Förenade målen C-39/05 P och C-52/05 P

Konungariket Sverige

och

Maurizio Turco

mot

Europeiska unionens råd

”Överklagande — Tillgång till institutionernas handlingar — Förordning (EG) nr 1049/2001 — Juridisk rådgivning”

Förslag till avgörande av generaladvokat M. Poiares Maduro föredraget den 29 november 2007   I - 4726

Domstolens dom (stora avdelningen) av den 1 juli 2008   I - 4747

Sammanfattning av domen

1. Europeiska gemenskaperna – Institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001

   (Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 andra strecksatsen)

2. Europeiska gemenskaperna – Institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001

   (Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 andra strecksatsen)

3. Europeiska gemenskaperna – Institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001

   (Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 andra strecksatsen)

1.  En institution som tar emot en ansökan om tillgång till en handling ska, vid tillämpning av undantaget till skydd för juridisk rådgivning i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, försäkra sig om att handlingen i fråga verkligen rör juridisk rådgivning och, om så är fallet, avgöra vilka delar av handlingen som faktiskt avser juridisk rådgivning och som således kan omfattas av nämnda undantag.

   Omständigheten att en handling har rubriken ”juridiskt yttrande/juridisk rådgivning” innebär inte att handlingen i fråga automatiskt omfattas av skyddet för juridisk rådgivning i artikel 4.2 andra strecksatsen i denna förordning. Institutionen är skyldig att gå utöver den beteckning som handlingen har och försäkra sig om att den verkligen avser juridisk rådgivning.

   (se punkterna 37–39)

2.  Varken förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar eller förarbetena till densamma innehåller några förtydliganden av innebörden av begreppet ”skydd” för juridisk rådgivning. Begreppet ska därför tolkas mot bakgrund av den allmänna systematiken i och syftet med de föreskrifter i vilka det ingår. Undantaget till skydd för juridisk rådgivning i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordningen ska följaktligen tolkas så, att det avser att skydda institutionens intresse av att begära in juridiska yttranden och av att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden.

   För att kunna åberopa att det föreligger en risk för att detta intresse skadas måste denna risk rimligen kunna förutses och inte endast vara hypotetisk.

   För att styrka att skyddet för juridisk rådgivning skulle undergrävas i den mening som avses i den nämnda bestämmelsen, är det inte tillräckligt att på ett allmänt och abstrakt sätt åberopa att det finns en risk att ett utlämnande av juridiska yttranden rörande lagstiftningsförfaranden kan ge upphov till tvivel om lagstiftningsakternas lagenlighet. Detta resonemang kan följaktligen inte heller ligga till grund för ett beslut att avslå en ansökan om utlämnande av sådana yttranden. Öppenhet i just detta hänseende, vilket gör det möjligt att öppet diskutera skillnaderna mellan olika ståndpunkter, bidrar till att öka institutionernas legitimitet i de europeiska medborgarnas ögon och till att öka deras förtroende. Det är snarare avsaknaden av information och debatt som kan ge upphov till tvivel hos medborgarna inte endast om lagenligheten av en viss rättsakt, utan även om legitimiteten hos beslutsprocessen i dess helhet. Dessutom kan risken för att det uppstår tvivel hos de europeiska medborgarna om lagenligheten av en rättsakt som har antagits av gemenskapslagstiftaren, på grund av att rådets rättstjänst i sitt yttrande har avstyrkt rättsakten, i allmänhet undvikas om rättsaktens motivering förstärks på så sätt att skälen till varför det negativa yttrandet inte har följts tydligt framgår.

   (se punkterna 41–43 och 59–61)

3.  Vid tillämpning av undantaget till skydd för juridisk rådgivning i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar ankommer det på den institution som tar emot en ansökan om tillgång till en handling, om den anser att utlämnandet av denna handling skulle innebära att skyddet för juridisk rådgivning undergrävdes, att kontrollera huruvida något övervägande allmänintresse är för handen, som motiverar att handlingen lämnas ut trots den skada som skulle bli följden härav för institutionens möjligheter att begära in juridiska yttranden och att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden.

   Institutionen är härvid skyldig att göra en avvägning mellan det särskilda intresse som skyddas av att den ifrågavarande handlingen inte lämnas ut och bland annat allmänintresset av att handlingen görs tillgänglig med hänsyn till de fördelar som, i enlighet med vad som anges i skäl 2 i den nämnda förordningen, följer av en ökad öppenhet, nämligen att medborgarna ges bättre möjligheter att delta i beslutsfattandet, att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och att den blir effektivare och får ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system.

   Dessa överväganden är särskilt relevanta när rådet handlar i egenskap av lagstiftare. Detta framgår av skäl 6 i förordning nr 1049/2001 enligt vilket det bör ges större tillgång till handlingar i dessa fall. Öppenhet i detta sammanhang bidrar till att förstärka demokratin genom att göra det möjligt för medborgarna att kontrollera alla uppgifter som har legat till grund för en lagstiftningsakt. Medborgarnas möjlighet att få kännedom om vad som ligger till grund för lagstiftningsåtgärderna utgör ett villkor för att dessa konkret ska kunna utöva sina demokratiska rättigheter.

   Nämnda förordning innebär således i princip en skyldighet att lämna ut yttranden från rådets rättstjänst rörande ett lagstiftningsförfarande. Denna slutsats hindrar emellertid inte att ett bestämt juridiskt yttrande, vilket har avgetts i ett lagstiftningsförfarande, inte lämnas ut med hänvisning till skyddet för juridisk rådgivning, när yttrandet är av särskilt känslig art eller har en särskilt stor räckvidd som går längre än det aktuella lagstiftningsförfarandet. Den berörda institutionen är i ett sådant fall skyldig att lämna en utförlig motivering till beslutet att inte lämna ut yttrandet i fråga.

   (se punkterna 44–46, 68 och 69)