52004DC0611

[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 27.09.2004

KOM(2004)611 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

1. Inledning

En rad skandaler har på den senaste tiden skapat osäkerhet på finansmarknaderna, vilket skadat hela ekonomin. På ett år förlorade Enrons aktieägare 67 miljarder dollar och lämnade anställda och tidigare anställda kvar med magra pensioner[1]. Parmalats börsvärde sjönk med mer än 90 % på bara tre månader. Enron, Parmalat och tveklöst även andra företag använde och kommer att fortsätta att använda komplexa och svåröverblickbara strukturer, bland annat dotterbolag i finanscentrum i skatteparadis (OFC), bolag som bildats för särskilda ändamål (SPV) och svåröverblickbara finansiella transaktioner, ofta med medverkan av tredje part, för att minska investerarnas insyn i deras verksamhet. Risken för sådana beteenden måste minskas.

Genom handlingsplanen för finansiella tjänster och handlingsplanen för bolagsrätt och företagsstyrning[2] finns redan ett lämpligt program för att utveckla ett effektivt EU-ramverk som kan hantera de flesta finansiella frågeställningar som den senaste tidens skandaler ger upphov till. Det förefaller inte finnas något behov av att påtagligt ändra eller komplettera dessa handlingsplaner, utan det gäller snarare att påskynda genomförandet av dem och säkerställa en noggrann tillsyn och effektiv kontroll av hur lagstiftningen tillämpas. Detta meddelande syftar till att förmedla en helhetssyn på hur man bör minska riskerna för finansiella och andra oegentligheter i företagssektorn som exempelvis otillbörlig skatteplanering, skatteflykt och bristande efterlevnad av rättsregler.

2. Begreppsram

Det finns fyra “försvarslinjer” mot oegentligheter inom företagssektorn. Den första försvarslinjen är internkontrollen i ett företag , särskilt styrelsens kontroll.

Bild 1: Begreppsram

[pic]

Den andra försvarslinjen utgörs i första hand av revisorerna. Revisorer måste vara oberoende och intyga att ett bolags redovisning ger en rättvisande bild av bolagets finansiella ställning. I denna försvarslinje ingår också rådgivare som exempelvis bolagsjurister, finansiella intermediärer och investeringsbanker när de t. ex. ger råd om användningen av särskilda bolagsstrukturer (SPV), bolagsbildningar i skatteparadis, obligationsemissioner osv. Även kreditvärderingsinstitut och finansanalytiker utgör en del av denna försvarslinje. Det allt överskuggande problemet gäller att säkerställa öppenhet och insyn och minimera – eller åtminstone på ett effektivt sätt hantera - intressekonflikter. Exempelvis bör inte intermediärer bistå med att emittera företagsobligationer, om de är medvetna om att ett bolag är på obestånd, är på väg att hamna på obestånd eller förmodas vara oförmöget att återbetala skuldebreven.

Den tredje försvarslinjen utgörs av övervakning och tillsyn. Investerare förväntar sig med rätta att tillsynsansvariga skall säkerställa att lagar efterlevs. Den senaste tidens skandaler visar emellertid att det finns utrymme för förbättringar, bland annat i fråga om sektors- och gränsöverskridande samarbete mellan tillsynsmyndigheter, där dessa ges tillräckliga befogenheter.

Den fjärde försvarslinjen avser brottsbekämpning. Den täcker straffrättsligt åtal och berör främst polisen, domstolsväsendet och andra offentliga myndigheter med ansvar för bekämpande av ekonomisk brottlighet, inklusive olaglig verksamhet som skadar gemenskapens ekonomiska intressen. Förenat med avskräckande påföljder kan brottsbekämpningen ha både repressiva och preventiva effekter. Det finns ett överskuggande behov av nära samarbete mellan de brottsbekämpande myndigheterna och de organ som utför övervakning och tillsyn.

3. Bakgrund

Parmalat är den senaste i en lång rad stora världsomspännande finansskandaler. Brottsutredningar pågår och det är för tidigt att dra några definitiva slutsatser. Parmalat förefaller emellertid ha dragits med årliga förluster på mellan 350 och 450 miljoner euro från mitten av 1990-talet fram till 2001. Samtidigt redovisade företaget vinster. Med hjälp av finansiella intermediärer emitterades euroobligationer för miljarder trots koncernens svaga faktiska finansiella ställning. Privata investerare blev i slutändan sittande med en betydande del av dessa obligationer. Hur kom det sig att försvarslinjerna inte fungerade?

Parmalat hade ett komplicerat nät av dotterbolag, flera i skatteparadis, i syfte att dra nytta av flexibla rättsliga, finansiella och skattemässiga förhållanden. Det faktiska ägarskapet var inte alltid tydligt. Företaget använde komplicerade strukturer inklusive särskilda bolagsstrukturer (SPV) registrerade i skatteparadis för att finansiera sin skuld och för att hålla stora delar av sin verksamhet utanför balansräkningen. Parmalat – ett mejeriföretag – utnyttjade finansiell ingenjörskonst på ett extremt sätt genom att använda dessa tekniker under flera år och i många olika jurisdiktioner inom och utanför unionen.

Parmalats internkontroll fungerade inte som den borde. Det saknades ledarskap och styrning i företaget, vilket ledde att den första försvarslinjen bröt samman.

Det förefaller också ha förekommit stora försummelser i revisionen, vilket ledde till att den andra försvarslinjen havererade, vilket vissa bankers och investeringsbankers, kreditvärderingsinstituts och finansanalytikers agerande bidrog till. Vissa intermediärer och rådgivare kände utan tvekan till att Parmalat var en ytterst osäker tillgång, men en del kan ha använt den vetskapen till att föra över risken på andra och samtidigt minimera sina egna risker eller för att skapa vinster för sig själva.

Även den tredje försvarslinjen tycks ha fallit. Ett problem som kan uppstå är helt klart otillräckligt samarbete från jurisdiktioner i skatteparadis. Enbart antalet olika jurisdiktioner som är engagerade i att utöva tillsyn över multinationella företag och finansiella institut som har verksamhet i olika jurisdiktioner kan vara mycket stort och tillsynsbefogenheterna kan vara otillräckliga. Även på nationell nivå förekommer det ofta att mer än en tillsynsmyndighet berörs.

Användningen av komplicerade bolagsstrukturer, i förening med komplicerade regleringsstrukturer, kan försvaga kontrollen och ge upphov till luckor i fråga om effektiv övervakning och tillsyn[3].

Mot bakgrund av den roll som banker, investeringsbanker, kreditvärderingsinstitut och finansanalytiker kan ha spelat i affären Parmalat, kräver överföringen av risk på investerarna i detaljistledet i det finansiella systemet och den otillräckliga insynen i marknaden för företagsobligationer mer uppmärksamhet. Eftersom komplicerade finansiella lösningar ofta utnyttjas för att dölja vem som är den faktiske ägaren till bolag, vill kommissionen analysera vilka ytterligare åtgärder som krävs.

4. Vad kan göras för att stärka de fyra försvarslinjerna?

Alla försvarslinjer måste sammantaget vara tillräckligt solida för att förhindra och motverka företagsoegentligheter. De avgörande faktorerna är ökad insyn och öppenhet, förbättrad spårbarhet samt en bättre samordning av brottsbekämpningen. Var och en av dessa faktorer har ett egenvärde samtidigt som de är kopplade till varandra. Striktare insynsregler, eller revisorsrotation, hjälper bara om de genomförs.

Nedan följer en beskrivning av EU-initiativ som syftar till att förstärka de fyra försvarslinjerna[4].

5. Den första försvarslinjen – Internkontroller i bolaget och företagsstyrning

Bolagsstyrelser har förvaltningsansvar gentemot själva bolaget, dess aktieägare liksom skyldigheter gentemot alla övriga intressenter.

EU-nivå

Såsom angivits i handlingsplanen kommer kommissionen att vidta följande åtgärder:

- I det korta perspektivet[5] förtydliga styrelseledamöternas kollektiva ansvar för årsredovisningshandlingar och övrig ekonomisk information, förstärka insynen i koncerninterna transaktioner liksom transaktioner med närstående parter (inklusive särskilda bolagsstrukturer) och tvinga alla börsnoterade bolag att årligen offentliggöra ett yttrande om företagsstyrningen.

- På längre sikt avser kommissionen att undersöka kriterier för att diskvalificera styrelseledamöter och för oriktig handel.

Innehavaraktier och obligationer kan utnyttjas för att dölja vilka de faktiska ägarna är och för att dölja finansiella flöden. Kommissionen kommer att titta närmare på användningen av sådana instrument och lägga fram förslag för att minska eventuella problem.

Som en uppföljning av direktivet om marknader för finansiella instrument[6] kommer kommissionen att undersöka insynen i obligationsmarknaderna, inklusive risköverföring till detaljistsektorn. Beroende på resultatet kan ytterligare initiativ komma senare.

6. Den andra försvarslinjen – oberoende tredje parter

Den viktigaste tredje parten är revisorerna. Men här ingår också revisionsbyråer, banker, investmentbanker och advokater, lika väl som kreditvärderingsinstitut och finansanalytiker.

EU-nivån

Som en uppföljning av handlingsplanen har kommissionen lagt fram ett förslag till direktiv om lagstadgad revision i vilket det bland annat ställs krav på koncernrevisorers fulla ansvar för koncernredovisningen, revisionskommittéer i verksamheter av allmänt intresse, revisorsrotation, samt på skärpta påföljdsordningar[7].

På tullsamarbetsområdet har kommissionen lagt fram ett förslag till förordning för att förhindra penningtvätt . I förordningen krävs kontroll av kontanter baserat på ett anmälningssystem för belopp som överstiger 15 000 euro och föreskrivs om befogenheter och påföljder för att tullmyndigheterna skall kunna verkställa förordningen.

Som en del av handlingsplanen för finansiella tjänster har kommissionen föreslagit ett tredje direktiv mot penningtvätt som även skall omfatta stiftelser och tjänsteleverantörsbolag, samtidigt som Frankrike, Sverige, Grekland och Luxemburg ännu inte helt har införlivat det andra direktivet mot penningtvätt i sina lagstiftningar[8]. I förslaget krävs också att finansiella institut med säte i gemenskapen tillämpar bestämmelserna mot penningtvätt i alla sina filialers eller majoritetsögda dotterbolags verksamheter i skatteparadis.

I det korta perspektivet kommer en förordning att verkställa arbetsgruppens mot penningtvätt särskilda rekommendation VII om terroristfinansiering och kräva fullständiga uppgifter om ursprung för alla elektroniska penningöverföringar som lämnar EU.

Ekofinrådet uppmanade vid sitt möte i Oviedo 2002 kommissionen att se närmare på kreditvärderingsinstitut och finansanalytiker. När det gäller kreditvärderingsinstitut är fyra frågeställningar av intresse: rättslig osäkerhet om kreditvärderingsinstituts tillgång till insiderinformation från emittenter, sättet på vilket kreditvärderingsinstitut genomför sin kreditbedömning, inträdeshinder i industrin och intressekonflikter. Den 5 juli 2004 uppdrog kommissionen åt den europeiska värdepapperstillsynskommittén[9] att göra en analys av detta område. Analysen är avsedd att lägga grunden till ett kommissionsbeslut som skall läggas fram senast den 31 juli 2005 i enlighet med Europaparlamentets begäran.

När det gäller finansanalytiker är de viktigaste punkterna att säkerställa att investeringsföretag har effektiva och fungerande system för att förhindra eller hantera intressekonflikter, att investerarnas intressen skyddas och att emittenter följer god affärssed i sina förbindelser med analytiker. Kommissionen kommer under 2005 att föreslå åtgärder för att genomföra direktivet om marknader för finansiella instrument, för att förhindra och hantera intressekonflikter vid framtagning av investeringsundersökningar i investeringsföretag. I genomförandet av direktivet om marknadsmissbruk[10] föreskrivs upplysningsregler för investeringsundersökningar som komplement till detta.

7. Den tredje försvarslinjen –- tillsyn

Medlemsstaterna måste genomföra och tillämpa EU-lagstiftning. Nationella tillsynsmyndigheter har här en nyckelroll och måste samarbeta på inhemsk, EU- och internationell nivå. Underlåtenhet att genomföra och tillämpa EU-lagstiftning utgör ett betydande hinder i kampen mot företagsoegentligheter.

EU-nivå

Som en del av handlingsplanen har kommissionen lagt fram ett förslag till direktiv om lagstadgad revision med krav på en väl finansierad, effektiv och oberoende offentlig tillsyn för alla lagstadgade revisorer och revisionsföretag samt bestämmelser om gränsöverskridande samarbete och en ram för samarbete med tredjeländer. Direktivförslaget bör kunna antas slutligt senast i juni 2005.

I medlemsstaterna utövar ofta mer än en myndighet tillsyn över de institut som är verksamma på deras finansiella marknader . Dessa olika myndigheter måste samarbeta för att säkerställa att de lagstadgade kontrollerna är effektiva och heltäckande.

På europeisk nivå har steg tagits mot ett förbättrat samarbete mellan tillsynsmyndigheter, främst för att hjälpa kommissionen att utforma tillämpningsföreskrifter på europeisk nivå[11]. Sådana insatser är emellertid också viktiga när det gäller att utveckla ett fördjupat dagligt samarbete mellan tillsynsmyndigheterna. Exempelvis har medlemmarna i Europeiska värdepapperstillsynskommittén en ram för frivilligt samarbete[12]. Den omfattar värdepapperstillsynsmyndigheters inspektion och ingripande mot exempelvis insiderhandel, otillbörlig marknadspåverkan och andra bedrägliga eller otillbörliga beteenden. Ramen ger de myndigheter som anslutit sig möjlighet att genomföra gemensamma undersökningar, dela arbete och ansvar och samordna uppföljningsinsatser. Tillsynsmyndigheters skyldighet att samarbeta över gränserna har också införts i vissa aktuella direktiv, t.ex. i direktivet om marknadsmissbruk.

Europeiska värdepapperstillsynskommittén har antagit en norm för samordning av hanteringen[13] av ekonomisk information för att bland annat se till att tillsynsmyndigheterna i EU kan få information om beslut som fattas överallt inom EU. Europeiska värdepapperstillsynskommittén och andra kommittéer anordnar också möten där tillsynsansvariga kan samordna sitt arbete och utbyta erfarenheter. Den senaste tidens händelser har emellertid pekat på att det kan finnas ett behov av att ytterligare stärka samarbetet mellan tillsynsmyndigheter, exempelvis genom att göra gemensamma undersökningar obligatoriska i ärenden som rör komplexa bolag med verksamhet i en rad medlemsstater, genom att använda riskkartläggning som en grund för övervakning och tillsyn samt genom att utveckla riktlinjer för kollegiala utvärderingar (peer reviews), inbegripet offentliggörande av resultaten för att underlätta bedömningen av bästa praxis.

För att möta den ökande komplexiteten i finansiella transaktioner och hos finansiella institut krävs ett allt närmare samarbete mellan tillsynsmyndigheter på värdepappers-, bank- och försäkringsområdet. En tydlig arbetsfördelning bör skapas mellan den europeiska nivån och den nationella nivån genom att exempelvis handlägga tillsynen över komplexa institut med gränsöverskridande verksamhet enbart på europeisk nivå.

För att förbättra insynen i skattesystemen är det nödvändigt att underlätta tillgången till och utbytet av information. Information som andra tillsynsmyndigheter har tillgång till kan vara relevant för skatteändamål och skulle kunna vidarebefordras till skattemyndigheter utanför ramarna för det rättsliga samarbetet i syfte att bättre kartlägga en företagskoncerns struktur och lokalisering i skatteparadis.

För att göra det lättare att spåra finansiella flöden mellan bolag och tillhandahålla information till skattemyndigheter om deras verkliga ägare, kommer kommissionen på lång sikt att tillsammans med medlemsstaterna undersöka möjligheten att använda ett enda direkt skatteidentifikationsnummer för bolag, med utgångspunkt i erfarenheterna med mervärdesskattenummer.

För att avlägsna de kvarvarande hindren för informationsutbyte mellan skattemyndigheter måste särskilt två frågor beaktas. För det första är det nödvändigt att undersöka om de befintliga begränsningarna i direktivet om ömsesidigt bistånd[14] försvårar utbyte av information och hindrar att komplexa strukturer såsom de som utnyttjades i fallet Parmalat uppdagas, samt, om så är fallet, huruvida det vore önskvärt att ändra på dessa begränsningar åtminstone i den mån de hänför sig till bolagsbeskattning. För det andra bör EU beakta det arbete som pågår i OECD om att förbättra tillgången till bankinformation för skatteändamål och undersöka hur dessa trender skulle kunna avspeglas i de befintliga gemenskapsinstrumenten.

På kort sikt är det önskvärt att främja ett förbättrat administrativt samarbete genom en bättre användning av befintliga EU-instrument och utbyte av bästa praxis mellan medlemsstaterna. Fiscalis[15] seminarium kommer att ta upp dessa frågeställningar med tonvikt på sätt att ingripa mot skattebedrägerier med inslag av komplexa bolagsstrukturer.

På medellång sikt skulle det administrativa samarbetet kunna förbättras genom breddning av tillämpningsområdet för gemensamma undersökningar i ärenden som rör direkt beskattning[16], både mellan olika medlemsstater och, på nationell nivå, mellan olika enheter.

På längre sikt, och med beaktande av erfarenheterna av automatiskt utbyte av uppgifter enligt direktivet om beskattning av inkomster av sparande, skulle det vara möjligt att undersöka huruvida denna praxis kan utsträckas till att även omfatta andra typer av direkt beskattning eller andra inkomstslag, möjligen genom att bättre utnyttja ny teknik, som exempelvis säkerhetssystem, på gemenskapsnivå[17]. I fråga om utbyte av uppgifter på begäran, skulle påskyndade förfaranden kunna göra det lättare att reagera snabbare och effektivare i fall av skattebedrägeri eller skatteflykt, och gemensamma definitioner av sådana begrepp skulle kunna utvecklas för ändamål som rör direkt beskattning i linje med OECD:s arbete på detta område.

På kort sikt kommer kommissionen arbeta med medlemsstaterna för att utveckla konkreta förslag med inriktning på fall av skattebedrägeri och skatteflykt med utnyttjande av komplexa och svårgenomträngliga strukturer , såsom dem som användes av Parmalat.

Insatser att förbättra öppenhet och insyn och informationsutbyte ger inte mycket resultat om de begränsas till enbart EU. Lagstiftningar i skatteparadis som tillhandahåller strukturer som inte medger insyn utnyttjades av Parmalat. Europeiska unionen måste därför främja en betydligt större öppenhet och insyn och ett ökat informationsutbyte med tredjeländer och tillhörande eller associerade territorier för att säkerställa att förslagen antas och genomförs på en så bred geografisk bas som möjligt. I detta syfte är en bättre samstämmighet avgörande när det gäller att utforma EU:s politik gentemot samarbetsvilliga respektive icke samarbetsvilliga skatteparadis . Det är nu dags att vidta konkreta åtgärder för att se till att våra partnerländer är öppna för insyn.

För det första bör EU:s partnerländer stödja öppenhet och insyn och informationsutbyte på det finansiella området och skatteområdet i sina förbindelser med EU. Kommissionen avser att ta upp detta till diskussion i sin politiska dialog med tredjeländer och tillhörande territorier, samt möjligen vid förhandlingar om eller uppdateringar av associeringsavtal, med sikte på att finna möjliga lösningar. Detta skulle kunna tillämpas på pågående förhandlingar exempelvis gällande avtal om ekonomiskt partnerskap med AVS-länderna eller andra länder. För att uppnå dessa mål bör EU därutöver vara beredd att bistå partnerländer att införa regionala bestämmelser på dessa områden. Det bör dock inte ses som en resultattavla som skall ligga till grund för uppställande av villkor eller selektivitet utan i stället som ett verktyg för praktiska förbättringar.

För det andra skulle positiva insatser kunna hjälpa samverkande partnerländer att övervinna svårigheter av lagstiftnings-, teknisk eller ekonomisk natur vid införandet av ökad öppenhet och insyn, exempelvis i form av ökat tekniskt bistånd på de områden där EU som helhet besitter en betydande erfarenhet, eller genom någon form av ekonomiskt stöd under en begränsad period. Ett flertal instrument finns att tillgå för detta ändamål, t.ex. Cotonou-avtalet. De årliga uppföljningarna eller uppföljningarna efter halva programperioden av landstrategirapporterna skulle också kunna ge möjligheter att föreslå lämpliga åtgärder. Kommissionen kommer att övervaka vilka framsteg skatteparadisen faktiskt gör för att öka öppenhet och insyn.

Genomförandet av de samarbetsvilliga skatteparadisens åtaganden, och av insynsregler, är beroende av bilaterala avtal om informationsutbyte med enskilda OECD-länder. Kommissionen rekommenderar EU-medlemsstaterna att snabbt sluta sådana avtal.

8. Den fjärde försvarslinjen – brottsbekämpande verksamhet

Brottsutredningar och åtal i förening med avskräckande påföljder har både en preventiv och en repressiv effekt. I Europeiska unionens strategi inför det nya årtusendet[18] lämnades rekommendationer om bland annat följande: den organiserade brottslighetens infiltration av juridiska personer, skattebrott, tillnärmning av lagstiftning om miniminormer för vilka rekvisit som skall vara uppfyllda vid ekonomisk brottslighet samt översyn av lagstiftningen om spårande, beslag och förverkande av vinning av brott. Resultattavlan[19] följer upp hur arbetet med att anta och förbereda åtgärder fortskrider.

Ett rambeslut antogs 2001[20] för att säkerställa att vissa typer av bedrägerier erkänns som brott och beivras med avskräckande påföljder i samtliga medlemsstater. Ett rambeslut från juni 2001[21] syftar till att se till att medlemsstater medger beslag och förverkande av tvättade tillgångar samt att begreppet penningtvätt täcker in en lång rad brott. I en genomföranderapport [22] fastslogs att medlemstaterna hade genomfört detta rambeslut.

Alla medlemsstater har finansunderrättelseenheter. Eftersom penningtvätt är en gränsöverskridande företeelse är ett effektivt samarbete mellan finansunderrättelseenheter väsentligt. På EU-nivå regleras sådant samarbete av rådets beslut från oktober 2001[23]. Kommissionen ger ekonomiskt stöd till samarbete genom FIU NET, vars syfte är att upprätta en automatisk kommunikationsplattform.

I ett rambeslut från juli 2003 fastställs principerna för ömsesidigt erkännande av domstolsbeslut om frysning av egendom och bevisning. I ett utkast till rambeslut om harmonisering av konfiskatoriska åtgärder[24] fastslås att om en person är dömd för brott som gäller organiserad brottslighet får en domstol beordra beslag av tillgångar även om dessa inte utgör vinning av det brott för vilket personen i fråga dömts. Detta utkast till rambeslut är fortfarande föremål för parlamentsreservationer även om det generella synsättet godtogs i december 2002. I ett tredje utkast till rambeslut införs ömsesidigt erkännande av beslut om förverkande mellan medlemsstaternas rättsliga myndigheter[25]. Enighet nåddes om en allmän inriktning även om beslutsutkastet fortfarande är föremål för en rad parlamentsreservationer från olika medlemsstater.

EU-nivå

Samarbetet och utbytet av information om brottsutredningar och åtal måste stärkas. Därför inrättades Europol med syftet att underlätta de brottsbekämpande myndigheternas arbete när de genomför brottsutredningar i två eller flera EU-länder. Ett centralt problem är emellertid medlemsstaters ovillighet att förmedla upplysningar och underrättelseuppgifter till Europol, vilket påverkar Europols förmåga att tillföra det nödvändiga mervärdet i fråga om brottsanalys på EU-nivå. Eurojust skapades 2002 för att förbättra samordning och samarbete mellan nationella myndigheter som utreder och lagför grov brottslighet som berör två eller flera medlemsstater. Eurojust och Europol har utvecklat ett nära och fortlöpande samarbete och i juni 2004 undertecknade de ett samarbetsavtal.

Samarbete på den nivå som gäller tillsyn och brottsbekämpning är västentligt. Utredning och framgångsrik lagföring av oegentligheter i företagssektorn kräver ett brett spektrum av färdigheter och sakkunskaper. Samarbete mellan tillsynsorgan och brottsbekämpande myndigheter måste förbättras. En möjlig väg kan bestå i avsiktsförklaringar för att främja samarbete i kampen mot ekonomisk brottslighet. Kommissionen kommer att närmare undersöka detta.

Samarbete om utbyte av uppgifter om bankkonton och andra bankrelaterade uppgifter kan vara relevant. Protokollet till konventionen om ömsesidigt bistånd i straffrättsliga frågor[26] gör det möjligt för myndigheterna i medlemsstaterna att tillhandahålla detaljerade uppgifter om särskilt angivna personers bankkonton och banktransaktioner samt möjlighet att kontrollera sådana transaktioner. Protokollet har ännu inte trätt i kraft. Kommissionen har emellertid framfört att det föreslagna europeiska bevisupptagningsbeslutet[27] bör ersätta protokollet när det gäller framställningar om närmare uppgifter om förekomsten av bankkonton (där sådana uppgifter finns) och om tidigare banktransaktioner på sådana konton. På ett senare stadium kan ytterligare instrument för ömsesidigt erkännande komma att införas och under tiden kommer protokollets återstående bestämmelser att tas upp, särskilt rörande kontroll av banktransaktioner.

Samarbete mellan den finansiella sektorn och andra affärssektorer och de brottsbekämpande myndigheterna på EU-nivå spelar en viktig roll för att förhindra och avslöja brott i företagssektorn. Dels antas ett betydande antal oegentligheter i företagssektorn undgå upptäckt. Dels är den allmänna uppfattningen att många rapporter om misstänkta transaktioner görs men följs inte upp. Kommissionen avser främja samarbete mellan den privata och den offentliga sektorn genom EU:s forum för förebyggande av organiserad brottslighet, genom att uppmuntra till ökad forskning på området och genom att utveckla en EU-handlingsplan om partnerskap mellan den offentliga och den privata sektorn.

Finansiella utredningar spelar en mycket viktig roll i bekämpandet av oegentligheter i företagssektorn. Kommissionen kommer på medellång sikt att utarbeta ett EU-program för att främja finansiella utredningar. Både i Enron- och i Parmalatskandalen tycks det medvetna förstörandet av dokument ha utgjort ett allvarligt hinder för de finansiella utredarna. Ett sådant beteende bör medföra stränga minimistraff inom hela EU. I detta syfte kommer kommissionen att överväga att ta fram ett lämpligt instrument på medellång sikt.

Möjligheten att spåra finansiella flöden är ytterst viktig för att förhindra oegentligheter i företagssektorn. Det går för närvarande inte att systematisk spåra on-line transaktioner. För att avhjälpa detta kan det bli nödvändigt att undersöka huruvida även elektroniska betalningar över öppna nät bör registreras och lagras. Mjukvaran CTose[28] håller för närvarande på att installeras inom organisationen CTose Foundation. Den skulle kunna göra det möjligt att samla in elektroniskt bevismaterial som håller i brottmål.

Det finns knappast några tillförlitliga siffror på i vilken omfattning elektronisk handel, elektroniska kassatjänster eller andra Internetbaserade finansiella transaktioner används i brottslig verksamhet. Således planeras ett projekt för att kartlägga och kvantifiera nuläge och trender i finansiell brottslig verksamhet som utnyttjar Internet som betalningsinfrastruktur och lämna förslag till potentiella lösningar för att öka spårbarheten.

Effekter av näringsförbud är för närvarande begränsade till den medlemsstats territorium som utfärdade näringsförbudet. Vissa slag av näringsförbud bör erkännas och verkställas över hela EU. Kommissionen kommer under 2004 att lämna förslag för att förbättra informationsutbytet om fällande brottmålsdomar och beslut om näringsförbud. Det krävs en effektiv mekanism för förmedling av upplysningar för att säkerställa att beslut om näringsförbud tillämpas inom hela EU[29].

På grundval av en grundlig analys av bolagsansvar skulle en lämpligt utformad EU-politik på det området kunna omfatta viten eller andra påföljder i fall av bristande efterlevnad av den befintliga lagstiftningen. Påföljderna skulle ha det gemensamt att de är effektiva, proportionella och avskräckande.

Den 28 maj 2003 antog kommissionen ett meddelande om en övergripande EU-politik mot korruption [30]. Kommissionen följer aktivt upp detta meddelande genom att enträget uppmana medlemsstaterna att uppfylla sina skyldigheter.

Effektiv efterforskning, frysning, beslag och förverkande av vinning av penningtvätt skulle förbättras om medlemsstaterna inrättar specialiserade nationella organ. Ett informellt nätverk för samarbete mellan sådana organ skulle göra dem ännu mer effektiva. På längre sikt kommer kommissionen att undersöka huruvida det finns behov av ett ytterligare instrument om uppdelning av tillgångar och återlämnande av beslagtagna vinstmedel.

Ytterligare initiativ gäller ratificering av det andra protokollet till Konventionen om skydd av gemenskapens ekonomiska intressen[31] och förslaget om ömsesidigt administrativt bistånd vid skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen , som syftar till att förstärka ömsesidigt administrativt bistånd och informationsutbyte för att bekämpa gemenskapsbedrägerier och därmed sammanhängande penningtvätt.

9. Slutsats

Även om mycket av den politik som håller på att utarbetas inom EU behandlar ett brett spektrum av de frågeställningar som tagits upp i meddelandet finns det nu ett behov att påskynda genomförande och kontroll av efterlevnaden. Som detta meddelande visat krävs emellertid nya politiska initiativ på skatteområdet och inom de områden som omfattas av tredje pelaren för att stävja tendensen till oegentligheter inom företagssektorn och finansiella oegentligheter.

Annex 1: International level

Below is set out some international initiatives that will contribute to reinforcing the lines of defence.

1 st line of defence - International level

Accounting standards are crucial to the first line of defence. Therefore the accounting standard setting process itself must be as transparent as possible. The Commission has engaged in a reform process to make the International Accounting Standards Board (IASB) improve its working methods. The reform should be carried through by 2005.

2 nd and 3 rd line of defence - International level

Both the EU and the OECD achieved significant progress in tackling harmful tax practices based inter alia on non-transparency. Part of the OECD work is oriented towards so-called tax havens, and more than 30 offshore financial centres committed to the OECD principles of transparency and exchange of information in tax matters. An OECD Model Agreement on Exchange of Information on tax matters was jointly elaborated by OECD countries and cooperative tax havens. Its implementation is subject to OECD members and cooperative tax havens together setting those standards of transparency to be applied to access relevant information, detail the type of information to be made available, the persons concerned and how to record the accounts.

Although, subject to their EU commitments, EU Member States are free to define their position on direct tax matters within the OECD, the Commission considers it desirable that they have a more coordinated approach in setting standards to be applied in offshore financial centres, to ensure that such standards adequately facilitate information exchange with the EU.

The implementation of the cooperative tax havens' commitments, and of transparency rules, relies on bilateral exchange of information agreements with individual OECD member countries. The Commission recommends EU Member States to rapidly conclude such agreements to better promote transparency towards offshore financial centres.

The EU has strong relationships with some offshore centres that lack transparency, in which Parmalat had subsidiaries, and that were scrutinized by international initiatives promoting transparency. These EU relationships could be used to promote the principles of transparency and exchange of information, in line with the guiding principle the Commission adopted in 2001 that “ better consistency should be sought in defining EU policies towards cooperative and non cooperative tax havens .” The time has now come for concrete actions to ensure that our partners are transparent.

First, the EU partners should support transparency and exchange of information in the financial and tax fields in their relations with the EU. The Commission intends to discuss this in its policy dialogue with third countries and dependent territories, as well as possibly when negotiating or updating an association agreement, with a view to identifying possible ways forward. This could be applied to ongoing negotiations such as the economic partnership agreements with the African, Caribbean and Pacific or other countries. In addition to this, in order to achieve our objectives, the EU should be prepared to assist partner countries to put in place regional rules on these issues. It should however not be considered as a scoreboard aimed at setting up a basis for conditionality or selectivity, but as a tool for practical improvements in standards.

Second, positive actions could help cooperative partners to overcome difficulties of regulatory, technical or economic nature when introducing more transparency, in the form of reinforced technical assistance, where the EU as a whole has a considerable experience, or through some form of economic support for a limited period of time. Several instruments are available, e.g. the Cotonou agreement. The annual and mid-term reviews of Country Strategy Papers could also provide for appropriate actions. The Commission will monitor the efficiency and the progress made by offshore financial centres towards more transparency.

Financial market supervisors cooperate internationally Securities supervisors within the International Organization of Securities Commissions (IOSCO). Banking supervisors within the Basel Committee; Insurance supervisors cooperate within the International Association for Insurance Supervisors (IAIS). Pension regulators also have an international network. The Basel Committee, IOSCO and IAIS have established a Joint Forum to examine supervisory issues of common interest. The Joint Forum is currently analysing Credit Risk Transfer and it has recently published a report on enhanced disclosure.

Within IOSCO the following aspects are subject to scrutiny: corporate governance and the role of independent directors; auditor oversight and the effectiveness of audit standards; regulatory oversight; use of complex corporate structures (e.g. special purpose vehicles and complex shareholding structures); role of market intermediaries and market “gatekeepers,” such as investment banks and broker-dealers; role of private-sector information analysts (e.g. securities analysts and credit rating agencies); and offshore financial centres. In IAIS a discussion is how the US accreditation system can inspire an international accreditation system for supervisors supervising reinsurance companies.

As in the field of accounting, the Commission considers it important that global standards are used in auditing . The Commission has proposed in the 8th Company Law Directive that all statutory audits prescribed by Community law should be carried out in accordance with International Standards on Auditing (ISAs). Adoption by the Community of ISAs will be subject to strict conditions, such as the respect of proper due process. A final decision on whether and to what extent to endorse ISAs will depend largely on satisfactory governance arrangements relating to the operation of the International Auditing and Assurance Standards Board. This will help to secure the recognition of EU audited financial statements also in third country jurisdictions. It is also a logical consequence of the introduction of International Accounting Standards in the EU. The objective is that ISAs are applied worldwide.

4 th line of defence - International level

The UN Convention against Corruption will be signed by the Commission on behalf of the EC, upon receipt of the necessary authorisation by the Council. The majority of Member States and acceding countries signed the UN Convention in December 2003.

Council of Europe:

Council of Europe Conventions on corruption | Signature | Ratification | Entry into force |

Civil Law Convention | All MS except ES, NL, PT | All | FI, EL only | All except LV and CY | FI, EL | All except LV and CY |

The Council of Europe has established a monitoring mechanism (GRECO) in respect of the implementation of these Conventions. All Member States (except Italy and Austria) are members of GRECO.

A new Protocol to the Council of Europe Convention on Money Laundering is currently negotiated. Issues considered include preventive duties of control for money laundering purposes, terrorist financing and international cooperation in criminal matters that touch both on first and third pillar competencies.

Moreover, it is important to mention the anti-fraud agreement with Switzerland , which following a subsequent Council Decision will have to be adopted by the Community and the Member States.

Annex 2: Overview of initiatives to reinforce the four lines of defence

1ST LINE OF DEFENCE – INTERNAL CONTROL IN THE COMPANY |

Short term – Actions completed before end 2004 | Medium Term – December 2005 | Long term |

EU-action | Revision of accounting directives (transparency in/of groups structure and activities, including any use of special purpose vehicles; clarify responsibility of directors for the financial statements and key non-financial information; and listed companies to publish annual corporate governance statement) (Lead: MARKT)* Recommendation on the role of (independent) non-executive or supervisory directors (Lead: MARKT)* Recommendation on directors remuneration (Lead: MARKT)* Set up Corporate Governance Forum (Lead: MARKT)* Follow the work of the IASB and endorse international accounting standards as appropriate (Lead: MARKT)* Initiate study on beneficial ownership (Lead: MARKT) | Final adoption of accounting directives by Council and EP – December 2005 (Lead: MARKT)* Final adoption of implementing measures for the transparency directive – 2005 (Lead: MARKT)** Proposal on facilitating the exercise of shareholders rights cross border voting – 2005 (Lead: MARKT)* Follow the work of the IASB and endorse international accounting standards as appropriate (Lead: MARKT)* Report on beneficial ownership – including recommendations for actions – December 2005 (Lead: MARKT) | Proposals on key aspects of directors’ liability (disqualification of directors and wrongful trading) – 2006 (Lead: MARKT)* Follow the work of the IASB and endorse international accounting standards as appropriate (Lead: MARKT)* |

International level | EFRAG and IASB reformed – June 2005(Lead: MARKT) | Worldwide application IAS standards (Lead: MARKT)* |

* Initiatives that were announced in the Action Plan on Company Law and Corporate Governance. The initiative regarding disqualification of directors and wrongful trading has been moved forward to 2006

** Initiative that is part of the Financial Services Action Plan

2ND LINE OF DEFENCE – INDEPENDENT THIRD PARTIES |

Short term – Actions completed end 2004 | Medium Term – December 2005 | Long term |

EU-level | Directive on statutory Auditing (revised 8th company law directive) (Lead: MARKT)* Third Anti Money Laundering Directive (Lead: MARKT)** Regulation to implement FATF Special Recommendation on Terrorist Financing (Lead: MARKT)**** Report on Financial Analysts (Lead: MARKT)*** Official position on rating agencies (Lead: MARKT)*** | Final adoption of directive on statutory auditing by Council and EP– June 2005 (Lead: MARKT) Third Anti Money Laundering - Final adoption by Council and EP – first half of 2005 - (Lead: MARKT)** Poss. follow up on financial analysts – June 2005 (Lead: MARKT)*** Poss. follow up on rating agencies – June 2005 (Lead: MARKT)*** Implementing measures for Directive for Markets in Financial Instruments – Conflict of Interest - June 2005 (Lead: MARKT)** Adoption of the proposal on customs cooperation – December 2005 (Lead: TAXUD) | Implementing measures for Directive for Markets in Financial Instruments – December 2006 (Lead: MARKT)** |

International level | Regulatory cooperation on Audit standards (Lead: MARKT)* | Influence ISAs - providing conditions are met ISAs will be endorsed – June 2005 (Lead: MARKT)* | Worldwide application of ISAs (Lead: MARKT)* |

* Initiatives that were announced in the Action Plan on Company Law and Corporate Governance.

** Initiative that is part of the Financial Services Action Plan

*** Follows from the meeting in the ECOFIN-Council in Oviedo in April 2002. MEP Kataforis has also in a report by the European Parliament raised the issue of Credit Rating Agencies

**** Originally part of the planned new legal framework for payments but separated out.

3RD LINE OF DEFENCE – SUPERVISION AND OVERSIGHT |

Short term – Actions completed before end 2004 | Medium Term – December 2005 | Long term |

EU-level | Initiate study on consequences for retail investors and transparency in the bond market. (Lead: MARKT) Schedule Fiscalis seminars promoting best practices to deal with complex corporate structures(Lead: TAXUD) | Report on implications for retail investors – recommendations for action – December 2005 (Lead: MARKT) Examine with MS relevant information to be passed on to tax authorities (Lead: TAXUD) Working party to develop concrete proposals targeted at tax fraud and tax avoidance cases involving complex non-transparent structures (Lead: TAXUD) Consider developing common definitions of tax fraud and avoidance (Lead: TAXUD) Propose revision of the Mutual Assistance directive – December 2005 (Lead: TAXUD) Propose/consider improvements on access to bank information for tax purposes – December 2005 (Lead: TAXUD) | Explore extension and improvement of automatic exchange of information by use of new technology – 2006 (Lead: TAXUD) Examine with Member States the possibility of a company identification number for direct tax purposes (Lead: TAXUD) |

International level | IOSCO task force on Parmalat (Lead: MARKT) Joint Forum Report on Enhanced Disclosure (Lead: MARKT) Further good governance on supervisory issues relating to tax, financial services etc. Ensure that EU partners support transparency and exchange of information principles in the financial and tax fields. Positive actions towards our most cooperative partners. (Lead: TAXUD) Recommend Member States to conclude exchange of information agreements with offshore financial centres. (Lead: TAXUD) | Joint Forum Report on Credit Risk Transfer – December 2005 (Lead: MARKT) Coordination between MS and the Commission on line to pursue in the OECD group on accounts (Lead: TAXUD) |

* Initiatives that were announced in the Action Plan on Company Law and Corporate Governance.

** Initiative that is part of the Financial Services Action Plan

*** Follows from the meeting in the ECOFIN-Council in Oviedo in April 2002.

**** Originally part of the planned new legal framework for payments but separated out.

4TH LINE OF DEFENCE – LAW ENFORCEMENT |

Short term – Actions completed before end 2004 | Medium Term – December 2005 | Long term |

EU-level | Framework Decision on confiscation of crime-related proceeds, instrumentalities and property (lead JAI) Framework Decision on the execution in the EU of confiscation orders (lead JAI) Communication on EU Disqualifications – could address an information exchange mechanism to ensure that disqualified professional persons including company directors, cannot re-enter that profession in another MS. (lead JAI) Commission Proposal on mutual administrative assistance on the protection of the Community’s financial interests against fraud and any other illegal activities which has been adopted by the Commission on 20 July ((COM2004)509). (Lead: OLAF) | Improved cooperation among FIUs via FIU-NET – December 2005 (lead JAI) MoU – FIU and supervisors – December 2005 (Lead: JAI) Improved cooperation FIU’s and other law enforcement authorities – December 2005 (Lead: JAI) Program on investigative techniques – December 2005 (Lead: JAI) Instrument on obstruction of justice to include such things as wilful destruction of documents to destroy financial paper trail. December 2005 (Lead: JAI) Develop enhanced co-operation between private and public sector stakeholders with a common interest to combat/reduce organised crime (EU Action Plan on Public Private Partnerships). (lead JAI) Traceability of on-line financial flows – Launch of Research Project re money laundering and other financial crime vulnerabilities of the Internet as payment infrastructure. (lead JAI) Promote establishment of national bodies specialised in identification, seizing, freezing and confiscation of criminal assets. Promote co-operation among such bodies including establishment of network of “asset recovery bodies”. (lead JAI) Ratification of the 2nd protocol of the PFI Convention (Lead: OLAF) Follow up to anti-fraud agreement with Switzerland by Council Decision on signature and conclusion of this agreement. Subsequent implementation the Community and Member States. (Lead: OLAF) | Instrument on asset sharing and restitution of confiscated proceeds (lead JAI) Corporate liability – develop EU policy on administrative, civil and criminal corporate liability. (lead JAI) |

International level |

[1] Los Angeles Times: “Enron is Proving Costly to Economy”, från den 20 januari 2002

[2] KOM(1999)232 och KOM(2003)284 slutlig.

[3] HCBC bedriver verksamhet i 79 olika jurisdiktioner och hävdar att bankkoncernen måste ha att göra med mer än 370 olika myndigheter till en kostnad av cirka 320 miljoner euro per år. (Årsredovisning från HSBC Holding PLC sidorna 7 och 30). Efter utvidgningen kommer det enbart i EU att finnas omkring 50 myndigheter som utövar tillsyn över allt mer komplexa transaktioner och produkter.

[4] I bilaga 1 beskrivs vissa internationella initiativ.

[5] På kort sikt betyder före utgången av 2004; på medelång sikt betyder före december 2005 och med initiativ på lång sikt avses initiativ efter 2006.

[6] Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG av den 21 april 2004.

[7] Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om lagstadgad revision av årsbokslut och sammanställd redovisning och ändring av rådets direktiv 78/660/EEG och 83/349/EEG – KOM(2004)177 slutlig 16 mars 2004 slutlig.

[8] Europaparlamentets och rådets direktiv 97/2001/EG av den 4 december 2001 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar.

[9] Värdepapperstillsynskommittén.

[10] Kommissionens direktiv 2003/125/EG.

[11] Europeiska värdepapperskommittén (ESC), Europeiska bankkommittén (EBC), Europeiska försäkrings- och tjänstepensionskommittén (EIOPS), Europeiska värdepapperstillsynskommittén (CESR), Europeiska försäkrings- och tjänstepensionstillsynskommittén (CEIOPS) och Banktillsynskommittén (CEBS).

[12] Multilateralt memorandum om utbyte av information om värdepappersverksamhet från januari 1999.

[13] Europeiska värdepapperstillsynskommittén (CESR) / 03-317c.

[14] Särskilt artikel 8 i direktivet om ömsesidigt bistånd där det föreskrivs att direktivet "inte skall innebära några förplikselser att låta genomföra efterforskningar eller att tillhandahålla information om den medlemsstat som skulle tillhandahålla uppgifterna vore förhindrad av sin lagstiftning eller sin administrativa praxis att utföra sådana efterforskningar eller att insamla de begärda uppgifterna”.

[15] Europaparlamentets och rådets beslut nr 888/98/EG av den 30 mars 1998 om upprättande av ett gemenskapens handlingsprogram för att förbättra den inre marknadens system för indirekt beskattning.

[16] Förordning 1798/2003 ger redan möjlighet till gemensamma undersökningar inom området indiret beskattning

[17] CCN/CSI platform.

[18] Förebyggande och bekämpning av den organiserade brottsligheten: Europeiska unionens strategi inför det nya årtusendet,EGT C 124,3.5.2000,s.1.

[19] Halvårsuppdatering av resultattavlan för framstegen i skapandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i Europeiska unionen (andra halvåret 2003) 30.12.2003 - KOM(2003)812 slutlig.

[20] Rådets rambeslut 2001/413/RIF av den 28 maj 2001 om bekämpning av bedrägeri och förfalskning som rör andra betalningsmedel än kontanter, EGT L 149,2.6.2001,s.1.

[21] Rådets rambeslut 2001/500/RIF om penningtvätt, identifiering, spårande, spärrande, beslag och förverkande av hjälpmedel till och vinning av brott, EGT L 182, 5.7.2001.

[22] Rapport från kommissionen på grundval av artikel 6 i rådets rambeslut av den 26 juni 2001, KOM (2004) 230 slutlig av den 5 april 2004.

[23] Rådets beslut 2000/642/RIF av den 17 oktober 2000 om en samarbetsordning för medlemsstaternas finansunderrättelseenheter avseende utbyte av information.

[24] Utkast till rambeslut om förverkande av vinning, hjälpmedel och egendom som härrör från brott, EGT C 184,2.8.2002.

[25] Utkast till rambeslut om verkställighet av beslut om förverkande, EGT C 184, 2.8.2002, s. 3-5.

[26] Upprättat genom rådets akt, EGT C 326, 21.11.2001, s. 1.

[27] KOM(2003) 688.

[28] ”Cyber Tools On-line Search for Evidence”

[29] Se även KOM(2004) 221.

[30] KOM(2003) 317 slutlig.

[31] Protokoll till Konventionen om skydd av Europeiska gemenskapens ekonomiska intressen (EGT C 313, 23.10.1996, s. 1).