Förenade målen C-197/11 och C-203/11

Eric Libert m.fl.

mot

Gouvernement flamand (C-197/11)

och

All Projects & Developments NV m.fl.

mot

Vlaamse Regering (C-203/11)

(begäran om förhandsavgörande framställda av Cour constitutionnelle (Belgien))

”Grundläggande friheter — Restriktion — Skäl — Statligt stöd — Begreppet ’offentligt byggentreprenadkontrakt’ — Tomter och byggnader belägna i vissa kommuner — Nationella bestämmelser enligt vilka det för överlåtelse eller upplåtelse av sådan egendom krävs en ’tillräcklig anknytning’ mellan den potentiella köparen eller hyresgästen och målkommunen — Social skyldighet som åläggs byggherrar och markexploatörer — Skatteincitament och subventionsordningar”

Sammanfattning – Domstolens dom (första avdelningen) av den 8 maj 2013

1. Begäran om förhandsavgörande – Domstolens behörighet – Gränser – Fråga som uppstått avseende en tvist som är begränsad till en och samma medlemsstats inre förhållanden – Behörighet med anledning av att personer från andra medlemsstater eventuellt kan påverkas

   (Artikel 267 FEUF)

2. Unionsmedborgarskap – Fri rörlighet för personer – Etableringsfrihet – Frihet att tillhandahålla tjänster – Fri rörlighet för kapital och frihet att utföra betalningar – Restriktioner av fastighetstransaktioner – Regionala bestämmelser vilka ställer som krav för överlåtelse eller upplåtelse av fast egendom belägen i vissa kommuner att en provinsiell bedömningsnämnd bekräftat att den potentiella köparen eller hyresgästen har tillräcklig anknytning till den berörda kommunen – Otillåtet – Motivering – Social bostadspolitik – Föreligger inte

   (Artiklarna 21 FEUF, 45 FEUF, 49 FEUF, 56 FEUF och 63 FEUF, Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38, artiklarna 22 och 24)

3. Fri rörlighet för kapital och frihet att utföra betalningar – Restriktioner av fastighetstransaktioner – Regionala bestämmelser enligt vilka vissa ekonomiska aktörer åläggs en social skyldighet då de beviljas bygglov eller markexploateringstillstånd – Tillåtet – Motivering – Social bostadspolitik – Villkor – Proportionalitet – Den nationella domstolens bedömning

   (Artikel 63 FEUF)

4. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Skatteincitament och subventionsordningar som syftar till att kompensera för den sociala skyldighet som byggherrar och markexploatörer åläggs – Omfattas – Villkor – Utgör en ekonomisk förmån och inte ett vederlag för att fullgöra skyldigheter avseende allmännyttiga tjänster – Den nationella domstolens bedömning

   (Artikel 107.1 FEUF, kommissionens beslut 2005/842)

5. Begäran om förhandsavgörande – Domstolens behörighet – Gränser – Den nationella domstolens behörighet – Fastställande och bedömning av de faktiska omständigheterna i målet – Tillämpning av de bestämmelser som har tolkats av domstolen

   (Artikel 267 FEUF)

6. Tillnärmning av lagstiftning – Förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster – Direktiv 2004/18 – Offentlig upphandling av byggentreprenader – Begrepp – Uppförande av subventionerade bostäder, som därefter ska säljas till ett fastställt maximipris till ett offentligt allmännyttigt bostadsorgan eller till den tjänsteleverantör som uppfört bostäderna och som träder i organets ställe – Omfattas – Villkor – Den nationella domstolens bedömning

   (Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18, artikel 1.2 b)

1.  Se domen.

   (se punkterna 33, 34 och 36)

2.  Artiklarna 21 FEUF, 45 FEUF, 49 FEUF, 56 FEUF och 63 FEUF samt artiklarna 22 och 24 i direktiv 2004/38 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier utgör hinder för regionala bestämmelser vilka ställer som krav för överlåtelse eller upplåtelse av fast egendom belägen i vissa kommuner att en provinsiell bedömningsnämnd bekräftat att den potentiella köparen eller hyresgästen har tillräcklig anknytning till den berörda kommunen. Sådana bestämmelser utgör nämligen uppenbara restriktioner av de grundläggande friheter som garanteras i ovannämnda unionsrättsliga bestämmelser.

   Krav avseende social bostadspolitik i en medlemsstat som, genom en samhällsplaneringspolitik, syftar till att garantera ett tillräckligt utbud av bostäder för personer med låga inkomster och andra missgynnade kategorier av lokalbefolkningen kan utgöra ett tvingande skäl av allmänintresse och därmed motivera sådana restriktioner.

   Åtgärderna går dock utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade syftet. De olika sätt att uppfylla villkoret om tillräcklig anknytning mellan den potentiella köparen eller hyresgästen och den berörda målkommunen som föreskrivs i de nämnda bestämmelserna ska dock alltid prövas av en provinsiell bedömningskommitté. Villkoren kan i själva verket inte uppfyllas endast av de mindre resursstarka lokalinvånarna utan även av vissa lokalinvånare som förfogar över tillräckliga resurser och därmed inte behöver något skydd på bostadsmarknaden.

   För att ett system med administrativt förhandstillstånd ska kunna anses berättigat, trots att en grundläggande frihet därigenom inskränks, måste det emellertid grundas på objektiva kriterier som inte är diskriminerande och som är kända på förhand, för att tillräckligt begränsa de nationella myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning. Så är inte fallet när det enligt ett av villkoren krävs att den potentiella köparen eller hyresgästen kan visa ett yrkesmässigt, familjerelaterat, socialt eller ekonomiskt band till den aktuella kommunen på grund av betydande omständigheter som föreligger sedan lång tid med hänsyn till villkorets vaga karaktär och att det inte klargörs i vilka situationer villkoret kan anses uppfyllt.

   (se punkterna 48, 51, 52, 55 och 57–60 samt punkt 1 i domslutet)

3.  Artikel 63 FEUF ska tolkas så, att den inte utgör hinder för bestämmelser enligt vilka vissa ekonomiska aktörer åläggs en social skyldighet då de beviljas bygglov eller markexploateringstillstånd, under förutsättning att den hänskjutande domstolen fastställer att bestämmelserna är nödvändiga och ändamålsenliga för att uppnå det eftersträvade syftet att garantera ett tillräckligt utbud av bostäder för personer med låga inkomster eller andra missgynnade kategorier av lokalbefolkningen.

   För att beviljas bygglov eller markexploateringstillstånd är vissa byggherrar och markexploatörer skyldiga att underkasta sig ett förfarande i vilket de åläggs att utföra en social skyldighet. Skyldigheten består i att avsätta en del av byggprojektet för subventionerade bostäder eller att betala ett ekonomiskt bidrag till den kommun som byggprojektet genomförs i. Eftersom de aktuella investerarna inte kan använda tomterna fritt för det syfte de vill köpa dem utgör skyldigheten en restriktion av den fria rörligheten för kapital

   Skyldigheten kan emellertid motiveras av krav som hänger samman med den sociala bostadspolitiken i en medlemsstat såsom ett tvingande skäl av allmänintresse. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra en bedömning av om en sådan skyldighet uppfyller proportionalitetskriteriet.

   (se punkterna 65– 69 samt punkt 2 i domslutet)

4.  Olika skatteincitament och subventionsordningar kan klassificeras som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att bedöma om villkoren för att ett statligt stöd ska föreligga är uppfyllda. Om så är fallet ska samma domstol, såvitt avser de åtgärder som syftar till att kompensera för den sociala skyldighet som byggherrar och markexploatörer åläggs, pröva huruvida beslut 2005/842 om tillämpningen av artikel 86.2 EG på statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse likväl ska tillämpas på sådana åtgärder.

   Sådana åtgärder som, oavsett deras form, direkt eller indirekt gynnar företag anses utgöra stöd, liksom åtgärder som kan anses ge det mottagande företaget ekonomiska fördelar som det inte skulle ha erhållit under normala marknadsmässiga förhållanden. En statlig åtgärd omfattas inte av artikel 107.1 FEUF i den mån som åtgärden ska anses utgöra ersättning som motsvarar ett vederlag för tjänster som det mottagande företaget har tillhandahållit för att fullgöra skyldigheter avseende allmännyttiga tjänster, när åtgärden i själva verket inte innebär att dessa företag gynnas ekonomiskt och således inte har som verkan att dessa företag får en mer fördelaktig konkurrensställning än konkurrerande företag. Så kan vara fallet med de åtgärder som är avsedda att utgöra kompensation för den sociala skyldighet som markexploatörer och byggherrar omfattas av och som består i att avsätta en del av byggprojektet för subventionerade bostäder eller att betala ett ekonomiskt bidrag till den kommun som byggprojektet genomförs i.

   För att det i ett konkret fall ska kunna anses att en sådan ersättning inte utgör statligt stöd måste dock ett antal villkor uppfyllas: För det första ska det mottagande företaget faktiskt ha ålagts public service-skyldigheter och dessa skyldigheter ska vara klart definierade. Med hänsyn till medlemsstaternas stora utrymme för skönsmässig bedömning kan det inte uteslutas att tjänster i form av tillhandahållande av subventionerade bostäder kan kvalificeras som offentliga tjänster. Det förhållandet att den sociala skyldigheten inte kommer enskilda som önskar en subventionerad bostad direkt till godo utan i stället kommer allmännyttiga bolag till godo påverkar inte bedömningen av hur den aktuella tjänsten ska kvalificeras. För det andra ska de kriterier på grundval av vilka ersättningen beräknas vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt, på så sätt att det kan undvikas att ersättningen medför att det mottagande företaget gynnas ekonomiskt i förhållande till konkurrerande företag. För det tredje får ersättningen inte överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av dessa skyldigheter. För det fjärde ska storleken på den nödvändiga ersättningen fastställas på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag som har försetts med medel för att kunna fullgöra sin skyldighet att tillhandahålla offentliga tjänster skulle ha åsamkats vid fullgörandet av denna skyldighet, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid skulle ha erhållits och till en skälig vinst på grund av fullgörandet av skyldigheten.

   (se punkterna 83–89, 91, 92 och 102 samt punkt 3 i domslutet)

5.  Se domen.

   (se punkterna 94 och 95)

6.  Uppförande av subventionerade bostäder, som därefter ska säljas till ett fastställt maximipris till ett offentligt allmännyttigt bostadsorgan eller till den tjänsteleverantör som uppfört bostäderna och som träder i organets ställe, omfattas av begreppet ”offentligt byggentreprenadkontrakt” i artikel 1.2 b i direktiv 2004/18 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster när villkoren i denna bestämmelse är uppfyllda, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva.

   (se punkt 119 samt punkt 4 i domslutet)

Förenade målen C-197/11 och C-203/11

Eric Libert m.fl.

mot

Gouvernement flamand (C-197/11)

och

All Projects & Developments NV m.fl.

mot

Vlaamse Regering (C-203/11)

(begäran om förhandsavgörande framställda av Cour constitutionnelle (Belgien))

”Grundläggande friheter — Restriktion — Skäl — Statligt stöd — Begreppet ’offentligt byggentreprenadkontrakt’ — Tomter och byggnader belägna i vissa kommuner — Nationella bestämmelser enligt vilka det för överlåtelse eller upplåtelse av sådan egendom krävs en ’tillräcklig anknytning’ mellan den potentiella köparen eller hyresgästen och målkommunen — Social skyldighet som åläggs byggherrar och markexploatörer — Skatteincitament och subventionsordningar”

Sammanfattning – Domstolens dom (första avdelningen) av den 8 maj 2013

1. Begäran om förhandsavgörande — Domstolens behörighet — Gränser — Fråga som uppstått avseende en tvist som är begränsad till en och samma medlemsstats inre förhållanden — Behörighet med anledning av att personer från andra medlemsstater eventuellt kan påverkas

   (Artikel 267 FEUF)

2. Unionsmedborgarskap — Fri rörlighet för personer — Etableringsfrihet — Frihet att tillhandahålla tjänster — Fri rörlighet för kapital och frihet att utföra betalningar — Restriktioner av fastighetstransaktioner — Regionala bestämmelser vilka ställer som krav för överlåtelse eller upplåtelse av fast egendom belägen i vissa kommuner att en provinsiell bedömningsnämnd bekräftat att den potentiella köparen eller hyresgästen har tillräcklig anknytning till den berörda kommunen — Otillåtet — Motivering — Social bostadspolitik — Föreligger inte

   (Artiklarna 21 FEUF, 45 FEUF, 49 FEUF, 56 FEUF och 63 FEUF, Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38, artiklarna 22 och 24)

3. Fri rörlighet för kapital och frihet att utföra betalningar — Restriktioner av fastighetstransaktioner — Regionala bestämmelser enligt vilka vissa ekonomiska aktörer åläggs en social skyldighet då de beviljas bygglov eller markexploateringstillstånd — Tillåtet — Motivering — Social bostadspolitik — Villkor — Proportionalitet — Den nationella domstolens bedömning

   (Artikel 63 FEUF)

4. Stöd som ges av en medlemsstat — Begrepp — Skatteincitament och subventionsordningar som syftar till att kompensera för den sociala skyldighet som byggherrar och markexploatörer åläggs — Omfattas — Villkor — Utgör en ekonomisk förmån och inte ett vederlag för att fullgöra skyldigheter avseende allmännyttiga tjänster — Den nationella domstolens bedömning

   (Artikel 107.1 FEUF, kommissionens beslut 2005/842)

5. Begäran om förhandsavgörande — Domstolens behörighet — Gränser — Den nationella domstolens behörighet — Fastställande och bedömning av de faktiska omständigheterna i målet — Tillämpning av de bestämmelser som har tolkats av domstolen

   (Artikel 267 FEUF)

6. Tillnärmning av lagstiftning — Förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster — Direktiv 2004/18 — Offentlig upphandling av byggentreprenader — Begrepp — Uppförande av subventionerade bostäder, som därefter ska säljas till ett fastställt maximipris till ett offentligt allmännyttigt bostadsorgan eller till den tjänsteleverantör som uppfört bostäderna och som träder i organets ställe — Omfattas — Villkor — Den nationella domstolens bedömning

   (Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18, artikel 1.2 b)

1.  Se domen.

   (se punkterna 33, 34 och 36)

2.  Artiklarna 21 FEUF, 45 FEUF, 49 FEUF, 56 FEUF och 63 FEUF samt artiklarna 22 och 24 i direktiv 2004/38 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier utgör hinder för regionala bestämmelser vilka ställer som krav för överlåtelse eller upplåtelse av fast egendom belägen i vissa kommuner att en provinsiell bedömningsnämnd bekräftat att den potentiella köparen eller hyresgästen har tillräcklig anknytning till den berörda kommunen. Sådana bestämmelser utgör nämligen uppenbara restriktioner av de grundläggande friheter som garanteras i ovannämnda unionsrättsliga bestämmelser.

   Krav avseende social bostadspolitik i en medlemsstat som, genom en samhällsplaneringspolitik, syftar till att garantera ett tillräckligt utbud av bostäder för personer med låga inkomster och andra missgynnade kategorier av lokalbefolkningen kan utgöra ett tvingande skäl av allmänintresse och därmed motivera sådana restriktioner.

   Åtgärderna går dock utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade syftet. De olika sätt att uppfylla villkoret om tillräcklig anknytning mellan den potentiella köparen eller hyresgästen och den berörda målkommunen som föreskrivs i de nämnda bestämmelserna ska dock alltid prövas av en provinsiell bedömningskommitté. Villkoren kan i själva verket inte uppfyllas endast av de mindre resursstarka lokalinvånarna utan även av vissa lokalinvånare som förfogar över tillräckliga resurser och därmed inte behöver något skydd på bostadsmarknaden.

   För att ett system med administrativt förhandstillstånd ska kunna anses berättigat, trots att en grundläggande frihet därigenom inskränks, måste det emellertid grundas på objektiva kriterier som inte är diskriminerande och som är kända på förhand, för att tillräckligt begränsa de nationella myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning. Så är inte fallet när det enligt ett av villkoren krävs att den potentiella köparen eller hyresgästen kan visa ett yrkesmässigt, familjerelaterat, socialt eller ekonomiskt band till den aktuella kommunen på grund av betydande omständigheter som föreligger sedan lång tid med hänsyn till villkorets vaga karaktär och att det inte klargörs i vilka situationer villkoret kan anses uppfyllt.

   (se punkterna 48, 51, 52, 55 och 57–60 samt punkt 1 i domslutet)

3.  Artikel 63 FEUF ska tolkas så, att den inte utgör hinder för bestämmelser enligt vilka vissa ekonomiska aktörer åläggs en social skyldighet då de beviljas bygglov eller markexploateringstillstånd, under förutsättning att den hänskjutande domstolen fastställer att bestämmelserna är nödvändiga och ändamålsenliga för att uppnå det eftersträvade syftet att garantera ett tillräckligt utbud av bostäder för personer med låga inkomster eller andra missgynnade kategorier av lokalbefolkningen.

   För att beviljas bygglov eller markexploateringstillstånd är vissa byggherrar och markexploatörer skyldiga att underkasta sig ett förfarande i vilket de åläggs att utföra en social skyldighet. Skyldigheten består i att avsätta en del av byggprojektet för subventionerade bostäder eller att betala ett ekonomiskt bidrag till den kommun som byggprojektet genomförs i. Eftersom de aktuella investerarna inte kan använda tomterna fritt för det syfte de vill köpa dem utgör skyldigheten en restriktion av den fria rörligheten för kapital

   Skyldigheten kan emellertid motiveras av krav som hänger samman med den sociala bostadspolitiken i en medlemsstat såsom ett tvingande skäl av allmänintresse. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra en bedömning av om en sådan skyldighet uppfyller proportionalitetskriteriet.

   (se punkterna 65– 69 samt punkt 2 i domslutet)

4.  Olika skatteincitament och subventionsordningar kan klassificeras som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att bedöma om villkoren för att ett statligt stöd ska föreligga är uppfyllda. Om så är fallet ska samma domstol, såvitt avser de åtgärder som syftar till att kompensera för den sociala skyldighet som byggherrar och markexploatörer åläggs, pröva huruvida beslut 2005/842 om tillämpningen av artikel 86.2 EG på statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse likväl ska tillämpas på sådana åtgärder.

   Sådana åtgärder som, oavsett deras form, direkt eller indirekt gynnar företag anses utgöra stöd, liksom åtgärder som kan anses ge det mottagande företaget ekonomiska fördelar som det inte skulle ha erhållit under normala marknadsmässiga förhållanden. En statlig åtgärd omfattas inte av artikel 107.1 FEUF i den mån som åtgärden ska anses utgöra ersättning som motsvarar ett vederlag för tjänster som det mottagande företaget har tillhandahållit för att fullgöra skyldigheter avseende allmännyttiga tjänster, när åtgärden i själva verket inte innebär att dessa företag gynnas ekonomiskt och således inte har som verkan att dessa företag får en mer fördelaktig konkurrensställning än konkurrerande företag. Så kan vara fallet med de åtgärder som är avsedda att utgöra kompensation för den sociala skyldighet som markexploatörer och byggherrar omfattas av och som består i att avsätta en del av byggprojektet för subventionerade bostäder eller att betala ett ekonomiskt bidrag till den kommun som byggprojektet genomförs i.

   För att det i ett konkret fall ska kunna anses att en sådan ersättning inte utgör statligt stöd måste dock ett antal villkor uppfyllas: För det första ska det mottagande företaget faktiskt ha ålagts public service-skyldigheter och dessa skyldigheter ska vara klart definierade. Med hänsyn till medlemsstaternas stora utrymme för skönsmässig bedömning kan det inte uteslutas att tjänster i form av tillhandahållande av subventionerade bostäder kan kvalificeras som offentliga tjänster. Det förhållandet att den sociala skyldigheten inte kommer enskilda som önskar en subventionerad bostad direkt till godo utan i stället kommer allmännyttiga bolag till godo påverkar inte bedömningen av hur den aktuella tjänsten ska kvalificeras. För det andra ska de kriterier på grundval av vilka ersättningen beräknas vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt, på så sätt att det kan undvikas att ersättningen medför att det mottagande företaget gynnas ekonomiskt i förhållande till konkurrerande företag. För det tredje får ersättningen inte överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av dessa skyldigheter. För det fjärde ska storleken på den nödvändiga ersättningen fastställas på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag som har försetts med medel för att kunna fullgöra sin skyldighet att tillhandahålla offentliga tjänster skulle ha åsamkats vid fullgörandet av denna skyldighet, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid skulle ha erhållits och till en skälig vinst på grund av fullgörandet av skyldigheten.

   (se punkterna 83–89, 91, 92 och 102 samt punkt 3 i domslutet)

5.  Se domen.

   (se punkterna 94 och 95)

6.  Uppförande av subventionerade bostäder, som därefter ska säljas till ett fastställt maximipris till ett offentligt allmännyttigt bostadsorgan eller till den tjänsteleverantör som uppfört bostäderna och som träder i organets ställe, omfattas av begreppet ”offentligt byggentreprenadkontrakt” i artikel 1.2 b i direktiv 2004/18 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster när villkoren i denna bestämmelse är uppfyllda, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva.

   (se punkt 119 samt punkt 4 i domslutet)