Mål T‑254/18

China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products m.fl.

mot

Europeiska kommissionen

Tribunalens dom (fjärde avdelningen i utökad sammansättning) av den 19 maj 2021

”Dumpning – Import av vissa artiklar av gjutjärn med ursprung i Kina – Slutgiltig antidumpningstull – Talan om ogiltigförklaring – Upptagande till prövning – Sammanslutning – Talerätt – Berättigat intresse av att få saken prövad – Fastställande av skada – Beräkning av importvolymen – Makroekonomiska och mikroekonomiska indikatorer – Stickprovsförfarande – Beräkning av unionsindustrins produktionskostnader – Koncerninterna fakturerade priser – Orsakssamband – Analys av huruvida skadan kan tillskrivas dumpning – Avsaknad av bedömning av skadan per segment – Bedömning av betydelsen av prisunderskridandet – Konfidentiell behandling av uppgifter – Rätten till försvar – Metod bestående av prövning av varje produktkodnummer för sig – Produkternas jämförbarhet – Beräkning av normalvärdet – Jämförbart land – Justering för mervärdesskatt – Fastställande av försäljnings- och administrationskostnader, andra allmänna kostnader och vinst”

1. Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Rättsakter som berör dem direkt och personligen – Talan väckt av en branschorganisation som tillvaratar och företräder sina medlemmars intressen – Individuell talan – Talan väckt i syfte att tillvarata organisationens processuella rättigheter – Upptagande till prövning – Påstått felaktigt erkännande av organisationens ställning som berörd part med processuella rättigheter under det administrativa förfarandet och i den angripna förordningen – Fel som åberopats till stöd för att talan ska avvisas utan ändring eller ogiltigförklaring av den angripna förordningen – Saknar betydelse

   (Artikel 263 fjärde stycket FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artiklarna 6.5 och 6.7 samt 20.1 och 20.2; kommissionens förordning 2018/140)

   (se punkterna 47–76 och 432)

2. Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Rättsakter som berör dem direkt och personligen – Talan väckt av en branschorganisation som tillvaratar och företräder sina medlemmars intressen – Upptagande till prövning – Villkor – Behov av representation som omfattar hela förfarandet, inbegripet det administrativa förfarandet – Föreligger inte – Behov av att organisationen är representativ i den mening som avses i medlemsstaternas gemensamma rättstradition – Föreligger inte – Behov av ett särskilt mandat som utfärdats av medlemmarna – Föreligger inte

   (Artikel 263 fjärde stycket FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artikel 2; kommissionens förordning 2018/140)

   (se punkterna 83–92, 94–104 och 126–128)

3. Talan om ogiltigförklaring – Dom om ogiltigförklaring – Räckvidd – Ogiltigförklaring av en antidumpningsförordning i den del den inför en antidumpningstull på produkter från vissa bolag – Ogiltigförklaringens inverkan på giltigheten av en antidumpningstull som gäller produkter från andra bolag – Föreligger inte

   (Artikel 263 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036; kommissionens förordning 2018/140)

   (se punkterna 109–112)

4. Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Rättsakter som berör dem direkt och personligen – Förordning om införande av antidumpningstullar – Tillverkande och exporterande företag som namnges i förordningen eller berördes av de förberedande undersökningarna – Upptagande till prövning

   (Artikel 263 fjärde stycket FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036; kommissionens förordning 2018/140, artikel 1.2)

   (se punkterna 118–121 och 132)

5. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Skada – Faktorer som ska beaktas – Den dumpade importens omfattning – Beräkning av importvolymen – Beräkningsmetod – Kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning – Bestridande av tillförlitligheten hos de använda uppgifterna – Bevisbörda

   (Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artiklarna 1.1 och 3.2 a; kommissionens förordning 2018/140)

   (se punkterna 169–172 och 175-196)

6. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Undersökning – Institutionernas omsorgsplikt – Räckvidd – Kommissionens skyldighet att pröva alla tillgängliga uppgifter ex officio – Gränser

   (Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artikel 6.3 och 6.4; kommissionens förordning 2018/140)

   (se punkterna 198–209)

7. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Undersökningens genomförande – Kommissionens skyldighet att kontrollera att de uppgifter som lämnats av de berörda parterna är riktiga – Gränser – Berörda parters frivilliga samarbete

   (Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artiklarna 6.8 och 16.1; kommissionens förordning 2018/140)

   (se punkterna 220–227 och 246–252)

8. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Skada – Kommissionens kontroll – Undersökningens genomförande – Stickprovsförfarande – Sammansättning av stickproverna – Samråd med berörda parter – Räckvidd

   (Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artikel 17.2; kommissionens förordning 2018/140)

   (se punkterna 278–285)

9. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Skada – Kommissionens kontroll – Undersökningens genomförande – Stickprovsförfarande – Sammansättning av stickproverna – Kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning – Domstolsprövning – Gränser – Uppenbart oriktig bedömning – Bevisbörda

   (Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artiklarna 4.1 samt 17.1 och 17.2; kommissionens förordning 2018/140)

   (se punkterna 289–299)

10. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Skada – Fastställande av orsakssamband – Institutionernas skyldigheter – Faktorer som ska beaktas – Kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning – Domstolsprövning – Uppenbart oriktig bedömning – Bevisbörda

    (Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artikel 3.2, 3.3, 3.6 och 3.7; kommissionens förordning 2018/140)

    (se punkterna 337–341, 347–351 och 362–366)

11. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Skada – Bedömning av skadeindikatorer med hjälp av en analys av varje enskilt segment av marknaden för den aktuella produkten – Villkor – Bevisbörda

    (Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artikel 3.6 och 3.7; kommissionens förordning 2018/140)

    (se punkterna 377–397)

12. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Skada – Beräkning av marginal för prisunderskridande – Stickprovsförfarande – Sammansättning av stickproverna – Kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning – Kommissionens skyldighet att fastställa ett prisunderskridande för var och en av de produkttyper som säljs av unionstillverkarna i stickprovet – Undantagande – Villkor – Utbytbara produkter

    (Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artiklarna 3 samt 17.1 och 17.2; kommissionens förordning 2018/140)

    (se punkterna 407–417 och 420–425)

13. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Antidumpningsförfarande – Rätten till försvar – Institutionernas informationsskyldighet – Räckvidd – Särskilda uppgifter har inte gjorts tillgängliga – Berörda parters skyldighet att göra det möjligt för institutionerna att bedöma svårigheter som uppstår till följd av denna brist

    (Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artikel 5.10; kommissionens förordning 2018/140)

    (se punkterna 435–438 och 567)

14. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Antidumpningsförfarande – Rätten till försvar – Åsidosättande av processuella rättigheter som beviljats organisationen under undersökningen – Huruvida rättigheterna kan åberopas av en medlem i organisationen – Villkor – Organisationen ger uttryck för sin avsikt att agera som företrädare för vissa av sina medlemmar under undersökningen

    (Europaparlamentets och rådets förordning nr 2016/1036)

    (se punkterna 440–447)

15. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Undersökning – Iakttagande av rätten till försvar – Institutionernas skyldighet att informera berörda företag och att iaktta sekretess för uppgifterna samt att förena dessa skyldigheter – Åsidosättande av informationsskyldigheten – Villkor – Vägran att lämna ut uppgifter som kan vara användbara för företagets försvar

    (Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artiklarna 6.7, 19.1–5 och 20; kommissionens förordning 2018/140)

    (se punkterna 451–469, 474–503, 507–513, 523–533 och 536–541)

16. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Dumpningsmarginal – Jämförelse mellan normalvärde och exportpris – Behov av att dela in produkter med avsevärda skillnader i fråga om egenskaper och pris i mer eller mindre homogena kategorier – Kodifiering som leder till uppenbart olämpliga produktkategorier – Bevisbörda

    (Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artikel 2.10; kommissionens förordning 2018/140)

    (se punkterna 550–554)

17. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Dumpningsmarginal – Jämförelse mellan normalvärde och exportpris – Justeringar – Bevisbörda

    (Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artikel 2.10)

    (se punkterna 577–583)

18. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Dumpningsmarginal – Jämförelse mellan normalvärde och exportpris – Institutionernas utrymme för skönsmässig bedömning – Jämförelse i samma handelsled – Beaktande av exportpris och normalvärde “inklusive mervärdesskatt” – Symmetri – Rättvis beräkningsmetod

    (Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artikel 2.10 b och k, kommissionens förordning 2018/140)

    (se punkterna 591–600)

19. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Dumpningsmarginal – Fastställande av normalvärdet – Import från länder utan marknadsekonomi – Hänvisning till priset i ett tredjeland med marknadsekonomi – Kriterier som ska ingå i konstruktionen av ett normalvärde – Justeringar

    (Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artikel 2.7 a och 2.10; kommissionens förordning 2018/140)

    (se punkterna 603–609)

20. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Dumpningsmarginal – Fastställande av normalvärdet – Import från länder utan marknadsekonomi – Tillämpning av bestämmelserna om länder utan marknadsekonomi – Gränser

    (Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artikel 2.1–7 a; kommissionens förordning 2018/140)

    (se punkterna 618–621)

21. Gemensam handelspolitik – Skydd mot dumpning – Dumpningsmarginal – Fastställande av normalvärdet – Import från länder utan marknadsekonomi – Hänvisning till priset i ett tredjeland med marknadsekonomi – Kriterier som ska ingå i konstruktionen av ett normalvärde – Möjligheten att använda försäljnings- och administrationskostnader och andra allmänna kostnader – Villkor

    (Europaparlamentets och rådets förordning 2016/1036, artikel 2.1–7 a)

    (se punkterna 622–625)

Resumé

Efter en undersökning som Europeiska kommissionen inledde den 10 december 2016 efter det att den mottagit ett klagomål från några unionstillverkare antog kommissionen genomförandeförordning 2017/1480 ( 1 ) om införande av en provisorisk antidumpningstull på import av vissa artiklar av gjutjärn med ursprung i Folkrepubliken Kina (nedan kallad den berörda produkten). Kommissionen konstaterade däremot preliminärt att det inte förekom någon dumpning vid import av likadana produkter med ursprung i Republiken Indien. Efter antidumpningsförfarandet antog kommissionen genomförandeförordning 2018/140 ( 2 ) om införande av en slutgiltig antidumpningstull på de berörda produkterna med ursprung i Folkrepubliken Kina samt om avslutande av undersökningen av import av samma produkter med ursprung i Indien.

Den enligt kinesisk rätt bildade sammanslutningen China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products (nedan kallad CCCME), som bland sina medlemmar inbegriper kinesiska exporterande tillverkare av den berörda produkten, har tillsammans med andra kinesiska exporterande tillverkare väckt talan om ogiltigförklaring av genomförandeförordning 2018/140.

Tribunalen ogillar talan och anger närmare vilka villkor som ska vara uppfyllda för att en talan om ogiltigförklaring som en sammanslutning väckt för sina medlemmars räkning ska kunna tas upp till prövning. Tribunalen klargör bland annat under vilka förutsättningar en sådan sammanslutning kan få tillgång till vissa uppgifter som kommissionen inhämtat under antidumpningsundersökningen och gör några preciseringar om bedömningen av de olika indikatorerna på skada som vållats unionsindustrin och om kommissionen möjlighet att justera normalvärdet för priset, såsom det fastställts med hjälp av metoden med jämförbart land.

Tribunalens bedömning

Vad gäller frågan om CCCME:s talan om ogiltigförklaring kan tas upp till sakprövning framhåller tribunalen först och främst att möjligheten för en sammanslutning att väcka talan för medlemmarnas räkning grundar sig på den avsevärda fördel som detta förfarandesätt ger, genom att det ger möjlighet att undvika att talan avseende samma rättsakt väcks av ett stort antal medlemmar av sammanslutningen som företräder deras intressen. För att denna fördel ska anses föreligga krävs det och är tillräckligt att sammanslutningen i fråga för det första agerar för sina medlemmars räkning och för det andra har befogenhet att väcka talan enligt stadgarna. Eftersom dessa båda krav är tillgodosedda i det nu aktuella fallet underkänner tribunalen kommissionens argument, att domstolen införde ett tredje krav för att en talan ska tas upp till prövning genom domen rådet/Growth Energy och Renewable Fuels Association, ( 3 ) nämligen att den aktuella sammanslutningen ska vara representativ i den mening som avses medlemsstaternas gemensamma rättstradition. CCCME behöver inte heller ha en särskild behörighet eller fullmakt från de medlemmar vars intressen CCCME tillvaratar, för att ha talerätt vid unionsdomstolen.

Vad beträffar det första villkoret för upptagande till sakprövning, enligt vilket CCCME ska föra talan för sina medlemmars räkning, underkänner tribunalen likaså kommissionens argument, att det krävs att sammanslutningen företräder medlemmarna under hela förfarandet, inbegripet det administrativa förfarandet, för att den ska kunna väcka talan för sina medlemmars räkning. Vad gäller de argument som CCCME kan åberopa till stöd för talan om ogiltigförklaring framhåller tribunalen vidare att en sammanslutning vars stadgeenliga uppdrag inbegriper tillvaratagandet av medlemmarnas intressen kan anföra alla grunder som syftar till att ifrågasätta lagenligheten av handelspolitiska försvarsåtgärder som vidtagits i deras avseende.

I sak underkänner tribunalen i synnerhet den grund som avser kommissionens vägran att låta CCCME ta del av uppgifter som tjänade till att fastställa dumpningen och skadan, exempelvis beräkningen av normalvärdet, dumpningsmarginalerna, den kinesiska importens effekter på priserna samt skadan och skadeelimineringsnivån. Tribunalen erinrar om att kravet på att inte röja konfidentiella uppgifter inte får urholka rätten till försvar och framhåller att grundförordningen ( 4 ) föreskriver ett garantisystem som har två syften, dels att tillåta de berörda parterna att försvara sina intressen på ett ändamålsenligt sätt, dels att, när det är nödvändigt, bevara sekretessen för de upplysningar som samlas in under undersökningen. I grundförordningen förenas dessa båda syften genom dels ett krav på att den part som begär att lämnade uppgifter ska behandlas konfidentiellt ska lämna en icke konfidentiell sammanfattning som ska vara tillräckligt detaljerad för att de berörda parterna ska kunna bilda sig en rimlig uppfattning om det väsentliga innehållet i de konfidentiella uppgifterna, ( 5 ) dels att institutionerna ska lämna ut allmän information, i synnerhet de skäl som legat till grund för beslut som fattats i enlighet med grundförordningen. ( 6 ) Samtliga beräkningar som CCCME efterfrågat i det nu aktuella fallet är konfidentiella och skyddsvärda. Således konstaterar tribunalen att CCCME, mot bakgrund av de uppgifter som organisationen fick ta del av, bereddes möjlighet att lägga fram ändamålsenliga uppgifter till sitt försvar.

Vad beträffar beräkningen av importvolymen finner tribunalen vidare att kommissionen inte gjorde sig skyldig till någon uppenbart oriktig bedömning när den avgränsade sin bedömning till uppgifter från Eurostats databas. Även om justeringar behövde göras för att lösa vissa svårigheter, framhåller tribunalen att tillförlitligheten hos de uppgifter som använts av kommissionen endast kan ifrågasättas av omständigheter som konkret kan ge upphov till tvivel om huruvida den metod eller de uppgifter som använts av kommissionen är trovärdiga. För att vinna framgång är det emellertid inte tillräckligt att sökanden lägger fram alternativa siffror, till exempel sådana siffror som erhållits på grundval av uppgifter från tullmyndigheterna i de länder från vilka den omtvistade importen härrör. Tribunalen erinrar också om att kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när den analyserar uppgifter, däribland uppgifter som tillhandahållits av Eurostat.

I frågan om det är nödvändigt att göra en analys av varje segment för sig för att bedöma de olika skadeindikatorerna och den skada som unionsindustrin vållats klargör tribunalen att det kan vara motiverat med en sådan analys när de produkter som undersökningen avser inte är utbytbara och när den dumpade importen kan beröra ett eller flera segment mer än andra. Det är emellertid inte i sig tillräckligt att produkterna tillhör andra kategorier för att styrka att de inte är utbytbara och att det därför är lämpligt att göra en analys av varje segment för sig, eftersom produkter som tillhör olika kategorier kan fungera på samma sätt eller uppfylla samma behov. Tribunalen fastställer vidare att det inte föreligger några uppgifter om eventuella specifika och olika behov hos kunderna som tillgodoses av var och en av produktkategorierna. Tribunalen framhåller, i frågan om en segmentering mellan Östeuropa och resten av unionen på grund av de påstått mindre utvecklade konkurrensförhållandena i denna del av unionen, att det inte är styrkt att det i det nu aktuella fallet finns omständigheter av detta slag som motiverar en åtskillnad mellan den skada som vållats industrin i Västeuropa och den skada som industrin i Östeuropa lidit.

Tribunalen godtar inte heller invändningen avseende fel vid bedömningen av importprisunderskridandet i jämförelse med priset på en likadan produkt från unionsindustrin. Sökandena har klandrat kommissionen dels för att stickprovet inte var representativt, dels för att vissa produkttyper som såldes av de utvalda unionstillverkarna inte hade beaktats, eftersom det inte fanns någon jämförbar importerad produkttyp. Tribunalen framhåller först och främst att kommissionen enligt grundförordningen får grunda sin undersökning, i ärenden av större omfattning, på ett visst antal parter genom att använda sig av en stickprovsmetod. ( 7 ) I det aktuella fallet hade kommissionen gjort sitt urval i enlighet med grundförordningen och därför ska det prisunderskridande som fastställts för de unionstillverkare som ingick i stickprovet betraktas som representativt för hela unionsindustrin. Tribunalen klargör också att varje enskild produkttyp som sålts av unionstillverkarna i stickprovet inte behöver analyseras i sådana fall som det nu aktuella, där den berörda produkten omfattar flera olika produkttyper som är utbytbara. Världshandelsorganisationens (WTO) överprövningsorgan har för övrigt också godkänt denna princip, ( 8 ) enligt vilken den undersökande myndigheten inte är skyldig att fastställa förekomsten av ett prisunderskridande för varje produkttyp som avses med undersökningen eller i fråga om hela det varusortiment som utgör den likadana inhemska produkten. Mot denna bakgrund finner tribunalen att det är tillräckligt att underskridandemarginalen låg inom intervallet 31,6–39,2 procent för 62,6 procent av försäljningen för unionstillverkarna i stickprovet, för att i det nu aktuella fallet dra slutsatsen att det förelåg ett betydande prisunderskridande i förhållande till priset på en likadan produkt från unionsindustrin.

Slutligen, vad beträffar möjligheten att justera normalvärdet på den berörda produkten för mervärdesskatt när kommissionen använder sig av metoden med jämförbart land, erinrar tribunalen om att denna metod syftar till att undvika att hänsyn tas till de priser och kostnader som gäller i länder utan marknadsekonomi, eftersom dessa parametrar inte utgör det normala resultatet av marknadskrafterna. Detta betyder emellertid inte att det på detta sätt fastställda normalvärdet inte kan justeras. ( 9 ) Det finns nämligen ingenting i grundförordningen som tyder på att metoden med jämförbart land föranleder ett allmänt undantag från kravet på justeringar i jämförbarhetssyfte. Justeringar av normalvärdet, för det fall sådana övervägs, får emellertid inte leda till att institutionernas analys återinför faktorer som har anknytning till parametrar som i det landet inte är det normala resultatet av marknadskrafterna. Tribunalen slår i det nu aktuella fallet fast att tillämpningen av den mervärdesskattesats som gäller i Folkrepubliken Kina på normalvärdet inte innebär att man inför eller återinför en snedvridande faktor i den kinesiska ordningen i beräkningen av det normalvärde som fastställts på grundval av metoden med jämförbart land.

( 1 ) Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2017/1480 av den 16 augusti 2017 om införande av en provisorisk antidumpningstull på import av vissa artiklar av gjutjärn med ursprung i Folkrepubliken Kina (EUT L 211, 2017, s. 14).

( 2 ) Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/140 av den 29 januari 2018 om införande av en slutgiltig antidumpningstull och om slutgiltigt uttag av den provisoriska tull som införts på import av vissa artiklar av gjutjärn med ursprung i Folkrepubliken Kina samt om avslutande av undersökningen av import av vissa artiklar av gjutjärn med ursprung i Indien (EUT L 25, 2018, s. 6).

( 3 ) Dom av den 28 februari 2019, rådet/Growth Energy och Renewable Fuels Association (C-465/16 P, EU:C:2019:155).

( 4 ) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1036 av den 8 juni 2016 om skydd mot dumpad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska unionen (EUT L 176, 2016, s. 21) (nedan kallad grundförordningen).

( 5 ) Artikel 19.2 i grundförordningen.

( 6 ) Artikel 19.4 i grundförordningen.

( 7 ) Artikel 17 i grundförordningen.

( 8 ) WTO:s överprövningsorgans rapport i tvisten ”Kina – Åtgärder om införande av antidumpningstullar på sömlösa rör i rostfritt stål med hög prestanda ’HP-SSST’ med ursprung i Japan” (WT/DS 454/AB/R och WT/DS 460/AB/R, rapport av den 14 oktober 2015).

( 9 ) Artikel 2.10 i grundförordningen.