52002SC0994

KOMMISSIONENS YTTRANDE över en begäran om ändring av artikel 51 i stadgan för Europeiska gemenskapernas domstol, ändrad genom Nicefördraget, framlagd av domstolen mot bakgrund av förklaring nr 12 till Nicefördraget om artikel 225 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen i dess ändrade lydelse enligt Nicefördraget

2002/0226 (CNS)

KOMMISSIONENS YTTRANDE över en begäran om ändring av artikel 51 i stadgan för Europeiska gemenskapernas domstol, ändrad genom Nicefördraget, framlagd av domstolen mot bakgrund av förklaring nr 12 till Nicefördraget om artikel 225 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen i dess ändrade lydelse enligt Nicefördraget [1]

[1] "Konferensen uppmanar domstolen och kommissionen att snarast granska hela behörighetsfördelningen mellan domstolen och förstainstansrätten, särskilt när det gäller direkt talan, och att lägga fram lämpliga förslag, så att de kan granskas av de behöriga instanserna så snart som Nicefördraget har trätt i kraft."

Domstolens förslag

Domstolen föreslår att artikel 51 i stadgan för Europeiska gemenskapernas domstol (nedan kallad stadgan) skall ändras på följande sätt: [2]

[2] Rådets dokument nr 10790-JUR 232, 1.10.2001 [ö.a: alla citat är hämtade från domstolens översättningar om inget annat anges].

"Med avvikelse från regeln i artikel 225.1 i EG-fördraget och artikel 140a.1 i Euratomfördraget skall talan, enligt artiklarna 230 och 232 i EG-fördraget och 146 och 148 i Euratomfördraget, som väcks av en medlemsstat, en gemenskapsinstitution eller av Europeiska centralbanken mot en rättsakt från Europaparlamentet eller rådet eller mot deras underlåtenhet att vidta åtgärder, eller mot en rättsakt eller underlåtenhet när dessa institutioner skall vidta åtgärder gemensamt, omfattas av domstolens exklusiva behörighet.

Talan enligt samma artiklar skall också omfattas av domstolens exklusiva behörighet om talan väcks av en gemenskapsinstitution eller av Europeiska centralbanken mot en rättsakt från kommissionen eller mot dess underlåtenhet att vidta åtgärder samt av en gemenskapsinstitution mot en rättsakt från Europeiska centralbanken eller mot dess underlåtenhet att vidta åtgärder."

Ändringen innebär följande:

* Domstolen fortsätter att vara exklusivt behörig [3] vid ogiltighets- eller passivitetstalan som väcks

[3] Till detta kommer mål om fördragsbrott, som inte omfattas av domstolens förslag (en överföring är dock tänkbar med stöd av artikel 225.1 första stycket andra meningen), samt förhandsavgöranden och yttranden.

- mot rådet eller Europaparlamentet eller mot båda institutionerna av medlemsstaterna, övriga gemenskapsinstitutioner och Europeiska centralbanken (ECB) samt

- mot kommissionen och ECB, men endast om talan väcks av en annan institution eller av ECB.

* Behörigheten för Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt (nedan kallad förstainstansrätten) utvidgas till att omfatta ogiltighets- och passivitetstalan som väcks av medlemsstaterna mot kommissionen och ECB.

Domstolen grundar sitt förslag på "en undersökning, såväl statistisk som i sakhänseende, av de fall av talan som väckts inom denna ram av institutionerna och medlemsstaterna under de senaste fem åren (1996-2000)" [4] (dokument nr 10790, förklarande noten, s. 4, näst sista stycket). Bedömning av domstolens förslag

[4] Se rådets dokument nr 5604/02-JUR 26, 24.1.2002.

Inledande anmärkningar

a) Domstolens förslag berör inte frågan om en eventuell överföring till förstainstansrätten av behörigheten att meddela förhandsavgöranden enligt artikel 225.3 i Nicefördraget.

Kommissionen delar domstolens uppfattning i detta avseende, eftersom den viktigaste nyheten i Nicefördraget består i att göra förstainstansrätten till allmän domstol vid direkt talan och eftersom det endast är fråga om överföring av behörigheten att meddela förhandsavgöranden inom vissa specifika ämnesområden. Dessa bör fastställas vid ett senare tillfälle, eventuellt vid en mer övergripande utvärdering i samband med upprättandet av de särskilda rättsinstanser som avses i artikel 225.2 i Nicefördraget.

b) Förslagets syfte är att genomföra den ändring som föreskrivs i artikel 225.1 första meningen, eftersom domstolen anser att det "på detta stadium inte [finns] anledning att utnyttja de möjligheter som öppnas genom den sista meningen i artikel 225.1 första stycket" (förklarande noten, s. 4, fjärde stycket).

Kommissionen delar också denna uppfattning, eftersom det inte är en prioriterad fråga i detta skede att överföra andra måltyper till förstainstansrätten än den som avses i första meningen, det vill säga mål om fördragsbrott.

c) Av den förklarande noten som åtföljer förslaget framgår vad domstolen eftersträvar, nämligen att "regeln om fördelning mellan domstolen och förstainstansrätten skall, för det första, vara enkel så att man undviker att systemets uppbyggnad blir 'svårtydbar' och, för det andra, vara otvetydig för att de begrepp som används inte skall kunna tolkas på olika sätt" (s. 4, första stycket).

Dessa utomordentligt viktiga målsättningar måste dock förenas med en omstrukturering av behörighetsreglerna i överensstämmelse med Nicefördragets bokstav och anda.

d) Domstolen förklarar i detta avseende att, mot bakgrund av Nicefördraget, i de fall "då domstolen behåller en exklusiv behörighet, denna exklusiva behörighet [skall] vara särskilt motiverad" (vår understrykning).

Domstolen tillägger att "ledstjärnan" i förslaget är "att den halvkonstitutionella roll som tilldelats domstolen skall bevaras och förstärkas" och att det därför "endast är domstolen som bör befatta sig med kontrollen över den grundläggande normgivningen och lösningen av konflikter mellan institutionerna" (s. 3 in fine).

Kommissionen instämmer helt med denna analys. Nicefördragets ändamål är att domstolen skall ägna sig åt de viktigaste målen och kunna koncentrera sig på sina tre huvuduppgifter som författningsdomstol (att utfärda yttranden, att pröva talan om fördragsbrott samt att avgöra viktiga mål efter direkt talan), som överprövningsinstans för avgöranden från förstainstansrätten och som högsta tolkningsinstans genom förhandsavgöranden och omprövning i undantagsfall av förstainstansrättens avgöranden. [5]

[5] Införd genom artikel 225.2 sista stycket och 225.3 sista stycket i Nicefördraget.

Bland viktiga mål väckta genom direkt talan återfinns otvivelaktigen mål mellan institutionerna och mål som väcks på talan från medlemsstaterna eller institutionerna mot grundläggande rättsakter med allmän giltighet.

Sådana tvister har en direkt inverkan på gemenskapssystemets funktion och fördelningen av befogenheterna i fördragen, dels mellan institutionerna och medlemsstaterna, dels mellan institutionerna. Därför måste domstolen i enlighet med Nicefördraget vara exklusivt behörig att avgöra sådana mål.

e) Kommissionen konstaterar dock följande.

i] Mål mellan institutionerna: domstolens förslag gäller bara mål där talan väcks av eller mot Europaparlamentet, rådet, kommissionen och ECB. Enligt kommissionen bör domstolens behörighet omfatta alla interinstitutionella tvister. Den bör således också omfatta följande:

* Mål mellan institutionerna och organ eller byråer [6] som, enligt formuleringen i artikel 286.1 i EG-fördraget, "inrättas genom eller på grundval av detta fördrag" [7].

[6] Se artikel 1.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 av den 25 maj 1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF), (EGT L 136, 31.5.1999, s. 1).

[7] Till exempel mål C-15/00, kommissionen mot Europeiska investeringsbanken; organ som har inrättats genom fördragen (Regionkommittén, Ekonomiska och sociala kommittén) eller genom sekundärrätten, till exempel Europeiska läkemedelsmyndigheten (förordning nr 2309/93 av den 22 juli 1993) och Europeiska byrån för återuppbyggnad (förordning nr 2454/1999 av den 15 november 1999).

* Alla mål som rör arbetsordningar eller andra bestämmelser om verksamheten vid en av gemenskapens institutioner eller organ. Hit hör till exempel talan som väcks av Europaparlamentets ledamöter angående parlamentets arbetsordning eller beslut som innebär godkännande av interinstitutionella ramavtal (se avsnitt II.B nedan).

ii] Kommissionen anser också att den grund för behörighetsfördelningen mellan domstolen och förstainstansrätten som domstolen föreslår - det vill säga svarandens ställning, som tillsammans med sökandens ställning skulle ligga till grund för behörighetsfördelningen - inte är helt lämplig för att uppnå Nicefördragets målsättning, eftersom den nya fördelningsgrunden leder till

* att domstolen förblir exklusivt behörig i typer av mål där en sådan exklusiv behörighet med hänsyn till Nicefördraget inte längre är motiverad, och

* att behörigheten att kontrollera vissa rättsakter överförs till eller förblir hos förstainstansrätten, trots att denna kontroll enbart borde utföras av domstolen.

I. Användningen av svarandens ställning (när det är fråga om rådet) som grund för behörighetsfördelningen leder till att domstolen blir behörig för mål som hädanefter borde avgöras av förstainstansrätten

Domstolen föreslår att den skall kontrollera alla rättsakter från rådet och Europaparlamentet. Som domstolen också anger (förklarande noten, s. 5, tredje stycket [8]) avses rättsakter som antas genom medbeslutandeförfarande och rättsakter som de båda institutionerna antar inom sina respektive egna behörighetsområden.

[8] Dokument nr 10790 (se fotnot 1).

Rådet antar emellertid ett stort antal rättsakter inom dess eget behörighetsområde och enligt Nicefördraget bör inte alla dessa prövas av domstolen.

A. Beslut om statligt stöd som fattas av rådet enligt artikel 88.2 i EG-fördraget.

Tanken bakom Nicefördraget är att domstolen skall fungera närmast som en författningsdomstol och inte längre handlägga denna typ av mål, vilket domstolen själv erkänner.

Domstolen föreslog 1998 att denna måltyp skulle överföras till förstainstansrätten just därför att det är "den måltyp som möjligen påverkas mest av den nuvarande uppdelningen av domstolsbehörigheten, enligt vilken sökandens ställning bestämmer behörigheten i mål om prövning av samma rättsakt". [9]

[9] Rådets dokument nr 5713/99-JUR 54, 25.2.1999 (skälen för förslaget, s. 4).

Alla mål om statligt stöd bör avgöras av förstainstansrätten, oavsett vem som är sökande eller svarande. Det enda undantaget är förordningar som har antagits av rådet med stöd av artikel 89 (tidigare artikel 94) i EG-fördraget, eftersom dessa har karaktär av grundläggande rättsakter med allmän giltighet (se nedan).

B. Handelspolitiska skyddsåtgärder, särskilt förordningar varigenom rådet inför antidumpningstullar eller slutgiltiga åtgärder. [10]

[10] Förordningar som har antagits med stöd av en bestämmelse i en grundläggande rättsakt, till exempel artikel 12 i rådets förordning (EEG) nr 2423/88 av den 11 juli 1988 om skydd mot dumpad eller subventionerad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska ekonomiska gemenskapen (EGT L 209, 2.8.1988; svensk specialutgåva, område 11, volym 14, s. 98), efter det att kommissionen infört en antidumpningstull eller en tillfällig tull enligt artikel 11 i samma förordning.

Av ovan angivna skäl bör även talan som väcks av medlemsstaterna mot denna typ av åtgärder prövas av förstainstansrätten, vilket domstolen också föreslog 1998.

C. Tillämpningsföreskrifter till en grundläggande rättsakt med allmän giltighet vilken har antagits med stöd av en bestämmelse i fördraget

I den förklarande noten till förslaget konstaterar domstolen (s. 5):

"När det gäller de 30 fall av talan som väckts mot rådet, har det visat sig att för de flesta av dem talar mycket för att domstolen skall ha exklusiv behörighet. Det antal mål som inte kan bedömas på detta sätt framstår som alltför ringa för att det skall vara aktuellt att införa ett underkriterium, som skulle utgöra en källa till förvirring som inte kan rättfärdigas av en verklig statistisk fördel."

Enligt domstolens analys av mål som väckts vid domstolen under referensperioden (dokument nr 5604/02, s. 11-15; nedan kallad "analysen") fördelas de trettio mål som har väckts mot rådet på följande sätt:

"Fjorton gäller rådets grundläggande normgivning(...)

Tre mål gäller förvaltningen av gemensamma marknadsorganisationer och förefaller inte vid en första anblick behöva handläggas av domstolen.

I fråga om återstående tretton mål är det tveksamt om ärenden av detta slag bör handläggas av domstolen. Det är fråga om fyra mål som gäller åtgärder vidtagna inom den gemensamma handelspolitiken och nio mål om åtgärder inom den gemensamma fiskepolitiken"

Det bör påpekas att domstolen själv har ifrågasatt om den skall fortsätta att handlägga ärenden av detta slag.

Enligt kommissionen framgår det vid en granskning av de olika typer av åtgärder som har prövats i dessa trettio mål att det med hänsyn till Nicefördraget inte är lämpligt att använda ställningen som svarande som grund för behörighetsfördelningen mellan domstolen och förstainstansrätten.

Det visar sig nämligen vid en närmare granskning av de trettio målen att endast tretton av dem gäller grundläggande rättsakter med allmän giltighet som har antagits med stöd av fördraget.

Det gäller

- tolv av de första fjorton målen som nämns i analysen (s. 11-13) och som i själva verket gäller grundläggande rättsakter med allmän giltighet (tvister om den rättsliga grunden, med undantag för mål C-93/00 och C-445/00), och

- ett av fyra mål om den gemensamma handelspolitiken som nämns i analysen (s. 14), närmare bestämt mål C-149/96 [11] angående ett beslut av rådet som har fattats med stöd av artiklarna 113 och 228.2 i EG-fördraget.

[11] REG 1999, s. I-8427.

De övriga sjutton målen gäller inte grundläggande normgivning, utan åtgärder vidtagna av rådet efter delegation i en rättsakt som har antagits med stöd av fördraget.

Som exempel kan tas två av de första fjorton målen som nämns i analysen (s. 13):

- Mål C-445/00, Österrike mot rådet, som avsåg en rättsakt från rådet som hade antagits med stöd av ett föreskrivande kommittéförfarande, inrättat genom artikel 16 i protokoll nr 9 till anslutningsakten för Österrike, Finland och Sverige.

- Mål C-93/00, Europaparlamentet mot rådet, som avsåg rådets förordning (EG) nr 2772/1999 av den 21 december 1999 om allmänna bestämmelser för ett obligatoriskt system för märkning av nötkött. Förordningen beslutades av rådet med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen i enlighet med artikel 19.6 i förordning nr 820/97. [12]

[12] Rådets förordning (EG) nr 820/97 av den 21 april 1997 om upprättande av ett system för identifiering och registrering av nötkreatur och om märkning av nötkött och nötköttsprodukter (EGT L 117, 7.5.1997, s. 1). Artikel 19.6 lyder som följer: "Före den 1 januari 2000 skall rådet med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen besluta om det är möjligt och önskvärt med andra obligatoriska uppgifter än de som föreskrivs i punkt 2 och om det är möjligt och önskvärt att utvidga denna förordnings räckvidd till andra produkter än de som anges i artikel 13 första strecksatsen."

1. Åtgärder som har vidtagits enligt kommittéförfaranden [13]

[13] Kommittéförfarandena fastställdes först i rådets beslut 87/373/EEG av den 13 juli 1987 (EGT L 197, 18.7.1987, s. 33; svensk specialutgåva, område 1, volym 2, s. 72), som numera har ersatts av rådets beslut 1999/468/EG av den 28 juni 1999 (EGT L 184, 19.10.1999, s. 23).

Vi erinrar om att dessa förfaranden innebär att rådet skall ingripa om kommittén sammansatt av företrädare för medlemsstaterna avger ett negativt yttrande eller om kommittén i vissa fall avstår från att yttra sig. [14] Rådet skall också ingripa, enligt skyddsåtgärdsförfarandet, när en medlemsstat hänskjuter ett beslut av kommissionen till rådet [15] och den aktuella åtgärden, efter det att förfarandet har avslutats, beslutas av rådet eller i vissa fall av kommissionen, nämligen om rådet inte har fattat beslut inom fastställd tid.

[14] Det understryks för övrigt i punkterna 16, 23 och 24 i domstolens beslut av den 23 februari 2001 i mål C-445/00, Österrike mot rådet (REG 2001, s. I-1464); se även mål C-352/96, som domstolen tar upp bland målen om handelspolitik och som gällde rådets förordning (EG) nr 1522/96 (EGT L 190, 31.7.1996, s. 1: hänskjutande till rådet efter det att förvaltningskommittén hade avgivit ett negativt yttrande).

[15] Andra mål om handelspolitik som domstolen räknar upp: Mål C-110/97 angående förordning (EG) nr 304/97 (EGT L 51, 21.2.1997, s. 1: rättsakt från kommissionen som hänskjutits till rådet av Förenade kungariket) och mål C-301/97 angående förordning (EG) nr 1036/97 (EGT L 151, 10.6.1997, s. 8: rättsakt från kommissionen som hänskjutits till rådet av Spanien och Förenade kungariket).

Av ovanstående framgår att åtgärder som vidtas efter ett kommittéförfarande såväl i materiellt hänseende som med avseende på tillämpningsområde och verkningar är av samma art, oavsett vem som vidtar dem. [16]

[16] Jämför bland annat mål C-89/96, Portugal mot kommissionen, om förordning (EG) nr 3053/95 (EGT L 323, 30.12.1995, s. 1) som antogs av kommissionen med stöd av artiklarna 17 och 19 i rådets förordning (EEG) 3030/93, efter det att Textilkommittén hade avgivit ett positivt yttrande, eller målen C-159/96, Portugal mot kommissionen, C-289/96, Danmark mot kommissionen, C-293/96, Tyskland mot kommissionen, C-299 Frankrike mot kommissionen, som alla tas upp av domstolen bland mål där talan väckts mot kommissionen.

Det förefaller därför konstlat att underkasta sådana åtgärder domstolens eller förstainstansrättens kontroll beroende på om den omtvistade rättsakten har antagits av rådet eller kommissionen.

2. Andra åtgärder som vidtas av rådet på grundval av bestämmelser om delegering i en grundläggande rättsakt

Enligt artikel 202 (tidigare artikel 145) i fördraget får rådet, i särskilda fall, förbehålla sig rätten att direkt utöva befogenheten att genomföra regler.

Dessa fall är relativt sällsynta om man ser till det totala antalet gemenskapsrättsliga genomförandebestämmelser. [17] De förekommer främst inom områden som kräver ett stort antal tillämpningsföreskrifter av teknisk natur för att genomföra den grundläggande lagstiftningen, till exempel inom den gemensamma jordbruks- eller fiskepolitiken.

[17] Enligt artikel 1 i beslut 1999/468/EG gäller som huvudregel att genomförandebefogenheterna tilldelas kommissionen "[u]tom i särskilda vederbörligen motiverade fall, då en grundläggande rättsakt ger rådet egen rätt att direkt utöva vissa genomförandebefogenheter".

Som exempel på mål under referensperioden som rör sådana tillämpningsföreskrifter som antas av rådet kan tas det tidigare nämnda mål C-93/00, [18] tre mål som gäller de gemensamma marknadsorganisationerna och nio mål som gäller den gemensamma fiskepolitiken.

[18] Se fotnot 6.

Det finns två skäl att anse att samtliga bestämmelser av detta slag bör underkastas förstainstansrättens kontroll:

a) Bestämmelsernas tekniska natur

Förordning (EG) nr 2772/1999, [19] som det var fråga om i mål C-93/00, parlamentet mot rådet, fastställer i en enda artikel - som för övrigt bara hänvisar till bestämmelserna i grundförordningen (EG) nr 820/97 - de allmänna bestämmelserna för ett obligatoriskt system för märkning av nötkött.

[19] EGT L 334, 28.12.1999, s. 1.

De rådsförordningar som det var fråga om i de tre målen om gemensamma marknadsorganisationer (s. 13) har alla till syfte att fastställa interventionspriser för vissa jordbruksprodukter under regleringsåren.

De rådsförordningar som det var fråga om i de nio målen om den gemensamma fiskepolitiken (s. 14-15) innehåller vissa tekniska bestämmelser, till exempel totala tillåtna fångstmängder för vissa fiskbestånd. [20]

[20] Till exempel förordning (EG) nr 3074/95 (EGT L 330, 30.12.1995, s. 1).

Med hänsyn till den uppgift som domstolen tilldelas i Nicefördraget bör kontrollen av sådana bestämmelser inte vara förbehållen domstolen i första och sista instans.

b) Bestämmelsernas sammanhang

De rådsförordningar som det var fråga om i de tretton mål som vi har nämnt ovan har alla antagits enligt samma förfarande [21] i överensstämmelse med bestämmelserna i den grundläggande rättsakten.

[21] Rådet fattar beslut med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen.

Alla de grundläggande rättsakterna - där beslutsförfarandet anges - innehåller dessutom bestämmelser om kommittéförfarande och hänvisar till fördraget när det gäller hur kompletterande bestämmelser skall antas.

Som ett exempel kan vi ta rådets förordning (EEG) nr 3760/92, [22] som innehåller följande förfarandebestämmelser:

[22] EGT L 389, 31.12.1992, s. 1 (svensk specialutgåva, område 4, volym 4, s. 154).

- Det förfarande genom vilket rådet antog de rättsakter som det var fråga om i de nio mål som vi har nämnt ovan (artikel 8.4: rådet fattar beslut med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen).

- En bestämmelse som delegerar beslutsbefogenheter till kommissionen (utan att kommittén deltar i beslutsprocessen) och rådet, som får fatta ett annat beslut inom en månad efter det att en medlemsstat har hänskjutit frågan till rådet (artikel 15).

- Ett sedvanligt förvaltningskommittéförfarande (artiklarna 17 och 18). [23]

[23] Samma sak gäller förordning (EEG) nr 1785/81 om den gemensamma organisationen av marknaden för socker (EGT L 177, 1.7.1981, s. 4; svensk specialutgåva, område 3, volym 13, s. 110; ändring i EGT L 206, 16.8.1996, s. 43) som låg till grund för de rättsakter som det var fråga om i mål C-340/98 och mål C-357/99, vilka rättsakter antogs enligt det förfarande som föreskrivs i artiklarna 3.5, 5.5 och 8.4 i den förordningen.

i) De åtgärder som genom delegering i en grundläggande rättsakt beslutas av rådet enbart, skiljer sig inte i betydelse från dem som rådet eller kommissionen antar enligt kommittéförfaranden i samma grundläggande rättsakt.

Det bör erinras om att kommissionen och rådet enligt artikel 2 i rådets beslut 1999/468/EG [24] skall anta

[24] Se fotnot 11 ovan.

"a) sådana [förvaltningsåtgärder] som gäller tillämpningen av den gemensamma jordbrukspolitiken och den gemensamma fiskepolitiken eller genomförandet av program med betydande budgetkonsekvenser"

och

"b) [å]tgärder med allmän räckvidd som är avsedda att tillämpa bestämmelser som utgör del av de viktigaste grunddragen i grundläggande rättsakter, inbegripet åtgärder som gäller skydd av människors, djurs eller växters hälsa eller säkerhet"

samt

anpassa och uppdatera grundläggande rättsakter som antagits med stöd av fördraget.

Kommissionen och rådet beslutar alltså om åtgärder

* inom alla områden, varav en del är komplicerade eller gäller politiskt känsliga frågor.

Se till exempel kommissionens och rådets beslut om vissa nödåtgärder för skydd mot bovin spongiform encefalit. Besluten räknas upp i domstolens beslut av den 21 juni 2000 i mål C-514/99 [25] (målet nämns i analysen, s. 9).

[25] Mål C-514/99, Frankrike mot kommissionen, REG 2000, s. I-4706; se också mål C-180/96, Förenade kungariket mot kommissionen, omnämnd i analysen, s. 6.

* Åtgärderna har ibland en vidare räckvidd än rena tillämpningsföreskrifter, vilket domstolen i mål C-93/00 fann vara fallet med rådets förordning (EG) nr 2772/1999, och de kan ibland liknas vid lagstiftning med allmän giltighet. [26]

[26] Se analysen, s. 11, de mål som nämns under rubriken "Anpassning av bestämmelser som har antagits av rådet".

Se till exempel

- punkterna 6 och 19 i Köster-domen (mål 25/70), där domstolen fann att kommissionen kan bemyndigas att komplettera ofullständiga bestämmelser i en grundläggande rättsakt (Rec. 1970, s. 1161, särskilt s. 1172-1175; svensk specialutgåva, volym I, s. 515), och

- punkt 41 i mål C-240/90, Tyskland mot kommissionen, där domstolen säger att "rådet, efter att i en grundförordning ha fastställt de centrala reglerna på det aktuella området, kan överlåta den allmänna befogenheten att fastställa tillämpningsföreskrifter till kommissionen, utan att i detalj behöva ange huvudinnehållet i de befogenheter som överlåts, och att därvid en allmänt hållen bestämmelse är en tillräcklig grund för bemyndigandet" (Rec. 1992, s. I-5434; svensk specialutgåva, volym XIII, s. 143).

Av ovanstående resonemang framgår att tillämpningsföreskrifterna till en grundläggande rättsakt inte kan delas upp utifrån vilken institution de härrör från eller vilket sätt de har antagits på. De utgör en helhet avsedd att genomföra den grundläggande rättsakten. Det vore konstlat att göra skillnad mellan dem.

ii) Denna slutsats bekräftas av de ovannämnda grundförordningarnas bestämmelser. De hänvisar samtliga inte bara till de förfaranden som vi har redogjort för ovan, utan också till den lagstiftningsprocess som föreskrivs i fördraget [27] för antagande av vissa uttryckligen angivna kompletterande bestämmelser.

[27] Förordning (EG) nr 3760/92 hänvisar till förfarandet i artikel 43 [numera artikel 37] i fördraget för antagande av bestämmelser som avses i artiklarna 4.1, 5.1 och 8.3.

Med andra ord har lagstiftaren i de grundläggande rättsakterna själv angivit vilka åtgärder som skall vidtas av den verkställande instansen och vilka som skall antas av den lagstiftande instansen för att komplettera systemet.

iii) Denna slutsats gäller inte bara de områden som vi har tagit upp här.

Som exempel kan vi nämna följande:

* Övervakningsåtgärder antagna av rådet, som fattar beslut med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen. [28] Dessa åtgärder vidtas ibland parallellt med skyddsåtgärder, vilka vidtas av kommissionen eller av rådet på förslag av kommissionen. [29] Redan 1998 föreslog domstolen för övrigt att kontrollen av sådana åtgärder skulle överföras till förstainstansrätten.

[28] Till exempel artikel 17 i rådets förordning (EG) nr 3285/94 av den 22 december 1994 om gemensamma importregler och om upphävande av förordning (EG) nr 518/94 (EGT L 349, 31.12.1994, s. 53; svensk specialutgåva, område 11, volym 37, s. 223).

[29] Artikel 16 i förordning nr 3285/94.

* Handelspolitiska åtgärder som rådet eller kommissionen vidtar enligt skyddsåtgärdsförfarandet i artikel 14 i förordning (EG) nr 3286/94 [30] eller som rådet vidtar med stöd av artikel 13.3 i den förordningen (beslut med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen, i enlighet med artikel 113 i fördraget).

[30] Rådets förordning (EG) nr 3286/94 av den 22 december 1994 om fastställande av gemenskapsförfaranden på den gemensamma handelspolitikens område i syfte att säkerställa gemenskapens rättigheter enligt internationella handelsregler, särskilt regler som fastställts av Världshandelsorganisationen (WTO) (EGT L 349, 31.12.1994, s. 71; svensk specialutgåva, område 11, volym 34, s. 66).

c) Med hänsyn till ovanstående anser kommissionen följande:

i) Tillämpningsföreskrifter till en rättsakt vilken har antagits med stöd av fördraget bör prövas av samma domstol, nämligen förstainstansrätten, eftersom föreskrifterna och rättsakten bildar en helhet.

ii) Ogiltighets- eller passivitetstalan som väcks av medlemsstaterna, institutionerna eller ECB mot en rättsakt som har antagits med stöd av fördraget eller mot en underlåtenhet att vidta åtgärder i enlighet med fördraget bör däremot prövas av domstolen, med undantag för beslut i ärenden om bland annat konkurrens och statligt stöd (se nedan).

Genom en sådan lösning uppnås domstolens två målsättningar, nämligen att det endast är domstolen som bör befatta sig med "kontrollen av institutionernas grundläggande normgivning" (förklarande noten, s. 4 in fine) och att "överföra en till antalet väsentlig del av målen" till förstainstansrätten (förklarande noten, s. 4, näst sista stycket).

Vad skulle den här föreslagna lösningen ha inneburit i förhållande till domstolens förslag under den referensperiod som domstolen har valt- Sjutton mål [31] skulle ha överförts till förstainstansrätten, medan fyra mål mot kommissionen däremot skulle ha handlagts av domstolen, nämligen de fyra målen om direktiv som har antagits med stöd av artikel 86.3 (tidigare artikel 90.3) i EG-fördraget (analysen, s. 10-11).

[31] Tretton mål av de trettio som väcktes mot rådet under referensperioden - närmare bestämt de nio målen om den gemensamma fiskepolitiken, de tre målen om handelspolitiken och mål C-93/00 - måste förbehållas domstolen.

II. Domstolens förslag leder till att förstainstansrätten blir behörig eller fortsätter att vara behörig att kontrollera rättsakter som bör omfattas av domstolens exklusiva behörighet

A. Rättsakter över vilka kontrollen inte kan överföras till förstainstansrätten

1. Rättsakter med allmän giltighet som antas av andra institutioner än rådet och Europaparlamentet

Till denna kategori hör

- direktiv som antas av kommissionen med stöd av artikel 86.3 (tidigare artikel 90.3) i EG-fördraget och - förordningar som antas av ECB med stöd av artikel 110.1 i fördraget och där det inte råder något tvivel om det rör sig om grundläggande rättsakter med allmän giltighet.

Det räcker med att läsa artikel 110.2, vars avfattning nästan är identisk med artikel 249 (tidigare artikel 189) i fördraget.

Sådana rättsakter gäller lagstiftande verksamhet såsom den definieras i artikel 7 i rådets arbetsordning. [32] Bestämmelsen lyder som följer:

[32] EGT L 149, 23.6.2000, s. 1.

"Rådet handlar i sin egenskap av lagstiftare enligt vad som avses i artikel 207.3 andra stycket i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen när det antar regler som är rättsligt bindande i eller för medlemsstaterna genom förordningar, direktiv, rambeslut eller beslut på grundval av relevanta bestämmelser i fördragen" (vår understrykning).

2. Rättsakter utan allmän giltighet som genom sin natur bör omfattas av domstolens behörighet

Till denna kategori hör bland annat beslut om närmare samarbete som fattas av kommissionen med stöd av artikel 11.2 och 11.3 i EG-fördraget. Sådana beslut måste omfattas av domstolens kontroll för att uppnå överensstämmelse mellan de beslut som fattas av kommissionen respektive rådet inom detta område.

Som vi angav ovan måste kontrollen av rättsakter med eller utan allmän giltighet som har antagits med stöd av bestämmelser i fördraget omfattas av domstolens exklusiva behörighet. [33]

[33] Som exempel på ett mål som skulle omfattas av domstolens behörighet kan nämnas mål C-100/99, Italien mot rådet och kommissionen (se även dokument nr 5604/02, s. 15), som gällde dels en rättsakt som har antagits med stöd av en bestämmelse i fördraget (rådets förordning (EG) nr 2800/98 om övergångsåtgärder som skall tillämpas i den gemensamma jordbrukspolitiken med tanke på införandet av euron, antagen med stöd av artiklarna 42 och 43 i EG-fördraget), dels tillämpningsföreskrifter som har antagits av kommissionen med stöd av artikel 9 (kommittéförfarande) i rådets förordning (EG) nr 2799/98 (förordning (EG) nr 2808/98 om tillämpningsföreskrifter för den agromonetära ordningen för euron inom jordbrukssektorn).

Det är emellertid inte fråga om att ifrågasätta den överföring av mål om konkurrens och statligt stöd till förstainstansrätten som redan har ägt rum. Kommissionens och rådets beslut i sådana frågor med stöd av bestämmelser i fördraget bör kontrolleras av förstainstansrätten. Det rör sig således om ett undantag från den behörighetsfördelning som vi föreslår.

B. Rättsakter som inte längre bör kontrolleras av förstainstansrätten

Nicefördraget syftar ju till en genomgripande omfördelning av behörighet mellan domstolen och förstainstansrätten. Därför anser kommissionen att samtliga mål som gäller ogiltigförklaring av bestämmelser i en institutions arbetsordning eller av beslut om den interna verksamheten vid en institution bör förbehållas domstolen.

Kommissionen noterar i detta avseende, att domstolen har föreslagit att Europaparlamentets resolutioner och interna beslut skall kontrolleras av domstolen endast om talan väcks av en medlemsstat. [34] Varje talan som väcks i sådana frågor rör institutionernas verksamhet och bör enligt kommissionens uppfattning omfattas av domstolens exklusiva behörighet.

[34] Till exempel mål C-267/96, Frankrike mot Europaparlament (nämnt i analysen, s. 15 in fine), som gällde talan om ogiltigförklaring av Europaparlamentets beslut om fastställande av institutionens sammanträdeskalender. Frankrike gjorde gällande att beslutet hade fattats i strid med medlemsstaternas gemensamma överenskommelse i Edinburgh 1992 om Europaparlamentets säte.

Vad beträffar Europaparlamentet kan följande mål nämnas:

- Förenade målen T-222/99, T-327/99 och T-329/99, Jean-Claude Martinez, Charles de Gaulle, Front national och Emma Bonino m.fl. mot Europaparlamentet: talan om ogiltigförklaring av Europaparlamentets beslut av den 14 september 1999 om tolkningen av artikel 29.1 i parlamentets arbetsordning och om upplösning av Tekniska gruppen för oberoende ledamöter (dom av den 2 oktober 2001).

- Mål T-236/00, Gabriele Stauner m.fl. mot Europaparlamentet: talan om ogiltigförklaring av ett ramavtal som godkändes av Europaparlamentet den 5 juli 2000. Sökandena gjorde gällande att ramavtalet skulle påverka parlamentsledamöternas rätt att ställa frågor till kommissionen enligt artikel 197.3 i EG-fördraget (beslut av den 17 januari 2002).

- T-17/00, Willi Rothley m.fl. mot Europaparlamentet: talan om ogiltigförklaring av ett beslut från Europaparlamentet om ändring av arbetsordningen efter det interinstitutionella avtalet av den 25 maj 1999 mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen om interna utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF). Sökandena gjorde gällande att beslutet åsidosatt dels väsentliga formföreskrifter, dels parlamentsledamöternas immunitet och principen om det fria mandatet (dom av den 26 februari 2002).

* * *

Mot bakgrund av ovanstående föreslår kommissionen att artikel 51 i stadgan skall ändras på det sätt som framgår av bilagan.

Bilaga

Förslag till ändring av domstolens förslag

(ändringarna i domstolens text är markerade med feta bokstäver)

Artikel 51

Med avvikelse från regeln i artikel 225.1 i EG-fördraget och artikel 140a.1 i Euratomfördraget skall talan, enligt artiklarna 230 och 232 i EG-fördraget och 146 och 148 i Euratomfördraget, som väcks av en medlemsstat, en gemenskapsinstitution eller av Europeiska centralbanken mot en rättsakt grundad på en bestämmelse i EG-fördraget eller i Euratomfördraget eller mot en underlåtenhet att vidta åtgärder enligt EG-fördraget eller Euratomfördraget, omfattas av domstolens exklusiva behörighet, med undantag för

- beslut som fattas av kommissionen eller rådet enligt artikel 88.2 i EG-fördraget, och

- beslut som fattas av kommissionen enligt artikel 38, artikel 76.2, artiklarna 81, 82, 85 och artikel 86.3 samt artikel 134 i EG-fördraget.

Talan enligt samma artiklar skall också omfattas av domstolens exklusiva behörighet

i) om talan väcks av en institution mot en annan institution, [35] mot Europeiska centralbanken eller mot organ eller byråer som har inrättats genom eller på grundval av EG-fördraget, [36] och

[35] "Interinstitutionell talan".

[36] Formuleringen är hämtad från artikel 286.1 i EG-fördraget.

ii) om talan väcks [37] mot en rättsakt som reglerar verksamheten vid en institution, vid Europeiska centralbanken eller vid ett gemenskapsorgan eller en gemenskapsbyrå.