Förenade målen C-584/10 P, C-593/10 P och C-595/10 P

Europeiska kommissionen m.fl.

mot

Yassin Abdullah Kadi

”Överklagande — Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP) — Restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter — Förordning (EG) nr 881/2002 — Frysning av penningmedel och ekonomiska tillgångar tillhörande en person som finns upptagen i en förteckning som upprättats av ett FN-organ — Upptagande av denna person i förteckningen i bilaga I till förordning (EG) nr 881/2002 — Talan om ogiltigförklaring — Grundläggande rättigheter — Rätten till försvar — Principen om ett effektivt domstolsskydd — Proportionalitetsprincipen — Rätten till respekt för egendom — Motiveringsskyldighet”

Sammanfattning – Domstolens dom (stora avdelningen) av den 18 juli 2013

1. Domstolsförfarande – Begäran om att det muntliga förfarandet ska återupptas – Begäran om att få tillfälle att yttra sig över de rättsfrågor som behandlats i generaladvokatens förslag till avgörande – Villkor för återupptagande

   (Artikel 252 andra stycket FEUF; domstolens rättegångsregler, artikel 83)

2. Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Rättsakt som genomför resolutioner som antagits av Förenta nationernas säkerhetsråd – Undantag från domstolsprövning för denna rättsakt – Föreligger inte

   (Artiklarna 263 FEUF och 347 FEUF; rådets förordning nr 881/2002, bilaga I; kommissionens förordning nr 1190/2008)

3. Folkrätt – Förenta nationernas stadga – Resolutioner som har antagits av säkerhetsrådet med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga – Unionens skyldighet att utöva sin behörighet med iakttagande av dessa – Räckvidd – Rättsakt som genomför resolutioner som antagits av Förenta nationernas säkerhetsråd – Undantag från domstolsprövning för denna rättsakt – Föreligger inte

   (Artiklarna 263 FEUF och 347 FEUF; rådets förordning nr 881/2002, bilaga I; kommissionens förordning nr 1190/2008)

4. Unionsrätt – Principer – Rätten till försvar – Rätt till ett effektivt domstolsskydd – Restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter – Skyldighet att meddela individuella och specifika skäl för de beslut som har antagits – Skyldighet att ge den berörda personen möjlighet att på ett ändamålsenligt sätt ge sin ståndpunkt till känna beträffande de skäl som har åberopats mot honom eller henne

   (Artiklarna 220.1 FEUF och 296 FEUF; rådets förordning nr 881/2002, bilaga I; kommissionens förordning nr 1190/2008)

5. Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Förordning om införande av restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter – Prövningens omfattning

   (Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47; rådets förordning nr 881/2002, bilaga I; kommissionens förordning nr 1190/2008)

1.  Se domen.

   (se punkterna 56–58)

2.  Förordning nr 1190/2008 om ändring av förordning nr 881/2002 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter kan inte vara undantagen från domstolsprövning endast därför att den är avsedd att genomföra resolutioner som antagits av säkerhetsrådet med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga. De omständigheter som stöder nämnda lösning hänger i huvudsak hänger samman med att domstolens kontroll av att varje unionsrättsakt, inklusive dem som genomför en folkrättslig rättsakt, är lagenlig i förhållande till de grundläggande rättigheter som unionen säkerställer, utgör en konstitutionell garanti i vad som utgör en rättslig union.

   Att unionsrättsakter som genomför restriktiva åtgärder som antagits på internationell nivå inte är undantagna från domstolsprövning påverkar inte det företräde som en säkerhetsrådsresolution har på det folkrättsliga planet, samtidigt som den hänsyn som unionens institutioner måste ta till Förenta nationernas institutioner inte kan innebära att någon laglighetsprövning inte görs av unionsrättsakterna i förhållande till de grundläggande rättigheter som utgör en del av de allmänna principerna i unionsrätten.

   (se punkterna 65–67)

3.  Se domen.

   (se punkterna 66–68)

4.  När det rör sig om ett beslut om att behålla en persons namn i förteckningen i bilaga I till förordning nr 881/2002 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter och om upphävande av förordning nr 467/2001 om förbud mot export av vissa varor och tjänster till Afghanistan, skärpning av flygförbudet och förlängning av spärrandet av tillgångar och andra finansiella medel beträffande talibanerna i Afghanistan måste, till skillnad från vad som gäller det första beslutet om att uppta ett visst namn i förteckningen, det dubbla kravet dels på att den behöriga unionsmyndigheten underrättar den berörda personen om de uppgifter som myndigheten förfogar över beträffande de omständigheter som lagts personen till last och utgjort grunden för myndighetens beslut, dels på att den behöriga unionsmyndigheten bereder personen i fråga tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt ge sin ståndpunkt till känna beträffande de skäl som har åberopats mot honom, vara uppfyllt innan beslutet antas.

   När den berörda personen har yttrat sig med anledning av redogörelsen för skälen har den behöriga unionsmyndigheten en skyldighet att omsorgsfullt och opartiskt pröva de anförda skälen mot bakgrund av detta yttrande samt eventuell bifogad bevisning, och att särskilt bedöma om det är nödvändigt att be sanktionskommittén och, via denna, den medlem av Förenta nationerna som har föreslagit upptagandet av den berörda personen i sanktionskommitténs sammanfattande förteckning om hjälp. Även om motiveringsskyldigheten i artikel 296 FEUF inte sträcker sig så långt att det krävs ett detaljerat svar på den berörda personens yttrande, innebär den under alla omständigheter, inklusive i de fall då motiveringen av en unionsrättsakt motsvarar skäl som har anförts av ett internationellt organ, att denna motivering ska innehålla en beskrivning av de individuella, specifika och konkreta skäl som har fått de behöriga myndigheterna att anse att den berörda personen bör bli föremål för restriktiva åtgärder.

   (se punkterna 111–116)

5.  För att det ska vara fråga om en sådan effektiv domstolsprövning som garanteras genom artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, krävs det att unionsdomstolen, vid sin laglighetsprövning av de skäl som legat till grund för beslutet att uppta eller behålla en persons namn i förteckningen i bilaga I till förordning nr 881/2002 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter och om upphävande av förordning nr 467/2001 om förbud mot export av vissa varor och tjänster till Afghanistan, skärpning av flygförbudet och förlängning av spärrandet av tillgångar och andra finansiella medel beträffande talibanerna i Afghanistan, förvissar sig om att det föreligger faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag för ett sådant beslut, som för denna person har en individuell innebörd. Detta förutsätter en undersökning av de faktiska omständigheter som har åberopats i redogörelsen för skälen och som ligger till grund för nämnda beslut, vilket betyder att domstolskontrollen inte är begränsad till en bedömning av huruvida de angivna skälen är sannolika i abstrakt mening, utan gäller huruvida det föreligger stöd för dessa skäl, eller åtminstone för ett av dem som i sig anses räcka som grund för beslutet. Härvid ankommer det på unionsdomstolen att vid sin prövning vid behov anmoda den behöriga unionsmyndigheten att inkomma med uppgifter eller bevisning, oavsett om det rör sig om hemliga handlingar, som är av relevans för domstolens prövning.

   Om den behöriga unionsmyndigheten inte är i stånd att efterkomma unionsdomstolens begäran, ska domstolen grunda sin bedömning på de omständigheter som den har upplysts om. Om det med stöd av dessa omständigheter inte går att sluta sig till att det finns stöd för ett visst skäl ska unionsdomstolen underkänna det såsom grund för beslutet om att uppta eller behålla det aktuella namnet i förteckningen. Om däremot relevant information och bevisning inges av den behöriga unionsmyndigheten ska unionsdomstolen pröva huruvida de omständigheter som har åberopats kan anses styrkta genom nämnda uppgifter eller bevisning och uppskatta bevisvärdet därav med beaktande av omständigheterna i målet och mot bakgrund av eventuella yttranden beträffande dessa omständigheter som har ingetts av, bland annat, den berörda personen.

   När det finns tvingande hänsyn som rör unionens eller dess medlemsstaters säkerhet eller deras internationella relationer som utgör hinder för att lämna ut vissa uppgifter eller viss bevisning till den berörda personen, ankommer det dock på unionsdomstolen, mot vilken det inte kan göras gällande att uppgifterna eller bevisen är sekretessbelagda eller hemliga, att inom ramen för sin domstolsprövning, använda sig av metoder som gör det möjligt att förena berättigade säkerhetshänsyn när det gäller arten av och källorna till de uppgifter som har beaktats vid antagandet av den berörda rättsakten, med nödvändigheten av att i tillräcklig utsträckning säkerställa den enskildes processuella rättigheter, såsom rätten att yttra sig och principen om ett kontradiktoriskt förfarande.

   Om unionsdomstolen gör bedömningen att de skäl som åberopats av den behöriga myndigheten inte utgör hinder för att lämna ut uppgifterna och bevisningen, åtminstone i vissa delar, ska den ge myndigheten möjlighet att lämna ut uppgifterna och bevisningen till den berörda personen. Om myndigheten motsätter sig detta ska domstolen göra sin laglighetsprövning av den angripna rättsakten på grundval av de uppgifter som har lämnats ut.

   Om det däremot visar sig att de skäl som har anförts av den behöriga unionsmyndigheten faktiskt utgör hinder för att den berörda personen informeras om de uppgifter eller den bevisning som har ingetts till unionsdomstolen, krävs det att det görs en lämplig avvägning mellan rätten till ett effektivt domstolsskydd, framför allt den kontradiktoriska principen, och unionens eller dess medlemsstaters säkerhet eller deras internationella relationer.

   Med hänsyn till att de restriktiva åtgärderna i fråga är av förebyggande karaktär ska följande gälla: Om unionsdomstolen vid laglighetsprövningen av det angripna beslutet finner att åtminstone ett av de skäl som nämns i den redogörelse som har lämnats av sanktionskommittén är tillräckligt precist och konkret, stöds av fakta och i sig utgör en tillräcklig grund för beslutet, ska den omständigheten att andra av dessa skäl inte uppfyller dessa kriterier inte motivera en ogiltigförklaring av beslutet. Om fallet är det motsatta ska det angripna beslutet ogiltigförklaras av domstolen.

   En sådan domstolsprövning är absolut nödvändig för att säkerställa en lämplig balans mellan upprätthållandet av internationell fred och säkerhet och skyddet för den berörda personens grundläggande fri- och rättigheter. Trots den förebyggande karaktären har de restriktiva åtgärderna i fråga nämligen en betydande negativ inverkan på de ovannämnda fri- och rättigheterna. Det hänger dels samman med den rejäla omskakningen av den berörda personens yrkes- och familjeliv till följd av de inskränkningar av hans eller hennes utövande av äganderätten som beror på åtgärdernas allmänna räckvidd och på, såsom i det aktuella fallet, den tid under vilken de faktiskt har tillämpats. Dels hänger det samman med den offentliga vanära och misstro som den berörda personen drabbas av genom dessa åtgärder.

   (se punkterna 119, 120, 123–125, 127, 128, 130–132 och 137)

Förenade målen C-584/10 P, C-593/10 P och C-595/10 P

Europeiska kommissionen m.fl.

mot

Yassin Abdullah Kadi

”Överklagande — Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP) — Restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter — Förordning (EG) nr 881/2002 — Frysning av penningmedel och ekonomiska tillgångar tillhörande en person som finns upptagen i en förteckning som upprättats av ett FN-organ — Upptagande av denna person i förteckningen i bilaga I till förordning (EG) nr 881/2002 — Talan om ogiltigförklaring — Grundläggande rättigheter — Rätten till försvar — Principen om ett effektivt domstolsskydd — Proportionalitetsprincipen — Rätten till respekt för egendom — Motiveringsskyldighet”

Sammanfattning – Domstolens dom (stora avdelningen) av den 18 juli 2013

1. Domstolsförfarande — Begäran om att det muntliga förfarandet ska återupptas — Begäran om att få tillfälle att yttra sig över de rättsfrågor som behandlats i generaladvokatens förslag till avgörande — Villkor för återupptagande

   (Artikel 252 andra stycket FEUF; domstolens rättegångsregler, artikel 83)

2. Europeiska unionen — Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter — Rättsakt som genomför resolutioner som antagits av Förenta nationernas säkerhetsråd — Undantag från domstolsprövning för denna rättsakt — Föreligger inte

   (Artiklarna 263 FEUF och 347 FEUF; rådets förordning nr 881/2002, bilaga I; kommissionens förordning nr 1190/2008)

3. Folkrätt — Förenta nationernas stadga — Resolutioner som har antagits av säkerhetsrådet med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga — Unionens skyldighet att utöva sin behörighet med iakttagande av dessa — Räckvidd — Rättsakt som genomför resolutioner som antagits av Förenta nationernas säkerhetsråd — Undantag från domstolsprövning för denna rättsakt — Föreligger inte

   (Artiklarna 263 FEUF och 347 FEUF; rådets förordning nr 881/2002, bilaga I; kommissionens förordning nr 1190/2008)

4. Unionsrätt — Principer — Rätten till försvar — Rätt till ett effektivt domstolsskydd — Restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter — Skyldighet att meddela individuella och specifika skäl för de beslut som har antagits — Skyldighet att ge den berörda personen möjlighet att på ett ändamålsenligt sätt ge sin ståndpunkt till känna beträffande de skäl som har åberopats mot honom eller henne

   (Artiklarna 220.1 FEUF och 296 FEUF; rådets förordning nr 881/2002, bilaga I; kommissionens förordning nr 1190/2008)

5. Europeiska unionen — Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter — Förordning om införande av restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter — Prövningens omfattning

   (Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47; rådets förordning nr 881/2002, bilaga I; kommissionens förordning nr 1190/2008)

1.  Se domen.

   (se punkterna 56–58)

2.  Förordning nr 1190/2008 om ändring av förordning nr 881/2002 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter kan inte vara undantagen från domstolsprövning endast därför att den är avsedd att genomföra resolutioner som antagits av säkerhetsrådet med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga. De omständigheter som stöder nämnda lösning hänger i huvudsak hänger samman med att domstolens kontroll av att varje unionsrättsakt, inklusive dem som genomför en folkrättslig rättsakt, är lagenlig i förhållande till de grundläggande rättigheter som unionen säkerställer, utgör en konstitutionell garanti i vad som utgör en rättslig union.

   Att unionsrättsakter som genomför restriktiva åtgärder som antagits på internationell nivå inte är undantagna från domstolsprövning påverkar inte det företräde som en säkerhetsrådsresolution har på det folkrättsliga planet, samtidigt som den hänsyn som unionens institutioner måste ta till Förenta nationernas institutioner inte kan innebära att någon laglighetsprövning inte görs av unionsrättsakterna i förhållande till de grundläggande rättigheter som utgör en del av de allmänna principerna i unionsrätten.

   (se punkterna 65–67)

3.  Se domen.

   (se punkterna 66–68)

4.  När det rör sig om ett beslut om att behålla en persons namn i förteckningen i bilaga I till förordning nr 881/2002 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter och om upphävande av förordning nr 467/2001 om förbud mot export av vissa varor och tjänster till Afghanistan, skärpning av flygförbudet och förlängning av spärrandet av tillgångar och andra finansiella medel beträffande talibanerna i Afghanistan måste, till skillnad från vad som gäller det första beslutet om att uppta ett visst namn i förteckningen, det dubbla kravet dels på att den behöriga unionsmyndigheten underrättar den berörda personen om de uppgifter som myndigheten förfogar över beträffande de omständigheter som lagts personen till last och utgjort grunden för myndighetens beslut, dels på att den behöriga unionsmyndigheten bereder personen i fråga tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt ge sin ståndpunkt till känna beträffande de skäl som har åberopats mot honom, vara uppfyllt innan beslutet antas.

   När den berörda personen har yttrat sig med anledning av redogörelsen för skälen har den behöriga unionsmyndigheten en skyldighet att omsorgsfullt och opartiskt pröva de anförda skälen mot bakgrund av detta yttrande samt eventuell bifogad bevisning, och att särskilt bedöma om det är nödvändigt att be sanktionskommittén och, via denna, den medlem av Förenta nationerna som har föreslagit upptagandet av den berörda personen i sanktionskommitténs sammanfattande förteckning om hjälp. Även om motiveringsskyldigheten i artikel 296 FEUF inte sträcker sig så långt att det krävs ett detaljerat svar på den berörda personens yttrande, innebär den under alla omständigheter, inklusive i de fall då motiveringen av en unionsrättsakt motsvarar skäl som har anförts av ett internationellt organ, att denna motivering ska innehålla en beskrivning av de individuella, specifika och konkreta skäl som har fått de behöriga myndigheterna att anse att den berörda personen bör bli föremål för restriktiva åtgärder.

   (se punkterna 111–116)

5.  För att det ska vara fråga om en sådan effektiv domstolsprövning som garanteras genom artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, krävs det att unionsdomstolen, vid sin laglighetsprövning av de skäl som legat till grund för beslutet att uppta eller behålla en persons namn i förteckningen i bilaga I till förordning nr 881/2002 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter och om upphävande av förordning nr 467/2001 om förbud mot export av vissa varor och tjänster till Afghanistan, skärpning av flygförbudet och förlängning av spärrandet av tillgångar och andra finansiella medel beträffande talibanerna i Afghanistan, förvissar sig om att det föreligger faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag för ett sådant beslut, som för denna person har en individuell innebörd. Detta förutsätter en undersökning av de faktiska omständigheter som har åberopats i redogörelsen för skälen och som ligger till grund för nämnda beslut, vilket betyder att domstolskontrollen inte är begränsad till en bedömning av huruvida de angivna skälen är sannolika i abstrakt mening, utan gäller huruvida det föreligger stöd för dessa skäl, eller åtminstone för ett av dem som i sig anses räcka som grund för beslutet. Härvid ankommer det på unionsdomstolen att vid sin prövning vid behov anmoda den behöriga unionsmyndigheten att inkomma med uppgifter eller bevisning, oavsett om det rör sig om hemliga handlingar, som är av relevans för domstolens prövning.

   Om den behöriga unionsmyndigheten inte är i stånd att efterkomma unionsdomstolens begäran, ska domstolen grunda sin bedömning på de omständigheter som den har upplysts om. Om det med stöd av dessa omständigheter inte går att sluta sig till att det finns stöd för ett visst skäl ska unionsdomstolen underkänna det såsom grund för beslutet om att uppta eller behålla det aktuella namnet i förteckningen. Om däremot relevant information och bevisning inges av den behöriga unionsmyndigheten ska unionsdomstolen pröva huruvida de omständigheter som har åberopats kan anses styrkta genom nämnda uppgifter eller bevisning och uppskatta bevisvärdet därav med beaktande av omständigheterna i målet och mot bakgrund av eventuella yttranden beträffande dessa omständigheter som har ingetts av, bland annat, den berörda personen.

   När det finns tvingande hänsyn som rör unionens eller dess medlemsstaters säkerhet eller deras internationella relationer som utgör hinder för att lämna ut vissa uppgifter eller viss bevisning till den berörda personen, ankommer det dock på unionsdomstolen, mot vilken det inte kan göras gällande att uppgifterna eller bevisen är sekretessbelagda eller hemliga, att inom ramen för sin domstolsprövning, använda sig av metoder som gör det möjligt att förena berättigade säkerhetshänsyn när det gäller arten av och källorna till de uppgifter som har beaktats vid antagandet av den berörda rättsakten, med nödvändigheten av att i tillräcklig utsträckning säkerställa den enskildes processuella rättigheter, såsom rätten att yttra sig och principen om ett kontradiktoriskt förfarande.

   Om unionsdomstolen gör bedömningen att de skäl som åberopats av den behöriga myndigheten inte utgör hinder för att lämna ut uppgifterna och bevisningen, åtminstone i vissa delar, ska den ge myndigheten möjlighet att lämna ut uppgifterna och bevisningen till den berörda personen. Om myndigheten motsätter sig detta ska domstolen göra sin laglighetsprövning av den angripna rättsakten på grundval av de uppgifter som har lämnats ut.

   Om det däremot visar sig att de skäl som har anförts av den behöriga unionsmyndigheten faktiskt utgör hinder för att den berörda personen informeras om de uppgifter eller den bevisning som har ingetts till unionsdomstolen, krävs det att det görs en lämplig avvägning mellan rätten till ett effektivt domstolsskydd, framför allt den kontradiktoriska principen, och unionens eller dess medlemsstaters säkerhet eller deras internationella relationer.

   Med hänsyn till att de restriktiva åtgärderna i fråga är av förebyggande karaktär ska följande gälla: Om unionsdomstolen vid laglighetsprövningen av det angripna beslutet finner att åtminstone ett av de skäl som nämns i den redogörelse som har lämnats av sanktionskommittén är tillräckligt precist och konkret, stöds av fakta och i sig utgör en tillräcklig grund för beslutet, ska den omständigheten att andra av dessa skäl inte uppfyller dessa kriterier inte motivera en ogiltigförklaring av beslutet. Om fallet är det motsatta ska det angripna beslutet ogiltigförklaras av domstolen.

   En sådan domstolsprövning är absolut nödvändig för att säkerställa en lämplig balans mellan upprätthållandet av internationell fred och säkerhet och skyddet för den berörda personens grundläggande fri- och rättigheter. Trots den förebyggande karaktären har de restriktiva åtgärderna i fråga nämligen en betydande negativ inverkan på de ovannämnda fri- och rättigheterna. Det hänger dels samman med den rejäla omskakningen av den berörda personens yrkes- och familjeliv till följd av de inskränkningar av hans eller hennes utövande av äganderätten som beror på åtgärdernas allmänna räckvidd och på, såsom i det aktuella fallet, den tid under vilken de faktiskt har tillämpats. Dels hänger det samman med den offentliga vanära och misstro som den berörda personen drabbas av genom dessa åtgärder.

   (se punkterna 119, 120, 123–125, 127, 128, 130–132 och 137)