EUROPEISKA CENTRALBANKENS YTTRANDE

av den 24 mars 2022

om ett förslag till ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 vad gäller krav avseende kreditrisk, kreditvärdighetsjusteringsrisk, operativ risk, marknadsrisk och kapitalgolv

(CON/2022/11)

(2022/C 233/02)

Inledning och rättslig grund

Den 20 och den 21 januari 2022 mottog Europeiska centralbanken (ECB) en begäran från Europaparlamentet respektive Europeiska unionens råd om ett yttrande om ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EU) nr 575/2013 vad gäller krav avseende kreditrisk, kreditvärdighetsjusteringsrisk, operativ risk, marknadsrisk och kapitalgolv (1)(nedan kallat förslaget om ändringar av kapitalkravsförordningen).

ECB noterar att de förslaget om ändringar av kapitalkravsförordningen är nära kopplat till ett annat förslag som ECB har mottagit en begäran om samråd om, nämligen förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2013/36/EU vad gäller tillsynsbefogenheter, sanktioner, filialer från tredjeland och risker avseende miljö, samhällsansvar och bolagsstyrning samt om ändring av direktiv 2014/59/EU (2) (nedan kallat förslaget om ändringar av kapitalkravsdirektivet).

ECB:s behörighet att avge ett yttrande grundas på artiklarna 127.4 och 282.5 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt eftersom förslaget ändring av CRR innehåller bestämmelser som har betydelse för ECB:s uppgifter i samband med tillsynen över kreditinstitut i enlighet med artikel 127.6 i fördraget samt Europeiska centralbankssystemets (ECBS) medverkan till ett smidigt genomförande av politiken för det finansiella systemets stabilitet i enlighet med artikel 127.5 i fördraget. I enlighet med artikel 17.5 första meningen i arbetsordningen för Europeiska centralbanken har detta yttrande antagits av ECB-rådet.

Allmänna kommentarer

ECB välkomnar kommissionens förslag, som genomför de återstående Basel III-reformerna (3) i EU, stärker EU:s enhetliga regelverk och stärker regelverket för tillsyn över kreditinstitut på olika områden.

ECB betonar vikten av att slutföra EU:s genomförande av Basel III-reformerna på ett snabbt, fullständigt och troget sätt. Reformerna åtgärdar de viktigaste bristerna som finns i det nuvarande regelverket som identifierats i tidigare analyser som utförts av både europeiska och internationella organ även när det gäller europeiska banker, och därför är dessa reformer avgörande för att säkerställa den europeiska banksektorns sundhet.

Ett snabbt genomförande av Basel III-reformerna är viktigt för att åtgärda dessa brister. ECB uppmanar därför unionens lagstiftande organ att avsluta lagstiftningsprocessen snabbt och utan orimligt långa genomförandeperioder. Detta är viktigt för att säkerställa att bankerna kan hantera framtida kriser.

ECB anser också att det är viktigt att man genomför Basel III-standarderna fullt ut. I detta avseende uppskattar ECB att kommissionens förslag omfattar alla de aspekter som togs fram av Baselkommittén för banktillsyn och godkändes av gruppen av centralbankschefer och tillsynschefer i december 2017.

Slutligen uttalar ECB ett starkt stöd för ett troget genomförande av Basel III-reformerna. Detta är viktigt för den finansiella stabiliteten samt även för EU:s internationella trovärdighet. Ett konsekvent genomförande av dessa reformer understryker EU:s engagemang för internationellt finansiellt samarbete och bidrar på så sätt till att stärka det globala finanssystemets funktion och förtroendet för EU:s banker. Samtidigt ger ett troget genomförande den bästa möjliga garantin för ett stabilt banksystem, medan de föreslagna avvikelserna och valmöjligheterna avseende genomförandet skulle innebära att vissa risker återstår som inte hanteras tillräckligt inom banksektorn. Såsom förklaras nedan uppstår dessa risker främst genom den föreslagna tillsynsbehandlingen av fastighetsexponeringar, kreditrisk från företag utan kreditvärdering, motpartsrisk, aktieexponeringar och operativ risk.

Avsnitten nedan innehåller detaljerade synpunkter på de viktigaste aspektrna av förslaget och de återstående risker som skulle kunna täckas i otillräcklig utsträckning om EU beslutar att avvika från Basel III-standarderna.

Det är också viktigt att tillsynsramen förblir ändamålsenlig genom att täppa till identifierade luckor och hålla jämna steg med utvecklingen. De nya definitionerna av centrala begrepp för företag för anknutna tjänster och finansinstitut som kommissionen föreslår är välkomna, eftersom de förtydligar gränserna för regleringsområdet. ECB välkomnar också kommissionens mandat att rapportera om ett nytt förslag om tillsynsbehandling av kryptotillgångar.

ECB stöder också kommissionens ståndpunkt i motiveringen till förslaget att det inte finns något behov av att ge de behöriga myndigheterna ytterligare tillsynsbefogenheter för att begränsa institutens utdelningar under exceptionella omständigheter med allvarliga ekonomiska störningar. Samtidigt konstaterar ECB att kreditinstitut under sådana perioder av ekonomiska och finansiella svårigheter kanske inte är villiga att använda sina kapitalbuffertar (4). I ett framtidsperspektiv anser ECB att man bör överväga att undanröja hinder för att använda kapitalbuffertar.

1.   Införande av ett kapitalgolv

1.1

Kapitalgolvet är ett viktigt inslag i Basel III-reformerna. Det minskar omotiverade variationer i riskvägda tillgångar mellan institut, vilket stärker konkurrensen på lika villkor och stärker tillsynsregelverket. ECB är mycket positiv till att kommissionen har valt den så kallade ”single stack”-metoden när det gäller genomförandet av kapitalgolvet, där bankerna endast kan mäta sina riskvägda tillgångar på ett sätt (5).

1.2

ECB noterar dock att förslaget också innehåller betydande övergångsbestämmelser som medför lägre riskvikter än de som förutses i Baselstandarderna inom vissa specifika områden, nämligen i) exponeringar i bostadsfastigheter med låga historiska förluster, ii) exponeringar mot företag utan kreditvärdering samt iii) kalibreringen av motpartsrisker i samband med derivatexponeringar. ECB anser att dessa avvikelser från Basel III-standarderna är omotiverade ur ett tillsyns- och finansiellt stabilitetsperspektiv och medföra att olika risker kvarstår.

1.3

Särskilt övergångsbestämmelserna avseende exponeringar i bostadsfastigheter kan medföra problem.. Övergångsbestämmelserna skulle försvaga säkerhetsmekanismen i kapitalgolvet när det gäller utlåning till bostadsfastigheter – ett område som kan äventyra den finansiella stabiliteten, vilket framgår av de senaste rapporterna från både ESRB (6) och ECB (7). Hushållens skuldsättning och övervärderingen av bostadsfastigheter ökar i flera EU-medlemsstater, vilket ökar sårbarheterna på medellång sikt och oron över en skulddriven bostadsbubbla. Detta skulle i sin tur kunna innebära att vissa bankers egna kapital inte klarar av de potentiella förluster som kan uppstå till följd av att dessa risker. Övergångsbestämmelserna kan också leda till ytterligare fragmentering på EU:s bankmarknad, eftersom instituten kan omfattas av olika kapitalkrav för snarlika risker, beroende på medlemsstaternas genomförande. Mot bakgrund av detta anser ECB att man inte bör behandla bostadsfastigheter på ett förmånligt sätt. Om denna mekanism bibehålls bör den bara vara tillfällig och av begränsad omfattning.

1.4

ECB är också oroad över övergångsbestämmelserna avseende företag utan kreditvärdering. Enligt Baselstandarderna medför utlåning till sådana företag en högre riskvikt pga. den större osäkerheten avseende deras faktiska risk. En sänkning av riskvikten baserat på en banks egna riskestimat försvagar syftet med kapitalgolvet, som är att skydda mot att risker underskattas i institutens egna modeller, eftersom instituten skulle kunna förlita sig på sina egna skattningar av sannolikheten för fallissemang (PD) för att åsätta företag en lägre riskvikt. Kommissionen föreslår att tillämpningen av en riskvikt på 65 procent villkoras till en uppskattad sannolikhet för fallissemang under en ettårsperiod som kan vara så hög som 0,5 procent. ECB anser att detta är för vitt, eftersom det skulle kunna omfatta företag med hög riskprofil. Med tanke på riskerna anser ECB därför att inget sådant undantag bör göras för företag utan kreditvärdering. Om denna mekanism bibehålls bör den bara vara tillfällig och av begränsad omfattning. Slutligen stöder ECB fullt ut insatserna för att på medellång till lång sikt öka antalet europeiska företag med kreditvärdering, vilket också kan ge ett viktigt bidrag till kapitalmarknadsunionen.

1.5

ECB varnar för ändra reglerna om motpartsrisk i samband med derivatexponeringar inom ramen för det kapitalgolvet, oavsett om det är tillfälliga eller permanenta ändringar. ECB anser att ändringar av kalibreringen av schablonmetoden för att mäta motpartsriskexponeringar (SA-CCR) kan leda till att vissa tillsynsrisker inte upptäcks och att exponeringsbeloppet för motpartsrisken kan underskattades.

1.6

Kommissionen har föreslagit att kapitalgolvet ska tillämpas på högsta konsolideringsnivå. Inom bankgrupper är detta kopplat till en omfördelningsmekanism för effekterna på den högsta konsolideringsnivån på moder- och dotterbolagen (8). Denna mekanism gör det möjligt för EU:s bankgrupper som är bundna av kapitalgolvet att fördela kapital inom gruppe, på ett mer effektivt sätt jämfört med en ansökan på individuell nivå, samtidigt som den speglar respektive risk som utgår från gruppens närvaro i varje medlemsstat. Om man inför specifika krav på kapitalgolvet på undergruppsnivå i medlemsstaterna kan detta dock fortfarande uppmuntra bankgrupper att omorganisera sin verksamhet för att minimera kapitalgolvets effekt på enskilda delar av gruppen vilket kan vara oförenligt med etablerade organisationsstrukturer eller sund riskhantering. Dessutom skulle det frysa mer kapital på lokal nivå, vilket skulle strida mot målet att möjliggöra fri rörlighet för kapital inom europeiska bankgrupper, vilket är en viktig förutsättning för finansiell integration. Ett alternativ vore att tillämpa det kapitalgolvet både på den högsta konsoliderade nivån i EU och på undergruppsnivå i medlemsstaterna, utan någon omfördelningsmekanism. Detta skulle redan förenkla regelverket för banker jämfört med kommissionens förslag och säkerställa en god kapitalisering i varje medlemsstat, även om det också skulle låsa in kapital på denna undergruppsnivå. Ett annat alternativ vore att bara tillämpa det kapitalgolvet på högsta konsolideringsnivå, vilket skulle kombineras med en skyldighet för banker och behöriga myndigheter att säkerställa att de fristående enheternas kapitalisering är tillräcklig (9). Ett sådant tillvägagångssätt skulle dels vara enklare och minska fragmenteringen inom den europeiska banksektorn, och dels spegla det faktum att kapitalgolvet kalibrerats för att minska en oönskad variation i riskvägda tillgångar på bankgruppsnivå, snarare än på enhetsnivå. ECB föredrar den sistnämnda metoden.

1.7

Slutligen noterar ECB att förslaget till kapitalkravsdirektiv innehåller bestämmelser om samspelet mellan kapitalgolv, tillsynskrav och kapitalbuffertar ur makrotillsynsperspektiv. Dessa frågor kommer att behandlas i ett separat yttrande om förslaget om ändringar av kapitalkravsdirektivet (10).

2.   Bestämmelser för kreditrisk – schablonmetoden

2.1

ECB välkomnar förslagen om att genomföra den nya schablonmetoden för kreditrisk, eftersom den kommer att göra de institut som inte förlitar sig på interna modeller mer motståndskraftiga och deras kapitalkrav mer riskkänsliga. ECB noterar dock med oro att förslaget också innehåller flera nya avvikelser från Basel III-standarderna, särskilt när det gäller i) exponeringar mot specialutlåning, ii) aktieexponeringar, iii) hushållsexponeringar och iv) metoden för värdering av säkerheter mot exponeringar säkrade genom fast egendom. Dessutom har vissa befintliga avvikelser bibehållits (t.ex. för små och medelstora företag samt infrastruktur) som bör omprövas av medlagstiftarna. ECB anser att dessa avvikelser kan minska enhetligheten och säkerheten i den nya schablonmetoden och medföra artt vissa risker ej beaktas. Detta skulle kunna medföra att bankerna inte har tillräckligt med kapital om risker inom dessa marknadssegment materialiserar. Basel III-regelverket kalibrerades för att spegla riskerna från exponeringar mot specialutlåning och alla ändringar, t.ex. inrättandet av en ny kategori för finansiering av objekt av hög kvalitet eller kriterierna för finansiering av projekt av hög kvalitet, kan medföra att risker inte beaktas, särskilt före projektens operativa fas, och därmed minska skyddet för bankerna. Dessutom bör standardiserade riskvikter inte bara baseras på den bedömning som görs av institut utan modellgodkännande av huruvida objektfinansieringen uppfyller kriteriet ”hög kvalitet”, på liknande sätt som internmetodens (IRB) klassificeringsmetod.

2.2

Aktieexponeringar är till sin natur mer riskfyllda eftersom de per definition är efterställda alla andra fordringar vid fallissemang. Basel III-förslagen speglar detta genom att ställa högre kapitalkrav för aktieexponeringar. ECB är därför oroad över avvikelserna från denna sunda princip inom flera områden, eftersom riskerna i bankernas balansräkningar kan öka. Detta gäller särskilt i) aktieexponeringar mot andra medlemmar i samma grupp – inklusive innehav i enheter inom den finansiella sektorn som banker inte får dra av från sin kapitalbas, ii) institutionella skyddssystem, och iii) långfristiga aktieexponeringar som redan varar i minst sex år, vilket också påverkar lämpligheten av riskvikter på konsoliderad nivå. Detta skulle inte bara låsa in befintliga mycket låga riskvikter som inte speglar den inneboende risken i aktieexponeringar, utan även förlänga avsaknaden av motsvarande förmåga att absorbera förluster inom gruppen. Dessutom iv) anser ECB att den lägre riskvikten för aktieexponeringar inom ramen för lagstiftningsprogram bör tillämpas om den åtföljs av Baselkravet på investeringsbegränsningar (11) som även kan beaktas i en omfattande bedömning av dessa program. Dessutom v) skapar övergångsbestämmelsen som är tillämplig på aktieexponeringar enligt internmetoden otillbörliga fördelar, eftersom banker kan tillämpa riskvikter som inte bara är lägre än de som för närvarande gäller, utan under en övergångsperiod till och med är lägre än de som slutligen kommer att krävas. ECB föreslår därför att man undviker denna tillfälliga extraordinära minskning av kapitalbaskraven för aktieexponeringar i institut med tillstånd att använda internmetoden under den nivå som permanent kommer att krävas i framtiden (12).

2.3

ECB anser att den lägre riskvikten för hushållsexponeringar bör begränsas till fysiska personer med totala exponeringar under 1 miljon euro, vilket bör beräknas genom att man beaktar både pengar som redan utgör skulder för kunder samt även outnyttjade kreditramar. Dessutom bör den nödvändiga korrigeringen av kapitalbaskraven för villkorslöst återkalleliga kreditramar inte fördröjas ytterligare.

2.4

I kommissionens förslag föreslås också vissa ändringar av omvärderingsmetoderna för fastigheter, som inte är i linje med Baselstandarderna. ECB anser att alla sådana omvärderingar bör genomföras utifrån sunda principer som speglar förändringar i värderingen av den fasta egendomen som utgör säkerheten. Att tillämpa statistiska metoder för fastighetsvärdering (i stället för att förlita sig på en kvalificerad, oberoende värderingsman) kan medföra en felaktig känsla av säkerhet. Det skulle kunna leda till en strukturell övervärdering av det faktiska värdet inte bara på enskilda fastigheter utan på hela portföljen som omvärderas, vilket kan minska bankernas motståndskraft mot överhettade fastighetsmarknader. Stigande fastighetsvärden utifrån genomsnittliga historiska värden kan också leda till att bankerna på ett oönskat sätt fortsätta att förlita sig på fortsatt stigande fastighetspriser som eventuellt är ohållbara. Detta gäller till exempel den aktuella situationen med ökande övervärderingar. Dessa ändringar skulle ytterligare öka de oönskade konsekvenserna av övergångsmekanismen avseende kapitalgolvets effekter på bostadslån med låg risk (som avses i punkt 1.3) och skulle ytterligare kunna öka bankernas sårbarhet på fastighetsmarknaderna.

2.5

Basel III-regelverket har kalibrerat om sin behandling av särdragen hos små och medelstora företag samt infrastrukturinvesteringar genom att tillämpa riskvikter som är empiriskt kalibrerade utifrån uppgifter från de olika institutionerna. ECB anser därför att EU bör följa den reviderade kalibreringen.

3.   Operativ risk

3.1

ECB välkomnar kommissionens beslut att genomföra den nya schablonmetoden för operativ risk i enlighet med Basel III-regelverket, som syftar till att göra beräkningen av kapitalbaskraven mer jämförbar och enklare.

3.2

Basel III-regelverket ger visserligen möjlighet att bortse från historiska förluster vid beräkningen av kapitalkrav för operativa risker, men ECB beklagar att kommissionen inte valt att beakta sådana förluster. ECB anser ett beaktande av ett instituts historiska förluster skulle medföra en högre riskmedvetenhet och förlusttäckning av kapitalkrav, så att skillnaderna i institutens riskprofiler i mycket känsliga frågor såsom uppföranderisker, penningtvätt eller cyberincidenter skulle kunna åtgärdas, och skulle ge instituten större incitament att förbättra sin hantering av operativa risker. ECB skulle därför föredra ett genomförande där den interna multiplikatorn för förluster bestäms utifrån institutets historiska förluster och införs stegvis.

3.3

ECB noterar att tillsynsmyndigheterna redan nu måste beakta riskhanteringens kvalitet, inklusive historiska förluster, när de definierar riskprofilen och kapitalkraven inom ramen för översyns- och utvärderingsprocessen. I detta avseende bör man analysera nyttan av den föreslagna snäva skyldigheten för tillsynsmyndigheterna att minst vart tredje år granska kvaliteten på institutens insamling av historiska förluster mot bakgrund av den slutliga användningen av dessa historiska förluster inom ramverket, även med beaktande av att uppgifternas kvalitet endast är en av många viktiga faktorer för att hantera operativ risk.

4.   Marknadsrisk

4.1

I sitt yttrande av den 8 november 2017 om ändringar av unionens ramverk för kapitalkrav avseende kreditinstitut och värdepappersföretag (13) (14), efterlyste ECB en tillräckligt lång genomförandeperiod av Baselstandarderna för marknadsrisk till följd av den grundläggande översynen av handelslagret, även med beaktande av ytterligare ändringar av Baselstandarderna. Eftersom internationellt överenskomna regler nu har färdigställts välkomnar ECB kommissionens förslag att omvandla det befintliga rapporteringskravet till kapitalbaskrav.

4.2

ECB noterar att förslaget gör det möjligt för kommissionen att ändra kalibreringen av kapitalkraven enligt den nya ramen för marknadsrisk och även att skjuta upp genomförandet av denna ram med ytterligare två år. Detta skulle kunna göra det möjligt att sänka kapitalkraven och därmed avvika från Basel III-standarderna. ECB förespråkar en begränsning av dessa befogenheter i det nuvarande förslaget. ECB anser att det är viktigt att dessa standarder tillämpas konsekvent på internationell nivå och efterlyser ett bokstavstroget genomförande av dessa internationellt överenskomna standarder senast 2025. Detta skulle vara viktigt för att skapa klarhet för instituten och säkerställa att EU:s enhetliga regelverk är sunt, samtidigt som man undviker negativa konsekvenser för institutens interna genomförandeplaner och ansöknings- samt godkännandeprocessen för interna modeller. Trots ovanstående skulle man kunna överväga att ha en rapport från kommissionen om genomförandet av den grundläggande översynen av handelslagret i andra jurisdiktioner under 2025, som skulle kunna ligga till grund för unionslagstiftarnas arbet med att ta fram eventuella uppföljningsåtgärder för att säkerställa konkurrens på lika villkor på global nivå.

4.3

ECB välkomnar att kommissionens förslag är tydligt vad gäller den minimifrekvens som ska tillämpas inom ramen för genomlysningsmetoden när företag för kollektiva investeringar inkluderas i interna modeller. Samtidigt befarar ECB att en sådan behandling kan leda till att vissa risker inte inkluderas i internmetoden, och föreslår därför att ett separat krav läggs till för att identifiera, mäta och övervaka de relevanta riskerna om en genomlysningsmetod inte används dagligen.

5.   Risk i samband med kreditvärdighetsjustering (CVA)

5.1

ECB noterar med oro att kommissionens förslag inte omprövar befintliga undantag som antagits av unionen och påminner om att dessa undantag bedömdes som en väsentlig överträdelse i Baselkommitténs konsekvensbedömning 2014 (15). ECB anser att dessa avvikelser inte är motiverade ur ett tillsynsperspektiv och medför att institut exponeras för risker utan täckning som utgår från deras derivattransaktioner med undantagna motparter (16).

5.2

ECB är medveten om kommissionens ansträngningar för att ta itu med problem som härrör från utestående säkringar för kreditvärdighetsjustering av motparter med EU-undantag genom att tillåta institut att frivilligt inkludera dessa motparter i sina lagstadgade kreditvärdighetsjusteringar (17) och fastställa nya rapporteringskrav för motparter med EU-undantag. Även om det senare kan bidra till att förbättra institutens riskhanteringsmetoder kommer det varken att förbättra deras tillsynssituation eller leda till någon marknadsdisciplin. För att uppnå detta bör ett krav på offentliggörande införas. Om unionens lagstiftande organ väljer att bibehålla de befintliga undantagen bidrar dessa förslag till att mildra de negativa konsekvenserna av sådana undantag, men de minskar inte väsentligt de risker som dessa exponeringar medför för bankernas balansräkningar.

6.   Internmetoden

6.1

ECB välkomnar de föreslagna ändringarna av internmetoden för kreditrisk, i enlighet med det slutliga Basel III-paketet (18), eftersom de anses nödvändiga för att upprätthålla riskkänsligheten och samtidigt avsevärt minska utrymmet för obefogade variationer i det riskvägda exponeringsbeloppet (RWEA). ECB stöder förslaget att inte tillåta i) användningen av den avancerade internmetoden (A-IRB) för exponeringar mot stora företag, exponeringar mot kreditinstitut och värdepappersföretag och mot finansinstitut som behandlas som företag samt ii) användning av internmetoden för aktieexponeringar. På samma sätt stöder ECB genomförandet av indatagolv för riskparametrar, vilket kommer att säkerställa en viss försiktighet i modellparametrar, samtidigt som en otillbörlig variation i det riskvägda exponeringsbeloppet minskar.

6.2

Dessutom stöder ECB de ytterligare klargöranden och förbättringar som rör skattning av PD, förlust vid fallissemang (LGD) och kreditkonverteringsfaktorer (CCF).

6.3

ECB vill dock framhålla vissa inkonsekvenser i förslaget som kan förhindra ett korrekt genomförande av kraven. För att minska risken för feltolkningar rekommenderar ECB i synnerhet att de termer som används för att identifiera företagsgäldenärernas storlek, såsom omsättning, intäkter och försäljning (19), anpassas ytterligare mellan olika artiklar i den ändrade kapitalkravsförordningen.

6.4

Dessutom måste konsekvens säkerställas mellan definitionen av fallissemang och skattningen och genomförandet av riskparametrar. När det gäller genomförandet av internmetoden på nivån exponeringsklass, i enlighet med den ändrade artikeln 148, vill ECB betona att denna ändring för hushållsexponeringar gör det möjligt att använda internmetoden för minst en av de exponeringsklasser som avses i de nya leden d i, d ii, d iii och d iv i artikel 147.2. När det gäller hushållsexponeringar noterar ECB samtidigt att den befintliga artikeln 178.1 tillåter institut att tillämpa definitionen av fallissemang på nivån för en enskild kreditfacilitet snarare än på en låntagares samlade förpliktelser. Om definitionen av fallissemang för hushållsexponeringar definieras på gäldenärsnivå rekommenderar ECB att begränsa möjligheten att använda internmetoden antingen för alla eller för ingen av de exponeringsklasser som avses i led d i, d ii, d iii och d iv artikel 147.2, utan att detta påverkar möjligheten att kräva permanent partiell användning enligt de villkor som anges i artikel 150.

6.5

När det gäller de nya kraven för PD-skattningar anser ECB dessutom att ytterligare specificering av tidshorisonten för kreditvärderingar, såsom föreslås i de slutliga Basel III-standarderna, skulle säkerställa lämplig riskdifferentiering trots ogynnsamma ekonomiska förhållanden och öka jämförbarheten av riskvägda tillgångar mellan institut. Dessutom har vissa skillnader mellan kraven på PD-skattningar för hushållsexponeringar och kraven på PD-skattningar för exponeringar mot företag och institut införts i förslaget, vilket kan medföra att instituten gör feltolkningar. I detta sammanhang rekommenderar ECB att kraven för dessa exponeringstyper samordnas ytterligare.

7.   Offentliggörande och rapportering inom den tredje pelaren

7.1

ECB välkomnar målet för det nya integrerade nav som förvaltas av Europeiska bankmyndigheten (EBA) för kreditinstituts offentliggörande av information inom den tredje pelaren, som syftar till att minska bördan för instituten och underlätta användningen av information från den tredje pelaren för alla berörda parter. Tillsynsmyndigheterna skulle gynnas av ett centraliserat nav för offentliggörande eftersom det skulle underlätta deras roll när det gäller att säkerställa kvaliteten på informationen inom tredje pelaren. ECB noterar dock att förslaget tillämpar olika tillvägagångssätt när det gäller det kvantitativa offentliggörandet av små och icke-komplexa institut och större institut. För små och icke-komplexa institut kommer EBA att använda tillsynsrapportering för att sammanställa motsvarande kvantitativa offentliggörande utifrån en fördefinierad kartläggning. För större institut skulle ett nytt rapporteringsförfarande för offentliggörande behöva tas fram, vilket skulle medföra dubbelrapportering av datapunkter, eftersom rapporteringskraven i den tredje pelaren överlappar med tillsynsrapporteringen. EBA kommer sedan att få dessa nya mallar i elektroniskt format och ska offentliggöra dem samma dag som de erhålls. ECB anser att metoden för små och icke-komplexa institut avseende kvantitativa upplysningar kan tillämpas på alla institut, oavsett storlek och komplexitet, i syfte att minska rapporteringsbördan för alla institut. ECB noterar också att tidsfristen för EBA:s offentliggörande av information inom den tredje pelaren i det centraliserade navet inte möjliggör en avstämning mellan tillsynsrapportering och offentliggörande av information inom tredje pelaren, vilket kan medföra en extra arbetsbelastning för tillsynsmyndigheterna och skapa förvirring för investerare och andra användare av information inom tredje pelaren. Enligt samma tankesätt och för att säkerställa konsekvens, bör den policy om förnyad rapportering till EBA som föreskrivs i den ändrade artikeln 434a inte begränsas till offentliggörandet av information utan även omfatta tillsynsrapportering.

7.2

Vissa kvalitativa och vissa kvantitativa offentliggöranden (20) kan inte extraheras från tillsynsrapporteringen utifrån av en fördefinierad kartläggning. Denna fråga berör både små och icke-komplexa institut och andra institut. Därför bör förfarandet för att inlämna sådan information till EBA klargöras. ECB räknar också med potentiella svårigheter för EBA att aggregera och jämföra kvalitativ information på grund av dess ostrukturerade karaktär.

7.3

ECB noterar att förslaget om ändringar av kapitalkravsdirektivet innebär en ändring av artikel 106 i kapitalkravsdirektivet för att ge behöriga myndigheter befogenhet att kräva att andra institut än små och icke-komplexa lämnar information om offentliggöranden till EBA för offentliggörande på en centraliserad EBA-webbplats. Denna ändring av kapitalkravsdirektivet skulle bli överflödig om texten i kapitalkravsförordningen ändras på det sätt som föreslås i punkt 7.1.

8.   Risker avseende miljö, samhällsansvar och bolagsstyrning

8.1

En bättre integrering av risker avseende miljö, samhällsansvar och bolagsstyrning i tillsynsramen är avgörande för att öka banksektorns motståndskraft. ECB:s omfattande kommentarer till förslagen om ESG-risker kommer att lämnas i dess yttrande om förslaget om ändringar av kapitalkravsdirektivet (21). Vad gäller de föreslagna ändringarna av kapitalkravsförordningen välkomnar ECB kommissionens förslag om att införa harmoniserade definitioner av ESG-risker och uppskattar den uttalade avsikten att anpassa definitionerna till dem som EBA föreslagit i sin rapport om hantering och tillsyn av ESG-risker för kreditinstitut och värdepappersföretag (22). ECB noterar dock vissa skillnader i ordalydelsen av de föreslagna definitionerna jämfört med de formuleringar som används av EBA. EBA:s definitioner är bredare och omfattar alla negativa effekter, inte bara förluster. Följaktligen återspeglar de mer troget karaktären på ESG-risker, som bland annat utgörs av strategiska risker och anseenderisker. Dessa risker kan till exempel medföra lägre affärsvolymer och påverka ett instituts hållbarhet och bärkraft. ECB föreslår därför förbättringar av formuleringarna i definitionerna för att säkerställa en bättre samordning med de definitioner som föreslås av EBA.

8.2

ECB välkomnar förslaget om att ändra artikel 430 enligt vilken instituten ska rapportera sin exponering mot ESG-risker till sina behöriga myndigheter. Eftersom rapporteringen av relevant kvalitativ och kvantitativ information om ESG-risker underlättar tillsynen av dessa risker, uppmanar ECB unionens lagstiftande organ och EBA att se till att det föreslagna rapporteringskravet genomförs så snart som möjligt. ECB noterar att sådan rapportering kommer att omfattas av proportionalitetsprincipen i enlighet med skäl 40 i de föreslagna ändringarna av kapitalkravsförordningen.

8.3

ECB instämmer i skäl 40 i de föreslagna ändringarna av kapitalkravsförordningen, där det anges att exponeringen mot ESG-risker inte nödvändigtvis står i proportion till ett instituts storlek och komplexitet. Det är därför absolut nödvändigt att marknaderna och tillsynsmyndigheterna erhåller adekvata uppgifter från alla enheter som är exponerade mot sådana risker, oberoende av deras storlek. ECB stöder därför förslaget att tillämpa kraven om offentliggörande av ESG-risker enligt artikel 449a på alla institut. ECB stöder kommissionens förslag att skräddarsy kraven avseende offentliggörandet av ESG-risker vad gäller frekvens och detaljnivå till institutens storlek och komplexitet för att ta vederbörlig hänsyn till proportionalitetsprincipen. ECB noterar att det är viktigt att säkerställa tillräcklig samstämmighet mellan kraven på offentliggörande av ESG-risker för institut, och andra initiativ på området offentliggörande (t.ex. direktivet om företagens hållbarhetsredovisning), i den meningen att sådana initiativ bör ge instituten bättre möjligheter att på ett adekvat sätt bedöma sina risker och uppfylla sina egna skyldigheter om offentliggörande.

8.4

ECB stöder också förslaget om att tidigarelägga den tidsfrist inom vilken EBA måste lägga fram sin rapport om tillsynsbehandlingen av exponeringar som påverkas av miljömässiga och/eller sociala faktorer enligt artikel 501c. ECB stöder detta arbete och anser att en tidigareläggning av denna rapport ytterligare skulle stödja EU:s bidrag till den internationella policydebatten om dessa frågor. I de fall där ECB rekommenderar att förslaget om ändringar av kapitalkravsförordningen ska ändras anges ett specifikt förslag i ett separat tekniskt arbetsdokument som åtföljs av en förklaring. Det tekniska arbetsdokumentet finns på engelska på i EUR-Lex.

---

(1)  COM(2021) 664 final.

(2)  COM(2021) 663 final.

(3)  Basel III-reformerna, även kallade Basel III-standarderna, är standarder som antagits av Baselkommittén för banktillsyn (BCBS). De konsoliderade standarderna finns på webbplatsen för Banken för internationell betalningsutjämning på www.bis.org

(4)  Se Europeiska centralbankens yttrande CON/2020/16 av den 20 maj 2020 om ändringar av unionens tillsynsregelverk som svar på covid-19-pandemin (EUT C 180, 29.5.2020, s. 4). Alla ECB:s yttranden publiceras i EUR-Lex.

(5)  För ytterligare information om den så kallade ”single stack”-metoden för riskbaserade kapitalkrav, se kommissionens frågor och svar Questions and Answers.

(6)  Europeiska systemrisknämnden, Vulnerabilities in the residential real estate sectors of the EEA countries, februari 2022.

(7)  Europeiska centralbanken Financial Stability Review, november 2021.

(8)  Se kommissionens motivering.

(9)  I enlighet med SCO 10 i Baselprinciperna.

(10)  Se förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2013/36/EU vad gäller tillsynsbefogenheter, sanktioner, filialer från tredjeland och risker avseende miljö, samhällsansvar och bolagsstyrning samt om ändring av direktiv 2014/59/EU.

(11)  Se CRE 20.59 i Baselprinciperna.

(12)  Kapitalkrav för bankledda finansiella konglomerat påverkas också av bestämmelserna i punkterna iii) och v) på grund av den så kallade danska kompromissen, enligt vilken bankernas innehav av kapitalinstrument som emitterats av försäkringsföretag som tillhör samma finansiella konglomerat får riskviktas snarare än dras av.

(13)  Se fotnot 1 i SCO30.5.

(14)  Europeiska centralbankens yttrande CON/2017/46 av den 8 november 2017 om ändringar av unionens ramverk för kapitalkrav avseende kreditinstitut och värdepappersföretag (EUT C 34, 31.1.2018, s. 5).

(15)  Baselkommittén för banktillsyn (2014) Regulatory Consistency Assessment Programme (RCAP) - Assessment of Basel III regulations - European Union, finns på webbplatsen för Banken för internationell betalningsutjämning på www.bis.org

(16)  Detta betonades också av Europeiska bankmyndigheten (2019) Policy advice on the Basel III reforms on credit valuation adjustment (CVA) and market risk, Rekommendation CVA2: undantag från kreditvärdighetsjustering, s. 9, finns på EBA:s webbplats www.eba.europa.eu

(17)  Se kommissionens motivering.

(18)  Se särskilt Basel III: Finalising post-crisis reforms (bis.org).

(19)  I artikel 142.1.5a definieras till exempel ”stora företag” med hänvisning till deras försäljning, medan små och medelstora företag i den nya artikeln 5.8 definieras med hänvisning till sin omsättning.

(20)  Till exempel med hänvisning till offentliggörande av ESG och IRRBB information.

(21)  Se fotnot 10 ovan.

(22)  European Banking Authority (2021) EBA Report on management and supervision of ESG risks for credit institutions and investment firms (EBA/REP/2021/18), finns på EBA:s webbplats www.eba.europa.eu