Mål C‑421/22

”DOBELES AUTOBUSU PARKS” SIA m.fl.

mot

Iepirkumu uzraudzības birojs,

”Autotransporta direkcija” VSIA

(begäran om förhandsavgörande från Augstākā tiesa (Senāts))

Domstolens dom (femte avdelningen) av den 21 december 2023

”Begäran om förhandsavgörande – Transport – Kollektivtrafik på järnväg och väg – Förordning (EG) nr 1370/2007 – Artikel 1.1 – Artikel 2a.2 – Artikel 3.1 – Artikel 4.1 – Artikel 6.1 – Avtal om kollektivtrafik med buss – Förfarande för offentlig upphandling av tjänster – Öppet, transparent och icke-diskriminerande anbudsförfarande – Förfrågningsunderlag – Beloppet av den ersättning som den behöriga nationella myndigheten beviljar – Indexering som är begränsad i tiden och till särskilda kostnadskategorier – Riskfördelning”

Transport – Kollektivtrafik på järnväg och väg – Förordning nr 1370/2007 – Tilldelning av avtal om kollektivtrafik med buss – Öppet, transparent och icke-diskriminerande anbudsförfarande – Ersättning för transportföretagens kostnader för allmän trafikplikt – Närmare bestämmelser om kostnadsfördelning – De behöriga nationella myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning – Möjlighet för dessa myndigheter att föreskriva ett ersättningssystem som inte automatisk täcker samtliga kostnader i samband med förvaltning och drift av denna tjänst – Tillåtet – Avsaknad av en regelbunden indexering av kostnaderna – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Föreligger inte

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1370/2007, artiklarna 1.1, 2a, 3.1, 4.1 och 6.1)

(se punkterna 41–44, 46–52, 54–56 och 58–59 samt domslutet)

Resumé

I Lettland inleddes ett öppet anbudsförfarande för tilldelning av rätten att tillhandahålla kollektivtrafik med buss på linjer av regionalt intresse under en period på tio år.

”Dobeles Autobusu parks SIA” och flera andra lettiska bolag, verksamma inom transportsektorn, begärde överprövning vid Iepirkuma uzraudzības biroja Iesniegumu izskatīšanas komisija (avdelningen för överprövning vid myndigheten för tillsyn av offentlig upphandling, Lettland) och ifrågasatte bestämmelserna i förfrågningsunderlaget. Förfrågningsunderlaget och det motsvarande avtalsutkastet gav, enligt dessa bolag, upphov till en rättsstridig mekanism för ersättning för den berörda tjänsten, då det inte föreskrevs något fullständigt förfarande för justering av priset för tjänsten för det fall de kostnader som påverkar detta pris skulle variera. Efter det att nämnda myndighet avslagit begäran om överprövning överklagade bolagen till Administratīvā rajona tiesa (Distriktsförvaltningsdomstolen, Lettland). Nämnda domstol ogillade överklagandet med motiveringen att staten inte är skyldig att, i samband med förfarandet för justering av avtalspriset för tjänsten, täcka samtliga kostnader för kollektivtrafikföretagen och att det förfarande för indexering som föreskrivs i utkastet till offentligt avtal inte strider mot kraven i förordning nr 1370/2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg. ( 1 )

Domen överklagades till Augstākā tiesa (Senāts) (Högsta domstolen, Lettland), den hänskjutande domstolen i förevarande mål, som beslutade att genom en begäran om förhandsavgörande ställa en fråga till EU-domstolen, för att få klarhet i huruvida förordning nr 1370/2007 tillåter ett ersättningssystem som inte innehåller några bestämmelser om en regelbunden indexering av avtalspriset med beaktande av sådana ökningar av kostnaderna för tjänsten som ligger utanför anbudsgivarens kontroll.

I sin dom prövar EU-domstolen frågan huruvida medlemsstaterna, i offentliga tjänsteavtal som ingåtts efter ett öppet, transparent och icke-diskriminerande anbudsförfarande, får införa en ersättningsmekanism som leder till att risker knutna till kostnadsutvecklingen överförs till leverantören av kollektivtrafik och medför en risk för att denne beviljas för låg ersättning med tanke på ökningen av vissa av dessa kostnader. Domstolen anser i detta hänseende att förordning nr 1370/2007 inte utgör hinder för ett sådant ersättningssystem som innebär att de behöriga nationella myndigheterna inte är skyldiga att bevilja leverantören av denna allmänna trafik en fullständig ersättning som, genom regelbunden indexering, täcker varje ökning av kostnader – för förvaltning och drift av denna tjänst – som ligger utanför företagets kontroll.

Domstolens bedömning

För det första påpekar domstolen att det i avtal om allmän trafik, enligt artikel 4.1 i förordning nr 1370/2007, dels i förväg och på ett objektivt och öppet sätt ska fastställas vilka parametrar som ska användas för att beräkna ersättningen, när en sådan föreskrivs, ( 2 ) dels hur kostnaderna för tjänsternas tillhandahållande ska fördelas. ( 3 )

Det framgår klart av denna ordalydelse att de behöriga nationella myndigheterna, i den mån det ankommer på dem att fastställa parametrarna för att beräkna den ersättning som ska betalas till ett kollektivtrafikföretag och att fastställa hur kostnaderna för tjänsternas tillhandahållande ska fördelas, inom ramen för ett avtal om allmän trafik har ett utrymme för skönsmässig bedömning när de utformar mekanismen för en sådan ersättning. Domstolen konstaterar särskilt att möjligheten att fördela kostnaderna med nödvändighet innebär att de behöriga nationella myndigheterna inte är skyldiga att ersätta samtliga kostnader. De kan överföra de risker som hänger samman med utvecklingen av vissa av dessa kostnader till tjänsteleverantören, utan att det har någon betydelse huruvida tjänsteleverantören fullt ut kan kontrollera deras utveckling, eftersom denna utveckling ingår bland omständigheter som ligger utanför tjänsteleverantörens kontroll.

Det framgår således av ordalydelsen i artikel 4.1 i förordning nr 1370/2007 att de behöriga nationella myndigheterna, inom ramen för sitt utrymme för skönsmässig bedömning, får föreskriva ett ersättningssystem som, på grund av de parametrar för beräkning av ersättningen och de närmare bestämmelser för fördelning av kostnaderna som fastställts av dessa myndigheter, inte automatiskt garanterar kollektivtrafikföretaget en fullständig täckning av dessa kostnader.

För det andra erinrar domstolen om att förordning nr 1370/2007 syftar till att fastställa villkoren för beviljande av ersättning för att säkerställa ett effektivt och ekonomiskt lönsamt tillhandahållande av kollektivtrafik ( 4 ) och finner mot denna bakgrund att varje ersättningssystem inte bara ska syfta till att undvika överkompensation av kostnaderna, utan även till att främja en större effektivitet hos den som tillhandahåller kollektivtrafik. Ett ersättningssystem som under alla omständigheter garanterar automatisk täckning av samtliga kostnader i samband med fullgörandet av ett avtal om allmän trafik skapar emellertid inte ett sådant incitament till att uppnå större effektivitet, eftersom den berörda tjänsteleverantören inte förmås begränsa sina kostnader.

Ett ersättningssystem som, i avsaknad av regelbunden indexering, inte automatiskt täcker samtliga dessa kostnader, utan leder till att vissa risker överförs till tjänsteleverantören, kan däremot bidra till att uppnå ett sådant mål. Även när det gäller de kostnader som ligger utanför den berörda tjänsteleverantörens kontroll, innebär de effektivitetsvinster som tjänsteleverantören har uppnått nämligen en möjlighet för denne att stärka sin ekonomiska bärkraft för att kunna klara av dessa kostnader, vilket kommer att bidra till att säkerställa att de skyldigheter som föreskrivs i avtalet om allmän trafik fullgörs på ett korrekt sätt.

För det tredje påpekar domstolen att ett konkurrensutsatt anbudsförfarande, när tilldelningen av ett avtal om allmän trafik sker efter ett sådant förfarande, i sig leder till att storleken på den ersättning som ska betalas till leverantören av kollektivtrafik minimeras, och man undviker därmed, genom en automatisk justering, inte bara att det beviljas en överkompensation utan även att en otillräcklig ersättning beviljas.

Varje tjänsteleverantör som beslutar sig för att delta i ett anbudsförfarande i syfte att fullgöra ett avtal om allmän trafik fastställer nämligen själv villkoren i sitt anbud, med beaktande av samtliga relevanta parametrar och, bland annat, den sannolika utvecklingen av de kostnader som kan påverka tillhandahållandet av tjänsten, och därmed nivån på den risk denne är beredd att bära. Det kan således presumeras att anbudsgivarens anbud, om denne vinner avtalet, kommer att garantera anbudsgivaren en avkastning på det utnyttjade kapitalet som motsvarar risknivån. Av detta följer att ett ersättningssystem som är knutet till ett avtal om allmän trafik som tilldelats efter ett öppet, transparent och icke-diskriminerande anbudsförfarande i sig säkerställer att tjänsteleverantören får täckning för sina kostnader, och därmed även en skälig ersättning, vars belopp varierar beroende på den risk som tjänsteleverantören är beredd att bära.

De behöriga nationella myndigheterna är således, inom ramen för ett konkurrensutsatt anbudsförfarande, inte skyldiga att automatiskt, genom en regelbunden indexering, ersätta samtliga kostnader som leverantören av en transporttjänst har haft i samband med fullgörandet av ett avtal om allmän trafik, oavsett om tjänsteleverantören har någon kontroll över dessa kostnader, för att detta avtal ska anses ge tjänsteleverantören en skälig ersättning.

Avsaknaden av en mekanism för regelbunden kostnadsindexering kan emellertid inte i sig anses utgöra ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen. Varje tjänsteleverantör som deltar i ett anbudsförfarande fastställer nämligen själv villkoren i sitt anbud och nivån på den risk denne är beredd att bära med hänsyn till de ersättningsvillkor som anges i avtalet om allmän trafik, bland annat att det inte finns någon sådan mekanism. Om en behörig nationell myndighet, inom ramen för ett konkurrensutsatt anbudsförfarande, skulle överväga villkor som är orimliga eller överdrivna med hänsyn till de risker som den berörda leverantören av allmän trafik ska bära, är det således föga troligt att anbud lämnas in till myndigheten, vilket innebär att myndigheten måste ändra dessa villkor för att göra dem förenliga med proportionalitetsprincipen.

Vad beträffar möjligheten att en leverantör av persontransporttjänster, i hopp om att tilldelas avtalet, erbjuder ett avtalspris som inte tar tillräcklig hänsyn till en framtida kostnadsökning och att denne inte kan fullgöra kontraktet på ett lämpligt sätt, är detta en möjlighet som ingår i varje anbudsförfarande Denna möjlighet motiverar således inte att det krävs att de avtal om allmän trafikplikt som ingås efter ett öppet anbudsförfarande alltid ska innehålla en mekanism för regelbunden indexering som automatiskt garanterar full ersättning för varje ökning av kostnaderna för fullgörandet av avtalen, oavsett om tjänsteleverantören har någon kontroll över dessa kostnader eller ej.

( 1 ) Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2016/2338 av den 14 december 2016 (EUT L 354, 2016, s. 22) (nedan kallad förordning nr 1370/2007).

( 2 ) Artikel 4.1 b första stycket i) i förordning nr 1370/2007.

( 3 ) Artikel 4.1 c i förordning nr 1370/2007.

( 4 ) Artiklarna 1.1 och 2a.2 i förordning nr 1370/2007samt punkt 7 i bilagan till samma förordning, jämförda med skälen 4, 7, 27 och 34 i förordningen.