52004DC0863

[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 5.1.2005

KOM(2004) 863 slutlig

BERETNING FRA KOMMISSIONEN

Årsrapport om realiseringen af det indre marked for gas og elektricitet

{SEC(2004) 1720}

INNEHÅLL

1. BAKGRUND TILL DETTA MEDDELANDE 3

2. ALLMÄN SAMMANFATTNING 3

3. UTVÄRDERING AV FRAMSTEGEN I ELSEKTORN 5

4 UTVÄRDERING AV FRAMSTEGEN I GASSEKTORN 7

5 FÖRSÖRJNINGSTRYGGHET 8

6 DEN ALLMÄNNYTTIGA TJÄNSTEN OCH ANVÄNDAR-/KONSUMENTSKYDDET 9

7 MILJÖASPEKTER 10

8 SLUTSATSER 10

1. BAKGRUND TILL DETTA MEDDELANDE

De nya el- och gasdirektiven[1] skulle införlivas av medlemsstaterna senast i juli 2004. Förordningen om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel[2] trädde också i kraft under 2004. De nya bestämmelserna syftar till att skapa en konkurrenskraftig el- och gassektor i hela Europeiska unionen såsom avses i de mål som fastställdes vid rådets möte i Lissabon[3].

I direktiven krävs att kommissionen lägger fram årliga rapporter om hur marknaden fungerar, och därför har denna rapport tagits fram i samråd med Europeiska gruppen av tillsynsmyndigheter för el och gas (ERGEG). Den bygger på deras uppgifter och på offentliggjord information från olika källor[4]. Mer detaljerade uppgifter finns i ett följedokument som kommer att offentliggöras samtidigt med detta meddelande.

2. ALLMÄN SAMMANFATTNING

I en nyligen utgiven rapport om den europeiska produktivitetsökningen[5] som GD Näringsliv sammanställt redogörs för den allmännyttiga sektorns utmärkta prestanda vilka sammanfattas i tabell 1 nedan. I rapporten framhävs marknadsöppningens bidrag till effektivitetsförbättringarna i dessa sektorer och energisektorns potentiella bidrag till uppfyllandet av Lissabonmålen.

Tabell 1 Arbetsproduktivitetens tillväxt: Gas, el och vatten

% per år | 1979-1990 | 1990-95 | 1995-2001 |

EU-15 | 2,7 | 3,6 | 5,7 |

USA | 1,1 | 1,8 | 0,1 |

Hittills är emellertid resultaten av genomförandet otillfredsställande. I oktober 2004 var kommissionen tvungen att skriva till arton medlemsstater och varna dem för att de fortfarande inte fullt ut hade anmält de rättsliga åtgärder som har vidtagits för att införliva de senaste direktiven

Denna försening är beklaglig eftersom det redan i dag är uppenbart att bestämmelserna i de tidigare direktiven[6] inte var tillräckliga ens för större användare för att uppnå konkurrensmålet. Sådana kunder kan normalt sett förväntas förhandla med leverantörerna regelbundet. Men efter fem års konkurrens på elmarknaden och över tre år på gasmarknaden har färre än 50 % bytt leverantör i de flesta medlemsstaterna. Dessutom är många missnöjda med det tjänsteutbud som erbjuds.

Det räcker inte att bara titta på antalet kunder som byter leverantör, utan man måste också ta hänsyn till vilken nationalitet nya leverantörer har. I många fall har kunderna bara kunnat byta till andra inhemska leverantörer, vilket innebär att det i många fall är en otillfredsställande liten andel utländska företag som har lyckats ta sig in på de nationella marknaderna. Detta beror på att marknaderna är dåligt integrerade och att det fattas förbindelselänkar mellan infrastrukturerna. I de flesta fallen utgör andelen utländska leverantörer mindre än 20 % av marknaden. De enda undantagen är sådana marknader som är relativt väl integrerade med grannländer, och sådana där huvudleverantörerna har privatiserats och köpts upp av utländska företag.

Även om elpriserna i reala termer är lägre än de var 1995 har de ökat under de senaste 18 månaderna, delvis pga. ökade priser för primära energikällor. Samtidigt är gaspriserna högre än de var 1995 pga. den obrutna kopplingen till oljan. Även om sådana varierande priser är normala kommer kunderna att ha svårt att acceptera ökade priser om möjligheterna att byta leverantör begränsas av rättsliga hinder och kundernas förhandlingsposition är svag pga. en ofördelaktig marknadsstruktur. De största användarna kritiserar särskilt att leverantörerna inte erbjuder ett tillräckligt stort utbud av olika typer av kontrakt, särskild när det gäller långsiktiga arrangemang.

En viktig faktor är att man inte har lyckats att till fullo integrera den nationella energiförsörjningen i en större europeisk marknad. I detta sammanhang är det av största vikt att reglerna om gränsöverskridande elhandel fortsätter att förbättras så att den befintliga infrastrukturen kan användas i så stor utsträckning som möjligt. Även för gas är det viktigt att den föreslagna förordningen[7] antas och genomförs. Det behövs också nya investeringar i infrastruktur. Framstegen inom detta område är fortfarande små, vilket även konstaterades i kommissionens meddelande om energiinfrastruktur och försörjningstrygghet[8].

Medlemsstaterna har fortfarande inte tagit sig an frågan om marknadsstruktur . Såsom har betonats i tidigare rapporter domineras gas- och elmarknaderna i alltför många medlemsstater av ett eller två företag och möjligheterna till gränsöverskridande konkurrens är ofta otillräckliga. Det är av största vikt att lösningar hittas för dessa problem.

Trots att stora framsteg redan har gjorts vad gäller särredovisning av nätoperatörer och införandet av reglerat tillträde för tredje part är vissa frågor fortfarande inte lösta på ett tillfredsställande sätt. För att en marknad skall kunna fungera på ett tillfredsställande sätt krävs ett helt oberoende överföringssystem. Dessutom måste överföringssystemoperatörerna skiljas från leveransföretagen på ett adekvat sätt för att garantera att tarifferna speglar de faktiska kostnaderna och för att förebygga alla eventuella korssubventioner. Tillsynsmyndigheternas oberoende är en viktig förutsättning för att man skall kunna säkerställa att nättillträdet vad gäller tariffnivåer och -strukturer är rättvist. Här ligger gassektorn märkbart efter elsektorn.

Slutligen hindras införandet av den inre marknaden av at reglerade slutanvändarpriser för el och gas fortfarande existerar parallellt med den konkurrensutsatta marknaden, och av de långsiktiga energiköpsavtal (PPA) som omfattas av sådan reglering. Även om sådana regler kan vara en värdefull övergångsåtgärd under den första marknadsöppningsfasen finns det risk för att de kan hindra konkurrensen, begränsa investeringarna och leda till förvirring och oklarhet vad gäller särredovisning.

3. UTVÄRDERING AV FRAMSTEGEN I ELSEKTORN

3.1 Sammanfattning

Även om många av de nödvändiga åtgärderna för att stimulera konkurrensen har genomförts eller är på väg att genomföras kvarstår de hinder som anges i avsnitt 2 ovan på Europas elmarknader, vilket sammanfattas i tabellen nedan.

Tabell 2 Sammanfattning av de viktigaste hindren för konkurrens[9]

Kunder som byter leverantör: Storförbrukare |

a. Inga större problem | SE, FI, DK, NO, UK, | <50% |

b. Särredovisning \ Lagstiftning | LU, AT, DE | mellan 10 % (LU) och 35 % (DE) |

c. Marknadsstruktur eller bristande integrering | FR, BE, GR, IE, ES, NL, LT, IT, SI, CZ, SK, LV | mellan 0% (GR) och 35 % (NL) |

d. Långsiktiga energiköpsavtal \ Reglerade slutanvändarpriser | PT, EE, PL, HU | mellan 0% (EE) och 25 % (HU) |

Dessutom har östaterna Malta och Cypern begränsade möjligheter att utveckla konkurrensen för el.

3.2 Effektiv Lagstiftning och särredovisning

Nya leverantörer kommer endast att kunna komma in på marknaden om de har rättvist tillträde till överförings- och distributionsnäten. Oberoende överföringssystemoperatörer är en viktig förutsättning för en fungerande elmarknad. Korssubventioner måste avskaffas och tillträdet grundas på offentliggjorda reglerade priser och avgifter som speglar kostnaderna för nätföretaget. Nättarifferna är nu i stort sett jämförbara i de flesta medlemsstaterna och det förväntas att tillsynsmyndigheterna noggrant kommer att granska de tariffer som avviker från de normala tarifferna.

3.3 Marknadsstruktur och Integrering

På många håll inom EU:s elmarknad är marknadsstrukturen ett allvarligt problem, och endast i de regioner där det finns tillräckligt många aktörer, t.ex. i Storbritannien och på den nordiska marknaden, har man kunnat skapa en verkligt konkurrensutsatt marknad. Dessutom karaktäriseras elproduktionsmarknaderna i många av de nya medlemsstaterna av långsiktiga energiköpsavtal som fortsätter att löpa. Detta innebär att möjligheterna att konkurrera kan vara mindre än vad analysen av marknadsandelarna visar.

Ett huvudmål är att det utvecklas en likvid grossistmarknad. Detta kommer att göra det möjligt för marknadsaktörer, inklusive eventuella nya aktörer, att fritt köpa och sälja el för att balansera sina produktions- och försörjningsportföljer. Energibörserna i de flesta medlemsstaterna är fortfarande inte tillräckligt likvida i detta avseende. På många grossistmarknader är prissättningen inte heller tillräckligt öppen.

Genom sammanlänkning mellan medlemsstaterna kan konkurrensen naturligtvis öka. Utvecklingen i detta avseende har emellertid varit blandad. Vissa grupper av medlemsstater, t.ex. de nordiska länderna, länderna på den iberiska halvön och Irland, har visat att det inte är omöjligt att förverkliga projekt om de får ett tillräckligt starkt politiskt stöd. Genomförandet av förordning 1228/03 om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel bör även leda till flera allmänna förbättringar. Samordningen av gränsöverskridande kapacitetstilldelning, t.ex. genom ”marknadskoppling”, en idé som framförts av deltagarna i Florens-forumet, kommer att leda till ökad likviditet och underlätta för nya aktörer på de nationella marknaderna.

3.4 Prisutveckling

Förutom i Italien, närmade sig grossistpriserna varandra under 2004 för att nå en nivå på ca 30 euro/MWh både på de bilaterala marknaderna och på de standardiserade energibörserna. Terminsmarknaderna visar emellertid att prisökningar är sannolika, med priser för baslast[10] som kraftigt överstiger 30 euro/MWh för 2005. Till viss del är detta en följd av de ökade priserna för primärenergikällorna på världsmarknaderna.

Priserna för slutanvändare, vilka också inkluderar nätkostnader och en detaljhandelsmarginal, har inte närmat sig varandra. För slutanvändarna finns det fortfarande stora prisskillnader i de olika medlemsstaterna. Elpriserna för stora användare varierar från under 40 euro/MWh i Lettland till nästan 80 euro/MWh i Italien. På samma sätt varierar priserna för små kunder och hushåll från under 60 euro/MWh till över 120 euro/MWh.

3.5 Slutsatser

Mycket har uppnåtts sedan konkurrens införts. Exempel på detta är inrättandet av principerna för reglerat tillträde för tredje part, åtskillnad av näten och en viss integrering av de nationella marknaderna till större grupperingar. Såsom redan fastställts i många tidigare rapporter från kommissionen är koncentrationsfrågan redan idag det största hindret för en ökad konkurrens. Så länge koncentrationen kvarstår finns det risk för att konsumenterna tappar förtroendet för marknaden och kräver en ökad reglering. I detta avseende är kommissionens nyligen beslutade förbud mot EDP:s och ENI:s köp av GDP[11] ett viktigt precedensfall för hur kommissionen i framtiden kommer att hantera en eventuell omstrukturering av sektorn.

Om elmarknaderna skall kunna utvecklas vidare är det av avgörande betydelse at överföringssystemoperatörerna är oberoende och att antalet tillgängliga länkar ökar. Utan sådana investeringar kommer möjligheten att ta sig in på nationella marknader att förbli begränsad, och de etablerade företagen kommer att behålla en stor del av sina gamla fördelar.

En ökad användning av konkurrenspolitik på nationell nivå tillsammans med ökad öppenhet vad gäller beteenden hos grossistmarknadernas aktörer kan leda till resultat, men även samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheterna, konkurrensmyndigheterna och Europeiska kommissionen kan leda till betydande förbättringar.

4 UTVÄRDERING AV FRAMSTEGEN I GASSEKTORN

4.1 Sammanfattning

Skapandet av den inre gasmarknaden kräver ökad integrering samt ökade ansträngningar för att diversifiera utbudet. Det är tydligt att de medlemsstater som är dåligt integrerade med sina grannar och som har begränsad tillgång till externa källor har haft större svårigheter med att utveckla konkurrensen.

De medlemsstater som förfogar över ett antal olika källor och som också har genomfört kapacitetsöverlåtelse verkar däremot prestera betydligt bättre. Utöver Storbritannien, som har en väl utbildad konkurrensstruktur, och Irland, där storanvändare har haft valfrihet i många år, tycks de bästa resultaten har uppnåtts på marknader som ligger nära ett brett resursutbud, till exempel Belgien, Danmark och Nederländerna. Italien och Spanien har också gjort betydande framsteg under det senast året. I alla dessa medlemsstater beräknas minst 30 % av storanvändarna ha bytt leverantör. Av de övriga är det bara Frankrike som närmar sig en sådan utvecklingsgrad, främst i de norra delarna av landet. I Tyskland och Österrike är utvecklingen fortfarande ytterst otillfredsställande, och de nya medlemsstaterna har många olösta frågor som sannolikt kommer att hindra en fungerande konkurrens.

4.2 Effektiv Lagstiftning och Särredovisning

För gas gäller att ett rättvist nättillträde inte bara kräver tillträdesavgifter som speglar kostnaderna utan även flexibla villkor för anmälan av leveranser, som stödjer nya aktörer. Rent allmänt bidrar ett tillförsel-/uttagssystem både för tariffer och för kapacitetsbokning på överföringsnätet i högre grad till att en konkurrenskraftig marknad utvecklas och de flesta medlemsstater rör sig i denna riktning. I vissa fall kan emellertid oflexibla förfaranden utan lämpliga mekanismer som innebär att man förlorar den kapacitet man inte använder fortfarande utgöra hinder för nya deltagare på marknaden. Höga tariffer, särskilt för användningen av distributionsnät med lågt tryck, orsakar också fortfarande problem.

Balanserings- och lagringssystem är också känsliga frågor när det gäller en effektiv marknadsöppning. Många bestämmelser är fortfarande ganska otydliga, särskilt i de nya medlemsstaterna. Det är därför mycket beklagligt att det vid det senaste Madrid-forumet hittills inte gått att enas om standardiserade minimiregler för tillträde till lagring.

4.3 Marknadsstruktur och integrering

Ett allvarligt problem på nationell nivå är att det ofta bara finns ett enda företag som levererar nästan all gas till marknaden. Detta har en viktig inverkan på möjligheterna till konkurrens på utbudsnivån. Även om det finns flera leverantörer kan konkurrensen mellan dem bli ganska verkningslös om de alla köper från samma grossist.

I den mån en bredare europeiska marknad för naturgas kan skapas kommer detta problem att minska i omfattning. Den vidare utvecklingen av den inre marknaden har emellertid hindrats av att det fortfarande finns långsiktiga bokningar av överföringskapacitet. Bristen på enhetliga avgiftsstrukturer hos de olika överföringssystemoperatörerna har också hindrat konkurrensen på vissa områden. Att till exempel transportera gas från Zeebrugge till Budapest skulle kräva att minst fem olika nät används och de komplicerade avgiftsberäkningarna skulle utgöra ett allvarligt hinder för varje nätanvändare.

4.4 Priser

Gaspriserna påverkas fortfarande kraftigt av de internationella oljepriserna och ofta är denna koppling inbyggd i kontrakten mellan gasimportörerna och de gasproducerande länderna. De ökade oljepriserna under 2004 har därför påverkat gasmarknaden och grossistpriset för naturgas har ökat från ca 10 euro/MWh till ca 12 euro/MWh i slutet av 2004.

Även om grossistpriserna för gas är jämförbara i de flesta medlemsstaterna visar de senaste uppgifterna på detaljistnivå (offentliggjorda av Eurostat) att det finns avsevärda skillnader och priserna kan variera mellan 10 euro/MWh och 25 euro/MWh för stora användare och mellan 15 euro/MWh och 40 euro/MWh för hushåll.

4.5 Slutsatser

Gasmarknaderna kännetecknas fortfarande av betydande stelbenthet i många fall, oftast pga. att de nationella marknaderna ännu inte är tillräckligt integrerade. Utan gränsöverskridande konkurrens kan de dominerande aktörerna lätt skydda sin ställning. Dessutom gör olämpliga balanserings- och lagringssystem och höga distributionstariffer det svårt att byta leverantör i flera länder.

5 FÖRSÖRJNINGSTRYGGHET

Elektricitet

På det hela taget är läget vad gäller elförsörjningen i EU:s medlemsstater tillfredsställande. Även om 2003 uppvisade några svårigheter har läget för Italien och Spanien kraftigt förbättrats i och med att ny kapacitet har blivit tillgänglig. De nordiska länderna har emellertid fortfarande ett relativt pressat läge[12].

I många fall finns det särskilda incitament för att uppmuntra till investeringar i produktionskapacitet. Många medlemsstater har kapacitetsbetalningssystem i en eller annan form, och Norge och Sverige har ett system för bud på reservkapacitet. Andra länder har någon form av kapacitetsstöd genom konfigureringen av sina balanseringsmarknader eller genom att den systemansvarige för överföringssystemen tillhandahåller reservkapacitet. Slutligen har en del medlemsstater använt sig av möjligheten av ett anbudsförfarande.

Utveckling av sammanlänkningar är också något som behövs på många håll om den tillgängliga genereringskapaciteten skall kunna utnyttjas effektivt och belastningar på systemen till följd av stockningar vid viktiga flaskhalsar minskas. Europeiska unionen har fortfarande långt kvar innan den har uppnått de mål som Europeiska rådet fastslog vid sitt möte i Barcelona, om att gränsöverskridande förbindelser till år 2005 skulle utgöra minst 10 % av produktionskapaciteten i varje medlemsstat. Därför har kommissionen i utkastet till direktivet om energiinfrastruktur och försörjningstrygghet föreslagit att samordningen bör utökas och de nationella tillsynsmyndigheternas roll förstärkas när det gäller sammanlänkningsfrågor.

Gas

För närvarande förefaller det som att Europeiska unionens importkapacitet är mer än tillräcklig för att täcka efterfrågan. Så länge som det finns tillgänglig kapacitet finns det redan kraftiga incitament för producentländerna och EU:s leverantörer att sluta avtal för att täcka den växande efterfrågan efter gas. Därför genomförs det för närvarande mycket få specifika åtgärder på övergripande nivå inom detta område. På medellång sikt håller ett antal projekt på att genomföras eller planeras, särskilt för LNG-terminaler (för flytande naturgas). Dessa investeringar förväntas inte behöva några särskilda stödåtgärder.

6 DEN ALLMÄNNYTTIGA TJÄNSTEN OCH ANVÄNDAR-/KONSUMENTSKYDDET

Senast i juli 2007 kommer alla kunder att få möjlighet att välja den mest attraktiva el- och gasleverantören. I detta sammanhang är det viktigt att se till att öppnandet av marknader innebär att kunderna även framöver kan lita på att el- och gasförsörjningen är tillförlitlig och att de har minst lika god insyn och överblick över faktureringen av dessa tjänster som innan, oberoende av huruvida de byter leverantör eller inte. När det gäller bestämmelserna i direktiven om märkning av energikällor måste medlemsstaterna på samma sätt se till att detta krav genomförs så smidigt som möjligt så att kunderna kan göra välgrundade val.

Vissa hushåll och småföretag har hävdat att det ofta inte är möjligt att göra välgrundade val eftersom prisjämförelser antingen inte finns tillgängliga eller är svåra att förstå. Detta måste förbättras, och såväl sektorn som tillsynsmyndigheterna måste se till att meningsfull information om priser och tjänster görs tillgänglig på ett objektivt och öppet sätt.

Förutom att säkerställa att ovannämnda villkor i direktiven uppfylls är kommissionens andra huvuduppgift att se till att skyldigheten att tillhandhålla allmännyttiga tjänster inte snedvrider marknaden och att kunderna får rättvist tillträde till leverantörerna. I detta sammanhang har det redan noterats att reglerade slutanvändarpriser kan snedvrida konkurrensen.

7 MILJÖASPEKTER

Den inre marknaden för energi måste få utvecklas i överensstämmelse med gemenskapens hållbarhetsmål. Detta innebär att de nödvändiga incitamenten för att stödja de förnybara energikällornas genomslag och minskning av utsläpp och efterfrågestyrning måste finnas kvar. Genom liberaliseringen blir det också möjligt för innovativa aktörer att komma in på marknaden, och strategier för marknadsdifferentiering, till exempel på grundval av miljöegenskaper, möjliggörs.

Uppgifter från medlemsstaternas myndigheter visar att sådana strategier fortfarande är effektiva. Under 2003 ökade företagen sin produktion från förnybara energikällor och effektiv kraftvärme med 7 000 MW, huvudsakligen i Tyskland och Spanien. Detta representerar betydligt mer än 50 % av den nya produktionskapaciteten för 2003. I och med att ny teknik som mikrokraftvärmepannor börjar dyka upp på marknaden finns det stora möjligheter till ytterligare utveckling. Många medlemsstater är också fortsatt aktiva med att genomföra strategier för efterfrågestyrning genom skatteincitament.

8 SLUTSATSER

Europa håller på att skapa en bred energigemenskap som sträcker sig långt utanför unionens gränser och som är grundad på gemensamma regler och gemensam praxis. Medlemsstaterna måste hålla fast vid sitt åtagande att uppfylla detta mål i de beslut som de fattar vad gäller genomförandet av direktiven och omstruktureringen av energisektorn. Endast på detta sätt kommer målet med en konkurrenskraftig och säker marknad att uppnås.

Därför är investeringen i infrastruktur och korrekt fungerande nätverk fortfarande en avgörande fråga för att en konkurrensutsatt marknad skall kunna uppstå. Även om vissa av dessa frågor har behandlats är mycket av det som framfördes i tidigare meddelanden och i det föreslagna direktivet om energiinfrastruktur och försörjningstrygghet fortfarande giltigt, och framsteg av något slag måste fortfarande göras för att målen skall kunna nås.

De oberoende tillsynsmyndigheternas roll är en avgörande faktor för införandet av konkurrens, och myndigheternas beslut om nättariffer och andra viktiga marknadsregler kommer även framöver att prägla marknadens utveckling. Därför är det viktigt att myndigheterna har tillräckliga resurser och befogenheter.

Det återstår att se om de förbättringar som görs i enlighet med direktiven är tillräckliga för att uppnå den inre marknadens mål, särskilt om medlemsstaterna har en minimalistisk inställning vad gäller införlivandet av den nuvarande lagstiftningen. En sak som är säker är att det i den nya globala miljön med högre priser på primärenergi är viktigare än någonsin för gemenskapen att leva upp till sitt åtagande om att skapa en konkurrenskraftig marknad.

[1] Direktiv 2003/54 och 2003/55.

[2] Förordning 1228/2003.

[3] Slutsatserna från Europeiska rådets möte 24/3/2000 (engelska) nr: 100/1/00 23-24 mars 2000.

[4] Exempelvis ”Qualitative study - European consumers and services of general interest in the EU 25 (december 2003), GD Hälsa och konsumentfrågor.

[5] EU productivity and competitiveness: An industry perspective: Mary O’Mahony and Bart van Ark (ed.) för GD Företag, Europeiska kommissionen 2003.

[6] Direktiv 96/92, 98/30.

[7] KOM(2003)741.

[8] KOM(2003)743.

[9] I denna tabell anges de viktigaste hindren för varje medlemsstat. Detta innebär emellertid inte att andra hinder inte existerar.

[10] Baslast innebär att en konstant mängd levereras under 24 timmar.

[11] Pressmeddelande IP/04/1455, 9 december 2004.

[12] Baserat på de uppgifter som överföringssystemoperatörerna har tillhandahållit. Till exempel System Adequacy Forecast 2004 – 2010, UCTE, december 2003: UCTE System Adequacy Retrospect 2003, UCTE, juni 2004.