inte hade inkasserats vid utgången av 2003, motsvarar inte samtliga fordringar:

21

a)

Fordringar till följd av projekt (förskott som skall återvinnas, icke stödberättigande utgifter, m.m.) har inte alla bokförts av kommissionens centrala avdelningar eller av delegationerna. Delegationerna nöjer sig ofta med att som inkomster (negativa betalningar) bokföra summor som utomstående gäldenärer faktiskt har kunnat betala. Eftersom delegationerna saknar förfaranden för att övervaka fordringarna utanför bokföringen kan kommissionen inte beräkna beloppet för de faktiska fordringar som skall fastställas i förhållande till projekten vid utgången av 2003 (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43).

a)

En uppföljning sker av förskott som skall återvinnas och denna punkt behandlas även i ett kapitel i förvaltningsrapporten. En särskild analys och uppföljning av förskotten utfördes år 2003, vilket gjorde det möjlig att återvinna 56,2 miljoner euro.

b)

Av de 400 miljoner euro i förskott som har varit utestående i mer än 18 månader och som kommissionen bokfört har kommissionen inte kunnat identifiera samtliga omotiverade belopp som skall återvinnas eller godkännas. Revisionsrätten kan därför inte fastställa vilken del av förskotten som skall återvinnas och inkluderas i fordringarna.

b)

Kommissionen vill framhålla de ansträngningar som gjorts för år 2003. Ett stort arbete har verkligen lagts ned på att bedöma återvinningen av förskott och en mycket detaljerad uppföljning sker av de åtgärder som måste till för att verkställa återvinningen.

22

Överföringar av medel som gjorts till EIB under 2003 (209 miljoner euro), men även tidigare år till andra internationella institutioner och som ännu inte utnyttjats i sin helhet av dessa har inte tagits upp på tillgångssidan av balansräkningen.

22

Kommissionen anser att dessa överföringar återspeglar betalningar till externa aktörer som agerar på kommissionens vägnar. Som sådana anser kommissionen dem vara genuina betalningar och inte bara interna överföringar av likvida medel mellan konton som kontrolleras av EUF:s bokförare. Kommissionen vill påpeka att närmare uppgifter om utestående belopp gällande dessa transaktioner per den 31 december 2003, återfinns i tabell 4.2.3 i rapporten om det finansiella genomförandet.

23

Som en följd av revisionsrättens tidigare iakttagelser gjorde kommissionen under 2003 en inventering av utnyttjandet av Stabex-medel som förts över till mottagarländernas lokala konton och som endast kan betalas ut lokalt med delegationernas godkännande (se punkterna 63–68). Vid utgången av 2003 var den information som kommissionen hade hämtat från de berörda AVS-länderna fortfarande ofullständig. Revisionsrätten gör bedömningen att kommissionen borde inkludera resultaten, även delresultat, från denna inventering i rapporten om den ekonomiska förvaltningen och närmare uppgifter om dem i bilagan till redovisningarna om det finansiella genomförandet.

23

Kommissionen har mottagit upplysningar gällande 80 % av de berörda länderna. De täcker 97 % av det sammanlagda beloppet för sjunde och åttonde EUF:s Stabex-medel.

24

De iakttagelser som redovisas under punkt III i revisionsförklaringen bygger på en analys av EUF:s system för övervakning och kontroll, på granskningen av ett urval underliggande transaktioner och på analysen av den årliga verksamhetsrapporten samt förklaringen från EuropeAids generaldirektör. De viktigaste slutsatserna redovisas nedan.

25

EuropeAid, som ansvarar för genomförandet av EUF, fortsatte under 2003 att införa olika normer för intern kontroll som antogs av kommissionen 2001. Delegationernas tillämpning av normerna för intern kontroll sker parallellt med tillämpningen av normerna på de centrala avdelningarna och den pågående decentraliseringsprocessen som inte kommer att vara avslutad förrän i slutet av 2004. När det gäller de centrala avdelningarna kan revisionsrätten dra nedanstående slutsatser, som bland annat grundar sig på resultaten från den analys av normerna för intern kontroll som utförts av kommissionens olika avdelningar.

26

Varje generaldirektorat skulle införa lämpliga bestämmelser för övervakningen, främst genom att vid behov göra en efterhandskontroll av ett urval transaktioner. En enhet för efterhandskontroll av den ekonomiska förvaltningen bildades på EuropeAid 2003. Enhetens främsta uppgift är att upptäcka återkommande fel i systemen för ekonomisk förvaltning och intern kontroll och ge förslag på åtgärder som gör att man kan komma till rätta med de brister som konstaterats. Cirka 1 800 risktransaktioner blev således föremål för en fördjupad efterhandskontroll. Kontrollen gällde återbetalningskrav, utestående belopp som skall återvinnas, förskott som inte har godkänts, garantier och borgensförbindelser. Enheten för efterhandskontroll drog några viktiga slutsatser, bland annat iakttagelser om kontrollerna av utestående förskott och återbetalningskrav. Förskott till ett belopp av mer än 400 miljoner euro som ännu efter 18 månader inte hade avslutats registrerades i samband med EUF-projekt. De olika berörda avdelningarna har dessutom uppmanats att behandla de 27,5 miljoner euro som ännu inte har återvunnits.

26

Förskottsbetalningar är ett normalt och regelrätt sätt att säkra ett effektivt genomförande av många biståndsprojekt och dessa förskottsbetalningar hålls under uppsikt.

27

Systemet för övervakning kompletteras av en enhet för förhandskontroll som inrättats som en tillfällig försiktighetsåtgärd. Att det finns en sådan enhet är inte ett krav enligt normerna för intern kontroll. Enheten inledde sitt arbete i juni 2003 vid EUF:s utanordnande direktorat och granskade 540 transaktioner av totalt 5 261 (både åtaganden och betalningar). De fel som upptäcktes vid förhandskontrollen är inte betydande.

28

Utöver dessa två enheter finns det andra verksamheter som också gäller övervakningen av transaktioner, till exempel upprättandet av kontrollistor för åtaganden och betalningar, möten mellan olika enheter och granskningsbesök på delegationerna. Överlag är övervakningen mer omfattande än tidigare, men den är fortfarande inte enhetlig. Samordning krävs om övervakningen skall bli mer effektiv så att det går att avgöra vad det är för typ av kontroll som garanterar en viss aspekt av de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet.

28

EuropeAid fortsätter att arbeta på att ytterligare stärka och rationalisera redan införda åtgärder. Inom denna ram har en harmonisering (handbok, centraliserade efterhandskontroller, checklista etc.) skett under loppet av år 2004.

29

I enlighet med normerna för intern kontroll har EuropeAid även utvecklat sin internrevisionsfunktion. Under 2003 utvärderades således arbetsbelastningen på delegationerna (ett granskningsbesök i Mali) och vid huvudkontoret i samband med decentraliseringen och även framstegen i genomförandet av normerna för intern kontroll när det gäller det utanordnande direktoratet. Dessutom har viktigt arbete utförts som har gjort det möjligt att identifiera de främsta riskerna och svagheterna i EuropeAids system för övervakning och kontroll. I årsrapporten för budgetåret 2002 påtalade revisionsrätten vissa av dessa risker och svagheter, särskilt de som har att göra med kontrollerna av att de tjänster, arbeten och leveranser som betalas av EUF verkligen har utförts och tillhandahållits.

29

Kommissionen är medveten om att förvaltningen av EUF:s anslag medför vissa risker. Införandet av utbyggda system för kontroller, övervakning och även regelbundna granskningar gör det möjligt att minimera dessa risker.

30

När det gäller särskild information om förvaltningen upprättades ”rapporter om förvaltningen av externt stöd” (EAMR), som utformades i slutet av 2002 (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43), under 2003. Rapporterna är ett viktigt verktyg för den återkommande informationen, och med hjälp av dem vidarebefordrar de decentraliserade delegationerna den viktigaste informationen om genomförande, betalningar och externa granskningar av de viktigaste projekten till huvudkontoret. En standardmodell har skickats ut och används av delegationerna. I mars 2004 hade dock kommissionen fortfarande inte tillgång till samtliga EAMR-rapporter trots att de skulle ha lämnats in den 31 januari 2004. Förutom syftet att ge regelbunden information till de centrala avdelningarna om förvaltningen utgör EAMR-rapporterna en viktig grund när den berörde direktören utarbetar årsrapporten och därmed också för generaldirektörens årsrapport och förklaring.

30

Förvaltningsrapporterna om externt bistånd är ett av informationsverktygen i fråga om förvaltningen av bistånd till tredje land, som de decentraliserade delegationerna sänder till behöriga direktörer (vidaredelegerade utanordnare) vid EuropeAid samt till GD Yttre förbindelser och GD Utveckling. I det sammanhanget utgör de en av de informationskällor som använts av direktörerna i verksamhetsrapporterna till generaldirektören. I sig används inte dessa förvaltningsrapporter för att förbereda generaldirektörens årsrapport och förklaring. För övrigt anges det mycket tydligt i instruktionerna till delegationerna att dessa förvaltningsrapporten inte befriar delegationschefen från hans ansvar att i god tid informera berörd direktör om särskilda problem/frågor som omfattas av direktörens kompetens i dennes egenskap av utanordnare av anslag som förvaltas av delegationen.

31

När det gäller anmälan av oegentligheter, som är en norm för intern kontroll, lämnades uppgifter till OLAF under 2003 beträffande tre fall av misstänkt bedrägeri som har med EUF att göra (Sierra Leone, Papua Nya Guinea och Dominikanska republiken). Delegationerna, som befinner sig närmare mottagarländerna, är mer utsatta för och bättre informerade om fall av oriktigheter än de centrala avdelningarna. Därför måste kommissionen fortsätta att uppmärksamma personalen på dessa frågor.

31

I enlighet med normerna för internkontroll informeras delegationerna om det rätta förfarandet vid en upptäckt av oegentligheter eller då det föreligger misstankar om bedrägeri, och däri ingår vilka kontakter som skall tas med OLAF. Alla nya medlemmar i personalen, liksom även de som förbereder en utflyttning till en delegation, deltar i obligatoriska kurser och informeras om bekämpningen av oegentligheterna. Dessa kurser är också öppna för alla andra tjänstemän.

32

Förutom genomförandet av normerna för intern kontroll granskade revisionsrätten de handlingsplaner som skall stärka systemen för övervakning och kontroll. Handlingsplanerna är en följd av den årliga verksamhetsrapporten för 2002 från EuropeAids generaldirektör eller så fattades beslut om dem med hänsyn till de behov som konstaterades 2003.

33

När det gäller externa granskningar ger enheterna vid de centrala avdelningarna delegationerna och de operativa direktoraten stöd vid behov. De har utarbetat standarddirektiv för att harmonisera de granskningar som externa firmor har utfört på det stora flertalet av de finansierade projekten. I huvudkontorets granskningsplan för 2003 planerade man därför för ett trettiotal granskningar som gäller EUF (som lades ut på externa revisionsfirmor), vilket motsvarar fler granskningar jämfört med föregående år. Ett nytt IT-verktyg (CRIS Audit) inrättades i slutet av 2003, men det fungerade bara delvis. Verktyget gör det möjligt för huvudkontoret att övervaka planeringen och genomförandet av externa granskningar, men eftersom det inte är knutet till systemet för finansiell information går det inte att bedöma granskningarnas omfattning. Så småningom kommer CRIS Audit att utvidgas till granskningsverksamheterna vid samtliga delegationer.

33

Utöver huvudkontorets revisionsplan uppgick planerna vid delegationerna avseende år 2003 till 192 granskningar fram till den 1 juli 2004.

34

Trots dessa många olika åtgärder är det fortfarande svårt att fastställa vilken grad av ytterligare säkerhet de externa granskningarna ger när det gäller lagligheten och korrektheten i de transaktioner som ligger till grund för EUF. Faktum är att uppföljningen av granskningsresultaten ännu inte är särskilt ändamålsenlig på grund av att resultaten används på en stor mängd olika sätt av de olika aktörerna. Efter framstegen med standardiseringen av riktlinjerna måste man nu inrikta sig på att garantera en bättre uppföljning av granskningsresultaten.

34

Nivån på planeringen och uppföljningen av granskningarna motsvarar nivån på förvaltningen av det projekt som skall granskas. Detta gör det möjligt att bättre utnyttja resultaten.

35

Enligt åtgärd 2 som förekommer i sammanfattningen av generaldirektörernas årliga verksamhetsrapporter och förklaringar för 2001 skulle en analys av de risker som är förenade med externt stöd utföras. Ett arbetsdokument med en beskrivning av dessa risker utarbetades av kommissionen 2003 (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). Enligt den analys och de åtgärder som förordas i arbetsdokumentet beaktas de olika metoder som finns för att genomföra det externa stödet, dvs. en centraliserad, decentraliserad eller samordnad metod. Detta effektiva sätt att arbeta i fråga om analys och riskhantering måste nu tillämpas på varje stödinstrument och typ av projekt så att det kan bidra till att stärka systemen för övervakning och kontroll.

35

Kommissionen kommer att beakta revisionsrättens iakttagelse.

36

Enheten som ansvarar för efterhandskontrollen av den ekonomiska förvaltningen införde en särskild handlingsplan 2003 för att eliminera de utestående belopp som skall återvinnas på 27,5 miljoner euro som ackumulerats när det gäller projekten och som tredje part är skyldiga EUF. Denna åtgärd gjorde det möjligt att fördela ansvaret för de belopp som skall återvinnas mellan utanordnaren och EUF:s räkenskapsförare. Den visar att det råder brist på samordning mellan utanordnaren och EUF:s räkenskapsförare och också att kommissionen har svårt att tillämpa de bestämmelser som gäller fordringar och återbetalningskrav. Dessutom fastställde man inte något konkret förfarande för att godkänna de nya återbetalningskrav som kommer att uppstå för projekten för budgetåret 2003 och kommande år.

36

Efter antagandet av den särskilda åtgärdsplanen inrättade EUF:s utanordnares och bokförares enheter år 2003 en mekanism för uppföljning av betalningskrav som, trots de svårigheter som är specifika för återvinningsförfarandet inom EUF (bl.a. tillämpliga juridiska regler samt hur datasystemet OLAS fungerar) möjliggjort stora framsteg. Tack vare en förbättrad samordning och bättre samarbete mellan de två enheterna har framsteg även kunnat göras när det gäller att skapa nya praktiska arrangemang i OLAS som underlättar uppföljningen och avslutningen av betalningskraven.

37

EUF:s system för övervakning och kontroll bygger på ett partnerskap mellan AVS-länderna och Europeiska kommissionen. När det gäller tilldelning av kontrakt och betalningar består de centrala aktörerna i detta partnerskap av den nationella utanordnaren – finansministern eller utrikesministern – och chefen för delegationen som förlitar sig på kontroller som utförs av andra aktörer, bland annat fackministerier i AVS-länderna, programmens förvaltningsenheter, granskningsbesök som finansieras av projekten, tekniska rådgivare och externa experter, till exempel rådgivande ingenjörer och revisorer från den privata sektorn.

38

Revisionsrätten utförde granskningar på plats i sex AVS-länder (Kenya, Mali, Mauretanien, Senegal, Papua Nya Guinea och Salomonöarna) och granskade EUF:s system för övervakning och kontroll. När det gäller Stabex granskade revisionsrätten också på plats ett urval av slutbetalningar från det lokala konto som tar emot medel till stödmottagarna av Stabex-programmen.

39

Det visade sig att systemen för övervakning och kontroll som gäller tilldelning av kontrakt och betalningar på det stora hela var väl utformade i de AVS-länder som besöktes, och man upptäckte endast några få exempel på bristande efterlevnad av gällande regler.

40

När det gäller systemen för övervakning och kontroll för utbetalningar och hur de fungerar i praktiken visade det sig att de nationella utanordnarna, som enligt Cotonouavtalet ansvarar för att bevilja och godkänna EUF-utgifter, inte alltid såg till att nyckelkontroller av fakturor utfördes på ett tillförlitligt sätt av dem själva eller av andra aktörer. Ibland utfördes därför inte vissa nyckelkontroller, i första hand när det gällde att kontrollera att de bygg- och anläggningsarbeten, varor eller tjänster som hade tillhandahållits uppfyllde kraven och följde de ekonomiska klausulerna i kontrakten (till exempel i fråga om prisrevideringar, lämpliga garantier, användning av korrekta växelkurser och del av kontrakt som skall betalas i euro och inte i lokal valuta). Delegationernas chefer, som skall godkänna besluten om utbetalning anmodas att komma till rätta med de nationella utanordnarnas brister. I några fall har de dock inte försäkrat sig om tillförlitligheten i dessa nyckelkontroller även när det gäller de slutliga stödmottagarnas utnyttjande av Stabex-medel.

40

I de flesta AVS-länderna finansierar EUF igångsättandet av biståndsprogram hos de nationella utanordnarna för att avsevärt kunna utöka deras kontroll- och övervakningskapacitet.

41

De decentraliserade delegationerna använder numera checklistor när de godkänner sina betalningar, vilket är ett stort framsteg. Ibland anges vissa kontroller som utförda och utan anomalier i listorna, trots att detta inte stämmer med verkligheten (exempel: avsaknad av giltig bankgaranti från kontraktspartnerns sida).

41

Kontrollistor har införts och formaliserats under 2002. Kommissionen arbetar på att förbättra kontrollen av användningen av dessa listor samt av kontrollbesöken och vidare har en utbildningscykel för tjänstemän införts.

42

Uppföljningen av slutsatserna och rekommendationerna i de externa granskningarna av projekten är fortfarande varierande och begränsad på grund av de ständigt försenade granskningsrapporterna och på grund av det administrativa syfte som delegationerna ofta ger dem: granskningsrapporterna används alltför ofta enbart som verifierande underlag för att avsluta ett projekt eller fylla på ett förskottskonto, och det leder inte till nödvändiga korrigeringar.

42

Kommissionen skulle gärna vilja understryka att:

1)

Ett stort antal redovisningsrevisioner av programkostnadsförslag har genomförts i slutet av åtgärden eftersom de är nödvändiga för slututbetalningen.

2)

Redovisningsrevisionerna av stödkontrakt beställs av kontraktets förmånstagare i enlighet med exakta regler som anges i kontrakten (se även svaret vid punkt 34)

43

När det gäller Stabex har kommissionen försatt sig i en situation som gör att den inte kan kontrollera det totala utnyttjandet av medlen eftersom den har tolererat att de nationella utanordnarna inte redogör för det, trots kravet i artikel 212 i den ändrade Lomékonventionen. På samma sätt bekräftades det vid revisionsrättens granskningsbesök att lokala bankkonton som tog emot Stabex-medel hade använts utan godkännande från delegationens chef (Kenya och Mauretanien) eller att delegationens chef hade godkänt förflyttningar av medel trots att han inte förekom på den föråldrade förteckning över behöriga tecknare som användes av banken (Senegal).

43

I artikel 212 föreskrivs att den nationella utanordnaren skall rapportera om mottagarländernas användning av medel. Det flöde av information som når kommissionen har inte varit homogent. På grund av detta konstaterande och på grundval av rekommandationer från revisionsrätten inleddes en total invenetring 2003 för att möjliggöra en fullständig uppskattning av dessa medel.

44

Systemen för övervakning och kontroll för EUF omfattar ett brett spektrum av bestämmelser och mål. En upprustning av dessa system för övervakning och kontroll påbörjades under budgetåret 2003. Man måste vänta på att de konsolideras innan det går att mäta på vilket sätt de faktiskt bidrar till de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet. I detta skede krävs dock mer samordning så att man undviker att det görs dubbelkontroller och så att man inte riskerar att särskilda riskområden inte täcks, särskilt de som konkretiseras i form av anomalier som upptäckts av revisionsrätten. Det gäller i första hand att de kontrollåtgärder och slutsatser som kommissionens olika kontrollenheter har kommit fram till på delegationerna tillämpas fullt ut. Förflyttningar av Stabex-medel måste dessutom bli föremål för en lämplig intern kontroll.

44

Som en följd av inventeringsarbetet tar kommissionen fram nya mer precisa och detaljerade riktlinjer för användningen av Stabex-medlen för att garantera en bättre uppföljning av hur mottagarländerna använder de disponibla återstående medlen.

45

Ett urval av 49 betalningar granskades på grundval av den dokumentation som fanns tillgänglig i kommissionens lokaler i Bryssel och i förekommande fall på delegationerna i AVS-länderna. Dessutom granskades 37 andra betalningar, som bestod av motsvarande övergripande och enskilda åtaganden, i samband med kontrollerna på plats i de sex AVS-länder som valts ut för granskningen av systemen för övervakning och kontroll, särskilt när det gällde att kontrollera om de bygg- och anläggningsarbeten, leveranser och tjänster som ligger till grund för dokumentationen verkligen hade tillhandahållits.

46

När det gäller det direkta budgetstödet (se punkt 19) erbjuder EUF:s rättsliga ram en mängd olika möjligheter till bedömning och undantag. Kontrollerna av de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet är därför begränsade till en kontroll av att man har gjort en riktig bedömning av tillämpningsvillkoren. De första bedömningar som görs när de finansiella åtagandena antas är inte tillräckligt formaliserade i fråga om de kriterier som räknas upp i artikel 61.2 i Cotonouavtalet. En sådan formalisering, särskilt när det gäller insyn, tillförlitlighet och effektivitet i förvaltningen av offentliga medel, är nödvändig om man senare skall kunna bedöma om förvaltningen har förbättrats, något som krävs för beviljande av fortsatta stöd. De kriterier som används för att frigöra framtida medel består till stor del av makroekonomiska indikatorer, men de ger inte fullständig information om förvaltningen av offentliga medel.

46

I samband med antagandet av finansiella åtaganden inkluderar kommissionen i finansieringsförslagen till medlemsstaterna systematiskt en bedömning av den makroekonomiska situationen och de offentliga finanserna där det på grundval av de senaste uppgifterna görs en analys av teman och problem som avses i kriterierna enligt artikel 61.2. Den skall i princip lämna den information som anges i punkt 3.4 i metodhandboken för budgetstöd, som utkom i mars 2002.

—

För de fasta trancherna, bibehållandet av den makroekonomiska balansen, vilket kontrolleras med ett program med Bretton Woods-institutionerna.

—

För resultattrancher eller rörliga trancher skiljer sig indikatorerna av naturen åt: indikatorer kopplade till resultat (som återspeglar genomförandet av strategier som skall minska fattigdomen), allmänna indikatorer avseende budgetresultat (genomförandenivå, betalningsfrister etc.) och processindikatorer kopplade till sektoriella reformer eller förvaltningen av de offentliga finanserna.

47

Finansieringsöverenskommelsen mellan kommissionen och AVS-landet eller AVS-länderna skall enligt artikel 17.2 i bilaga IV till Cotonouavtalet fastställas senast sextio dagar efter beslutet från gemenskapens beslutsorgan. För revisionsrätten är namnteckningen på en finansieringsöverenskommelse från båda parter det enda beviset på att en sådan har träffats. Av ett urval på mer än ett hundratal nya åtaganden för 2003, dvs. nästan alla finansiella åtaganden för budgetåret, var 82 % föremål för en finansieringsöverenskommelse som undertecknades inom tidsfristen på sextio dagar efter beslutet. Av de återstående 18 % undertecknades 3 % (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) mer än 120 dagar efter det första beslutet. Denna situation innebär en förbättring jämfört med tidigare budgetår. Kommissionen bör dock redovisa hur den tänker se till att överenskommelserna i fortsättningen träffas inom tidsfristen på 60 dagar.

47

Att en finansieringsöverenskommelse fastställs inom 60 dagar betyder inte att den undertecknas. Kommissionen medger dock att denna regel kräver att genomförandet av finansieringsbeslutet sker med omsorg. Detta är för övrigt fallet i det stora flertalet av fall vilket framgår av de procenttal som revisionsrätten hänvisar till.

48

De fel som upptäckts i enskilda rättsliga åtaganden var avgränsade, få och inte särskilt betydande. De gällde följande:

48

a)

Garantierna för stöd till kontrakt uppvisar återkommande fel: vissa garantier ges inte, andra är ofullständiga eller ges efter den fastställda tidsfristen.

a)

Kommissionen har vidtagit åtgärder för att förbättra uppföljningen av bankgarantier; en särskild modul för bankgarantier har lagts in i OLAS och instruktioner har skickats till delegationerna.

b)

Det finns fortfarande fall där kontrakten har ändrats betydligt i efterhand, vilket har gjort att det faktiska slutbeloppet för dem ligger över det fastställda taket för tillåtna ändringar.

c)

Vissa delegationer har för vana att underteckna överenskommelser utan att ange datum eller utan att kräva att kontraktsparterna och den nationella utanordnaren anger datum på de kontrakt som de godkänner. Denna anomali gör det svårt för delegationerna att garantera att lagbestämmelserna tillämpas eftersom de sistnämnda direkt grundar sig på datumet för undertecknandet av kontrakten (till exempel för att kontrollera att den nationella utanordnaren inte har godkänt kontraktet förrän kontraktsinnehavaren har gett en garanti för gott genomförande).

c)

Kommissionen påminner om att undertecknandet vid delegationerna bara är ett principgodkännande av kontraktet. Datumet för detta godkännande har alltså inte något avtalsmässigt värde på samma sätt som kontraktsparternas underskrift.

49

De fel som begåtts i fråga om själva betalningarna var avgränsade, få och inte särskilt betydande. De gällde följande:

a)

Betalningar som inte uppfyllde kontraktsbestämmelserna (i fråga om pris, betalningssätt, art och antal artiklar).

b)

Ersättning av icke stödberättigande utgifter eftersom de inte föreskrevs i kontraktet.

c)

Ersättning av utgifter för vilka de underlag som uttryckligen krävs enligt kontraktet inte har lämnats av den sökande.

d)

Betalning av tjänster, bygg- och anläggningsarbeten eller artiklar för vilka det inte på förhand har lämnats någon rimlig garanti för att de kommer att utföras eller tillhandahållas.

50

Dessa fel åtföljs av andra vanligare fel som gäller genomförandet av förfarandena, vilkas eventuella inverkan på själva betalningarna är svår att bedöma (till exempel möjligheten att betala dröjsmålsräntor om leverantörerna är försenade med betalningen).

50

Kommissionen anser att viktiga framsteg gjorts de senaste åren när det gäller att minska förseningarna av utbetalningarna. För övrigt tänker kommissionen fortsätta sina ansträngningar och följa revisionsrättens rekommendation.

51

Upprättande av rapporter efter den tidsfrist som fastställs i kontrakten är ett vanligt brott mot förfarandena. När dessa rapporter gäller genomförandet av projekten är förseningen ofta ett tecken på att den ekonomiska förvaltningen av projekten är bristfällig. När det gäller granskningskontrakt blir följden av att granskningsrapporter upprättas sent att utanordnarens möjligheter att anta effektiva korrigerings- och övervakningsåtgärder minskar markant. Generellt sett bör dessa rapporter vara ett villkor för att man skall bevilja ytterligare betalningar.

51

När det gäller de kontraktsenliga rapporterna ansvarar kontraktsparterna för att dessa tillhandahålls. Kommissionen gör allt för att få in dem inom tidsfristerna. Frågan om revisionsrapporterna har redan tagits upp vid punkt 42.

52

Andra anomalier som har att göra med handläggningen av vissa betalningar eller inkomster gör förteckningen över de områden av EUF:s interna kontroll som i första hand måste stärkas fullständig:

52

a)

Betalningar från lokala Stabex-konton, som inte finns i kommissionens räkenskaper, måste godkännas både av den lokala delegationen och den nationella utanordnaren. Men vissa av dessa betalningar undertecknades inte av delegationen.

b)

För vissa projekt förs inte de bankräntor som genereras av projektens likvida medel in i räkenskaperna trots att de skall fördelas till medlen för motsvarande projekt. Om man genomförde en lämplig kontroll av bankavstämningarna skulle man kunna komma till rätta med denna avvikelse.

b)

Inom ramen för ett programkostnadsförslag är det projektets bokförare som har ansvaret att föra in bankräntorna i räkenskaperna. Externa granskningar gör att kommissionen kan försäkra sig om att bokföringen sköts som den skall i detta avseende.

53

Den årliga verksamhetsrapporten och förklaringen omfattar både de verksamheter som härrör från den allmänna budgeten och EUF:s verksamheter, trots att båda områdena lyder under en egen budgetförordning. Rapporten nämner EUF på vissa punkter medan den inte säger någonting på andra och det gör att det inte är lätt att bedöma i vilken mån den behandlade punkten eller reservationen påverkar – eller inte påverkar – EUF (till exempel apropå de 250 miljoner euro i kontrakt som berörs av reservationen om föreningen för frivilligorganisationer). För att rapporten skall bli mer läsbar i framtiden skulle revisionsrätten vilja att uppgifter och bedömningar om EUF presenteras på ett tydligare sätt i årsrapporten och i själva förklaringen.

53

Reserven påverkar inte EUF eftersom samtliga insatser som omfattas av livsmedelsbiståndsinstrumentet finansieras med resurser från gemenskapens budget.

54

De fordringar som återstår att fastställa, liksom det korrekta utnyttjandet av Stabex-medel motsvarar ett belopp som mycket troligen är avgörande för kvaliteten på den finansiella informationen. Därför borde generaldirektören ha gjort en reservation i fråga om detta (se punkterna 21).

54

När Stabex-medlen väl överförts till mottagarländerna övergår de i dessas ägo och försvinner formellt ur EUF:s räkenskaper. Mottagarstaternas successiva användning av medlen har alltså inte några formella effekter på EUF:s räkenskaper.

55

Med tanke på att resultaten från inventeringen av Stabex var ofullständig (se punkt 23) hade inte generaldirektören vid denna tidpunkt de uppgifter han behövde för att komma till en slutsats om medlen hade utnyttjats till avsedda ändamål i enlighet med principen om en sund ekonomisk förvaltning och inte heller om de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet.

55

Stabex-instrumentet var en mekanism för snabba utbetalningar som avsåg att kompensera nedgångarna i intäkterna från export av AVS-ländernas viktigaste jordbruksprodukter. Det har tagits bort i och med ikraftträdandet av Cotonouavtalet i april 2003. De sista överföringarna som skall göras avser alltså medel där beslut fattats under loppet av de föregående åren om tilldelning till mottagarstater som uppfyller urvalskriterierna. Ingen Stabex-överföring verkställdes 2003. Generaldirektörens årsförklaring avser år 2003.

56

Alla ovannämnda iakttagelser har sammanställts i en tabell med indikatorer som skall göra det möjligt att utvärdera hur systemen för övervakning och kontroll har utvecklats (se tabell 4 ).

57

Revisionsrätten har vid upprepade tillfällen redovisat iakttagelser angående komplikationer och svårigheter vid genomförandet av de olika på varandra följande Europeiska utvecklingsfonderna, och menat att en möjlig lösning är att de integreras i budgeten (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). Kommissionen åtog sig att under 2003 lämna ett meddelande om eventuella för- och nackdelar med att integrera EUF i budgeten (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). För kommissionen skulle integreringen i budgeten, som också Europaparlamentet förordat sedan länge, lösa de övergångsproblem som dyker upp med jämna mellanrum varje gång en ny EUF inrättas; det skulle också möjliggöra ett sammanhängande genomförande av de avtal som ingåtts med AVS-länderna.

57

Kommissionen anser att en integrering av EUF i budgeten skulle lösa problemen med övergången mellan de olika utvecklingsfonderna, men påminner om att detta inte är det enda argumentet som talar för en sådan lösning (enhetliga förfaranden, insyn i budgeten, avskaffandet av förhandlings- och ratificeringsprocessen, med alla de förseningar som det innebär). Se kommissionens svar vid punkt 12.

58

Den 8 oktober 2003 antog kommissionen ett meddelande till rådet och Europaparlamentet med titeln Vägen mot en fullständig integrering av samarbetet med AVS-länderna i unionens allmänna budget, där kommissionen argumenterar för en integrering i budgeten. Frågan utreds noggrant av alla berörda parter (däribland AVS-länderna). Europaparlamentet har redan uttalat sig för att en integrering i budgeten skall ske snabbt (se punkt 42 i betänkandet om beviljande av ansvarsfrihet 2002).

58

Kommissionen har vid återkommande tillfällen föreslagit att EUF skall integreras i budgeten. Utvidgningen av unionen och de beslut som måste tas i fråga om budgetplanen 2007–2013 gör att en sådan integrering av EUF-medlen skulle vara särskilt läglig från och med 2007/2008.

59

I samband med granskningen av förvaltningen av tidigare EUF (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) har revisionsrätten, parlamentet och rådet betonat hur viktigt bildandet av och stödet till starka, effektiva och självständiga högre revisionsorgan kan vara för att förbättra kvaliteten på förvaltningen av offentliga medel i AVS-länderna och särskilt kontrollen av de åtgärder som finansieras av EUF.

59 och 60

De direkta stöden till de högre revisionsorganen har skett i form av projekt, som inte täcks av finansieringsöverenskommelserna om budgetstöd, och även genom punktvisa insatser av tekniskt bistånd som finansierats via posterna för institutionellt stöd (administrerade enligt EUF:s förfaranden) och som i varje finansieringsöverenskommelse om budgetstöd läggs till de medel som lämnas till det sistnämnda. Kommissionen har aktualiserat upplysningarna i bilaga 6, genom att inkludera de punktvisa insatser som nämns ovan. Av detta framgår att direkta stöd från olika finansieringskällor pågår i nio länder och studeras i sju andra länder.

—

När kommissionen inte direkt stöder ett högre revisionsorgan har detta ansvar ofta lämnats över till en annan bidragsgivare efter en överläggning där kommissionen spelar en aktiv roll.

—

Stödet till de högre revisionsorganen antar även en indirekt form genom att man i finansieringsöverenskommelserna kopplade till budgetstöd formulerat villkor och/eller processindikatorer för att stärka dessa organs status och deras resurser.

—

Varje gång så är möjligt avser kommissionen även att involvera de högre revisionsorganen i utvärderingarna av de offentliga finanserna.

60

Kommissionen har svarat att den håller med om denna analys och arbetar i denna riktning, men att den har valt ett stegvist angreppssätt eftersom detta område är nytt för kommissionen och politiskt känsligt (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). Som svar på parlamentets begäran (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) om att de nationella revisionsorganen skulle få detaljerade uppgifter om EUF-finansieringen lade kommissionen i bilaga 5 till sin rapport om den ekonomiska förvaltningen för budgetåret 2003 fram en förteckning över 14 projekt som bland annat innefattar stöd till offentliga revisionsorgan. Revisionsrätten konstaterar att dessa projekt naturligtvis är värdefulla. De avser huvudsakligen en förstärkning av finansministerierna och ibland av deras enhet för intern revision. Endast ett eller två av dem är emellertid främst avsedda att stärka de nationella revisionsorganen.

61

Revisionsrätten har vid upprepade tillfällen (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) redovisat iakttagelser angående Stabex-fonderna. I alla dessa iakttagelser har revisionsrätten påpekat att det inte finns någon lämplig uppföljning av redovisningen som gör det möjligt att se när och hur dessa medel slutligen användes.

61

Så snart Stabex-medlen överförts till mottagarländerna blir dessa ägare till dem och därför återfinns de inte längre i EUF:s bokföring även om en ingående kontroll av deras användning fortfarande görs av delegationerna. Kommissionen genomförde 2003 en inventering av medlen i syfte att följa upp dem utanför bokföringen.

62

Byrån för samarbete EuropeAid påminde nyligen om att dessa medel endast får utnyttjas av AVS-länderna efter att de har uppfyllt särskilda villkor och med EuropeAids godkännande, och att den skulle vidta åtgärder för att garantera och redogöra för övervakningen (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43).

62

På grundval av analysen av den översikt över användningen av Stabex-medel per den 31 december 2003 som inlämnats av delegationerna, kommer mer detaljerade och precisa standardförfaranden att börja tillämpas före utgången av budgetåret 2004 för att vara fullt tillämpningsbara år 2005.

63

Kommissionen gjorde under 2003 en bedömning av alla Stabex-medel som tidigare hade överförts till AVS-länderna och som fortfarande fanns delvis outnyttjade på bankkonton vid utgången av 2002. Med hjälp av denna information, som fortfarande var ofullständig när de slutliga räkenskaperna lades fram 2003, kunde kommissionen för första gången på länge göra en beräkning av det belopp som inte hade utnyttjats av mottagarländerna, det vill säga cirka 700 miljoner euro.

63

På grundval av inlämnade upplysningar (per den 1 juli 2004) från 80 % av de berörda länderna, vilket täcker 97 % av totalsumman för Stabex inom sjunde och åttonde EUF, återstod den 31 december 2003 cirka 700 miljoner euro att ingå åtaganden för av mottagarländerna.

64

Dessa medel har visserligen överförts till mottagarländerna och formellt lämnat EUF-kontona, men kommissionen har fortfarande ett delat ansvar för dem och har kontroll över att de används på rätt sätt genom att delegationerna undertecknar slutbetalningarna. I samband med sitt arbete med revisionsförklaring granskade revisionsrätten denna specifika del av kommissionens förvaltning. Stabex-medlen är normalt avsedda för produktiva investeringar på det område som drabbats av den minskning av exportintäkterna som ligger till grund för beslutet om överföring (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43), men de används ibland efter överenskommelse till att stödja åtgärder som inte har något tydligt samband med det berörda området (exempelvis 50 miljoner euro i budgetstöd till Kenya, bland annat för utbetalning av lärarlöner, som finansierades genom ersättningen för Kenyas förlorade intäkter från kaffeexport).

64

Som regel har den allra största delen av Stabex’ resurser anslagits till landsbygdsboende människor. I fallet Kenya och den sista utbetalningen på 50 miljoner euro, som öronmärkts för riktat budgetstöd, är insatserna särskilt avsedda för de regioner som drabbats av det slag av intäktsförluster som är orsaken till de aktuella Stabex-medlen.

65

Allmänt sett kännetecknas styrningen av Stabex-medlen och uppföljningen av dess redovisning av bristande exakthet, vilket till stor del förklarar varför kommissionen har haft så svårt att återta kontrollen över redovisningsuppgifterna för dessa medel. Exempelvis bokförs och används ibland ränteinkomsterna på ett felaktigt sätt (särskilt på Papua Nya Guinea och Salomonöarna där räntorna inte har tagits upp i räkenskaperna och använts till utgifter som helt saknar förklaring).

65

Som en följd av inventeringsarbetet år 2003 utarbetar kommissionen nya, mer precisa och detaljerade riktlinjer för utnyttjandet av Stabex-medel i syfte att garantera en bättre uppföljning och ett bättre utnyttjande av de återstående disponibla medlen.

66

Kommissionen har ända sedan starten ägnat alltför lite uppmärksamhet åt den minimiram som krävs för att följa upp att Stabex-medlen används på rätt sätt. Kommissionens delegationer har inte haft någon referensram alls och inte heller några riktlinjer för hur medlen skall följas upp. Samarbetspartnernas enda skyldighet – att redogöra för hur Stabex-medlen har använts – något som de inte alltid har gjort, visade sig snabbt vara otillräckligt i detta avseende.

66

Revisionsrättens iakttagelse skall ses i sammanhang med Stabex ursprungliga syfte och dess fullkomligt decentraliserade förvaltning av medel i och med den initiala överföringen till länderna. Stabex ursprungliga mål var att skapa en snabb utbetalningsmekanism och ett flexibelt system för direkt kompensation till småproducenter för deras intäktsförluster under det föregående odlingsåret. Även om referensramen inte alltid var så exakt i fråga om Stabex-medlen på grund av dess mycket speciella karaktär har det har dock alltid stått klart att reglerna och förfarandena för sjunde och åttonde EUF även är tillämpliga på Stabex. Vissa delegationer och nationella utanordnare har lyckats förvalta detta instrument väl.

67

Det är viktigt att kommissionen, nu när den börjar återta kontrollen över dessa åtgärder som i vissa fall inleddes för mer än tio år sedan, tillsammans med sina samarbetspartner vidtar övergripande åtgärder för att slutgiltigt eliminera de outnyttjade medlen. Om kommissionen beslutar om en lämplig rättslig ram skulle den kunna räkna med att medlen kan användas som komplement till det budgetstöd den beviljar mottagarländerna på annan väg.

67

Kommissionen kommer att vidta alla nödvändiga åtgärder för att åtaganden skall ingås för samtliga medel för de mottagande länderna i slutet av 2005. Budgetstöden kommer fortsatt att utgöra ett värdefullt medel när förhållandena så tillåter.

68

I vilket fall som helst bör kommissionen se till att liknande åtgärder, som föreskrivs i Cotonou-avtalet (FLEX), förvaltas korrekt och följs upp så att det är möjligt att inom rimlig tid visa att de aktuella medlen använts på ett bra sätt.

68

I Flex-instrumentet föreskrivs antingen budgetstöd, eller i avsaknad av sådant, förstärkningar av resurserna för nionde EUF:s programplanerade bistånd (finansieringsram A). I båda fallen ingår utgifterna i nionde EUF:s standardiserade redovisningssystem och följer de därmed sammanhängande reglerna. De problem som uppkommit med Stabex torde alltså inte återkomma med Flex.

69

Cirka 2 % av EUF-stödet lämnas i form av flerårsprogram för mikroprojekt som finansierar små infrastrukturer. Revisionsrätten har granskat förvaltningen och kontrollen vid kommissionens centrala avdelningar och på delegationerna i sex AVS-länder (Ghana, Madagaskar, Malawi, Uganda, Zambia och Zimbabwe). Revisionsrätten har också undersökt om programmålen har uppnåtts.

70

De viktigaste iakttagelserna gäller utarbetandet av programmen, deras genomförande och konkreta resultat i de utvalda länderna. Revisionsrätten gör en positiv bedömning av programmen för mikroprojekt men har ändå upptäckt följande:

70

Kommissionen gläder sig över revisionsrättens positiva bedömning gällande de fleråriga mikroprojektprogrammen.

a)

Kommissionens centrala avdelningar har otillräcklig information om programmen och har inte lämnat några lämpliga riktlinjer till delegationerna. Programmens förvaltningsenheter i AVS-länderna har inte alltid en tydlig rättslig status. Genomförandet av programmen med hjälp av programkostnadsförslag är ibland oklart eller långsamt. Förvaltnings- och kontrollförfarandena är över lag tillfredsställande, men uppvisar fortfarande brister, och informationssystemen är ofta dåligt utformade eller dåligt utnyttjade.

a)

De centrala förvaltningarna har tidigare stött på problem när det gäller den närmare övervakningen av programmen för mikroprojekt, men de avser nu att spela en allt mer framträdande roll i fråga om tematiskt stöd och spridning av bästa praxis, och de utarbetar nu en övergripande handbok för programmen för mikroprojekt.

b)

Trots att man underskattar svårigheterna med att exakt mäta vad en åtgärd har för inverkan är mikroprojektens nytta för lokalbefolkningen väl omvittnad och lätt att bekräfta. Förutsättningarna tycks finnas för att resultaten skall bli varaktiga, men de kan påverkas av bristerna i de lokala förvaltningarna.

b)

Kommissionen fäster stor vikt vid uppbyggnaden av den institutionella kapaciteten på alla nivåer, med syftet att främja varaktiga effekter. Där det är möjligt att göra de lokala förvaltningarna och kommunerna delaktiga, är detta ett sätt att främja egenansvar och varaktiga effekter.

71

Som ett resultat av denna granskning rekommenderar revisionsrätten kommissionen att

71

I sina svar är kommissionen ense med det väsentliga i revisionsrättens konstateranden och rekommendationer och förklarar hur den avser att förverkliga revisionsrättens huvudsakliga rekommendationer.

a)

förbättra organisationen av sina centrala avdelningar så att denna form av samarbete utnyttjas på ett bättre sätt,

a)

Att i större utsträckning ta på sig en stödjande funktion.

b)

ge delegationerna tydliga och samstämda riktlinjer som är anpassade till mikroprojekten, bättre kontrollera förvaltningssystemet och ge det en rättslig ram så att genomförandet av programmen kan övervakas på ett bättre sätt,

b)

Att samla bästa praxis till en detaljerad handbok och vaka över att tillförlitligheten och effektiviteten i handläggningen av programmen förbättras.

c)

se till att genomförandet av programmen gör det möjligt att övervaka hela projektperioden och iaktta tidsfristerna i enlighet med befolkningens prioriterade behov, och

c)

Att i möjligaste mån koppla in lokala förvaltningar och kommuner i projekten för att gynna effektiviteten och garantera varaktigheten för resultaten. De bestämmelser som föreskrivs i Cotonouavtalet gör det möjligt för de decentraliserade aktörerna att spela en viktigare roll på detta område.

d)

använda realistiska metoder för att mäta resultaten och noggrannare undersöka hur mikroprojekten kan bli varaktiga på medellång sikt i AVS-länderna, särskilt när det gäller den lokala förvaltningens roll, och prioritera utvärderingar som gäller flera länder.

d)

Att sätta igång en systematisk tvärgående utvärdering av de fleråriga mikroprojektprogrammen år 2004.