Mål C-391/20

Cilevičs m.fl.

(begäran om förhandsavgörande från Latvijas Republikas Satversmes tiesa)

Domstolens dom (stora avdelningen) av den 7 september 2022

”Begäran om förhandsavgörande – Artikel 49 FEUF – Etableringsfrihet – Inskränkning – Motivering – Utbildningssystemets organisation – Universitet och högskolor – Skyldighet att tillhandahålla utbildningsprogram på den berörda medlemsstatens officiella språk – Artikel 4.2 FEUF – En medlemsstats nationella identitet – Skydd och främjande av det officiella språket i en medlemsstat – Proportionalitetsprincipen”

1. Begäran om förhandsavgörande – Domstolens behörighet – Gränser – Fråga som uppkommit med anledning av en tvist där omständigheterna är begränsade till en enda medlemsstat – Nationella bestämmelser som är tillämpliga på såväl landets egna medborgare som medborgare i andra medlemsstater – Behörighet med hänsyn till den eventuella inverkan på personer från andra medlemsstater

   (Artiklarna 49 och 267 FEUF)

   (se punkterna 31 och 32)

2. Etableringsfrihet – Frihet att tillhandahålla tjänster – Bestämmelser i fördraget – Respektive tillämpningsområde – Anordnande av stabila och kontinuerliga avgiftsbelagda högskolekurser – Prövning med avseende på etableringsfriheten

   (Artiklarna 49 och 56 FEUF)

   (se punkterna 50–53)

3. Fri rörlighet för personer – Etableringsfrihet – Restriktioner – Prövning med avseende på etableringsfriheten av en inskränkning som införts genom nationell lagstiftning – Räckvidd – Inskränkningar i utövandet av de rättigheter och friheter som föreskrivs i stadgan om de grundläggande rättigheterna – Omfattas

   (Artikel 49 FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 15–17)

   (se punkt 56)

4. Fri rörlighet för personer – Etableringsfrihet – Restriktioner – Skydd och främjande av en medlemsstats officiella språk – Skyldighet för högskolorna att tillhandahålla sina program uteslutande på den berörda medlemsstatens officiella språk – Tillåtet – Villkor – Motivering med hänvisning till skyddet för den nationella identiteten – Iakttagande av proportionalitetsprincipen

   (Artikel 49 FEUF)

   (se punkterna 59, 61–64, 67–70, 75, 76, 81 och 83–87 samt domslutet)

Resumé

20 ledamöter i Latvijas Republikas Saeima (parlamentet, Lettland) väckte talan vid Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Författningsdomstolen, Lettland) för att få till stånd en prövning av huruvida vissa bestämmelser i den lettiska lagen om högskolor är förenliga med konstitutionen.

Lagen, i dess lydelse efter 2018 års ändringar, syftar till att främja Republiken Lettlands officiella språk genom att ålägga högskolor att tillhandahålla sina utbildningsprogram på detta språk. I nämnda lag föreskrivs emellertid fyra undantag från denna skyldighet. För det första får undervisning ske på de officiella språken i Europeiska unionen på utbildningsprogram i Lettland som följs av utländska studenter och på utbildningsprogram som organiseras inom ramen för samarbete som föreskrivs i Europeiska unionens program och i internationella avtal. För det andra kan ett utbildningsprogram tillhandahållas på unionens officiella språk, men endast upp till en femtedel av utbildningsprogrammets poäng. För det tredje kan program för studier av språk och kultur ges på ett främmande språk. För det fjärde och sista kan de gemensamma utbildningsprogrammen tillhandahållas på unionens officiella språk.

Den lettiska lagen om högskolor är inte heller tillämplig på två privata högskolor, vilka regleras av speciallagstiftning och får fortsätta att erbjuda utbildningsprogram på Europeiska unionens officiella språk.

Sökandena har i sin talan bland annat gjort gällande att lagen, genom att skapa ett hinder för tillträde till marknaden för högre utbildning och genom att hindra medborgare och företag från andra medlemsstater från att tillhandahålla tjänster avseende högre utbildning på främmande språk, bland annat undergräver etableringsfriheten enligt artikel 49 FEUF.

Den lettiska författningsdomstolen uttryckte tvivel om huruvida en medlemsstats lagstiftning – som på området för högre utbildning, inbegripet privata högskolor, föreskriver att det officiella språket i denna medlemsstat ska användas, samtidigt som det föreskrivs vissa undantag från denna skyldighet – utgör en inskränkning av etableringsfriheten. Den lettiska författningsdomstolen beslutade därför att begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen för att kunna avgöra huruvida lagen om högskolor är förenlig med unionsrätten.

EU-domstolen (stora avdelningen) konstaterade i sin dom att artikel 49 FEUF inte utgör hinder för bestämmelser i en medlemsstat som i princip ålägger högskolor en skyldighet att tillhandahålla sina utbildningsprogram uteslutande på den medlemsstatens officiella språk. En sådan lagstiftning måste emellertid vara motiverad av skäl som hänför sig till skyddet av denna medlemsstats nationella identitet, det vill säga den ska vara nödvändig och stå i proportion till skyddet för det legitima mål som eftersträvas.

Domstolens bedömning

Domstolen erinrar inledningsvis om att unionen enligt artikel 6 FEUF har behörighet att vidta åtgärder för att stödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder, bland annat på utbildningsområdet. Även om unionsrätten inte inkräktar på medlemsstaternas behörighet i fråga dels om undervisningens innehåll och utbildningssystemets organisation samt deras kulturella och språkliga mångfald, dels om yrkesutbildningars innehåll och organisation, är medlemsstaterna emellertid skyldiga att iaktta unionsrätten när de utövar denna behörighet, bland annat bestämmelserna om etableringsfrihet.

I förevarande fall påpekar domstolen att även om medborgare i andra medlemsstater kan etablera sig i Lettland och tillhandahålla högskoleprogram, är en sådan möjlighet i princip villkorad av skyldigheten att tillhandahålla dessa program endast på den medlemsstatens officiella språk. En sådan skyldighet kan emellertid göra det mindre attraktivt för dessa medborgare att etablera sig i Lettland och utgör således en inskränkning av etableringsfriheten.

I enlighet med det tillvägagångssätt för prövningen som slagits fast i domstolens rättspraxis undersöker domstolen därefter huruvida den konstaterade inskränkningen är motiverad och kontrollerar huruvida proportionalitetsprincipen har iakttagits. Vad gäller förekomsten av tvingande skäl av allmänintresse syftar den aktuella skyldigheten till att skydda och främja användningen av Republiken Lettlands officiella språk, vilket utgör ett legitimt mål som i princip kan motivera en inskränkning i etableringsfriheten. Enligt artikel 3.3 fjärde stycket FEU och artikel 22 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna ska unionen respektera rikedomen hos sin kulturella och språkliga mångfald. Enligt artikel 4.2 FEU ska unionen även respektera sina medlemsstaters nationella identitet, till vilken även skyddet för den berörda medlemsstatens officiella språk hör. Det ska erkännas vilken betydelse undervisningen har för att uppnå ett sådant mål.

När det gäller frågan huruvida den konstaterade inskränkningen är proportionerlig ska den för det första vara ägnad att säkerställa att det legitima mål som eftersträvas med bestämmelserna i fråga uppnås. Denna lagstiftning kan i detta avseende endast anses vara ägnad att säkerställa målet att skydda och främja det lettiska språket om den verkligen svarar mot önskan att uppnå detta mål och genomförs på ett konsekvent och systematiskt sätt. Med hänsyn till deras begränsade räckvidd utgör undantagen från skyldigheten i fråga, bland annat för de två högskolor vars verksamhet regleras av speciallagstiftning, inte hinder för att uppnå detta mål. Den omständigheten att vissa högskolor omfattas av undantagsbestämmelser eftersom de ingår i ett särskilt internationellt samarbete kan således inte medföra att den aktuella lagstiftningen förlorar sin konsekvens.

Vidare får inskränkningen inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet. Det står således medlemsstaterna fritt att i princip införa en skyldighet att använda medlemsstatens officiella språk inom ramen för högskoleprogram, under förutsättning att en sådan skyldighet åtföljs av undantag som säkerställer att ett annat språk än det officiella språket också kan användas inom ramen för högskoleprogram. I förevarande fall bör sådana undantag, för att inte gå utöver vad som är nödvändigt för detta ändamål, tillåta användning av ett annat språk än lettiska, åtminstone när det gäller utbildningar som ges inom ramen för ett europeiskt eller internationellt samarbete och utbildning som avser kultur och andra språk än lettiska.