Mål C‑411/20

S

mot

Familienkasse Niedersachsen-Bremen der Bundesagentur für Arbeit

(begäran om förhandsavgörande framställd av Finanzgericht Bremen)

Domstolens dom (stora avdelningen) av den 1 augusti 2022

”Begäran om förhandsavgörande – Unionsmedborgarskap – Fri rörlighet för personer – Likabehandling – Direktiv 2004/38/EG – Artikel 24.1 och 24.2 – Sociala trygghetsförmåner – Förordning (EG) nr 883/2004 – Artikel 4 – Familjeförmåner – Beviljas ej medborgare i andra medlemsstater som inte har förvärvsarbetat under de första tre månaderna av sin vistelse i den mottagande medlemsstaten”

1. Social trygghet – Familjeförmåner – Begrepp – Familjeförmåner som beviljas per automatik på grundval av objektiva kriterier, utan någon individuell och skönsmässig bedömning av personliga behov, och som syftar till att kompensera för familjens utgifter – Omfattas

   (Europaparlamentets och rådets förordning nr 883/2004, artiklarna 1 z, och 3.1 j)

   (se punkt 34)

2. Social trygghet – Migrerande arbetstagare – Tillämplig lagstiftning – Medborgare i en medlemsstat som inte förvärvsarbetar och som vistas lagligt i en annan medlemsstat – Tillämpning av bosättningsmedlemsstatens lagstiftning – Bosättningsbegreppet

   (Europaparlamentets och rådets förordning nr 883/2004, artiklarna 1 j, och 11.3 e)

   (se punkterna 36 och 37)

3. Unionsmedborgarskap – Rätt att fritt röra sig och uppehålla sig på medlemsstaternas territorium – Direktiv 2004/38 – Principen om likabehandling – Skyldighet för den mottagande medlemsstaten att bevilja icke förvärvsarbetande medborgare från andra medlemsstater sociala förmåner – Villkor – Vistelsen i den mottagande medlemsstaten uppfyller direktivets villkor

   (Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38, artikel 24.1)

   (se punkterna 41 och 42)

4. Social trygghet – Migrerande arbetstagare – Direktiv 2004/38 – Socialt bistånd – Begrepp – Familjeförmåner som beviljas oberoende av förmånstagarens individuella behov och som inte är avsedda att säkerställa dennes försörjning – Omfattas inte

   (Europaparlamentets och rådets förordning nr 883/2004, artiklarna 1 z och 3.1 j; Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38, artikel 24.2)

   (se punkterna 45–48)

5. Social trygghet – Migrerande arbetstagare – Likabehandling – Nationell lagstiftning som innebär att familjeförmåner inte beviljas medborgare i andra medlemsstater som inte förvärvsarbetar under de första tre månaderna av vistelsen i den mottagande medlemsstaten – Otillåtet – Direkt diskriminering – Motivering – Undantag från principen om likabehandling av unionsmedborgare i fråga om socialt bistånd – Otillämplighet

   (Europaparlamentets och rådets förordning nr 883/2004, artiklarna 4 och 11.3 e; Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38, artiklarna 6.1, 14.1 och 24.2)

   (se punkterna 49–55, 58–61, 65, 67–69 och domslutet)

6. Social trygghet – Migrerande arbetstagare – Likabehandling – Möjlighet för den icke förvärvsarbetande unionsmedborgaren att åberopa principen om likabehandling i den mottagande medlemsstaten – Villkor – Unionsmedborgaren ska vara stadigvarande bosatt och ha uppehållsrätt i den medlemsstaten under den aktuella tidsperioden – Begreppet stadigvarande bosatt

   (Europaparlamentets och rådets förordning nr 883/2004, artikel 4, och nr 987/2009, artikel 11.1 och 11.2; Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38, artiklarna 6.1 och 14.1)

   (se punkterna 70–72)

Sammanfattning

S och hennes familjemedlemmar är unionsmedborgare med ursprung i en annan medlemsstat än Förbundsrepubliken Tyskland. I oktober 2019 ansökte S om barnbidrag i Tyskland för perioden augusti–oktober 2019. Den familjebidragskassa ( 1 ) som hade att pröva hennes ansökan konstaterade att S och hennes familj hade rest in till Tyskland från ursprungsmedlemsstaten den 19 augusti 2019, och hade bosatt sig där. Eftersom S inte hade uppburit några inkomster i landet under de första tre månaderna av hennes vistelse i Tyskland uppfyllde hon emellertid inte de villkor som uppställs i nationell rätt ( 2 ) för att hon skulle beviljas det bidrag hon ansökt om. Familjebidragskassan avslog följaktligen hennes ansökan.

S väckte talan om ogiltigförklaring av avslagsbeslutet vid den hänskjutande domstolen. ( 3 )

Den hänskjutande domstolen påpekade att den tyska bestämmelse som låg till grund för avslagsbeslutet innebär att en medborgare i en annan medlemsstat som bosätter sig i Tyskland behandlas olika i förhållande till en tysk medborgare som bosätter sig där efter att ha vistats i en annan medlemsstat. Denna bestämmelse innebär nämligen att en medborgare i en annan medlemsstat, såsom S, inte kommer att beviljas barnbidrag under de tre första månaderna av vistelsen i Tyskland om medborgaren i fråga inte kan styrka att vederbörande har förvärvsarbetat där under den perioden. En tysk medborgare beviljas däremot detta bidrag under de första tre månaderna, oavsett om vederbörande har förvärvsarbetat eller ej.

Den hänskjutande domstolen begärde ett förhandsavgörande från EU-domstolen för att få klarhet i huruvida denna skillnad i behandling är tillåten enligt unionsrätten.

Genom sin dom finner EU-domstolen (stora avdelningen) att sådan nationell lagstiftning som den nu aktuella strider mot den likabehandlingsprincip som föreskrivs i förordning nr 883/2004. ( 4 ) EU-domstolen slår även fast att möjligheten att göra undantag från denna princip med stöd av artikel 24.2 i direktiv 2004/38 ( 5 ) endast hänför sig till socialt bistånd och är inte tillämplig på sådan lagstiftning.

Domstolens bedömning

Domstolen erinrar inledningsvis om att unionsmedborgare har rätt att uppehålla sig på en annan medlemsstats territorium i högst tre månader utan några andra villkor eller formaliteter än kravet på att inneha ett giltigt identitetskort eller pass ( 6 ), varvid unionsmedborgaren och dennes familjemedlemmar bibehåller sin uppehållsrätt så länge som de inte blir en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem. ( 7 ) En unionsmedborgare har således – även om vederbörande inte förvärvsarbetar – rätt att i tre månader uppehålla sig i en medlemsstat där denne inte är medborgare, förutsatt att dessa båda villkor är uppfyllda.

Efter denna inledande anmärkning prövar domstolen huruvida en icke förvärvsarbetande unionsmedborgare som vistas lagligt i en mottagande medlemsstat ( 8 ) kan göra gällande – vad gäller beviljandet av familjeförmåner – att vederbörande ska behandlas på samma sätt som den mottagande medlemsstatens egna medborgare som inte förvärvsarbetar, och som har återvänt till denna medlemsstat efter att ha utnyttjat sin unionsrättsliga rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i en annan medlemsstat.

Inom ramen för denna prövning definierar domstolen först räckvidden av artikel 24.2 i direktiv 2004/38, som ger en möjlighet att göra undantag från likabehandlingsprincipen genom att inte bevilja socialt bistånd till icke förvärvsarbetande medborgare i andra medlemsstater under de första tre månaderna av deras vistelse i den mottagande medlemsstaten.

Eftersom det aktuella barnbidraget beviljas oberoende av bidragstagarens individuella behov, och inte är avsett att säkerställa dennes försörjning, utgör det inte ”socialt bistånd” i den mening som avses i nyssnämnda bestämmelse.

Domstolen påpekar även att denna bestämmelse inte kan tolkas så, att den mottagande medlemsstaten kan göra undantag från den princip om att unionsmedborgare som lagligen uppehåller sig inom dess territorium i princip ska behandlas på samma sätt som medlemsstatens egna medborgare i fråga om andra förmåner än socialt bistånd.

Artikel 24.2 i direktiv 2004/38 – såsom undantag från principen om likabehandling i artikel 18 första stycket FEUF, som artikel 24.1 i detta direktiv endast utgör ett konkret uttryck för – ska nämligen tolkas restriktivt och i överensstämmelse med bestämmelserna i fördraget. Det går inte att utläsa av bestämmelsens lydelse eller av det sammanhang den ingår i att unionslagstiftaren härigenom har haft för avsikt att göra det möjligt för den mottagande medlemsstaten att göra avsteg från principen om likabehandling i fråga om andra förmåner än socialt bistånd.

Därefter fastställer domstolen räckvidden av artikel 4 i förordning nr 883/2004.

I enlighet med denna förordning ( 9 ) omfattas en icke förvärvsarbetande unionsmedborgare som stadigvarande har bosatt sig i en mottagande medlemsstat av den medlemsstatens lagstiftning, i förevarande fall Tyskland, i fråga om beviljande av familjeförmåner. Tysklands behörighet att i sin nationella rätt fastställa villkoren för beviljande av dylika förmåner måste likväl utövas med iakttagande av unionsrätten.

I enlighet med artikel 4 i förordning nr 883/2004 ska de personer på vilka denna förordning ska tillämpas ha tillgång till samma sociala trygghetsförmåner och underkastas samma skyldigheter enligt den mottagande medlemsstatens lagstiftning som medlemsstatens egna medborgare. Denna förordning innehåller inte någon bestämmelse som gör det möjligt för den mottagande medlemsstaten att – i förhållande till sina egna medborgare – särbehandla en unionsmedborgare som är medborgare i en annan medlemsstat och som vistas lagligen i den mottagande medlemsstaten, vad gäller villkoren för att beviljas ”familjeförmåner”, av det skälet att vederbörande inte förvärvsarbetar. En icke förvärvsarbetande unionsmedborgare som uppehåller sig lagligt i en annan medlemsstat än den där vederbörande är medborgare och är stadigvarande bosatt där kan åberopa den princip om likabehandling som föreskrivs i artikel 4 i förordning nr 883/2004 i den mottagande medlemsstaten, för att göra anspråk på familjeförmåner på samma villkor som den mottagande medlemsstatens egna medborgare.

I förevarande fall konstaterar domstolen att den aktuella nationella lagstiftningen utgör direkt diskriminering av en sådan unionsmedborgare. Eftersom det inte föreskrivs något uttryckligt undantag i förordning nr 883/2004, kan en sådan diskriminering inte godtas.

En unionsmedborgare som inte förvärvsarbetar och som i den mottagande medlemsstaten gör gällande att principen om likabehandling ska tillämpas vad gäller villkoren för beviljande av familjeförmåner måste emellertid, under de tre första månaderna av sin vistelse i den mottagande medlemsstaten, då vederbörande har rätt att uppehålla sig i den medlemsstaten med stöd av direktiv 2004/38 ( 10 ), ha bosatt sig stadigvarande där och inte bara tillfälligt. Begreppet ”bosättningsort” i den mening som avses i förordning nr 883/2004 ska förstås som personens”faktiska” bosättningsort. ( 11 ) Vad gäller begreppet ”stadigvarande bosatt” återspeglar detta en sakfråga som den nationella domstolen ska bedöma mot bakgrund av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Villkoret att en icke förvärvsarbetande unionsmedborgare ska ha flyttat sin stadigvarande bosättningsort till den mottagande medlemsstaten innebär att vederbörande har gett uttryck för en vilja att faktiskt etablera ett varaktigt centrum för sina intressen i denna medlemsstat, och att unionsmedborgaren har visat att dennes närvaro i denna medlemsstat är tillräckligt stadigvarande, vilket skiljer denna närvaro från en tillfällig vistelse.

( 1 ) Familienkasse Niedersachsen-Bremen der Bundesagentur für Arbeit (Familjebidragskassan för Niedersachsen och Bremen vid den federala arbetsförmedlingen, Tyskland).

( 2 ) 62 § punkt 1a i Einkommensteuergesetz (lag om inkomstskatt), i ändrad lydelse enligt Gesetz gegen illegale Beschäftigung und Sozialleistungsmissbrauch (lag om illegal sysselsättning och missbruk av sociala förmåner, BGBl. 2019 I, s. 1066).

( 3 ) I förevarande fall Finanzgericht Bremen (Skattedomstolen i Bremen, Tyskland).

( 4 ) Artikel 4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 166, 2004, s. 1, och rättelse i EUT L 200, 2004, s. 1).

( 5 ) Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77, och rättelse i EUT L 197, s. 34).

( 6 ) Artikel 6.1 i direktiv 2004/38.

( 7 ) Artikel 14.1 i direktiv 2004/38.

( 8 ) I enlighet med artikel 6.1 i direktiv 2004/38, jämförd med dess artikel 14.1

( 9 ) Artikel 11.3 e i förordning nr 883/2004.

( 10 ) I enlighet med artikel 6.1 i direktiv 2004/38, jämförd med dess artikel 14.1.

( 11 ) Artikel 11.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 987/2009 av den 16 september 2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning nr 883/2004 (EUT L 284, 2009, s. 1).