Nyckelord
Sammanfattning

Nyckelord

1. Europeiska investeringsbanken - Behörighet att reglera den interna organisationen - Beslut som fastställer villkoren för samarbetet med Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) - EIB-rådets behörighet

(Europeiska investeringsbankens stadga, artiklarna 9.3 h och 13.3)

2. Talan om ogiltigförklaring - Rättsakter mot vilka talan kan väckas - Europeiska investeringsbankens rättsakter - Rättsakter som omfattas av EIB-rådets behörighet - Omfattas - Rättsakten har antagits av ett annat organ inom banken - Saknar betydelse

(Artikel 237 b EG)

3. Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) - Förordningarna nr 1073/1999 och nr 1074/1999 om utredningar som utförs av OLAF - Tillämpningsområde - Europeiska investeringsbanken - Omfattas

(Europaparlamentets och rådets förordningar nr 1073/1999, artikel 1.3 och nr 1074/1999, artikel 1.3)

4. Europeiska investeringsbanken - Autonom ställning - Omfattning

(Artikel 267 EG)

5. Europeiska investeringsbanken - Granskningar som banken kan bli föremål för - Åtskillnad beroende på granskningens syfte - Granskning av räkenskaperna och den ekonomiska förvaltningen utesluter inte en tillämpning av förordningarna nr 1073/1999 och nr 1074/1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF)

(Artiklarna 248.1 EG, 248.3 EG och 280 EG; Europeiska investeringsbankens stadga, artikel 14; artikel 203 EA; Europaparlamentets och rådets förordningar nr 1073/1999 och nr 1074/1999)

6. Europeiska investeringsbanken - Autonom ställning - Tillämpning av förordningarna nr 1073/1999 och nr 1074/1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) - Förenlighet

(Europaparlamentets och rådets förordningar nr 1073/1999 och nr 1074/1999)

7. Finansiella bestämmelser - Gemenskapens ekonomiska intressen - Begrepp - Europeiska investeringsbankens medel och utgifter - Omfattas

(Artikel 280 EG)

8. Finansiella bestämmelser - Skydd för gemenskapens ekonomiska intressen - Artikel 280 EG - Syfte - Räckvidd - Antagande av regler som är tillämpliga inom gemenskapens institutioner, organ och byråer - Omfattas

(Artikel 280 EG)

9. Institutionernas rättsakter - Val av rättslig grund - Förordning nr 1074/1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) - Artikel 203 EA

(Artiklarna 183a EA och 203 EA; rådets förordning nr 1074/1999)

10. Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) - Förordningarna nr 1073/1999 och nr 1074/1999 om utredningar som utförs av OLAF - Åsidosättande av proportionalitetsprincipen på grund av att Europeiska investeringsbanken omfattas av förordningarnas tillämpningsområde - Föreligger inte

(Europaparlamentets och rådets förordningar nr 1073/1999 och nr 1074/1999)

11. Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) - Förordningarna nr 1073/1999 och nr 1074/1999 om utredningar som utförs av OLAF - Åsidosättande genom beslutet av Europeiska investeringsbankens direktion av den 10 november 1999 angående samarbetet med OLAF

(Europaparlamentets och rådets förordningar nr 1073/1999 och nr 1074/1999; beslut av Europeiska investeringsbankens direktion av den 10 november 1999)

Sammanfattning

1. Ett beslut, vilket har till syfte att fastställa villkoren för Europeiska investeringsbankens samarbete med Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) vad gäller uppgifter som lämnas rörande eventuella bedrägerier och genomförandet av utredningar i sådana ärenden inom banken, omfattas av EIB-rådets befogenheter och inte av direktionens befogenheter.

Ett sådant beslut kan nämligen inte anses höra till "Europeiska investeringsbankens löpande verksamhet" i den mening som avses i artikel 13.3 i Europeiska investeringsbankens stadga eller mer allmänt omfattas av direktionens egen behörighet. Det följer dessutom av artikel 9.3 h i nämnda stadga att det inom banken i princip är EIB-rådet som har behörighet att reglera den interna organisationen och som följaktligen kan vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att bankens verksamhet bedrivs så, att en väl fungerande förvaltning uppnås. Detta gäller utarbetandet av förfaranden för att kontrollera att verksamhet inom en gemenskapsinstitution eller ett gemenskapsorgan bedrivs på ett korrekt sätt, som bland annat har till syfte att säkerställa att institutionens eller organets verksamhet fungerar väl och som omfattas av institutionens eller organets interna organisation, med förbehåll för de begränsningar som följer av gemenskapsrätten.

( se punkterna 66-68 och 70 )

2. Genom att beslut av Europeiska investeringsbankens råd omfattas av domstolens kontroll har artikel 237 b EG bland annat till syfte att säkerställa att alla rättsakter som antas av banken inom ramen för EIB-rådets befogenheter skall kunna prövas av domstolen.

En tolkning av denna bestämmelse som innebär att en sådan rättsakt inte hör till de rättsakter mot vilka talan kan väckas med stöd av denna bestämmelse, enbart av det skälet att rättsakten har antagits av ett annat organ inom banken, såsom direktionen, skulle leda till ett resultat som strider mot bestämmelsens anda, oavsett om antagandet av rättsakten är en följd av att banken avsiktligt har anpassat sitt beslutsförfarande.

En sådan tolkning beaktar inte heller den omständigheten att Europeiska gemenskapen är en rättsgemenskap av sådant slag att varken medlemsstaterna eller gemenskapsinstitutionerna kan undgå kontroll av om deras rättsakter står i överensstämmelse med gemenskapens grundläggande konstitutionella urkund, det vill säga fördraget, genom vilket ett fullständigt system med talemöjligheter och förfaranden upprättats, som är avsett att göra det möjligt för domstolen att granska lagenligheten av de rättsakter som antas av institutionerna. Även om Europeiska investeringsbanken inte utgör en av Europeiska gemenskapens institutioner så utgör den ett gemenskapsorgan och en juridisk person som inrättats genom fördraget och det är av den anledningen som banken omfattas av domstolens kontroll, bland annat på de villkor som föreskrivs i artikel 237 b EG.

( se punkterna 73-75 )

3. Europeiska investeringsbanken omfattas av tillämpningsområdet för förordningarna nr 1073/1999 och nr 1074/1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF). Uttrycket "institutioner, organ och byråer som inrättats genom fördragen eller på grundval av dessa" i artikel 1.3 i dessa förordningar skall nämligen tolkas på så sätt att det omfattar Europeiska investeringsbanken, vilken utgör ett gemenskapsorgan och en juridisk person som inrättats genom fördraget. Det framgår varken av ingressen till eller av bestämmelserna i dessa förordningar att gemenskapslagstiftaren hade för avsikt att göra någon åtskillnad mellan de olika institutioner, organ eller byråer som inrättats genom fördragen eller på grundval av dessa. Tvärtom påpekas det uttryckligen i skäl 7 i de ovannämnda förordningarna att det är nödvändigt att OLAF:s interna utredningar omfattar "alla" dessa institutioner, organ och byråer.

( se punkterna 97-99 )

4. Erkännandet av Europeiska investeringsbankens oberoende i funktionellt och institutionellt hänseende medför inte att den helt frigörs från gemenskaperna och undantas från alla gemenskapsbestämmelser. Det framgår nämligen av bland annat artikel 267 EG att banken är ämnad att bidra till att förverkliga Europeiska gemenskapens mål, och att banken således omfattas av gemenskapsbestämmelserna, enligt fördraget. Härav följer att Europeiska investeringsbankens ställning är ambivalent, eftersom den har en oberoende ställning i fråga om förvaltningen av sina angelägenheter, särskilt på det finansiella området, samtidigt som den har en nära anknytning till Europeiska gemenskapen i fråga om sina mål.

( se punkt 102 )

5. Bestämmelserna i artikel 248.1 EG och 248.3 EG samt artikel 14 i Europeiska investeringsbankens stadga, vilka i huvudsak avser granskningen av räkenskaperna och den ekonomiska förvaltningen, påverkar inte en eventuell tillämpning på Europeiska investeringsbanken av utredningsregler som, i likhet med dem som infördes med stöd av artikel 280 EG och artikel 203 EA genom förordningarna nr 1073/1999 och nr 1074/1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF), särskilt har till syfte att göra det möjligt att undersöka misstankar om bedrägeri, korruption eller andra oegentligheter som riktar sig mot gemenskapernas ekonomiska intressen. Sådana utredningsregler har inga likheter med en granskning av det berörda organets räkenskaper eller ekonomiska förvaltning.

( se punkt 105 )

6. Varken den omständigheten att Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) har inrättats av kommissionen och integrerats i kommissionens administrativa och budgetära struktur på de villkor som föreskrivs i beslut 1999/352 eller den omständigheten att ett sådant från Europeiska investeringsbanken skilt organ har getts utredningsbefogenheter av gemenskapslagstiftaren på de villkor som föreskrivs i förordningarna nr 1073/1999 och nr 1074/1999 om utredningar som utförs av OLAF är i sig sådana att de kan skada Europeiska investeringsbankens oberoende i funktionellt hänseende eller dess anseende på finansmarknaderna.

De regler som infördes genom dessa förordningar ger nämligen uttryck för att gemenskapslagstiftaren är fast besluten att de befogenheter som OLAF har tilldelats endast kan beviljas om det finns garantier för att OLAF är helt oberoende, i synnerhet i förhållande till kommissionen, och att gemenskapsrättens bestämmelser iakttas till fullo, däribland protokollet om Europeiska gemenskapernas privilegier och immunitet, de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt Tjänsteföreskrifter för tjänstemän i Europeiska gemenskaperna och Anställningsvillkor för övriga anställda. För utövandet av dessa befogenheter uppställs det olika regler och särskilda garantier, medan syftet med dessa befogenheter är klart avgränsat. De interna utredningar som OLAF kan se sig nödsakad att utföra skall även utföras i enlighet med villkoren och bestämmelserna i de beslut som varje institution, organ och byrå antar. Det är således inte uteslutet att eventuella särskilda förhållanden som har samband med Europeiska investeringsbankens bankverksamhet i förekommande fall beaktas av banken när ett sådant beslut fattas, men det åligger banken att styrka att de begränsningar som den uppställer i det avseendet är nödvändiga.

( se punkterna 106-109 )

7. Uttrycket "gemenskapens ekonomiska intressen" i artikel 280 EG skall tolkas så, att det inte bara omfattar inkomster och utgifter som hör till gemenskapens budget, utan i princip även de inkomster och utgifter som hör till budgeten för andra organ eller byråer som inrättats genom fördraget. Uttrycket är nämligen specifikt för artikel 280 EG och det skiljer sig från den terminologi som används i de andra bestämmelserna i avdelning II i femte delen av fördraget, i vilka det undantagslöst hänvisas till Europeiska gemenskapens "budget". Uttrycket förefaller dessutom vara mer omfattande än uttrycket "[g]emenskapens ... inkomster och utgifter" som förekommer i bland annat artikel 268 EG. Själva den omständigheten att ett organ eller en byrå har inrättats genom fördraget antyder slutligen att organet eller byrån har utformats i syfte att bidra till att förverkliga Europeiska gemenskapens mål och ingår i gemenskapens rättsordning. De medel som organet eller byrån förfogar över till följd av fördraget är därför i sig av särskilt och direkt ekonomiskt intresse för gemenskapen.

Vad beträffar Europeiska investeringsbanken omfattas den av gemenskapsbestämmelserna enligt fördraget och dess medel och hur dessa används är av uppenbart ekonomiskt intresse för Europeiska gemenskapen och de mål som den eftersträvar. Uttrycket "gemenskapens ekonomiska intressen" i artikel 280 EG omfattar följaktligen även Europeiska investeringsbankens medel och utgifter.

( se punkterna 120-125 )

8. Genom att i artikel 280 EG införa de klargöranden som framgår av styckena 1 och 4 i nämnda artikel hade Amsterdamfördragets upphovsmän uppenbarligen för avsikt att förstärka kampen mot bedrägerier och oegentligheter som riktar sig mot Europeiska gemenskapens ekonomiska intressen, bland annat genom att uttryckligen ge Europeiska gemenskapen till uppgift att, i likhet med medlemsstaterna, "bekämpa" sådana bedrägerier och oegentligheter genom att vidta "åtgärder" som skall ha "avskräckande effekt" och ge ett "effektivt skydd i medlemsstaterna". Den omständigheten att det i artikel 280.1 EG särskilt anges att dessa åtgärder skall vidtas i enlighet med denna artikel innebär inte att det enbart hänvisas till artikelns följande stycken, i synnerhet stycke 4, för att fastställa omfattningen av gemenskapens behörighet på området. Artikel 280.4 EG skall nämligen tolkas så, att den kompletterar definitionen av gemenskapens behörighet och fastställer vissa villkor för utövandet av denna behörighet.

Det faktum att det i artikel 280.4 EG bland annat hänvisas till nödvändigheten av att bidra till ett effektivt och likvärdigt skydd i medlemsstaterna kan i det avseendet inte tolkas på så sätt att Amsterdamfördragets upphovsmän underförstått ville begränsa Europeiska gemenskapens åtgärder ytterligare, på ett så grundläggande sätt som ett förbud mot att bekämpa bedrägerier och andra oegentligheter som riktar sig mot gemenskapens ekonomiska intressen, genom att anta regler som avser de institutioner, organ och byråer som inrättats genom fördragen eller på grundval av dessa. Förutom att en sådan begränsning av gemenskapens behörighet inte följer av ordalydelsen i artikel 280 EG skulle en sådan begränsning knappast vara förenlig med de mål som eftersträvas genom bestämmelsen. För att skapa ett verkligt skydd för Europeiska gemenskapens ekonomiska intressen är det nämligen nödvändigt att åtgärder för att avskräcka från och bekämpa bedrägerier och andra oegentligheter vidtas på samtliga plan där dessa intressen kan påverkas av sådana företeelser, och de företeelser som bekämpas på detta sätt kan ofta samtidigt involvera aktörer som befinner sig på olika plan.

( se punkterna 131-135 )

9. Eftersom det framgår av artikel 183a EA att skyddet av Europeiska atomenergigemenskapens ekonomiska intressen utgör ett självständigt mål kan det inte anses att förordning nr 1074/1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF), vilken förordning har till syfte att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot dessa ekonomiska intressen, inte har antagits för att förverkliga ett av målen för nämnda gemenskap, och att den följaktligen inte kunde antas med stöd av artikel 203 EA.

( se punkterna 140, 143 och 144 )

10. Det kan inte slås fast att förordningarna nr 1073/1999 och nr 1074/1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) inte skall tillämpas på Europeiska investeringsbanken på grund av att proportionalitetsprincipen har åsidosatts.

Gemenskapslagstiftaren gör nämligen inte en uppenbart oriktig bedömning om den - för att förstärka arbetet med att förebygga och bekämpa bedrägerier, korruption och andra oegentligheter som riktar sig mot gemenskapernas ekonomiska intressen - anser att det är nödvändigt att inrätta en kontrollmekanism som är koncentrerad till ett specialiserat organ samt att kontrollen utövas självständigt och enhetligt i förhållande till de olika institutioner, organ eller byråer som inrättats genom fördragen eller på grundval av dessa, trots att dessa institutioner, organ eller byråer har egna kontrollmekanismer. I det avseendet skiljer sig den utredningsfunktion som OLAF har getts på grund av dess särskilda beskaffenhet och särskilda syfte från den allmänna granskningen av räkenskaperna, som den som anförtrotts revisionsrätten och Europeiska investeringsbankens revisionskommitté.

Gemenskapslagstiftaren kan även anse att olikartade kontrollmekanismer som beslutas av de institutioner, organ eller byråer som inrättats genom fördragen eller på grundval av dessa, vilka har möjlighet att välja om en sådan kontrollmekanism skall införas och den närmare utformningen av denna, inte utgör en lösning som är lika effektiv som en ordning i vilken utredningsfunktionen är koncentrerad till ett enda specialiserat och självständigt organ.

( se punkterna 150, 166-168 och 171 )

11. Beslutet av Europeiska investeringsbankens direktion av den 10 november 1999 angående samarbetet med Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) strider mot förordningarna nr 1073/1999 och nr 1074/1999 om utredningar som utförs av OLAF, särskilt artikel 4 i dessa, och överskrider bankens utrymme för att självständigt reglera den egna organisationen i kampen mot bedrägerier. Det framgår nämligen av beslutets ingress och bestämmelser att beslutet är grundat på det felaktiga antagandet att förordningarna inte skall tillämpas på banken och ger således uttryck för bankens avsikt att ensam organisera kampen mot bedrägerier inom banken och samtidigt utarbeta vissa begränsade samarbetsformer med OLAF på operativ nivå, genom att utesluta en tillämpning av de regler som införts genom förordningarna och införa särskilda regler för banken i stället för att fatta ett sådant beslut som avses i artikel 4.1 andra stycket och 4.6 i förordningarna.

( se punkterna 184-186 )