Mål C‑540/13

Europaparlamentet

mot

Europeiska unionens råd

”Talan om ogiltigförklaring — Polissamarbete och straffrättsligt samarbete — Fastställande av det datum då ett tidigare beslut får verkan — Fastställande av den rättsliga grunden — Tillämplig rättslig ram efter Lissabonfördragets ikraftträdande — Övergångsbestämmelser — Härledd rättslig grund — Samråd med parlamentet”

Sammanfattning – Domstolens dom (fjärde avdelningen) av den 16 april 2015

1. Domstolsförfarande – Ansökan genom vilken talan väckts – Formkrav – Fastställelse av föremålet för tvisten – Kortfattad framställning av grunderna för talan – Otvetydig formulering av sökandens yrkanden

   (Domstolens rättegångsregler, artikel 120 c)

2. Polissamarbete – Straffrättsligt samarbete – Beslut 2013/392 om fastställande av det datum då beslut 2008/633 om åtkomst till informationssystemet för viseringar för sökningar för medlemsstaternas utsedda myndigheter och för Europol i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott får verkan – Rättslig grund – Artikel 18.2 i beslut 2008/633 – Upphävande av artikel 34 EU – Saknar betydelse för lagenligheten av beslut 2013/392

   (Artikel 34 EU, rådets beslut 2008/633, artikel 18.2 och 2013/392)

3. Institutionernas rättsakter – Förfarande för utarbetande – Fördragens bestämmelser – Tvingande karaktär – Möjlighet för en institution att fastställa härledda rättsliga grunder – Föreligger inte

4. Polissamarbete – Straffrättsligt samarbete – Beslut 2008/633 om åtkomst till informationssystemet för viseringar för sökningar för medlemsstaternas utsedda myndigheter och för Europol i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott – Tolkning av artikel 18.2 i nämnda beslut – Tolkning förenlig med bestämmelserna i EU-fördraget som vid antagandet av beslutet gäller antagandet av en sådan åtgärd som beslut 2013/392 om fastställande av det datum då beslut 2008/633 får verkan – Skyldighet för rådet att samråda med parlamentet innan det antar en sådan åtgärd som beslut 2013/392 – Upphävande av artikel 39.1 EU – Saknar betydelse

   (Artikel 39.1 EU, rådets beslut 2008/633, artikel 18.2 och 2013/392)

5. Polissamarbete – Straffrättsligt samarbete – Beslut 2008/633 om åtkomst till informationssystemet för viseringar för sökningar för medlemsstaternas utsedda myndigheter och för Europol i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott – Artikel 18.2 i nämnda beslut – Förenlighet med förfaranderegler tillämpliga efter Lissabonfördragets ikraftträdande – Övergångsbestämmelser – Tolkning

   (Protokoll nr 36 bilagt fördragen EU, FEU och Euratom, artikel 9, rådets beslut 2008/633, artikel 18.2 och 2013/392)

6. Talan om ogiltigförklaring – Dom om ogiltigförklaring – Verkningar – Begränsning därav som förordnas av domstolen – Beslut 2013/392 om fastställande av det datum då beslut 2008/633 om åtkomst till informationssystemet för viseringar för sökningar för medlemsstaternas utsedda myndigheter och för Europol i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott får verkan – Risk för att åtkomsten till nämnda system begränsas och upprätthållandet av lag och ordning äventyras – Verkningarna av det ogiltigförklarade beslutet kvarstår till dess att ny rättsakt som ska ersätta detsamma träder i kraft

   (Artikel 264 andra stycket FEUF, rådets beslut 2008/633 och 2013/392)

1.  Se domen.

   (se punkt 9)

2.  Vad gäller den rättsliga grunden för beslut 2013/392 om fastställande av det datum då beslut 2008/633 om åtkomst till informationssystemet för viseringar för sökningar för medlemsstaternas utsedda myndigheter och för Europol i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott får verkan, hänvisar detta beslut inte till artikel 34 EU och i beaktandedelen hänvisas det uttryckligen till EUF-fördraget och till artikel 18.2 i beslut 2008/633.

   Beslut 2013/392, som i princip ska ange den rättsliga grunden för detsamma för att motiveringsskyldigheten ska vara uppfylld, kan mot bakgrund av sin lydelse således inte anses grunda sig på artikel 34 EU.

   Det ska i synnerhet beaktas att den omständigheten att artikel 34.2 c EU skulle utgöra den enda möjliga rättsliga grunden för antagandet av en sådan åtgärd som beslut 2013/392 – även om det skulle antas vara styrkt – saknar relevans i detta sammanhang. Detta eftersom rådet – genom att det i beslut 2013/392 uttryckligen valde att nämna EUF-fördraget och artikel 18.2 i beslut 2008/633 och inte artikel 34.2 c EU – tydligt angav att den rättsliga grunden för beslut 2013/392 var artikel 18.2 i beslut 2008/633 som sådan.

   Härav följer att den omständigheten att Lissabonfördraget upphäver artikel 34 EU inte medför att det angripna beslutet saknar grund.

   (se punkterna 18, 19, 21 och 22)

3.  Det är endast med stöd av fördragen som en institution, i särskilda fall, är behörig att ändra ett beslutsförfarande som fastställts däri, eftersom reglerna för beslutsprocessen inom unionens institutioner har fastställts genom fördragen och det varken står medlemsstaterna eller institutionerna själva fritt att bestämma dessa. Att ge en institution möjlighet att fastställa härledda rättsliga grunder – oavsett om detta leder till att förfarandet för att anta en rättsakt förstärks eller förenklas – skulle således leda till att institutionen ges en lagstiftningsmakt som går utöver vad som föreskrivs i fördragen.

   Denna lösning ska inte bara tillämpas på härledda rättsliga grunder för antagandet av lagstiftningsakter, utan även på sådana rättsliga grunder i en sekundärrättsakt som gör det möjligt att anta åtgärder för genomförandet av rättsakten genom att förstärka eller förenkla förfarandet för att anta sådana åtgärder enligt fördragen.

   Det är visserligen så, att det i fördragen föreskrivs att parlamentet och rådet fastställer vissa av reglerna avseende kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter. Det är däremot inte desto mindre så, att de särskilda reglerna om antagande av sådana genomförandeåtgärder som anges i fördragen är bindande för institutionerna på samma sätt som de som avser antagandet av lagstiftningsakter, och att sekundärrättsakter således inte får strida mot dem.

   (se punkterna 32–34)

4.  Eftersom lagenligheten av en unionsrättsakt ska bedömas i förhållande till de faktiska och rättsliga omständigheter som rådde den dag då rättsakten antogs, ska lagenligheten av artikel 18.2 i beslut 2008/633 om åtkomst till informationssystemet för viseringar för sökningar för medlemsstaternas utsedda myndigheter och för Europol i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott bedömas mot bakgrund av de bestämmelser som var tillämpliga, den dag då beslutet antogs, på antagandet av en sådan åtgärd som beslut 2013/392 om fastställande av det datum då beslut 2008/633 får verkan, det vill säga artiklarna 34.2 c EU och 39.1 EU.

   Av dessa bestämmelser följer att rådet ska samråda med parlamentet innan det, beroende på omständigheterna, enhälligt eller med kvalificerad majoritet antar andra beslut för att uppnå målen i avdelning VI i EU-fördraget än dem som avses i artikel 34.2 a och b EU, och de åtgärder som krävs för att genomföra dessa beslut.

   Visserligen föreskrivs det ingen skyldighet för rådet i artikel 18.2 i beslut 2008/633 att samråda med parlamentet innan det antar den åtgärd som föreskrivs i den bestämmelsen.

   Unionens sekundärlagstiftning ska emellertid i möjligaste mån tolkas i överensstämmelse med bestämmelserna i fördragen.

   Med hänsyn dels till att skyldigheten att tolka en sekundärrättsakt i överensstämmelse med primärrätten följer av den allmänna tolkningsprincipen att en bestämmelse i möjligaste mån, ska tolkas på ett sätt som inte påverkar dess lagenlighet, dels att lagenligheten av artikel 18.2 i beslut 2008/633 ska bedömas med hänsyn till bland annat artikel 39.1 EU, ska den förstnämnda bestämmelsen tolkas i överensstämmelse med den sistnämnda bestämmelsen.

   Således ska artikel 18.2 i beslut 2008/633, i överensstämmelse med artikel 39.1 EU, tolkas så, att rådet kan anta en rättsakt för att fastställa det datum från vilket beslutet ska ha verkan endast efter att ha samrått med parlamentet.

   Den omständigheten att artikel 39.1 EU har upphävts efter det att artikel 18.2 i beslut 2008/633 antogs kan inte heller innebära att bestämmelsen inte längre ska tolkas i enlighet med artikel 39.1 EU.

   (se punkterna 35–40 och 57)

5.  Vad gäller frågan om artikel 18.2 i beslut 2008/633 om åtkomst till informationssystemet för viseringar för sökningar för medlemsstaternas utsedda myndigheter och för Europol i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott är förenlig med de förfaranderegler som är tillämpliga efter Lissabonfördragets ikraftträdande, innehåller protokoll (nr 36) om övergångsbestämmelser innehåller bestämmelser som särskilt avser vilka rättsregler som ska tillämpas efter fördragets ikraftträdande på rättsakter som antagits med stöd av EU-fördraget före detta datum.

   I artikel 9 i protokollet föreskrivs således att sådana akters rättsverkningar ska kvarstå så länge dessa akter inte upphävs, ogiltigförklaras eller ändras med tillämpning av fördragen.

   Artikeln måste tolkas mot bakgrund av första skälet i protokollet, i vilket det anges att det är nödvändigt att fastställa övergångsbestämmelser för att organisera övergången mellan de institutionella bestämmelser i fördragen som är tillämpliga före ikraftträdandet av Lissabonfördraget och de bestämmelser som fastställs i det fördraget.

   Med hänsyn till att Lissabonfördraget avsevärt har förändrat den institutionella ramen för polissamarbetet och det straffrättsliga samarbetet, ska artikel 9 i protokollet om övergångsbestämmelser förstås så, att den bland annat avser att säkerställa att de rättsakter som antagits inom ramen för detta samarbete kan fortsätta att tillämpas effektivt oaktat förändringen av den institutionella ramen för samarbetet.

   Att godta ett argument varigenom det görs gällande att Lissabonfördragets upphävande av de särskilda förfarandena för att anta åtgärder inom ramen för polissamarbetet och det straffrättsliga samarbetet gjorde det omöjligt att anta sådana åtgärder på de villkor som uppställdes i allmänna rättsakter som antagits inom ramen för samarbetet innan dessa rättsakter anpassades till Lissabonfördraget – skulle nämligen försvåra eller, till och med, förhindra den effektiva tillämpningen av dessa rättsakter. Detta skulle äventyra uppnåendet av det syfte som eftersträvas i fördraget.

   Parlamentets tolkning av artikel 9 i protokollet om övergångsbestämmelser, det vill säga att artikeln endast innebär att akter som omfattas av polissamarbetet och det straffrättsliga samarbetet inte automatiskt upphävs till följd av Lissabonfördragets ikraftträdande, skulle medföra att artikeln förlorade sin ändamålsenliga verkan.

   En bestämmelse i en akt som korrekt antagits på grundval av EU-fördraget före Lissabonfördragets ikraftträdande, som föreskriver det sätt på vilket andra åtgärder ska antas, fortsätter således att ha rättsverkningar så länge som den inte har upphävts, ogiltigförklarats eller ändrats, och gör det möjligt att anta dessa åtgärder i enlighet med det förfarande som anges i bestämmelsen.

   Den omständigheten att artikel 18.2 i beslut 2008/633 föreskriver ett sätt för att anta en sådan åtgärd som beslut 2013/392 om fastställande av det datum då beslut 2008/633 får verkan, som är enklare eller svårare i förhållande till det förfarande som föreskrivs för detta ändamål i EUF-fördraget medför inte att bestämmelsen utgör en rättsstridig härledd rättslig grund vars tillämpning ska underkännas vid invändning om rättegångshinder.

   (se punkterna 41–48)

6.  Domstolen kan enligt artikel 264 andra stycket FEUF, om den anser det nödvändigt, ange vilka verkningar av den ogiltigförklarade rättsakten som ska betraktas som bestående.

   Att i förevarande fall ogiltigförklara beslut 2013/392, om fastställande av det datum då beslut 2008/633 om åtkomst till informationssystemet för viseringar för sökningar för medlemsstaternas utsedda myndigheter och för Europol i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott får verkan, utan att förordna om att verkningarna av beslutet ska kvarstå skulle kunna hindra åtkomsten till nämnda system och således äventyra upprätthållandet av lag och ordning.

   Verkningarna av det angripna beslutet ska följaktligen kvarstå till dess att en ny rättsakt som ska ersätta detsamma träder i kraft.

   (se punkterna 62–64)