52002SC0789

KOMMISSIONENS ARBETSDOKUMENT - RAPPORT OM MJÖLKKVOTER

INNEHÅLL

1. Förord

2. Mjölksektorns betydelse för EG:s jordbruksekonomi

2.1. Mjölksektorns bidrag till EG:s sammanlagda jordbruksproduktion

2.2. Världsmarknaden för mjölk och mjölkprodukter

2.3. EG:s huvudsakliga marknadsinstrument för mjölk och mjölkprodukter

2.3.1. Instrumentens räckvidd och syfte

2.3.2. Marknadsåtgärder

2.3.3. Handel....

2.3.4. Systemet för mjölkkvoter

3. Utvecklingen inom EG:s mjölksektor under systemet med mjölkkvoter

3.1. Produktion och marknadsbalans

3.2. Budgetutgifter

3.3. Strukturell utveckling under kvotsystemet

3.4. Ekonomiska effekter av EG:s mjölkkvotsystem

3.4.1. Begreppet "kvotränta"

3.4.2. Handel med kvoter och effektivitet

3.4.3. Kvoternas inverkan på konkurrenskraften inom EG:s mjölkproduktion

3.5. Genomförande och förvaltning av kvotsystemet

4. Framtidsutsikter för EG:s mjölksektor under Agenda 2000

4.1. Syftet med Agenda 2000-reformen

4.2. Den framtida marknadsutvecklingen under Agenda 2000

4.2.1. Bakgrundsbetraktelser

4.2.2. Marknadstrender för mjölkprodukter under Agenda 2000

4.2.3. Effekter på produktionsnivå

4.2.4. Mjölksektorns avkastning

4.3. Bedömning av prognoserna för sektorn under Agenda 2000

5. Alternativ för EG:s mjölksektor under perioden 2008-2015

5.1. Status quo: Agenda 2000 fortsätter utan förändring

5.1.1. Bakgrund

5.1.2. Marknadstrender för mjölkprodukter

5.1.3. Effekter på produktionsnivå

5.1.4. Bedömning av alternativet

5.2. Lägre interventionspriser och högre kvoter: Upprepning av Agenda 2000-metoden

5.2.1. Bakgrund

5.2.2. Marknadstrender för mjölkprodukter

5.2.3. Effekter på produktionsnivå

5.2.4. Bedömning av alternativet

5.3. Öka exportens konkurrenskraft: Ett tvådelat kvotsystem införs

5.3.1. Bakgrund

5.3.2. Marknadstrender för mjölkprodukter

5.3.3. Effekter på produktionsnivå

5.3.4. Bedömning av alternativet

5.4. Avreglering av mjölkproduktionen: Kvoterna avskaffas

5.4.1. Bakgrund

5.4.2. Marknadstrender för mjölkprodukter

5.4.3. Effekter på produktionsnivå

5.4.4. Bedömning av alternativet

5.5. Jämförelse av de fyra alternativen

5.5.1. Mjölksektorns avkastning

5.5.2. Budgetaspekter

5.5.3. Miljöaspekter

6. Sammanfattande anmärkningar

BILAGA: Kvoträntor

BILAGA: Beskrivning av den ekonometriska modell som använts för att generera marknadsprognoserna

FIGURER

1. FÖRORD

När åtgärderna inom Agenda 2000 för mjölksektorn antogs i maj 1999 beslutade rådet också att på grundval av en rapport från kommissionen "år 2003 genomföra en översyn efter halva tiden i syfte att det nuvarande kvotsystemet skall kunna löpa ut efter år 2006" [1]. Med tanke på denna tidsplan har det inte ansetts lämpligt att redan nu ta med några synpunkter kring de central- och östeuropeiska ländernas system för mjölkkvoter i rapporten.

[1] Artikel 3 i rådets förordning (EG) nr 1256/1999 om ändring av förordning (EEG) nr 3950/92 om införande av en tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 160, s. 73).

Syftet med rapporten är att ge en grund för denna översyn av mjölksektorn efter halva tiden. Rapporten inleds med en kort sammanfattning av nuläget på EG:s mjölkmarknad och av de instrument som utgör den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk. Därefter redogörs för systemet med mjölkkvoter och för de problem som uppstått under dessa år. Så följer en bedömning av framtidsutsikterna för EU:s mjölkmarknad under den ordning som antagits enligt Agenda 2000.

Vidare utforskas i rapporten framtidsutsikterna för EU:s mjölkmarknad enligt fyra olika scenarier. I det första scenariot undersöks hur marknaden skulle kunna utvecklas om man bara låter de nuvarande Agenda 2000-åtgärderna fortsätta. I de nästa två alternativen, som förutsätter ett tvådelat kvotsystem eller en upprepning och fördjupning av de strategier som antagits under Agenda 2000, granskas hur marknaden kan komma att reagera om man lättar ytterligare på de nuvarande kvotsystemen utan att avskaffa dem helt. Slutligen presenteras och bedöms marknadsutsikterna i ett scenario helt utan mjölkkvoter.

2. MJÖLKSEKTORNS BETYDELSE FÖR EG:S JORDBRUKSEKONOMI

2.1. Mjölksektorns bidrag till EG:s sammanlagda jordbruksproduktion

I de flesta av medlemsstaterna, och i unionen som helhet, är mjölkproduktion den viktigaste jordbruksverksamheten. På EG-nivå står mjölksektorn för omkring 14 % av det sammanlagda värdet av jordbruksproduktionen på producentnivå, vilket innebär omkring 38 000 miljoner euro [2].

[2] I och med införandet av en ny metod för ekonomisk redovisning av jordbruket har mjölksektorns bidrag till det sammanlagda jordbruksresultatet reviderats nedåt. Exempelvis var mjölksektorns andel av jordbruksproduktionen 1995 18,2 % enligt det gamla beräkningssättet, jämfört med 14,4 % enligt det nya. Detta beror på det faktum att man enligt den nya beräkningsmetoden tar hänsyn till produktionsvärdet vid baspriset.

Den andel av jordbrukets produktion som utgörs av mjölkproduktionen varierar betydligt såväl mellan medlemsstaterna och mellan olika regioner. I vissa produktionsområden som Galicien (Spanien), Lombardiet (Italien), West Midlands (Förenade kungariket) och Haute-Normandie och Bretagne (Frankrike) utgör mjölkproduktionen mellan 20 och 30 % av den sammanlagda produktionen. Den står till och med för över 50 % av den slutliga jordbruksproduktionen i den spanska regionen Kantabrien, liksom i de nordligaste delarna av Sverige och Finland och på Azorerna. Å andra sidan utgör mjölkproduktionen en mycket liten del, bara mellan en och två procent, av den sammanlagda produktionen i de flesta av unionens sydliga regioner.

Under 2000 producerades i EU omkring 121,7 miljoner ton komjölk. De två länder som producerar mest mjölk är Tyskland (23 %) och Frankrike (20 %), och tillsammans med Förenade kungariket, Nederländerna och Italien står de för 75 % av unionens komjölks produktion.

I framför allt Spanien, Portugal, Grekland, Frankrike och i mindre mån i Belgien, Förenade kungariket och Irland, korsas ofta mjölkkor med köttraser eller hålls traditionella raser för kombinerad produktion, något som visar på en ganska omfattande inriktning mot köttproduktion i vissa medlemsstater. För unionen som helhet kommer omkring två tredjedelar av nötköttet direkt eller indirekt från mjölkbesättningar. Denna starka koppling till nötköttssektorn innebär att köttet från mjölkbesättningar bidrar med ytterligare 10 % av jordbrukets sammanlagda produktion.

Enligt de senast tillgängliga uppgifterna från Eurostats undersökning av jordbruksföretagens struktur (Farm Structural Survey) fanns 1997 totalt 1,7 miljoner boskapsuppfödningsföretag i EU, mjölk- och köttproduktion sammantaget, vilket utgjorde 24,3 % av unionens sammanlagt 7,0 miljoner jordbruksföretag. Det genomsnittliga antalet mjölkkor per uppfödningsföretag uppgick till 24,9 jämfört med 15,4 kor av annan typ (främst am- och dikor).

När det gäller den genomsnittliga storleken på besättningarna finns stora skillnader mellan medlemsstaterna. Bara en procent av mjölkbönderna i Österrike har mer än 30 mjölkkor, och genomsnittet är bara åtta mjölkkor per gård. Besättningarna i Grekland och Portugal är ungefär lika stora. De största besättningarna (med över 100 djur per gård i genomsnitt) finns östra Tyskland, norra England och Skottland, i Danmark, Spanien (Katalonien och Aragonien) och i vissa delar av Frankrike (Bourgogne och Champagne-Ardenne).

På regional nivå finns det i absoluta tal flest mjölkkor i Tyskland (Bayern, Niedersachsen, Baden-Württenberg, Nordrhein-Westfalia och Schleswig-Holstein), Frankrike (Bretagne, Pays de la Loire och Basse Normandie). I Nederländerna finns många mjölkkor i alla regioner utom i de sydöstra delarna av landet. I Italien finns de flesta mjölkkorna i Lombardiet och Emilia-Romagna medan de flesta av Spaniens mjölkkor finns i Galicien. I sydvästra England finns ett stort antal mjölkkor, liksom i Irland, Skottland och Nordirland.

2.2. Världsmarknaden för mjölk och mjölkprodukter

År 2001 uppgick världsproduktionen av komjölk till 585 miljoner ton [3]. Av denna sammanlagda produktion stod EU för 21,3 %, Indien 14,7 %, USA 13,1 %, Ryssland 5,5 % och Brasilien 3,9 %. Nya Zeeland och Australien kom på sjunde och elfte plats med 2,2 respektive 1,9 %.

[3] Källa: FAO.

Efterfrågan på mjölk och mjölkprodukter är också störst i Europa. EU är världens största konsument med en andel på 21 % följt av Indien (13 %) och USA (12 %).

På världsmarknadsnivå finns en tendens mot ökad konsumtion, främst i Asien, där efterfrågan ökat med mer än 20 % under de senaste tio åren (i huvudsak beroende på ökningen i Indien och Pakistan). I många utvecklingsländer ökar produktionen främst som ett svar på en ökande inhemsk konsumtion. Men eftersom den inhemska produktionen knappt kan möta den ökande efterfrågan, som framför allt beror på den snabba befolkningsökningen, finns ett konstant ökande importbehov i utvecklingsländerna, särskilt av bulkvaror med lågt mervärde.

Enligt FAO:s statistik uppgick världshandeln med mjölk under 2001 till 40,8 miljoner ton. Bara 6,9 % av världens mjölkproduktion omsätts i världshandeln, vilket beror dels på de strikta hälsoskyddsreglerna som återspeglar mjölkprodukternas känslighet, dels på de att de flesta länder har en nationell organisation av marknaden. Flytande mjölk exporteras knappast alls och den handel som finns gäller mjölkprodukter som smör, ost och mjölkpulver. Eftersom det dessutom finns relativt få länder som handlar på denna smala marknad kännetecknas världsmarknaden för mjölkprodukter av en hög prisvolatilitet på kort sikt.

Under 1999 var EU fortfarande den största mjölkproduktexportören med ett genomsnitt på 11,8 miljoner ton mjölkekvivalenter under de föregående tre åren. Därefter kom Nya Zeeland med 7,9 miljoner ton och Australien med 5 miljoner ton i genomsnitt. USA exporterar omkring i genomsnitt 2,2 miljoner ton per år.

Smörmarknaden domineras av Nya Zeeland med en export på omkring 0,31 miljon ton i genomsnitt för perioden 1997-1999. EU:s export på sammanlagt 0,18 miljon ton var större än Australiens (0,12 miljon ton). Unionens närvaro på världsmarknaden för smör har minskat under de senaste tio åren (-16 %), och ersatts av Nya Zeelands export, som ökade med 35 % under perioden mellan 1992-1994 och 1997-1999, och av exporten från Australien (+75 %).

För närvarande är EU världsledande på ostmarknaden och står här för 37 % av världshandeln. Australien, Nya Zeeland och till och med USA har dock fördubblat sin export under perioden mellan 1992-1994 och 1997-1999. Detta innebär visserligen att EU förlorat omkring 5 % av sin marknadsandel räknat i volym, men däremot har enhetsvärdet för ostexporten ökat med 20 %.

Nyare, men än så länge ofullständig statistik tycks visa att den ökande exporten från Nya Zeeland och Australien sammantaget har övertagit EU:s marknadsledande ställning för de flesta produkter utom ost.

2.3. EG:s huvudsakliga marknadsinstrument för mjölk och mjölkprodukter

2.3.1. Instrumentens räckvidd och syfte

Som i de flesta gemensamma organisationer av marknaden har rådet också för mjölksektorn fastställt ett riktpris som de producenter som säljer mjölk skall kunna uppnå. De olika instrumenten för gemensam organisation av marknader, som består av interventionsåtgärder på både produktions- och konsumtionssidan, används för att nå riktpriset genom att säkerställa balans på marknaden. På konsumtionssidan finns en rad olika avsättningsstöd medan det på produktionssidan har fastställts marknadsåtgärder. Sedan 1984 har dessa åtgärder fungerat tillsammans med åtgärder för kontroll av tillgången, så kallade kvoter, som infördes för att stabilisera marknaden och priserna genom att hålla produktionen i nivå med konsumtionen.

Den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter inleddes 1968 med antagandet av rådets förordning (EEG) nr 804/68, som sedan ersattes av förordning (EG) nr 1255/1999 [4] som en del av reformpaketet Agenda 2000. Organisationen omfattar en stor mängd mjölkprodukter som är föremål för olika marknadsinstrument, bland annat offentlig intervention och privat lagring, interna avsättningsstöd och exportbidrag. En särskild uppsättning förordningar gäller konsumtionsmjölk (rådets förordning (EG) nr 2597/97) och systemet för mjölkkvoter, nämligen rådets förordning (EEG) nr 856/84 och rådets förordning (EEG) nr 857/84, som ersatts av förordning (EEG) nr 3950/92, vilken senare ändrats genom förordning (EG) nr 1256/1999 inom ramen för Agenda 2000.

[4] EGT L 160, 26.6.1999, s. 48.

2.3.2. Marknadsåtgärder

Offentlig och privat lagring och saluföringsåtgärder

I förordningen om den gemensamma organisationen av marknaden föreskrivs ett riktpris för komjölk, vilket skall fastställas av rådet (för närvarande 309,8 euro/ton för mjölk med 3,7 % fett). Alla andra marknadsinstrument tjänar i princip till att se till att marknadspriset för mjölk ligger så nära detta riktpris som möjligt.

När marknadspriserna för smör i en eller flera av medlemsstaterna sjunker till under 92 % av interventionspriset under en representativ period skall interventionsorganen i de berörda medlemsstaterna köpa upp smöret. Det inköpspris som kommissionen fastställer får inte vara lägre än 90 % av interventionspriset.

Det interventionsorgan som utsetts av varje medlemsstat skall köpa upp skummjölkspulver till interventionspris under perioden 1 mars-31 augusti varje år. Kommissionen kan besluta om att inköpen av skummjölkspulver skall upphöra så snart de kvantiteter som erbjuds för interventionsköp överstiger 109 000 ton.

Stöd till privat lagring av skummjölkspulver och ost kan beviljas, i synnerhet om pris- och lagerutvecklingen för dessa produkter visar en allvarlig obalans på marknaden som kan elimineras eller minskas genom säsongslagring. Stödbeloppet skall bestämmas på grundval av lagringskostnaderna. Om marknadssituationen så kräver får kommissionen besluta om att interventionsorganet skall släppa ut en del av eller hela den lagrade kvantiteten på marknaden.

I skrivande stund finns omkring 85 000 ton smör och 27 000 ton skummjölkspulver i EU:s interventionslager. Smörlagren har varit omkring 96 000 ton under de senaste åtta åren och skummjölkspulver har börjat lagras igen för första gången på två år. Av figur 1 framgår lagrens betydelse i marknadstermer, och man kan se att andelen lagrat skummjölkspulver av den sammanlagda konsumtionen har minskat från omkring 53,0 % 1983-1986 till mindre än 20 % under de senaste åren. När det gäller smör har denna andel också minskat till omkring 7 % från en toppnotering på 83 % 1983 (figur 2).

Den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk innefattar också en rad åtgärder för att stimulera konsumtionen av mjölkprodukter inom EU, så kallade avsättningsstöd. Stödbeloppet är för närvarande fastställt till omkring 900 euro/ton för smör och 700 euro/ton för skummjölkspulver. Under 2000 uppgick kostnaderna för detta stöd till 449 miljoner respektive 708 miljoner euro. När det gäller den roll som dessa stöd spelar kvantitativt sett visar figur 3 att den subventionerade konsumtionens procentuella andel av den sammanlagda konsumtionen av skummjölkspulver har minskat från 89,4 % 1984 till omkring 53,0 % under senare år. Den subventionerade konsumtionen av smör utgör för närvarande 27,0 % av den sammanlagda konsumtionen och 1988 var den 33,4 % (figur 4).

2.3.3. Handel

Importen till EU av basmjölkprodukter, och det mesta av exporten därifrån, kräver uppvisande av en import- eller exportlicens. Om inte annat föreskrivs i förordning (EG) nr 1255/1999, skall tullsatserna i Gemensamma tulltaxan tillämpas på mjölkprodukter. Under 2000 uppgick den sammanlagda importen av smör och skummjölkspulver till EU till 105 000 ton smör och 78 000 ton skummjölkspulver.

För att mjölkprodukter skall kunna exporteras och säljas till världsmarknadspris får exportbidrag beviljas för att täcka skillnaden mellan världsmarknadspriserna och priserna inom EU. Exportbidragen är desamma för hela EU. De kan variera beroende på bestämmelseort om situationen på världsmarknaden gör det nödvändigt. Figur 5 visar att priserna på skummjölkspulver inom EU har legat på samma nivå som priserna på USA-marknaden under de senaste åren, men omkring 25 % högre än priserna i andra stora exportländer som Nya Zeeland och Australien. Figur 6 visar en liknande bild av smörprisutvecklingen, utom att skillnaden mellan EU-priser och priserna i Nya Zeeland och Australien är betydligt större (upp till 50 % under de senaste 10 åren) och att USA-priserna först på senare tid börjat närma sig EU-priser, vilket främst beror på valutakursförändringar.

2.3.4. Systemet för mjölkkvoter

Mjölktillgången har ökat stadigt till följd av den prisstödspolitik som förs inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk. I slutet av 1970-talet var mjölkproduktionen mycket högre än den sammanlagda mjölkkonsumtionen, samtidigt som efterfrågan på de största mjölkprodukterna, dvs. smör och skummjölkspulver, minskade.

Då den ursprungliga medansvarsavgiften visat sig inte räcka till för att bromsa den ökande mjölkproduktionen nåddes snart en punkt där gemenskapens kostnader för lagring av mjölkprodukter började "äventyra själva framtiden för den gemensamma jordbrukspolitiken" [5]. Dessutom började de ökade kvantiteterna mjölkprodukter som exporterades med hjälp av exportbidrag betraktas som en orsak till allvarliga störningar på världsmarknaden.

[5] Tredje stycket i inledningen till rådets förordning (EEG) nr 856/84.

Därför beslutade EG i april 1984 att försöka återupprätta balansen inom komjölksektorn genom att införa en avskräckande tilläggsavgift [6] på mjölk som levereras utöver en viss garanterad sammanlagd kvantitet, EG:s mjölkkvot, som fördelas mellan enskilda producenter i medlemsstaterna i form av referenskvantiteter eller enskilda kvoter.

[6] Avgiften fastställdes till 115 % av riktpriset för mjölk och skall betalas för alla kvantiteter mjölk som överstiger den referenskvantitet som rådet fastställer för varje medlemsstat för en tolvmånadersperiod. Avgiften delas upp bland de producenter som bidragit till överskottet.

Genom att anta systemet med mjölkkvoter tog gemenskapen i praktiken till ett mycket administrativt och restriktivt instrument för att uppnå det nödvändiga målet att behålla producentpriserna och samtidigt kontrollera produktionen och utgifterna. Trots att man insåg att införandet av metoden skulle innebära administrativa svårigheter ansågs detta kvotsystem vid denna tidpunkt vara "den metod som är mest effektiv och som har den minst kännbara effekten på producenternas inkomster" [7], eftersom den gjorde det möjligt att bibehålla de befintliga prisstödsgarantierna.

[7] Fjärde stycket i inledningen till samma förordning.

Den sammanlagda garantikvantiteten för EG-10 [8] fastställdes 1984 till 103,7 miljoner ton, varav 99,8 miljoner ton till mejeriindustrin. Denna sammanlagda kvantitet innebar i praktiken en minskning med 3,5 % av mjölkproduktionen för regleringsåret 1984/85 jämfört med året innan. Den interna konsumtionen av mjölkekvivalenter på den tiden uppskattas till omkring 94,9 miljoner ton, dvs. 8,8 miljoner ton mindre än kvotnivån.

[8] SUMMAN GRUNDADES PÅ PRODUKTIONSNIVÅERNA 1981 PLUS 1 %. KVOTERNA TILLDELADES PRODUCENTERNA PÅ GRUNDVAL AV DE MJÖLKLEVERANSER SOM REGISTRERATS 1981, 1982 ELLER 1983, ELLER PÅ ETT GENOMSNITT AV DESSA TRE ÅRS LEVERANSER. I SIFFRAN INGÅR INTE "EU-RESERVEN" PÅ 0,39 MILJON TON".

3. UTVECKLINGEN INOM EG:S MJÖLKSEKTOR UNDER SYSTEMET MED MJÖLKKVOTER

För att kunna bedöma den nuvarande situationen inom kvotsystemet har kommissionen, utöver GD Jordbruks egna analyser konsulterat ett antal oberoende undersökningar. Vi vill också framhålla revisionsrättens senaste rapport om mjölkkvoter [9] och kommissionens svar på denna rapport.

[9] Särskild rapport nr 6/2001 om mjölkkvoter, oktober 2001.

3.1. Produktion och marknadsbalans

Eftersom det under de första åren med kvotsystemet fortfarande fanns betydande lager beslutade rådet om ytterligare minskningar av den sammanlagda kvantiteten, vilket fick till följd att de ursprungliga tio medlemsstaterna till regleringsåret 1992/93 minskat sina sammanlagda kvoter med 10,5 procent.

Vid Spaniens och Portugals anslutning till EG 1986 grundades förhandlingarna på en nationell kvot på 5,4 miljoner ton för Spanien, medan Portugal fick göra undantag från tillämpningen av kvoten 1,9 miljoner ton under en övergångstid fram till regleringsåret 1990/91. Ett år senare enades Tyskland och de nya tyska delstaternas införlivande med EG följdes av en tilläggskvot för dessa territorier på 6,5 miljoner ton. Denna utveckling ledde till att den sammanlagda kvoten för regleringsåret 1992/93 uppgick till omkring 106,9 miljoner ton (figur 7).

Mot bakgrund av den förbättrade marknadsbalansen och de minskande interventionslagren i början av 1990-talet (se figurerna 1 och 2) kunde rådet villfara Italiens, Spaniens och Greklands mångåriga begäran att öka sina kvoter med sammanlagt 1,6 miljoner ton från och med regleringsåret 1993/94. Denna eftergift innebar att de tio medlemsstaterna sammanlagt minskat kvoten med bara 8,7 % jämfört med 1984. Förutom de nationella referenskvantiteterna på sammanlagt 8,4 miljoner ton som gemenskapen förhandlade fram med de tre medlemsstater som anslöt sig 1995 (Österrike, Sverige och Finland), var detta den sista ändringen av kvoterna fram till dess att de kvotökningar som avtalades enligt Agenda 2000 trädde i kraft under regleringsåret 2000/01.

Figur 8 visar hur produktion, konsumtion och överskott, mätt i mjölkekvivalenter, utvecklats på EG-marknaden under dessa kvotändringar. Mellan 1973 och 1984 kan man tydligt se en stadigt ökande exportvolym, vilket är resultatet av att produktionen i EG ökar medan konsumtionen står praktiskt taget stilla. Sedan kvoterna infördes har produktionen i stort sett följt kvotnivåerna och överskottet, mätt i mjölkekvivalenter, har gradvis minskat från rekordmängden 22,3 miljoner 1983.

3.2. Budgetutgifter

Figur 9 visar att den gemensamma jordbrukspolitikens budgetutgifter inom mjölk sektorn har minskat sedan kvoterna infördes, från omkring 5 224 miljoner euro 1984 (28,5 % av den totala kostnaden för den gemensamma jordbrukspolitiken på 18 330 miljoner euro) till 2 800 miljoner euro de senaste åren (6,5 % av den totala kostnaden på 40 447 miljoner euro).

Sedan kvoterna infördes har dessutom tilläggsavgiftsmekanismen, som skall säkerställa att kvoterna respekteras, givit ett tillskott på omkring 3 200 miljoner euro till EU-budgeten. Och under perioden 1977-1993 gav medansvarsavgiften sammanlagt omkring 6 000 miljoner euro utan att i någon märkbar grad bromsa produktionen.

I fråga om utgifterna för mjölksektorn visar figur 10 att kostnaderna för interventionslagring, som nådde sin högsta nivå 1985 med 1 972 miljoner euro, har minskat till praktiskt taget försumbara nivåer, medan exportbidragen och stöden till inhemsk konsumtion halverats jämfört med maxnivåerna 1987/88. Årsutgifterna för exportbidrag och stöd till konsumtion ligger på omkring 1 500 miljoner respektive 1 300 miljoner euro.

I punkt VI i revisionsrättens rapport om mjölkkvoter kritiseras dessa återkommande utgifter för exportbidrag och stöd till konsumtion. Revisionsrätten hävdar att kvoterna inte förmått att anpassa mjölkproduktionen "till den osubventionerade konsumtionen inom EU och den osubventionerade exporten".

Enligt andra oberoende studier har konsumtionsstödet inte bara bidragit till målet att hålla produkterna utanför interventionsåtgärder, utan också på ett effektivt sätt bidragit till en ökad användning av mjölkprodukter från EU inom vissa områden på den inre marknaden, och till att EU:s mjölkprodukter bibehållit en strategisk position på världsmarknaden.

3.3. Strukturell utveckling under kvotsystemet

När kvotsystemet infördes var det inte tillåtet att överlåta kvoter mellan producenter utan att motsvarande mark också överläts under en minimiperiod. Emellertid infördes förtidspensioner och andra system för kvotöverföring för att uppmuntra äldre producenter att sluta med mjölkproduktion. Medlemstater som fördelat kvoter till producenter i mindre gynnade regioner där mjölkproduktion ansågs som en viktig del av jordbruksekonomin tilläts dessutom att fastställa regler som skulle förhindra att mjölkproduktionen helt försvann från dessa områden.

Under åren har andra tilläggsbestämmelser antagits för att hantera särskilda situationer där det inte varit önskvärt med en strikt koppling mellan kvoten och marken, t.ex. i samband med omstrukturering eller miljöskyddsprogram. En mycket viktig bestämmelse infördes 1999, då medlemsstaterna gavs möjligheten att bryta kopplingen mellan marken och kvoten i de fall kvotinnehavaren inte längre var aktiv producent [10].

[10] Rådets förordning (EEG) nr 3950/92 (EGT L 405, 31.12.1992, s. 1), i dess lydelse enligt förordning (EG) nr 1256/1999.

I kombination med den gradvisa minskningen av kvotnivåerna i de tio medlemsstaterna fram till 1992 fick dessa åtgärder stora effekter på sektorns strukturella utveckling.

Figur 11 visar minskningen av antalet mjölkkobesättningar i EG mellan 1975 och 1997. Om man tar EG-9 som exempel för att jämföra situationen innan kvotsystemet infördes med situationen under kvotsystemet, kan man se minskningen varit snabbare under kvotsystemet, omkring -4,6 % per år, jämfört med -4,1 % per år under perioden 1975-1985.

Utvecklingen av antalet mjölkkor i EG framgår av figur 12. Beståndet, som var relativt konstant mellan 1975-1985, minskade brant i och med införandet av kvoter, med omkring -2,7 % per år i EG-9 fram till 1993, eftersom producenterna försökte minska sina produktionskostnader inom de relativt fasta kvoterna genom att minska antalet kor och öka avkastningen per ko. Minskningen av kobeståndet har saktat ner något, till -1,3 % per år sedan 1993, vilket beror på ökade kvoter i vissa medlemsstater och en mindre ökning av genomsnittsavkastningen.

I figur 13 sammanställs dessa två trender och man kan se att den genomsnittliga besättningsstorleken i EU:s mjölkkouppfödningar har fortsatt att öka under kvotsystemet, eftersom de producenter som blivit kvar inom mjölkproduktionen har försökt anpassa sig till behovet av en bättre kostnadsstrukturering för gårdarna. Denna förändring i fråga om gårdsstrukturer har märkts tydligast bland de mindre jordbruksföretagen. I figur 14 syns också att andelen mjölkgårdar med mindre än 19 kor inom EG-9 minskade från 66,0 % 1985 till 41,7 % 1997, medan andelen mjölkgårdar med mer än 50 kor ökade från 7,7 % till 18,0 % under samma period.

Samtidigt som det totala antalet mjölkgårdar minskade under perioden, ökade på regional nivå andelen mjölkproducerande jordbruksföretag i mindre gynnade regioner i förhållande till företag i de övriga regionerna, från 39 % 1983 till 49 % 1993, för att sedan minska något. En liknande trend följer de mindre gynnade regionernas andel av det sammanlagda antalet mjölkbesättningar, som ökade från 25 till 36 procent [11] (figur 15, alla uppgifter gäller EG-9). Sedan dess har andelen mjölkgårdar och mjölkkor i de mindre gynnade regionerna varit stabil.

[11] Enligt de uppskattningar som finns för 1997 produceras en tredjedel av all EU-mjölk i mindre gynnade områden.

Inom förädlingsindustrin har den koncentration och sammanslagning som kunde konstateras redan innan kvotsystemet infördes fortsatt också under kvotsystemet. För att marginalerna skall kunna bibehållas under en begränsad tillgång på mjölk har många och stora företagsöverlåtelser och fusioner ägt rum. Utvecklingen kan ses i figur 16, som visar hur antalet mejeriföretag stadigt minskat sedan kvotsystemet infördes och hur kapaciteten vid de kvarvarande företagen ökat från ett genomsnitt på 19 711 ton 1985 till 29 710 ton 1997. En indikation på den nuvarande graden av koncentration är att 40 mejeriföretag i EU idag förädlar omkring 65 % av den mjölkråvara som produceras.

Trots sektorns fortsatt stora utgifter för främjande av konsumtion och export har mjölkmarginalerna per kilo i stort sett varit konstanta, eller minskat något [12], under kvotsystemet. Som läget är har det bara varit strukturförändringarna och de ökade kvoterna per gård som lett till den positiva inkomstutvecklingen för producenterna, uttryckt i nettoförädlingsvärde per gård och nettoförädlingsvärde per gård och årsarbetsenhet, vilket illustreras för perioden 1989-1999 i figur 17.

[12] Enligt den analys av bruttomarginaler som gjorts i en oberoende studie finansierad av kommissionen, med titeln "Les coûts de production des principaux produits agricoles de la Communauté européenne", september 1990 och mars 2001 (Kontrakt AGRI/A-3/2000/002).

3.4. Ekonomiska effekter av EG:s mjölkkvotsystem

3.4.1. Begreppet "kvotränta"

Mjölkkvoter begränsar produktionen. I förening med exportsubventioner och importskydd syftar kvoterna till att hålla tillgången på den inre marknaden nere i förhållande till den sammanlagda (subventionerade och osubventionerade) inhemska efterfrågan. Kvoterna gör det därför möjligt att bibehålla stöd och marknadspriser inom EU till en nivå över marknadsbalanspriset, utan att öka de offentliga interventionslagren.

De relativt höga och garanterade interventionspriserna skapar emellertid ett starkt incitament till produktion, vilket gör att många mjölkbönder skulle producera mer om inte tillgången begränsades genom kvoter. Eftersom möjligheterna att öka exporten och den inhemska konsumtionen genom subventioner med tiden blir begränsad skulle då de offentliga interventionslagren öka. Om sedan dessutom de garanterade interventions priserna sänktes eller avskaffades helt skulle den ökade produktionen leda till prisminskningar. Prisminskningarna stimulerar efterfrågan och gör produktionen mindre lönande, vilket minskar incitamentet att producera. Vid en viss punkt uppnås balans mellan efterfrågan och tillgången på den inre marknaden.

Vissa beräkningar tyder på att den prisnivå där man kan förvänta sig en sådan balans inom EU skulle ligga betydligt lägre än dagens stödpriser. På den nivån skulle bara de mest ekonomiskt effektiva producenterna, dvs. de som har de lägsta produktions kostnaderna, kunna leverera till marknaden och de som köper mjölk och mjölkprodukter skulle behöva betala mycket mindre.

Eftersom kvotsystemet tillsammans med prisstödet bidrar till att hålla priserna relativt höga, kan man säga att systemet med kvoter och prisstöd skapar en "ekonomisk ränta" för producenterna för varje kilo mjölk de producerar och säljer inom sin kvot.

I mer exakta ekonomiska termer definieras denna "producentränta inom kvoten", den så kallade kvoträntan, som skillnaden i euro/kilo mellan det nuvarande marknadspriset under kvotsystemet och det beräknande "självkostnadspriset" eller "skuggpriset" på mjölk. Skuggpriset på mjölk motsvarar den extra rörliga kostnaden för att producera ytterligare ett kilo mjölk i en viss produktionsregion inom kvotsystemet.

Kvoträntan kan beräknas för hela sektorn och på så sätt ge en grov uppskattning av kvotsystemets effekter och den roll det spelar som prisstöd [13].

[13] Begreppet kvotränta och en uppskattning av dess storlek presenteras närmare i bilagan.

3.4.2. Handel med kvoter och effektivitet

Så länge en producent förväntar sig att det är lönsamt att producera eller sälja mer mjölk kommer han att vara intresserad av att öka sin produktion. Ju effektivare en producent är, ju lägre produktionskostnaden blir och ju högre marknadspriset är, desto mer tjänar producenten på att öka produktionen.

Sedan den ursprungliga tilldelningen av kvoter till producenterna 1984 har medlemsstaterna infört olika system för att omfördela oanvända eller nya kvoter (t.ex. till nya mjölkbönder eller växande företag). Inom ramen för EU:s lagstiftning på detta område har vissa medlemsstater valt att helt förlita sig på marknadskrafterna medan andra beslutat sig för att låta kvoterna förvaltas av staten eller att hålla organiserade kvotauktioner, antingen på nationell eller på regional nivå. Dessutom tillåter vissa medlemsstater att oanvända kvoter överlåts tillfälligt (årsvis utarrendering).

I ett kvotsystem har varje producent en begränsad "produktionsrätt", men om handel med kvoter är tillåten kan han vara beredd att skaffa sig ytterligare produktionsrätt från andra producenter om han fortfarande kan förvänta sig att tjäna tillräckligt på det efter avdraget för kostnaderna för de extra rättigheterna. Andra producenter, vilkas mjölkproduktion är mindre lönsam, eller som vill minska eller lägga ner sin verksamhet av andra skäl, som t.ex. arbete utanför jordbruket eller pension, kanske är intresserade av att sälja eller arrendera ut sin kvot och på så sätt få en extra inkomst.

I de fall kvoten överlåts tillsammans med marken kommer kvotens pris att vara en del av markpriset. Mark är ju emellertid en fast ekonomisk produktionsfaktor och det faktum att fastighetsmarknaden ofta är ganska trög gör den till ett relativt dåligt medium för överlåtande av mjölkkvoter. I de medlemsstater som tillåter handel med kvoter har konceptet med utarrendering och försäljning uppstått. Kvoterna har därför börjat spela roll som högre, påtagliga rörliga kostnader, när de arrenderas, eller högre fasta kostnader, när de köps.

Den rörliga kostnaden vid arrendering av kvoter har blivit beroende av faktorer som mjölkpriset, sannolikheten att den nationella kvoten kommer att överstigas i en viss medlemsstat och rörligheten i arrangemangen för kvotöverlåtelse. Det innebär att de arrenden som betalas för kvoter kan variera betydligt år från år.

De fasta kostnaderna för inköp av kvoter blev ett uttryck för producenternas affärsstrategi på medellång och lång sikt och har därför börjat behandlas som investeringskostnader, vilka kan avskrivas på olika sätt, främst beroende på förväntningar om hur länge det aktuella kvotpriset och kvotsystemet och den ifrågavarande medlemsstaten skattesystem kommer att vara.

Sammantaget kan man förvänta sig att underlättandet av kvotöverlåtande genom arrendering och inköp kommer att leda till en situation där de ekonomiskt mest effektiva producenterna kommer att öka sin produktion, medan de mindre effektiva producenterna kommer att minska eller lägga ner sin. Samtidigt har dessa transaktioner, trots att begreppet kvotränta tillämpas på hela sektorn och går utöver de enskilda transaktionerna, den effekten att åtminstone en del av kvoträntan blir synlig som en kostnad för producenten för införskaffande av extra kvoter eller omvänt som en ränta eller inkomst som en kvotinnehavare kan få för att han överlåter sin kvot.

I de medlemsstater där handel med kvoter inte är tillåten är å andra sidan kvoträntan omöjlig att identifiera i marknadstermer, eftersom dess värde inte kan uttryckas som ett pris. I detta fall avspeglar kvoträntan den dolda kostnad (maskerad i det administrativa överlåtelsesystemet) som det innebär för mjölksektorn att ha infört begränsande kvoter.

Slutligen, när en kvot har köpts från en kvotinnehavare som lagt ner sin mjölkproduktion eller arrenderats ut av en kvotinnehavare som inte aktivt sysslar med mjölkproduktion, kan man dra slutsatsen att en del av sektorns kvotränta har försvunnit eller kommer att försvinna ur mjölkekonomin. Därför infördes nya regler 1999 som förhindrar inaktiva kvotinnehavare att arrendera ut kvoter.

Sammanfattningsvis kan man alltså att inom begreppets begränsningar har kvoträntan eller "producenträntan under kvotsystemet" inte bara en direkt inverkan på producenterna och deras uppfattning av situationen. Den ger också ett viktigt mått på i vilken grad den låga tillgång som kvoterna framtvingar leder till att kostnaderna för mjölkproduktion och mjölkpriserna blir högre än om inte kvoterna fanns. Detta gör det nödvändigt att analysera kvoternas ekonomiska effekter på livskraften inom EU:s mjölksektor och deras roll inom EU:s jordbruk.

3.4.3. Kvoternas inverkan på konkurrenskraften inom EG:s mjölkproduktion

Eftersom kvotsystemet tillsammans med de övriga prisstödsmekanismerna bidrar till att hålla EU-priserna i närheten av det riktpris som fastställts av rådet, kan man också hävda att kvoterna bidrar till att göra EU:s mjölkprodukter mindre konkurrenskraftiga såväl på den inre marknaden, i förhållande till mjölkersättningar, som på exportmarknaden.

I detta sammanhang är det dock viktigt att notera att det höga priset på mjölk i EU inte bara beror på kvotsystemet. En del av det kan förklaras med andra ekonomiska faktorer [14] och en del av det beror på kostnaderna för att tillhandahålla vissa icke-ekonomiska förmåner för hela samhället genom kvotsystemet.

[14] När det gäller denna fråga håller kommissionen på att förbereda en stor undersökning av prisstrukturer för jordbruksprodukter.

För det första har man även under helt oreglerade marknadsförhållanden redan tidigare kunnat konstatera att producenterna i praktiken inte fullt ut kunnat utnyttja möjligheter till effektivisering, då de inte kunnat hitta sätt att utöka sin produktion till en låg kostnad. Med andra ord finns det alltid en klyfta mellan den effektivitetsökning som är teoretiskt möjlig och den som faktiskt sker.

Exempelvis kan möjligheterna att producera effektivt i en region begränsas av någon annan fast produktionsfaktor (som mark, jordbruksinfrastruktur eller utrustning) och i en annan region kan möjligheterna till billig expansion hållas tillbaka av oföretagsamhet inom jordbrukssektorn, brist på entreprenörsanda eller på grund av man inte lyckas förmedla marknadens signaler till de producenter som har potential att effektivisera.

Modern mjölkproduktion kräver ett utvecklat affärssinne, företagskunnande och möjligheter till särskilda långsiktiga investeringar i byggnader, utrustning och djur. Ekonomiskt bärkraftiga system kräver också tillräckligt mycket mark för att kunna odla billigt och högkvalitativt eget foder och samtidigt hålla ett lagom antal djur.

Det är uppenbart att en begränsning av någon av dessa ekonomiska faktorer skulle innebära att vissa av problemen med bristande kostnadseffektivitet i EU:s mjölksektor inte kan avhjälpas på kort eller ens medellång sikt.

För det andra bör man - med utgångspunkt i att ett mjölkproducerande jordbruk är beroende av tillräckliga markområden för att vara ekonomiskt bärkraftigt på lång sikt - komma ihåg att i många medlemsstater, och inom specifika regioner inom medlemsstaterna, medför EU:s miljölagstiftning allt striktare miljökrav (t.ex. i fråga om tillförsel av gödsel), vilket kan begränsa expansionen av mjölkproduktionen i de områden som för närvarande hör till EU:s ekonomiskt mest kostnadseffektiva mjölkregioner. Det finns likaså en risk att koncentrationen av mjölkkor ökar i andra medlemsstater eller regioner, eftersom jordbrukare kan tänkas övergå från andra produktionssystem till mjölkproduktion vilket skulle öka påfrestningarna på miljön.

Vidare kan de allt striktare reglerna kring fysisk planering i landsbygdsområden i allmänhet begränsa effektiviseringsmöjligheterna inom mjölkproduktionen, genom att påverka producenternas affärsbeslut om omfattningarna och kostnaderna för förbättringar av jordbruksföretaget, omplacering av byggnader och infrastruktur. De ökade ekonomiska kostnaderna för att uppfylla EU:s normer för mjölkhygien, livsmedelsäkerhet och djurskydd, som för närvarande uppfylls inom gränsen för kvoterna, kan också innebära ett hinder för ökad kostnadseffektivitet bland EU:s mjölkproducenter i framtiden.

Slutligen har en av riktlinjerna i kvotpolitiken varit att mjölkproduktionen skall bevaras i de mindre gynnande regionerna, vilka som redan nämnts stod för omkring 33 % av EU:s sammanlagda mjölkproduktion 1997. I många av dessa regioner är den omfattande mjölkproduktionen ett mycket värdefullt sätt att utnyttja marken och vårda landskapet.

De mindre gynnande regionerna är föremål för särskilda bestämmelser om landsbygdsutveckling eftersom de definitionsmässigt är regioner där systemen för jordbruksproduktion har särskilda svårigheter. Att skydda tilldelningen av mjölk kvoter till dessa regioner, trots att det kostar en del att göra det, är därför en del av EU:s politik, som erkänner sambandet mellan produktion, arbetsmarknadsdynamik och de många aspekterna på mjölkproduktion i mindre gynnade regioner.

Dessutom har naturen och landskapet i de mindre gynnande regionerna ofta ett mycket högt naturvärde. Jordbruket, och i synnerhet mjölkproduktionen spelar i detta sammanhang en roll som kan komma att förbises om man bara tar hänsyn till alltför snäva ekonomiska kriterier vid bedömningen av regionernas ansvar för "ineffektiviteten" inom EU:s mjölkproduktion.

3.5. Genomförande och förvaltning av kvotsystemet

Ovanstående redovisning av den ekonomiska utvecklingen på mjölkmarknaden under kvotsystemet ger en överblick av hur kvoterna, som ursprungligen inrättades i ett direkt och bestämt syfte (nämligen att kontrollera överskottet och understödja priser till en lägre kostnad), har fått betydande och omfattande återverkningar inom alla aspekter av mjölk- och mjölkproduktindustrin.

Inom ramen för en kvotpolitik där ett av syftena var att kontrollera tillgången har den största svårigheten varit att i praktiken tillämpa systemet med tilläggsavgifter. Kommissionen vidhåller sin ståndpunkt att de felaktigheter i tillämpningen av EU-reglerna för mjölkvoter som förekommit i vissa medlemsstater "aldrig varit av en sådan omfattning att ordningens funktion har satts på spel" [15], men man är ändå fast besluten att se till att tilläggsavgiften tillämpas enhetligt, för att undvika de snedvridande effekter som slapphet på detta område skulle kunna leda till.

[15] Kommissionens svar på revisionsrättens särskilda rapport nr 6/2001 om mjölkkvoter, oktober 2001.

Det är dock oundvikligt att en mjölkkvotspolitik som genomförs med hjälp av hårda straffavgifter som skall avskräcka producenterna från överproduktion blir svår att tillämpa när de övergripande vinster som kvotsystemet medför för producenterna inom EU inte är omedelbart uppenbara för den berörda enskilda producenten. De pågående rättsprocesserna kring tillämpningen av avgiftssystemet visar också att det bakomliggande syftet med politiken till sin natur är svårt att förverkliga.

I fråga om överlåtande av kvoter insåg rådet redan då kvotsystemet infördes att inrättandet av gemensamma regler för fördelning av rättigheter att producera mjölk, vilket skapar en ny ekonomisk tillgång, skulle kräva genomföranderegler med ett visst mått av flexibilitet för att kunna anpassas till de strukturella och regionala skillnaderna inom medlemsstaterna.

En del medlemsstater införde redan från början ett enbart administrativt system för fördelningen av kvoter. De flesta medlemsstaterna valde att låta ekonomiska aktörer ha en del i denna fördelning.

Mot bakgrund av utvecklingen i fråga om kvotfördelning, som sammanfattas i avsnitt 3.4 ovan, kan man dessutom se att man 1992 och till följd av Agenda 2000 [16] tvingats öka flexibiliteten i tillämpnings föreskrifterna för kvotpolitiken.

[16] Kommissionens förordning (EG) nr 1392/2001 trädde i kraft den 31 mars 2002.

Behovet av att bibehålla denna flexibilitet, men också av att fastställa gränser för den i fråga om "administrativa" eller "kommersiella" strategier, har tvingat fram en invecklad uppsättning EU-lagar och nationella lagar som skall möjliggöra en rättvis fördelning av mjölkkvoter mellan producenterna.

4. FRAMTIDSUTSIKTER FÖR EG:S MJÖLKSEKTOR UNDER AGENDA 2000

4.1. Syftet med Agenda 2000-reformen

Trots att balansen på den inre marknaden utan tvekan hade förbättrats i slutet av 1990-talet, den tidpunkt då förslagen inom Agenda 2000 utarbetades, rådde det fortfarande tvivel om framtidsutsikterna för denna marknadsbalans, med tanke på svårigheterna att uppskatta fasta trender för de största mjölkprodukterna [17] och projicera dem på framtiden.

[17] Den gemensamma jordbrukspolitiken 2000, nuläge och framtidsutsikter, mjölksektorn, april 1997.

Under dessa förhållanden ansåg kommissionen att kvoterna fortfarande krävdes för att bibehålla en rimlig balans på marknaden. Emellertid föreslogs bara en sexårig förlängning av kvotsystemet, eftersom man ansåg att det skulle vara vilseledande att ge producenterna intrycket att det nuvarande kvotsystemet med dess inneboende stelbenthet skulle kunna vara för alltid [18].

[18] Avsnitt 7.1 i motiveringen till KOM(1998) 158 slutlig.

Kommissionen utarbetade alltså förslagen i Agenda 2000 med det övergripande syftet att ta itu med de osäkra framtidsutsikterna i sektorn och samtidigt lämna fältet öppet för en framtida utveckling. Enligt förslagen skulle marknadspriserna sänkas genom att interventionspriserna gradvis, i fyra steg, minskades med 15 %, medan kvoterna höjdes med 2 procent [19]. Denna strategi kan i ekonomiska termer också antas börja få den effekten att marknaden befrias från den ekonomiska belastning kvoterna innebär, att kvoträntan minskas och att sektorns konkurrenskraft ökar.

[19] Med inriktning på producenter i bergsområden och unga jordbrukare som ville starta eller utveckla mjölkproduktionsföretag.

För att kompensera för det förväntade prisfallet föreslog kommissionen också att det direktstöd som skulle beviljas producenterna på grundval av den individuella referenskvantiteten skulle delas med den genomsnittliga mjölkavkastningen i unionen. Direktutbetalningar föredrogs eftersom de är ett effektivare sätt att stödja producentinkomsterna, de stämmer överens med annan EU-politik (t.ex. direktstödet för nötkött) och de kan kopplas samman med andra politiska mål genom regler om ömsesidig överensstämmelse.

I enlighet med slutsatserna från Europeiska rådets möte i Berlin i mars 1999 beslutade man dock att skjuta upp ikraftträdandet av reformens huvuddelar [20], enligt följande:

[20] Rådets förordning (EG) nr 1255/1999.

- Interventionspriserna skulle minskas med 15 %, till 2 798,7 euro per ton för smör och 1 746,9 euro per ton för skummjölkspulver, i tre lika stora etapper från och med regleringsåret 2005/06.

- Direktutbetalningar skulle införas i tre lika stora etapper från och med regleringsåret 2005/06 i form av ett mjölkbidrag (på 5,75 euro ökande till 17,24 euro per ton av kvoten) och ytterligare utbetalningar (tilläggsbidrag och arealersättning).

- Kvoterna skulle ökas, från en referenskvantitet för 1999/2000, med omkring 2,4 % till 120,3 miljoner ton, i form av särskilda nationella ökningar för vissa medlemsstater under perioden 2000/01-2001/02 och en ökning jämt över med 1,5 % för övriga medlemsstater under perioden 2005/06-2007/08.

4.2. Den framtida marknadsutvecklingen under Agenda 2000

4.2.1. Bakgrundsbetraktelser

För att kunna utarbeta denna rapport inför utvärderingen efter halva tiden av mjölksektorns utveckling under Agenda 2000, och för att göra den åtföljande bedömningen av politikens effekter har kommissionen tagit teknisk hjälp av experter som använt sig av en ekonometrisk modell [21]. I huvudsak genererar de samverkande elementen i modellen prognoser för marknadsutvecklingen, bl.a. i fråga om tillgång, efterfrågan och priser på alla de stora mjölkprodukterna [22] på EU:s mjölkmarknader på medlemsstatsnivå. Modellen lämpar sig därför mindre bra för att förutse förändringar på mikroekonomisk eller regional nivå eller i fråga om de mindre gynnade regionerna.

[21] Oberoende studie finansierad av kommissionen, med rubriken "Study to assess the impact of future options for the reform of the present milk quota system and the common market organisation for milk and milk products". Studien utformades ursprungligen inom ramen för det kommissionsfinansierade forskningsprogrammet FAIR-5-PL-3481. En kort beskrivning av modellen finns i bilaga 2.

[22] Denna studie omfattar i huvudsak den primära mjölkproduktionen och förädlingen till basmjölkprodukter och en del primärförädlade produkter. De produkter som omfattas är smör, skummjölkspulver, helmjölkspulver, kasein, flytande mjölk, kondenserad mjölk, färska mjölkprodukter, mjukost, blåmögelost, halvhård ost, hårdost, färskost och förädlad ost. Marknadsutsikterna för förädlade produkter som smaksatt yoghurt, choklad, glass, barnmat, gräddlikörer, mjölkbaserade livsmedel och ingredienser, bageriprodukter osv. har inte tagits med i modellen. Den inverkan dessa produkter kan ha på ekonomin inom EU:s livsmedelsindustri har därför inte bedömts.

Här skall påpekas att studien genomfördes oberoende av kommissionens analys för att uppskatta framtidsutsikterna på medellång sikt för EU:s större jordbruksmarknader inklusive mjölkmarknaden [23]. De prognoser för marknadsutvecklingen som presenteras nedan speglar kommissionens tolkning av resultatet av den oberoende modellstudien. Varje skillnad mellan kommissionens prognoser på medellång sikt och de som beskrivs här kan förklaras med det faktum att de modeller som använts skiljer sig åt i vissa av de grundläggande hypoteserna.

[23] GD Jordbruks arbetsdokument "Framtidsutsikter för jordbruksmarknaderna", publiceras årligen.

Exempelvis har man i den modell som används i denna rapport för att sätta in EU-marknaden i världssammanhanget för säkerhets skull antagit att efterfrågan på världsmarknaden efter EU:s mjölkprodukter inte ökar, även om andra prognoser förutser en mer gynnsam utveckling av denna efterfrågan [24]. I studien föredrog man att göra en mer försiktig bedömning, med tanke på osäkerheten i sådana antaganden och den effekt de kan ha på EU:s export av mjölkprodukter [25]. När det gäller den effekt den eventuella utvecklingen inom Världshandelsorganisationen (WTO) kan ha på modellens prognoser för EU-marknadens framtid, antogs arbetshypotesen att resultatet av Uruguayrundan helt enkelt skulle upprepas vid den pågående rundan som skall avslutas 2004 [26].

[24] OECD, FAPRI. För den aktuella studien tog man bara hänsyn till fyra exportmarknader (USA, Oberoende staters samvälde, Central och Östeuropa och resten av världen) och de stora exportländerna som Nya Zeeland och Australien togs inte särskilt med i modellen.

[25] Det visade sig dessutom att denna uppskattning, när den gjordes till föremål för en sensitivitetsanalys som innefattade en variabel för befolkningsökningen i världen, inte hade någon större övergripande effekt på de resultat som genererades av modellen.

[26] Det innebär att alla de scenarier som tagits fram innefattar hypotesen att den övre gränsen för subventionerad export kommer att minska (med upp till 26,5 %), att minimitillträdet kommer att öka (fördubblas) och att avgifterna för import utöver kvoterna kommer att minska.

En viktig beståndsdel i den simuleringsmodell som använts är möjligheten att göra prognoser för olika produktionsparametrar, som antalet mjölkkor och den kompletterande verksamheten uppfödning av am- och dikor. Denna möjlighet innebär att man kan göra prognoser över de förväntade förändringarna inom nötkötts produktionen. Dessutom har modellen utformats för att generera simuleringar med hänsynstagande till de miljöparametrar som fastställts i EG:s nitratdirektiv, så som det för närvarande tillämpas på nationell och regional nivå i medlemsstaterna. Att denna komponent är med i modellen är särskilt viktigt när man skall tolka scenarier som ger upphov till ett ökat antal kor.

I ett första steg har resultaten av den simuleringsmodell som beskrivs ovan använts för att ge insikter om framtidsutsikterna för EU:s mjölksektor för perioden 2000-2008, under Agenda 2000. De uppgifter som presenteras består av medelvärden för summan av ost, färska mjölkprodukter (dvs. yoghurt och andra syrade eller fermenterade mjölkprodukter), skummjölkspulver och smör. För att komplettera bilden ges också uppgifter om helmjölkspulver, dock utan åtföljande kommentarer för att inte försämra läsbarheten. Med mjölkråvara avses all mjölk som saluförs och som levereras eller säljs på producentnivå, exklusive egenkonsumtion. I hela rapporten står hänvisningar till 2000, 2008 och 2015 för regleringsåren 2000/01 [27], 2008/09 respektive 2014/15. I kapitel 5 används samma modell för att visa på olika alternativ för framtida riktlinjer för EU:s mjölkpolitik för perioden 2008-2015.

[27] Det bör således noteras att den ökning på 0,7 % av EU:s mjölkkvot som gjordes under regleringsåret 2000/01 därför redan beaktas i basåret 2000.

4.2.2. Marknadstrender för mjölkprodukter under Agenda 2000

I tabell 1 ges en sammanfattning av modellens prognoser för framtidsutsikterna på EU:s marknad för mjölk och mjölkprodukter fram till och med 2008, under Agenda 2000.

Tabell 1. Effekter av Agenda 2000 på EU:s mjölkmarknad för perioden 2000-2008

>Plats för tabell>

I fråga om ost förutses att konsumtionen förblir hög och ökar med omkring +1,1 % om året, vilket är något lägre än den noterade långsiktiga efterfrågan på ost inom EU, som ökat stadigt med +2,0 % per år under de senaste åren.

Enligt prognosen kommer den ökade efterfrågan på den inre marknaden att mötas inte bara av en ökad produktion inom EU (+7,1 % fram till 2008) utan också av att det uppstår en avsevärd import av billigare produkter (+48,7 % fram till 2008, det vill säga upp till den gräns som tillåts enligt modellens antaganden om WTO) till EU-marknaden. EU:s export av ost förutses minska med -1,4 % per år eftersom den positiva trenden i fråga om konsumtion inom EU gör att de inhemska ostpriserna håller sig fasta på 95,4 % av basårsvärdet (för år 2000) fram till 2008, och EU-marknaden därför blir mer attraktiv för EU-aktörerna än de externa marknaderna.

I fråga om färska mjölkprodukter förutser modellen en ökad konsumtion med omkring +2,8 % per år under perioden, vilket med tanke på att det är färskvaror matchas av en motsvarande ökning av produktionen. Den positiva efterfrågetrenden håller kvar priserna på basårsnivån, trots minskade marknadsstödpriser.

I fråga om skummjölkspulver är modellens prognoser något mindre positiva än för ost. Den sammanlagda konsumtionen av skummjölkspulver förväntas minska från basårsnivån med 9,0 % fram till 2008. Medan en liten ökning av skummjölksprodukter för livsmedel förväntas, på grund av den ökande användningen till ost och andra färskvaror, förutses användningen av skummjölkspulver till foder minska snabbare, i linje med miniminormerna för tillsats av skummjölkspulver i konstgjorda mjölkfoder, det konkurrenskraftiga priset på andra foderersättningar och den minskade produktionen av kalvkött. Det kommer därför fortfarande att krävas avsättningsstöd för att slippa interventionslager, även om stödet till konsumtion av skummjölkspulver förväntas minska mellan 2000 och 2008 till omkring 30 % av värdet per ton år 2000.

De beskrivna prognoserna för konsumtion och priser får tillsammans med den ökande efterfrågan på mjölkråvara till produktion av ost och färska mjölkprodukter återverkningar på den inhemska produktionen, vilken förutses minska med 16,2 % under perioden 2000-2008. Med ett mindre överskott på den inre marknaden förutses exporten minska till 89,7 % av basårsnivån fram till 2008. Denna minskning av exportkvantiteter till världsmarknaden förutses i sig få en positiv effekt på världsmarknadspriserna. Följaktligen förväntas det lägre stödpriset till sådant exporterat skummjölkspulver leda till att EU-priserna faller till mer konkurrenskraftiga nivåer (83,4 % av basårsnivåerna fram till 2008), vilket enligt prognosen leder till lägre utgifter för exportbidrag efter 2008 [28].

[28] Enligt modellbyggarnas expertutlåtande kan exportbidragen för skummjölkspulver och stöden till smörkonsumtion till och med bli överflödiga efter 2008.

I fråga om smör förutses marknadspriserna minska till omkring 84,5 % av basårsvärdet fram till 2008 i linje med den 15-procentiga prisminskningen i Agenda 2000. Trots det förutses att den totala smörkonsumtionen kommer att minska något under perioden 2000-2008 (-0,1% per år), eftersom den industriella konsumtionen förväntas minska. Eftersom mjölkråvaran i allt högre utsträckning tas bort från produktionen av smör och skummjölkspulver för att i stället användas till produktion av ost och färska mjölkprodukter, antas smörproduktionen 2008 ha minskat till 91 % av basårsvärdet.

Den minskade tillgången på den inre marknaden och de lägre priserna får betydande återverkningar på avsättningsstöden inom EU och exportbidragen för smör.

Allt eftersom priserna sjunker och tillgången minskar blir avsättningsstöden mindre nödvändiga och enligt modellens prognoser bör en viss ökning av billigare importvaror leda till att det mesta av smöret som produceras i EU 2008 kommer att kunna avsättas till gällande marknadspriser. Enligt prognosen minskar exporten till 36,5 % av basårsnivån fram till 2008, men den förväntas ske till mer konkurrenskraftiga priser än före Agenda 2000, vilket innebär att operatörernas beroende av exportbidrag bör minska. Enligt modellen kommer de exportbidrag som krävs för den minskade exporten 2008 att kunna ligga på omkring 60 % av basårsvärdet.

4.2.3. Effekter på produktionsnivå

I fråga om produktion av mjölkråvara förutses nettoeffekten av den förväntade samverkan mellan de ovannämnda trenderna i konsumtion och produktion av mjölkprodukter bli att gårdsproduktionen ökar till den nya kvotnivån. Det innebär en sammanlagd ökning med +2,4 %, dvs. med +1,7 % mellan 2000 och 2008 ovanpå den ökning med +0,7 % som skedde under regleringsåret 2000/2001. Under dessa förhållanden förväntas producentpriset på mjölkråvara bli mer stabilt än den motsvarande 15-procentiga minskningen av interventionspriset för smör och skummjölkspulver, och falla med 12,3 % från basårsnivån fram till 2008.

När det gäller antalet mjölkkor kommer enligt prognosen EU:s mjölkkobestånd att fortsätta minska med -6 % fram till 2008, detta trots ökningen av den totala kvoten, eftersom avkastningen per ko förväntas fortsätta öka sakta under perioden, på grund av fortsatta och möjliga framsteg inom djuravel och uppfödningsmetoder.

Minskningen av antalet mjölkkor bör leda till en liten ökning av antalet am- och dikor, så att den totala nötköttsproduktionen förutses minska något under Agenda 2000 fram till år 2008.

4.2.4. Mjölksektorns avkastning

Utifrån den ovan beskrivna prognosen över marknadsresultaten kan man beräkna den effekt Agenda 2000 får på mjölksektorns avkastning under perioden 2000-2008. I denna rapport avses med begreppet mjölksektorns avkastning sektorns sammanlagda inkomster från mjölk och nötkött minus de sammanlagda rörliga kostnaderna (t.ex. foder, arbetskraft och andra produktionsfaktorer).

När man bedömer omfattningen av förändringar av mjölksektorns avkastning är det dock viktigt att komma ihåg att simuleringsmodellen arbetar på makroekonomisk nivå och därför inte genererar prognoser för de strukturella förändringarna inom sektorn. Det är följaktligen inte möjligt att med denna modell bedöma eventuella effekter på producentnivå. Avkastningsprognosen bör därför endast ses som en indikation över de inkomständringarna som kan förutses inom sektorn som helhet, och inte över inkomsten per gård eller per arbetsenhet.

Med dessa förbehåll blir enligt prognosen de övergripande finansiella konsekvenserna av sjunkande mjölkpriser och ökade kvotnivåer under Agenda 2000, att mjölksektorns avkastning 2008 minskat med 5 600 miljoner euro jämfört med avkastningen 2000 (basårsvärdet). På grund av de belopp som överenskommits som kompensation till producenterna för minskade interventionspriser, beräknas den sammanlagda minskningen av mjölksektorns avkastning mellan 2000 och 2008 till 2 664 miljoner euro.

4.3. Bedömning av prognoserna för sektorn under Agenda 2000

Allt som allt ser prognoserna för produktionen under Agenda 2000-scenariot ganska gynnsamma ut:

- Marknadsbalansen förbättras och interventionslagren stabiliseras på en låg nivå.

- Beroendet av exportbidrag och inhemska avsättningsstöd minskar, liksom utgifterna för dessa.

- Det minskade antalet kor och därmed minskningen av nötköttsproduktion bidrar till att minska trycket på nötköttsektorn.

- Den förutsedda om än begränsade diversifieringen till am- och dikoproduktion går i linje med en trend i konsumenternas förväntningar, över mer extensiva metoder för nötköttsproduktion. I kombination med det minskade antalet kor kan detta få gynnsamma effekter på miljön.

- Ökade kvoter och sjunkande priser bör leda till en minskning av "kvoträntan" och därmed delvis befria sektorn från den börda kvoterna innebär. Därmed har första steget tagits mot ett eventuellt avskaffande av kvotsystemet.

Med hänsyn tagen till alla dessa faktorer visar prognoserna att Agenda 2000 kan sägas till stor del ha föregripit revisionsrättens krav på "en genomgripande reform av mjölksektorn som syftar till att åstadkomma jämvikt mellan den totala mjölkproduktionen och den osubventionerade konsumtionen inom EU och den potentiella osubventionerade exporten samtidigt som man tillförsäkrar mjölkproducenterna en rimlig levnadsstandard och avskaffar kvotsystemet" [29]. I och med att de åtgärder som beslutats inom ramen för Agenda 2000 börjar tillämpas fullt ut kommer en hel del av revisionsrättens senaste kritik att få tillfredsställande svar.

[29] En simulering av ett av de tänkbara scenarier som revisionsrättens rapport innebär, nämligen en minskning av kvoterna till en nivå som motsvarar den nuvarande osubventionerade konsumtionen har gjorts, men med tanke på resultatet av Agenda 2000-scenariot har den inte granskats närmare i den här rapporten. Generellt sett ger minskade kvoter upphov till avsevärda prisökningar och till att exporten upphör. Mjölksektorns avkastning ökar och de offentliga utgifterna blir per definition noll, men följden blir att konsumenterna får betala ännu mer för den mjölk de köper. Eftersom "kvoträntan" dessutom ökar ännu mer i detta scenario än den gör nu, skulle det bli mycket svårt att genomföra och det gör alla möjligheter att i framtiden avreglera sektorn orealistiska.

Tyvärr är det dock så att det fulla resultatet av Agenda 2000-reformen inte kommer att märkas förrän omkring 2008 och åren därefter. Detta väcker frågan om det inte hade varit bättre att börja genomföra reformen redan 2000 som kommissionen ursprungligen föreslog. Värdefull tid har gått förlorad och mer tid kommer att förloras genom att den minskning av stödpriserna som skall göras enligt Agenda 2000 har skjutits upp till år 2005.

Trots de ovedersägliga framsteg som blir följden av Agenda 2000 kvarstår vissa frågor. För det första fortsätter mjölksektorn att verka under ett kvotsystem, med den ekonomiska ineffektivitet och de svårigheter detta innebär i fråga om fördelning och förvaltning av kvoterna. Att hålla tillbaka mjölkproduktionen samtidigt som efterfrågan inom EU ökar innebär dessutom att EU:s ställning som exportör försvagas i proportion till detta. Slutligen kommer exportbidrag och avsättningsstöd fortfarande att behövas, även om nivåerna kommer att minska väsentligt.

En specifik fråga som gäller minskningen av stödpriserna för smör och skummjölkspulver är huruvida det var rätt att minska dem enhetligt med 15 % eller om det hade varit bättre med en asymmetrisk minskning, till exempel med 25 % för smör och med 5 % för skummjölkspulver. Fördelen med en sådan asymmetrisk minskning av interventionspriserna skulle ha varit att man då bättre börjat anpassa EU-priserna till världsmarknadspriserna och därmed minskat beroendet av marknadsintervention inom EU och skapat en bättre anpassning till marknadens realiteter. I själva verket är skillnaden mellan EU-priserna och världsmarknadspriserna mycket större när det gäller smör än när det gäller skummjölkspulver, vilket framgår av figurerna 5 och 6.

I enlighet med detta resonemang gjordes, inom analysen av prognoserna för mjölksektorn under Agenda 2000, också en modell av följderna av en asymmetrisk prisminskning. Något överraskande förutsåg simuleringsmodellen att smörpriserna bara delvis skulle ha följt den 25-procentiga minskningen av interventionspriset, och 2008 hamnat på 77,3 % av basårsvärdet. Detta kan i huvudsak förklaras av en större efterfrågan på smör än vad som ursprungligen förväntades under Agenda 2000. När det gällde skummjölkspulver visade modellen att en femprocentig minskning av priset inte var nog för att få någon märkbar effekt på marknadsinterventionen och enligt prognosen skulle mer exportbidrag och avsättningsstöd ha krävts än vid den 15-procentiga minskningen i Agenda 2000-scenariot.

Denna extra analys visar att en asymmetrisk minskning av interventionspriserna blir mycket relevant och effektiv när väl interventionspriset på skummjölkspulver inom EU närmar sig världsmarknadsnivå. Denna kritiska punkt bör nås med Agenda 2000-reformen. Efter att ha simulerat tillämpningen av den enhetliga 15-procentiga prissänkningen i det Agenda 2000-scenario som beskrivits ovan behöll man därför de asymmetriska prissänkningarna i det alternativ som beskrivs nedan, där man upprepar Agenda 2000-strategin under perioden 2008-2015 (se avsnitt 5.2). Av det ovanstående framgår tydligt att frågan om att anpassa interventionspriserna till världsmarknadspriserna förtjänar särskild uppmärksamhet och därför kan komma att kräva ytterligare granskning och diskussioner i sinom tid.

5. ALTERNATIV FÖR EG:S MJÖLKSEKTOR UNDER PERIODEN 2008-2015

Oavsett de stora framsteg som kommer att göras under Agenda 2000-reformen och som beskrivs ovan, har en del viktiga frågor lämnats öppna och EU måste därför besluta om vilken mjölkpolitik som bäst kan motsvara målen för perioden efter 2008.

Som utgångspunkt och diskussionsunderlag presenteras fyra "kärn"-alternativ i detta avsnitt. En första bedömning av alternativens olika effekter har gjorts med hjälp av modellsimuleringar, enligt samma metod och med samma grundläggande antaganden som för den analys av Agenda 2000 som presenteras i kapitel 4.

Förutsättningen är att varje alternativ tillämpas från 2008 och framåt. Utgångspunkten är det resultat simuleringen av Agenda 2000-scenariot visat för 2008. Slutresultatet för 2014/15 (Agenda 2000-scenariot fram till 2008 följt av alternativet från 2000/09 till 2014/15) jämförs sedan med situationen för regleringsåret 2000/01 i fråga om prognoserna för konsumtion, priser, produktion, export och import av mjölk och mjölkprodukter. I slutet av kapitlet används kriteriet mjölksektorns avkastning för att sammanfatta effekterna av de olika scenarierna. En jämförelse görs mellan de inkomster som genererats i varje scenario vid slutet av perioden (2015) och situationen vid slutet av Agenda 2000-perioden (2008), som redan beskrivits i avsnitt 4.2.4.

Det första alternativ som granskades var att helt enkelt fortsätta med Agenda 2000, dvs. att man bibehåller Agenda 2000-reglerna oförändrade fram till 2015 (status quo). Det andra alternativet var att upprepa Agenda 2000-metoden med en generell sänkning av interventionspriser och ökning av kvoter, enligt liknande linjer som nuvarande Agenda 2000. Med tanke på de möjliga exportfördelarna gick det tredje alternativet ut på att införa ett tvådelat kvotsystem, där de inhemska kvoterna fastställs för att möta efterfrågan inom EU och kvoten för osubventionerad export är obegränsad och inte bindande. Slutligen bedömdes konsekvenserna av att öka producentkvoterna till en nivå där de inte längre är bindande för den sammanlagda produktionen (i praktiken avskaffa kvoterna), tillsammans med en motsvarande sänkning av interventionsstödet.

5.1. Status quo: Agenda 2000 fortsätter utan förändring

5.1.1. Bakgrund

För att få en klarare uppfattning av de följder Agenda 2000-besluten får på den långsiktiga utvecklingen inom EU:s mjölkmarknad i termer av marknadsbalans, pristrender och exportresultat, gjordes prognoser över sektorns framtidsutsikter i det fall man helt enkelt bara förlängde de ekonomiska parametrarna i Agenda 2000-scenariot.

5.1.2. Marknadstrender för mjölkprodukter

Generellt sett skulle en förlängning av Agenda 2000-scenariot fram till 2015 fortsätta de konsumtions- och produktionstrender som observerats för perioden 2000-2008, men leda till en allmän återhämtning av priser efterhand som kvotnivåerna blir alltmer restriktiva mot slutet av perioden.

I tabell 2 ges en sammanfattning av de förutsedda resultaten för 2015 vid en förlängning av Agenda 2000-scenariot.

Tabell 2. Effekterna på EU:s mjölkmarknad av en förlängning av Agenda 2000

>Plats för tabell>

I fråga om ost förutses konsumtionen bibehålla en positiv om än något långsammare ökningstakt under perioden 2008-2015 (bara +0,8 % per år) och motsvaras av en liknande produktionsökning, eftersom importen kvarstår på högsta möjliga nivå under det förväntade gränsskyddet. Exportminskningen förutses bli något lägre än under perioden 2000-2008. Under en sådan marknadsbalans antas ostpriserna öka sakta och 2015 ha nått upp till 99,0 % av basårsnivån (2000).

I fråga om färska mjölkprodukter fortsätter enligt prognosen en starkare uppåttrend (+2,6 % per år) och priserna förblir stabila så att regleringsåret 2015 slutar på en nivå 2,8 % högre än basåret.

I fråga om skummjölkspulver kompenseras inte den negativa trenden inom fodersektorn av någon ökning inom livsmedelssektorn och den sammanlagda konsumtionsnivån slutar 2015 på 82,3 % av basårsnivån. Efterhand som mer mjölkråvara går till produktion av ost och färskvaror fortsätter produktionen av skummjölkspulver att minska, om än i mycket långsammare takt än under perioden före 2008. Den sjunker med ytterligare 3,6 % till 76,1 % av basårsnivå fram till 2015. Under dessa förhållanden förutses priserna stabiliseras kring cirka 84,3 % av basårsnivån, dvs. nära interventionsprisnivån.

Efterhand som användningen till livsmedel ökar och tar skummjölkspulver från fodersektorn förväntas utgifterna för internt stöd till skummjölkspulverkonsumtion för fodertillverkning minska avsevärt fram till 2015, trots den relativt höga prisbilden, då nivån av tillsats av skummjölkspulver närmar sig den tekniska minimigräns som krävs i foderrecepten och det kommer att krävas mycket lite stöd för att stimulera konsumtionen. Följaktligen kommer skummjölkspulverexporten enligt prognosen att stabiliseras kring cirka 87,9 % av basårsnivån vid periodens slut. Eftersom världsmarknadspriserna ökar på grund av EU:s minskade närvaro på marknaden innebär detta att det fortfarande kommer att krävas en liten utgift för exportbidrag för att säkerställa marknadsbalansen.

I fråga om smör antas den förväntade lilla prisökningen (+2,7 % under perioden 2008-2015, till omkring 87,2 % av basårsnivån) påskynda konsumtionsminskningen till -0,3 % per år, så att konsumtionen, som efter 2008 till största delen är osubventionerad, 2015 gått ner till 95,9 procent av basårsnivån.

Trots den svaga prisökningen minskar smörproduktionen enligt prognosen ytterligare till 84,6 % av basårsnivån och exportkvantiteterna fortsätter också sin nedåtgående trend, efterhand som alltmer av mjölkråvaran tas upp av ost- och färskvaru produktionen. Fram till 2015 förutses smörexporten från EU, under förutsättning att de ekonomiska villkoren under Agenda 2000 bibehålls, minska tills den praktisk taget upphör, för att 2015 bara ligga på 5,4 % av basårsnivån.

5.1.3. Effekter på produktionsnivå

I fråga om mjölkråvara förutses ingen förändring av produktionen eftersom kvoterna ligger kvar på 2008 års nivå. Den fortsatt ökande efterfrågan på mjölk på den inre marknaden förutses stabilisera producentpriserna, så att dessa 2015, i slutet av perioden, ligger på 93,7 % av basårsnivåerna, trots den minskade exporten av mjölkprodukter.

Med fasta kvoter antas antalet mjölkkor fortsätta minska, i linje med den underliggande trenden att mjölkavkastningen ökar av sig själv. Även om antalet am- och dikor förutses öka lite mer än under perioden 2000-2008 för att möta de möjligheter som uppstår på nötköttsmarknaden när det kommer mindre kött från mjölkkobeståndet, blir nettoeffekten en något mindre nötköttsproduktion jämfört med 2000.

5.1.4. Bedömning av alternativet

Sammanfattningsvis skulle de huvudsakliga positiva aspekterna för sektorns framtida utveckling under en fortsättning av Agenda 2000 vara följande:

- Den långsiktiga marknadsbalansen tryggas i den meningen att interventionslagren inte återuppstår.

- Utgifterna för exportbidrag och avsättningsstöd för smör och skummjölkspulver minskar avsevärt.

- Eftersom det minskade antalet mjölkkor ännu inte fullt ut kompenserats av ett ökat antal am- och dikor, fortsätter fördelarna att öka i termer av balans på nötköttsmarknaden genom att den sammanlagda produktionen av nötkött minskar.

När det gäller negativa aspekter av detta alternativ kan följande noteras:

- Exporten fortsätter att minska från och med 2008, för att praktiskt taget försvinna i fråga om icke konkurrenskraftiga produkter som smör, och vad viktigare är, ner till betydligt lägre nivåer för mer värdefulla produkter som ost.

- Med en konstant kvot från och med 2008 börjar de lättnader som genererats av Agenda 2000 uttömmas och sektorn går tillbaka i ett läge där den förblir låst av kvoterna.

5.2. Lägre interventionspriser och högre kvoter: Upprepning av Agenda 2000-metoden

5.2.1. Bakgrund

Att upprepa ett liknande tillvägagångssätt som det som användes för Agenda 2000 skulle syfta till att ytterligare stärka sektorns konkurrenskraft både på den inre marknaden och på exportmarknaden, vilket skulle förbättra marknadsbalansen, ytterligare minska utgifterna för marknadsstödjande åtgärder och åtminstone delvis återställa EU:s exportkapacitet.

För analysen av det här scenariot förutsattes en treprocentig ökning av kvoterna i tre steg mellan regleringsåren 2008/09 och 2010/11. Interventionspriserna sänktes ytterligare med i genomsnitt 10 %, närmare bestämt i en asymmetrisk prissänkning med -15 % för smör och -5 % för skummjölkspulver, parallellt med kvotökningarna. Dessa ytterligare sänkningar av interventionspriserna innebär att de interventionspriser som användes i detta scenario var 70 % av basårsnivån (år 2000) för smör (två sänkningar på 15 %) och 80 % av basårsnivån för skummjölkspulver (15 % sänkning under Agenda 2000 plus ytterligare 5 %). Kompensationen för prisfallet i detta scenario uppskattades till 58 %, i form av direktstöd liknande dem som införts under Agenda 2000.

5.2.2. Marknadstrender för mjölkprodukter

Generellt sett bör ett andra scenario av samma typ som Agenda 2000 enligt prognosen få en övergripande positiv effekt på marknadsbalansen. Den extra mjölkproduktion som tillåts kanaliseras då till bibehållande av marknadsledande produkter som ost och färska mjölkprodukter och bort från bulkvaror och export av sådana. Vinsterna uppstår genom att priset på mjölkråvara blir mer konkurrenskraftigt än i slutet av perioden under status quo.

I tabell 3 ges en sammanfattning av de resultat som kan förutses för 2015 till följd av att tillvägagångssättet för Agenda 2000 upprepas för perioden 2008-2015.

Tabell 3. Effekterna på EU:s mjölkmarknad av ytterligare minskningar av mjölkpriset och ökningar av kvoter

>Plats för tabell>

I fråga om ost kvarstår de allmänt positiva marknadstrenderna. Konsumtionen förväntas öka med omkring 0,9 % per år, dvs. något saktare än den gjort mellan 2000 och 2008 under Agenda 2000. Produktionen förutses öka för att möta den ökande efterfrågan och därmed förblir priserna stabila för att 2015 uppgå till omkring 95,1 % av basårsnivån (år 2000). Eftersom tillgången på mjölk ökar på marknaden förblir exportvolymerna enligt prognosen stabila och uppgår i slutet av perioden, dvs. 2015, till 89,4 % av basårsnivån.

I fråga om färska mjölkprodukter förutses också ljusare framtidsutsikter, med en konsumtion som ökar med hela 2,6 % per år och en produktion som följer ökningen. Priserna förväntas öka i något lägre takt än i scenariot med status quo för att 2015 uppgå till 101,3 % av basårsnivån.

I fråga om skummjölkspulver leder den ytterligare minskningen av interventionspriset tillsammans med de ökade kvoterna till en femprocentig minskning av marknadspriset, ner till 79,3 % av basårsnivån. Produkten blir också relativt sett mer attraktiv att använda till foder. Därför förutses den tidigare negativa trenden i fråga om konsumtion för fodertillverkning sakta av under perioden 2008-2015 och stöden till denna konsumtion minska i proportion till detta. Konsumtionen beräknas år 2015 ha nått 87,0 % av basårsnivån och produktionen förväntas nå upp till 81,4 procent. Exporten, som är helt osubventionerad, antas hamna kring 93,5 % av basårsnivån.

I fråga om smör förväntas en liknande marknadsutveckling som den för skummjölkspulver. Ökade kvoter och lägre interventionspriser antas minska marknadspriset med i genomsnitt 6,5 procent, ner till 80,7 % av basårsnivån [30]. Detta gynnar återigen osubventionerad industriell konsumtion av smör så att såväl den sammanlagda konsumtionen som produktionen bör förbli stabila under perioden 2008-2015. Exporten stabiliseras enligt prognosen 2015 vid 17,6 % av basårsvärdet, vilket är cirka 12,2 % högre än i scenariot med status quo. Eftersom den minskade EU-exporten leder till bättre priser på världsmarknaden krävs inte heller så höga exportbidragsnivåer.

[30] Trots att EU-priset på smör 2015 ligger omkring 10,7 % över interventionspriset, antas marknadspriserna 2010 ha fallit till 77,5 % för att sedan återhämta sig under de marknadsvillkor som förutsätts i detta scenario.

5.2.3. Effekter på produktionsnivå

I fråga om mjölkråvara förutses produktionen än en gång öka upp till det nya tak som fastställs genom den treprocentiga ökningen av kvoterna, vilket gör att produktionen 2015 ligger 4,7 % över basårsnivån. Producentprisändringarna avspeglar dock inte fullt ut den 25-procentiga minskning av interventionspriserna som skett sedan 2000. Mjölkpriserna sjunker bara med 15,6 % från basårsnivån fram till 2015, vilket beror på den ökade efterfrågan på mjölk inom EU.

Prognosen över effekterna på antalet mjölkkor och am- och dikor visar att antalet kor 2015 bara blir lite lägre än det var under Agenda 2000, vilket innebär att nötköttsproduktionen förblir praktiskt taget oförändrad.

5.2.4. Bedömning av alternativet

Sammanfattningsvis skulle de huvudsakliga positiva aspekterna för sektorns framtida utveckling under en upprepning av Agenda 2000-metoden vara följande:

- Ett viktigt framsteg mot en långsiktig marknadsbalans görs. Förädlingssektorn gynnas av produktionen av mer produkter med högre ekonomiskt värde, vilket får positiva återverkningar på producentpriserna.

- Interventionslagren återuppstår inte och det behövs mycket mindre exportbidrag och avsättningsstöd för både smör och skummjölkspulver.

- Den osubventionerade exporten ökar påtagligt jämfört med scenariot under Agenda 2000, särskilt i fråga om varor med högt mervärde som ost.

- Ytterligare ökningar av den totala kvoten och lägre priser medför att den börda som "kvoträntan" innebär minskar och det blir en avsevärd vinst för konsumenterna genom lägre priser.

- De vinster som görs i fråga om sektorns förmåga att svara på marknadens signaler snarare än på stödordningarna är ännu ett steg på vägen mot avskaffandet av kvotsystemet.

Inom ramen för detta scenario bedömdes också den möjliga effekten av att tillåta handel med kvoter mellan medlemsstater för att ytterligare minska den genomsnittliga "kvoträntan" i EU. Oavsett de politiska implikationerna och de administrativa svårigheterna detta skulle leda till visade den ekonometriska analysen att möjligheten att handla med kvoter skulle få en relativt liten effekt på mjölkmarknadens ekonomi. De eventuella besparingar som skulle göras skulle bli kortvariga på grund av den allmänna bristen på kvoter inom EU, och de uppskattades till sammanlagt 1 000 miljoner euro för perioden 2008-2015.

När det gäller de negativa aspekterna av detta alternativ kan de sammanfattas enligt följande:

- Att upprepa Agenda 2000-metoden ökar avsevärt EU:s budgetutgifter genom en extra omgång direktutbetalningar.

- Kvotsystemet fortsätter att hindra att produktionen övergår till lågkostnads producenter och därmed fortsätter sektorn som helhet att förlora potentiellt mervärde och inkomster.

5.3. Öka exportens konkurrenskraft: Ett tvådelat kvotsystem införs

5.3.1. Bakgrund

Ett annat sätt att åstadkomma balans på den inre marknaden och samtidigt skapa en konkurrenskraftig exportnivå, är att minska kvoten på den inre marknaden (den så kallade A-kvoten) tills den är i nivå med den osubventionerade konsumtionen inom EU och tillåta en öppen kvot som förvaltas oberoende av A-kvoten och som skall användas till export (den så kallade C-kvoten).

Inom motsvarande kvotsystem inom andra sektorer av jordbruket, som den gemensamma organisationen av marknaden för socker, lämnas det operativa ansvaret för kvoterna till sektorn själv. Eftersom man förutsätter att den inhemska kvoten fastställs till en nivå som motsvarar den osubventionerade konsumtionen, fungerar systemet med hjälp av enbart åtgärder för gränsskydd och privat lagring eller om så krävs intervention för att jämna ut svängningar i efterfrågan. Det innebär alltså att avsättningsstöd och exportbidrag elimineras i detta scenario.

När detta skrivs håller dock en andra WTO-panel fortfarande på att granska om Kanadas system med tvådelade kvoter för mjölk är förenligt med WTO-reglerna, och svaret förväntas inte bli klart förrän i slutet av maj 2002. Om beslutet sedan överklagas kommer inte tvistlösningsorganets rapport att bli tillgänglig förrän hösten 2002. Med tanke på dessa omständigheter måste kommissionen uttrycka sina reservationer mot lämpligheten i detta alternativ fram till dess att WTO:s överläggningar i frågan är avslutade.

5.3.2. Marknadstrender för mjölkprodukter

Generellt sett visar prognosen att införandet av ett system med tvådelade kvoter kan leda till en betydande ökning av den sammanlagda mjölkproduktionen i EU till lägre priser, vilket medger en avsevärd ökning av exporten. Inom de begränsningar som tillvägagångssättet med modeller och förutsättningarna för detta scenario innebär, visar prognosens resultat således i vilken omfattning EU:s mjölksektor skulle kunna återuppbygga en konkurrenskraftig exportkapacitet om den blev fri att göra detta.

I tabell 4 ges en sammanfattning av det resultat som kan förutses för 2015 om ett tvådelat kvotsystem införs för perioden 2008-2015.

Tabell 4. Effekterna på EU:s mjölkmarknad av införande av tvådelade mjölkkvoter

>Plats för tabell>

I fråga om ost förutses att den femprocentiga minskningen av den inhemska kvoten påverkar tillgången på mjölk för osttillverkning på marknaden och att konsumtionen därför ökar saktare (+0,9 % per år) än under perioden 2000-2008. Den relativa låga inhemska tillgången förväntas således hålla ostpriserna stabila under perioden. Eftersom ostexporten, som står för 6,5 % av den sammanlagda ostproduktionen, i detta scenario gynnas av den obegränsade tillgången på mjölk, bör den kunna säljas till ett pris som är tillräckligt konkurrenskraftigt för att medge en ökning av exporten på +1,1 % per år, vilket gör att den 2015 uppgår till 116,1 av basårsnivån (år 2000).

I fråga om färska mjölkprodukter förutses att konsumtionen ökar i liknande takt som i de andra scenarierna (142,7 % av basårsnivån till 2015), vilket håller priserna höga och leder till en motsvarande inhemsk produktion som kan förse marknaden med tillräckliga kvantiteter färska mjölkprodukter.

I fråga om skummjölkspulver antas konsumtionen inom EU delvis återhämta sig till basårsnivån, för att 2015 uppgå till 91,8 % av denna. Enligt prognosen beräknas 29,7 % av den ökade sammanlagda produktionen gå till export, vilket gör att denna i slutet av perioden ökat med 6,3 % från basårsnivån. Den kombinerade effekten av A- och C-produkternas flöde till de olika marknaderna blir att genomsnittspriset på skummjölkspulver minskar med 2,2 % per år under perioden för att 2015 hamna på 73,7 % av basårsnivån.

I fråga om smör förväntas den femprocentiga minskningen av den inhemska kvoten få en dämpande effekt på konsumtionen, som 2015 antas ha gått ner till 90,6 % av basårsnivån eftersom den ökade efterfrågan på andra mjölkprodukter begränsar smörproducenternas tillgång till mjölkråvara. Enligt prognosen finns dock en avsättning för avsevärda kvantiteter osubventionerat smör (17,4 % av den sammanlagda EU-produktionen) till priser som ligger nära världsmarknadspriset. Därför förväntas exporten öka till 143 % av basårsnivån fram till 2015. Samverkan mellan tillgång och efterfrågan leder till att det genomsnittliga priset för smör inom EU förväntas stiga för att 2015 nå upp till 96,0 % av basårsnivån.

5.3.3. Effekter på produktionsnivå

I fråga om mjölkråvara förutses i detta scenario en positiv produktionsutveckling, trots att A-kvoten per definition fastställs till 5 % lägre än 2008 års kvotnivå. Att produktionen ändå ökar beror på att exportkvoten tillåts variera för att möta efterfrågan på exportmarknaden, och detta bör leda till att produktionen sammantaget 2015 hamnar på 108,8 % av basårsnivån. Eftersom kvoterna saluförs oberoende av varandra blir priserna differentierade, så att kvot A-mjölk ligger på 85,8 % och kvot C-mjölk på 49,0 % av basårsnivåerna 2015.

Den ökade mjölkproduktionen under detta scenario förutses skapa stabilitet i fråga om antalet mjölkkor, jämfört med situationen under Agenda 2000, och följderna för nötköttsproduktionen blir små eller inga förändringar i förhållande till basårsnivåerna.

5.3.4. Bedömning av alternativet

Sammanfattningsvis skulle de huvudsakliga positiva aspekterna för sektorns framtida utveckling under ett tillvägagångssätt med ett tvådelat kvotsystem vara följande:

- Balansen på den inre marknaden tryggas genom en ännu mer restriktiv politik för de inhemska kvoterna än vad som hittills varit fallet.

- EU:s exportkapacitet, som minskat under Agenda 2000, återställs.

- Exportbidrag och avsättningsstöd avskaffas, per definition.

- Kostnaderna för intervention och privat lagring minskar avsevärt.

De negativa aspekterna av detta alternativ kan sammanfattas enligt följande:

- Det är fortfarande högst osäkert om det är förenligt med WTO-reglerna.

- För att genomföra detta alternativ krävs mer administration och kontroller av mjölkkvoter och mjölkdistribution än vad som för närvarande är fallet.

- En större del av ansvaret för denna kontroll måste bäras av de ekonomiska aktörerna. Därför måste också genomförbarheten i ett sådant system under de marknadsförhållanden som råder inom EU undersökas noga.

5.4. Avreglering av mjölkproduktionen: Kvoterna avskaffas

5.4.1. Bakgrund

I de tidigare avsnitten har vi gått igenom olika alternativ för att anpassa det nuvarande kvotsystemet i syfte att sänka priserna inom EU och främja exportkapaciteten genom att höja kvotnivåerna.

Det främsta alternativet som återstår att undersöka är att öka kvoterna till en nivå där de inte längre blir bindande (i praktiken ett avskaffande av kvotsystemet).

När detta scenario utarbetades var utgångspunkten att kvoterna avskaffas från och med regleringsåret 2008/09. Eftersom ett avskaffande av kvoterna kan förväntas leda till en omedelbar ökning av produktionen, då lågkostnadsproducenterna strävar efter att öka sina vinster genom att antingen öka avkastningen per ko eller skaffa fler kor, kan man på makroekonomisk nivå förutse att marknadspriserna sjunker, åtminstone på kort sikt.

Därför är en av premisserna i detta scenario att interventionspriserna på smör och skummjölkspulver samtidigt minskas, kanske med så mycket som 25 % utöver minskningarna under Agenda 2000, till en nivå där de bara spelar rollen av en skyddsnätsmekanism. Den kompensation som behövs för det förväntade prisraset skulle ges i form av frikopplade direktstöd utöver de som beviljats under Agenda 2000. För att förenkla modellsimuleringarna användes ett schablonbelopp på dubbla Agenda 2000-beloppen för beräkningen av kompensationen. Det innebär att när scenariot definierades beräknades inte direktutbetalningarna för att kompensera något bestämt prisfall, eftersom detta skulle beräknas i själva prognosen.

5.4.2. Marknadstrender för mjölkprodukter

Det som främst kännetecknar detta scenario, där produktionen inte längre begränsas av kvoter, är att marknaden kommer in i en dynamik där jämvikt mellan tillgång och efterfrågan, produktion och konsumtion, gradvis uppnås vid ett balanserat marknadspris. Enligt prognoserna för efterfrågan på alla de stora mjölkprodukter förväntas konsumtionen öka i varierande omfattning som svar på den allmänna minskning av marknadspriserna som följer av den ökade tillgången.

I tabell 5 nedan ges en sammanfattning av resultatet på mjölkmarknaden av att avskaffa kvoterna, enligt den modell som baserats på ovanstående antaganden.

Tabell 5. Effekterna på EU:s mjölkmarknad av att avskaffa kvoterna

>Plats för tabell>

I fråga om ost förutses att konsumtionen ökar till 118,9 av basårsnivån (år 2000) och att exportörerna, under modellens antaganden, återtar sina huvudmarknader genom att fram till 2015 öka exporten till 108 % av basårsnivån. Uppsvinget inom den inhemska konsumtionen och exporten gynnas av de låga EU-ostpriserna, som fram till 2015 antas falla till 84,1 % av basårsnivån. Produktionsnivån vid detta jämviktspris bör 2015 ha ökat till 117 % av basårsnivån.

I fråga om färska mjölkprodukter förutses konsumtionen nå upp till 143,0 % av basårsnivån. Mot bakgrund av denna positiva konsumtionstrend antas priserna 2015 kunna ligga kvar på basårsnivån.

I fråga om skummjölkspulver uppnås enligt prognosen en jämvikt på marknaden då konsumtionen och produktionen når upp till 99,2 % respektive 96,1 % av basårsnivån. Det marknadspris som blir följden uppgår 2015 till 65,7 % av basårsnivån och exporten når upp till 111,9 % av denna nivå.

I fråga om smör är den förutsedda marknadstrenden ännu mer positiv eftersom efterfrågan på smör inom EU kan tillgodoses med en billigare produkt, vilket i sin tur gynnar en ökning av den inhemska konsumtionen. Enligt prognosen ökar därför konsumtionen med +0,6 % per år så att den 2015 ligger på 109,1 % av basårsnivån, till ett pris på 65,9 % av basårsnivån. Eftersom EU-priset också blir konkurrenskraftigt på världsmarknaden bör exporten återhämta sig, om än bara till 50,6 % av basårsnivån fram till 2015. För att tillgodose den ökade försäljningen förväntas den sammanlagda produktionen 2015 ha ökat till 102,0 % av basårsnivån.

5.4.3. Effekter på produktionsnivå

I fråga om mjölkråvara förutses summan av denna ökning av konsumtionen av mjölkprodukter leda till en produktionsökning på 12,6 % över 2000 års basvärde, en produktionsnivå som leder till ett marknadspris på 38,5 % lägre än basårsnivån. Jämfört med prognosen för marknadspriserna 2008, vid slutet av Agenda 2000-reformen, innebär detta ett ytterligare prisfall på 26,2 %.

Av tabell 5 framgår att minskningen av priset på mjölkråvara efter avskaffandet av kvoterna i genomsnitt är större än det förutsedda genomsnittliga prisfallet på alla rapporterade mjölkprodukter. Förklaringen till denna differens ligger i kostnadsstrukturen vid mjölkförädling. För det första står mjölkråvaran bara för omkring hälften av kostnaderna vid förädling av mjölk. För det andra är simuleringsmodellen uppbyggd på grundval av marginalkostnadsfunktioner, som beskriver ökande förädlingskostnader för varje extra kilo mjölk som förädlas till mjölkprodukter. Analysen ger en första indikation på i vilken mån minskade producentpriser kan överföras till konsumenten. Det är därför viktigt att på detta stadium notera att frågan måste utredas ytterligare innan man kan få en klar uppfattning av vilka effekter avskaffandet av kvoter kan få på producentpriserna.

Även om produktionen enligt prognosen ökar i detta scenario står den underliggande trenden med en naturligt ökande mjölkavkastning för en stor del av denna ökning fram till 2015, på så vis att antalet mjölkkor förväntas ligga kvar på eller nära basårsnivån. På motsvarande sätt förutses bara små förändringar av antalet am- och dikor och inga större förändringar vad gäller nötköttsproduktionen fram till 2015.

5.4.4. Bedömning av alternativet

Sammanfattningsvis skulle de huvudsakliga positiva aspekterna för sektorns framtida utveckling under ett tillvägagångssätt där kvoterna avskaffas vara följande:

- Den ekonomiska börda som kvoterna och kvoträntan innebär för potentiellt effektiva jordbrukare försvinner.

- EU:s marknad för mjölk och mjölkprodukter liberaliseras, så att konstgjorda åtgärder för marknadsstöd avskaffas och konsumentpriserna återpeglar kostnaderna för effektivast möjliga mjölkproduktion i EU.

- En självförsörjande, helt osubventionerad exportkapacitet uppnås.

- Ökad öppenhet på marknaden och enklare administration av EU:s mjölksektor.

De negativa aspekterna av detta alternativ är följande:

- Prisfallet blir mycket stort och i fråga om sektorns inkomster kompenseras prisfallet inte fullt ut av de ökade avsättningsmöjligheterna för den billiga mjölken.

- De tänkbara strukturella effekterna för enskilda producenter och för den regionala fördelningen av mjölkproduktionen är svåra att bedöma och kan bli kännbara.

5.5. Jämförelse av de fyra alternativen

5.5.1. Mjölksektorns avkastning

I tabell sex sammanfattas prognoserna för mjölkmarknaden under de fyra alternativen under perioden 2000-2015.

Tabell 6. Jämförelse av de fyra alternativen för EU:s mjölksektor, 2008-2015

>Plats för tabell>

En allmänt positiv trend i fråga om konsumtion kan ses för alla de stora mjölkprodukterna när politiken för mjölkförsörjning går från status quo-scenariot med Agenda 2000 till de mer liberaliserade scenarierna med tvådelat kvotsystem och avskaffade kvoter. Den ökning av konsumtionen av ost, skummjölkspulver och smör som förutses i scenariot med avskaffade kvoter ger en fingervisning om den potential som finns för försäljning av mjölkprodukter i EU.

De olika utvecklingar av konsumtionen som kan förutses i scenarierna är naturligtvis följden av motsvarande förändringar i produktionsnivå och marknadspriser. Eftersom produktionen förväntas öka mest i de mer liberaliserade scenarierna är det också där man kan räkna med de största prisfallen.

Till följd av skillnaden mellan konsumtion och produktion inom EU visar de siffror i tabell 6 som gäller export att EU:s exportpotential bör kunna bibehållas och till och med förbättras i de scenarion som innebär mindre begränsningar av mjölkproduktionen och mer konkurrenskraftiga prisnivåer.

För att sammanfatta de övergripande konsekvenserna av varje alternativ för mjölkproducenterna gjordes prognoser för vinster och förluster i mjölksektorns avkastning fram till 2015 för de fyra scenarierna, vilka sedan jämfördes med situationen 2008, i slutet av Agenda 2000. Resultatet presenteras i figur 18. Också här vill vi påminna om att avkastningsprognoserna bara skall ses som indikationer för vad som kan beräknas för sektorn som helhet i fråga om dess avkastning.

För det första kan man se att under bibehållande av status quo leder de ljusnande marknadsutsikterna och de fasta mjölkpriserna till en förbättring av mjölksektorns avkastning, vilka 2015 ligger 2 046 miljoner euro över 2008 års nivå. I detta sammanhang antas att de direktutbetalningar som beviljats mjölkproducenterna 2008 bibehålls (dvs. att det inte sker någon förändring under perioden 2008-2015, se figur 18).

I fråga om det alternativ som undersöker effekterna av att upprepa det tillvägagångssätt som användes under Agenda 2000 visar figur 18 att det lägre mjölkpriset minskar mjölk sektorns avkastning, trots den ökade produktionen. Avkastningen minskar med -733 miljoner euro jämfört med 2008. Tack vare den ytterligare ökningen av kompensationsutbetalningar som antas ske under detta alternativ (för att uppgå till 1 957 miljoner euro 2015, i linje med Agenda 2000-strategin) förväntas dock mjölksektorns totala avkastning 2015 ligga 1 224 miljoner euro över 2008 års nivå under Agenda 2000.

Om ett tvådelat kvotsystem införs bör mjölksektorn kunna öka sin totala avkastning med 862 miljoner euro fram till 2015, jämfört med situationen 2008 under Agenda 2000. Om man antar att kompensationsutbetalningarna under Agenda 2000 fortsätter (dvs. att det inte sker någon ökning under perioden 2008-2015, se figur 18), representerar denna ökning på sammanlagt 862 miljoner euro den förbättring av sektorns resultat under perioden 2008-2015 som ett tvådelat kvotsystem skulle innebära.

Avskaffandet av kvoter har den mest dramatiska effekten på mjölkpriserna och därmed på mjölksektorns avkastning. Figur 18 visar att mjölksektorns avkastning förväntas falla fram till 2015 i betydligt högre grad än i något av de andra alternativen; med -7 296 miljoner euro från 2008 års nivå. Här skall påminnas om att kompensationen för prisfallet i detta scenario beräknades så att man helt enkelt dubblade de belopp som fastställts under Agenda 2000. Den extra kompensationen leder enligt den beräkningen till en ökning med 2 937 miljoner euro per år av utgifter för direktutbetalningar, vilket dock inte hindrar att den totala mjölkavkastningen fram till 2015 minskar med ett netto på 4 359 miljoner euro.

5.5.2. Budgetaspekter

Tabell 7 nedan ger en sammanfattning av budgetutgifterna under 2010 och 2015 under de fyra alternativen enligt modellens beräkningar. Man kan se att på grund av de förutsedda marknadsutvecklingarna eller de antaganden som görs i modellen enligt ovan blir de inhemska stöden till konsumtion och exportbidragen i alla scenarier noll eller nära noll 2015. I modellen antas att interventionslager inte kommer att byggas upp så länge möjligheterna till inhemska stöd eller exportbidrag finns kvar. Budgetåterverkningarna i varje scenario avspeglar således i stor omfattning det system för direktutbetalningar som förutsatts. Det innebär att i scenarierna med status quo och tvådelat kvotsystem förutses ingen ändring av de direktutbetalningar som sker under Agenda 2000. Däremot ökar direktutbetalningarna i det scenario där Agenda 2000 upprepas, på grund av kompensationen för den extra 10-procentiga sänkningen av interventionspriserna och i det scenario som innebär en avskaffande av kvoterna antas helt enkelt att direktutbetalningarna under Agenda 2000 fördubblas.

Tabell 7. Jämförelse av de fyra alternativens återverkningar på budget, regleringsåren 2010/11 och 2014/15

>Plats för tabell>

5.5.3. Miljöaspekter

Eftersom den modell som användes för att göra prognoser över mjölkproduktionen i huvudsak grundades på makroekonomiska parametrar (se avsnitt 4.2.1) är möjligheterna att dra några slutsatser om eventuella miljöeffekter av varje scenario från de resultat som erhållits starkt begränsade.

Den viktigaste faktorn som påverkar resultatprognoserna är att inget av de fyra scenarierna leder till att antalet mjölkkor blir större 2015 än det var 2000, ens i de scenarier där produktionen förväntas öka (dvs. scenarierna med tvådelade kvoter och med avskaffade kvoter), eftersom modellen förutsätter att mjölkavkastningen per ko ökar av sig själv. Därav följer att den största minskningen av kobeståndet och den minsta inverkan i termer av växthusgaser från mjölkkouppfödningen uppstår i de scenarier där de lägsta produktionsnivåerna förutses (dvs. status quo eller en upprepning av Agenda 2000). Intensiteten i mjölkproduktionen, när det gäller utnyttjande av foder och mark, förväntas inte variera i någon högre grad.

6. SAMMANFATTANDE ANMÄRKNINGAR

Det framgår av denna rapport att, under det rimliga antagandet att EU-konsumtionen under en överblickbar framtid kommer att öka i fråga om marknadsledande produkter (t.ex. ost och färska mjölkprodukter) och minska i fråga om bulkvaror (t.ex. skummjölkspulver och smör), är framtidsutsikterna för EU:s mjölksektor under Agenda 2000 generellt sett positiva fram till 2008, i termer av balans på marknaden, producentprisnivåer, producentinkomster och uppfyllandet av de åtaganden som kan komma att göras inom WTO.

Under status quo-scenariot ökar emellertid EU-konsumtionen saktare än den skulle göra med lägre priser och ökad tillgång, eftersom de fasta kvoterna leder till en alltmer bristande tillgång på mjölk på den inre marknaden, vilket medför att marknadsmöjligheter uppenbarligen går förlorade. Under de nuvarande kvoterna skadas kanske inte EU:s mjölkmarknad nämnvärt av den minskande exporten av bulkvaror, men den betydande minskningen av EU:s export av högvärdesprodukter till den växande världsmarknaden är ett allvarligt avbräck för EU:s mjölkekonomi. Genom att i framtiden införa en mer konkurrenskraftig marknadsordning för mjölk kan man undvika en politik som leder till att EU:s kapacitet att exportera mjölkprodukter av högt värde kastas bort.

Därför har vi granskat tre alternativ som syftar till att öka EU:s konkurrenskraft genom att gradvis släppa efter på kvoterna och minska priserna (upprepning av Agenda 2000, tvådelat kvotsystem och avskaffande av kvoterna). Fördelar och nackdelar med varje alternativ i termer av marknadsutveckling och mjölksektorns avkastning har presenterats.

För att välja rätt väg för den framtida utvecklingen av EU:s mjölksektor gäller det till syvende och sist att väga dessa för- och nackdelar mot kravet på en genomförbar och bärkraftig mjölkpolitik för EU och framförallt en politik som stämmer överens med målet i artikel 33 i fördraget, med den europeiska jordbruksmodellen och med resultatet av den pågående utvidgningsprocessen. Det är därför kommissionens förhoppning att denna rapport ger beslutsfattarna all den information och det underlag som krävs för att kunna genomföra en omfattande utvärdering efter halva tiden av EU:s mjölksektor.

BILAGA Kvoträntor

I den studie kommissionen beställt för att bedöma de ekonomiska effekterna av mjölkkvoterna och möjliga alternativ för systemets framtid [31] beräknade experterna den genomsnittliga kvoträntan för EU:s 15 medlemsstater. Innan man kan dra några slutsatser från en sådan siffra måste man dock noga beakta beräkningsunderlaget för den, och särskilt det faktum att kvoträntorna räknats fram enligt följande:

[31] Se avsnitt 4.2.1.

- Kvoträntorna beräknas enbart som en funktion av marknadspriset för mjölk och de rörliga marginalkostnaderna för produktionen. De stora fasta kostnaderna för mark, byggnader, räntor och allmänna omkostnader har alltså inte dragits ifrån. Det är med andra ord naturligtvis bara för en ägare/jordbrukare som varken utvidgar företaget, investerar i byggnader eller har stora fasta omkostnader som kvoträntan representerar den sammanlagda "räntan" eller inkomsten från mjölkförsäljningen.

- Vissa viktiga rörliga kostnader som är erkänt svåra att mäta, som t.ex. arbetskraft inom familjen, har inte tagits med i beräkningen. Det innebär att i jordbruksföretag som förlitar sig på arbetskraft inom familjen blir de rörliga produktionskostnaderna högre än vad som framgår av beräkningsunderlaget till kvoträntan. Således är det bara producenter som inte har de ovannämnda fasta kostnader och som redovisar allt sitt eget och familjens arbete i form av lönekostnader som kan räkna med hela kvoträntan som den sammanlagda vinsten av att sälja mjölk till marknadspriset under kvotsystemet.

- Kvoträntorna har också beräknats under det rimliga antagandet att om kvoterna inte fanns skulle de mest effektiva producenterna kunna öka sin produktion och genom att fortsätta producera till lägre kostnader fortfarande kunna göra en vinst trots de lägre marknadspriserna.

Beräkningen av kvoträntor har långtgående konsekvenser för förståelsen av produktion under ett kvotsystem och förtjänar att analyseras närmare.

Kvoträntornas effekt kommer naturligtvis att uppfattas på olika sätt av enskilda producenter och regioner eftersom kvoträntan på producentnivå beror på den enskilda kostnadsstrukturen för mjölkproduktionen, på kvoternas tillgänglighet och på marknadspriset på mjölk i de berörda regionerna.

Till exempel drar lågkostnadsproducenter och -regioner nytta av det relativt höga mjölkpriset vid begränsad tillgång, men för dem kan mjölkkvoterna ha effekten att de hindrar dem från att få större vinster. Å andra sidan kan producenter och regioner med höga kostnader, antingen dessa beror på geografiska nackdelar eller ett ineffektivt utnyttjande av adekvata resurser, i högre grad känna att det höga mjölkpris som kvoterna skapar är nödvändigt för att de skall fortsätta kunna få tillräckliga inkomster.

Enligt den analys som gjordes i samband med den ovannämnda studien kan kvoträntorna uppgå till så mycket som en tredjedel av mjölkens värde vid nuvarande producentpriser inom EU.

BILAGA Beskrivning av den ekonometriska modell som använts för att generera marknadsprognoserna

INRA-Wageningens system för simulering av EU:s mjölksektor består av två fristående modeller, en för mjölk- och köttproduktion på jordbruksföretag och en för förädling av mjölk till mjölkprodukter och fördelningen av dessa mellan den inre marknaden och exportmarknaden. I modellerna simuleras mjölkproduktion, förädling och marknadsbalansering i fjorton EU-medlemsstater (Luxemburg räknas samman med Belgien).

Produktionsmodellen, som utvecklats vid universitetet i Wageningen, grundas på två funktioner - vinst på kort sikt och nettoresultat (netput) - till vilka man lägger en komponent för justering för boskapsbestånd och markförhållanden. Alla beteendeekvationer beräknas ekonometriskt. INRA-Rennes har tillhandahållit ytterligare uppgifter som kan användas till att göra parametrar för en "skuggfunktion" över tillgången på mjölk (shadow supply function). Modellen för förädling och efterfrågan, som utvecklats vid INRA-Toulouse, delar upp den totala mjölktillgången i komponenterna fett och protein. Marknadens efterfrågan på mjölk bestämmer den härledda efterfrågan på de olika mjölkkomponenterna, vilka omvandlas till mjölkprodukter på marknadsnivå. Detta förfarande säkerställer att produkttillgången stämmer överens med tillgången på mjölkråvara. Den inre marknaden och världsmarknaden för 14 mjölkprodukter kompletterar modellen. I modellen används beteendeparametrar och tekniska koefficienter från flera olika källor.

De två modellerna kan köras var för sig (för att simulera scenarier med kvoter) eller interaktivt (för att simulera scenarier utan kvoter). Modellresultaten omfattar produktion av och priser på mjölk och mjölkprodukter, avsättningen på den inre marknaden och exportmarknaden, lagernivåer, nötköttsproduktion, användning till foder och boskapsbestånd på medlemsstatsnivå och för hela EU. Man kan också räkna fram producent- och konsumentöverskott, liksom de finansiella kostnaderna för en lång rad politiska interventioner. Bland de åtgärder som simuleras finns förändring av kvoter och prisnivåer, olika typer och nivåer av direktutbetalningar till mjölk- och nötköttsproducenter (under olika hypoteser i fråga om frikoppling av stöd), förändringar av åtgärder för avsättning på den inre marknaden och olika handelspolitiska alternativ. Vidare simuleras olika politiska åtgärder för avreglering (t.ex. avskaffande av kvoter utan interventionsstöd).

FIGURER

1. EU-lager och konsumtion av skummjölkspulver (SMP) 1980-2000

2. EU-lager och konsumtion av smör 1980-2000

3. Subventionerad och osubventionerad konsumtion av skummjölkspulver i EU 1980-1999

4. Subventionerad och osubventionerad konsumtion av smör 1980-1999

5. EU-priser och världsmarknadspriser på skummjölkspulver, utveckling 1991-2000

6. EU-priser och världsmarknadspriser på smör, utveckling 1991-2000

7. EU:s mjölkkvoter, utveckling sedan 1984

8. EU:s mjölkproduktion, inhemsk konsumtion och export (i miljoner ton mjölkekvivalent)

9. Jämförelse mellan EUGFJ:s totala budget och utgifter för mjölksektorn

10. Mjölksektorn - utgifter

11. Antal mjölkkoföretag

12. EU:s mjölkkobestånd

13. Besättningsstorlek per mjölkkoföretag i EU

14. EU-9 Utvecklingen för mjölkbesättningarnas storlek

15. Andel mjölkkoföretag och kor i mindre gynnade regioner av totala antalet i EU-9

16. Antal mejeriföretag i EU och mjölkproduktion per mejeriföretag

17. Inkomst bland specialiserade mjölkproduktionsföretag i EU

18. Prognoser för vinster och förluster vad gäller mjölksektorns avkastning och direktutbetalningar under fyra olika scenarier 2008-2015.

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>

>Hänvisning till>