Nyckelord
Sammanfattning

Nyckelord

1. Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) - Förordning nr 1073/1999 om utredningar som utförs av OLAF - Tillämpningsområde - Europeiska centralbanken - Omfattas

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1073/1999, artikel 1.3)

2. Invändning om rättsstridighet - Rättsakter vars rättsstridighet kan göras gällande - Förordning nr 1073/1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) - Normativ gemenskapsrättsakt vars adressat inte är det gemenskapsorgan som gör gällande att rättsakten är rättsstridig - Upptagande till sakprövning

(Artiklarna 230 EG och 241 EG)

3. Finansiella bestämmelser - Gemenskapens ekonomiska intressen - Begrepp - Europeiska centralbankens medel och utgifter - Omfattas

(Artikel 280 EG)

4. Finansiella bestämmelser - Skydd för gemenskapens ekonomiska intressen - Artikel 280 EG - Syfte - Räckvidd - Antagande av regler som är tillämpliga inom gemenskapens institutioner, organ och byråer - Omfattas

(Artikel 280 EG)

5. Europeiska centralbanken - Skyldighet att höra banken innan en rättsakt antas som omfattas av bankens behörighet - Tillämpningsområde - Åtgärder som syftar till att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot gemenskapens ekonomiska intressen - Omfattas inte

(Artikel 105.4 EG; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1073/1999)

6. Europeiska centralbanken - Oberoende ställning - Omfattning - Normativa åtgärder av gemenskapslagstiftaren som kan vara tillämpliga på banken - Tillåtlighet - Villkor

(Artikel 108 EG; stadgan för Europeiska centralbankssystemet)

7. Europeiska centralbanken - Oberoende ställning - Tillämpning av förordning nr 1073/1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) - Förenlighet

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1073/1999; kommissionens beslut 1999/352)

8. Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) - Förordning nr 1073/1999 om utredningar som utförs av OLAF - Åsidosättande av proportionalitetsprincipen på grund av att Europeiska centralbanken omfattas av förordningens tillämpningsområde - Föreligger inte

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1073/1999)

9. Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) - Förordning nr 1073/1999 om utredningar som utförs av OLAF - Åsidosättande av Europeiska centralbankens beslut 1999/726 om bedrägeribekämpning

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1073/1999; Europeiska centralbankens beslut 1999/726)

Sammanfattning

1. Förordning nr 1073/1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) skall tolkas så att den är avsedd att tillämpas på Europeiska centralbanken. Uttrycket "institutioner, organ och byråer som inrättats genom fördragen eller på grundval av dessa" i artikel 1.3 i förordningen kan nämligen inte tolkas på så sätt att det inte omfattar Europeiska centralbanken. Europeiska centralbanken inrättades faktiskt genom fördraget, vilket framgår av själva lydelsen i artikel 8 EG, oavsett vilken särställning den har i gemenskapens rättsordning. Det framgår varken av ingressen till eller av bestämmelserna i förordning nr 1073/1999 att gemenskapslagstiftaren hade för avsikt att göra någon åtskillnad mellan de institutioner, organ eller byråer som inrättats genom fördragen eller på grundval av dessa, genom att från förordningen undanta de organ eller byråer som har medel som är skilda från gemenskapens budget. Tvärtom påpekas det uttryckligen i skäl 7 i förordningen att det är nödvändigt att OLAF:s interna utredningar omfattar "alla" dessa institutioner, organ och byråer.

( se punkterna 63-67 )

2. Det är visserligen riktigt att ett beslut som har fattats av en av gemenskapens institutioner och mot vilket talan inte har väckts av dess adressat inom den i artikel 230 femte stycket EG föreskrivna fristen inte längre kan angripas av denne, och att syftet med den allmänna princip som artikel 241 EG ger uttryck för är att garantera att varje person har eller har haft en möjlighet att ifrågasätta en gemenskapsrättsakt vilken utgör grund för ett beslut som går honom emot och att denna princip inte hindrar att en enskild förlorar rätten att angripa en förordning när den i förhållande till den enskilde skall betraktas som ett individuellt beslut och denne med stöd av artikel 230 EG otvivelaktigt skulle ha kunnat väcka talan om ogiltigförklaring av förordningen, vilket medför att den enskilde inte inför nationell domstol kan åberopa att förordningen är rättsstridig. Dessa principer påverkar dock inte på något sätt den regel som uppställs i artikel 241 EG, enligt vars lydelse parterna i en tvist om en förordning som avses i denna bestämmelse med stöd av artikel 230 andra stycket EG inför domstolen får göra gällande att förordningen inte skall tillämpas.

Inom ramen för en talan om ogiltigförklaring av ett beslut som fattats av ett gemenskapsorgan, vilken är grundad på att organet inte har iakttagit förordning nr 1073/1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF), kan organet följaktligen inte nekas rätten att göra gällande att förordningen är rättsstridig, om ingen av parterna har ifrågasatt att förordningen är normativ och det i synnerhet inte har gjorts gällande att förordningen skall likställas med ett beslut eller att organet i sådant fall skulle vara beslutets adressat.

( se punkterna 74-78 )

3. Uttrycket "gemenskapens ekonomiska intressen" i artikel 280 EG skall tolkas så att det inte bara omfattar inkomster och utgifter som hör till gemenskapens budget, utan i princip även de inkomster och utgifter som hör till budgeten för andra organ eller byråer som inrättats genom fördraget. Uttrycket är nämligen specifikt för artikel 280 EG och det skiljer sig från den terminologi som används i de andra bestämmelserna i avdelning II i femte delen av fördraget, i vilka det undantagslöst hänvisas till Europeiska gemenskapens "budget". Uttrycket förefaller dessutom vara mer omfattande än uttrycket "[g]emenskapens ... inkomster och utgifter" som förekommer i bland annat artikel 268 EG. Själva den omständigheten att ett organ eller en byrå har inrättats genom fördraget antyder slutligen att organet eller byrån dels har utformats i syfte att bidra till att förverkliga Europeiska gemenskapens mål, dels omfattas av gemenskapsbestämmelserna. De medel som organet eller byrån förfogar över till följd av fördraget är därför i sig av särskilt och direkt ekonomiskt intresse för gemenskapen.

Vad beträffar Europeiska centralbanken omfattas den av gemenskapsbestämmelserna enligt fördraget, och dess medel och hur de används är av uppenbart ekonomiskt intresse för Europeiska gemenskapen och de mål som den eftersträvar. Uttrycket "gemenskapens ekonomiska intressen" i artikel 280 EG omfattar följaktligen även Europeiska centralbankens medel och utgifter.

( se punkterna 89-93 och 95 )

4. Genom att i artikel 280 EG införa de klargöranden som framgår av styckena 1 och 4 i nämnda artikel hade Amsterdamfördragets upphovsmän uppenbarligen för avsikt att förstärka kampen mot bedrägerier och oegentligheter som riktar sig mot Europeiska gemenskapens ekonomiska intressen, bland annat genom att uttryckligen ge Europeiska gemenskapen till uppgift att, i likhet med medlemsstaterna, "bekämpa" sådana bedrägerier och oegentligheter genom att vidta "åtgärder" som skall ha "avskräckande effekt" och ge ett "effektivt skydd i medlemsstaterna". Den omständigheten att det i artikel 280.1 EG särskilt anges att dessa åtgärder skall vidtas i enlighet med denna artikel innebär inte att det enbart hänvisas till artikelns följande stycken, i synnerhet stycke 4, för att fastställa omfattningen av gemenskapens behörighet på området. Artikel 280.4 EG skall nämligen tolkas så att den kompletterar definitionen av gemenskapens behörighet och fastställer vissa villkor för utövandet av denna behörighet.

Det faktum att det i artikel 280.4 EG bland annat hänvisas till nödvändigheten av att bidra till ett effektivt och likvärdigt skydd i medlemsstaterna kan i det avseendet inte tolkas på så sätt att Amsterdamfördragets upphovsmän underförstått ville begränsa Europeiska gemenskapens åtgärder ytterligare, på ett så grundläggande sätt som ett förbud mot att bekämpa bedrägerier och andra oegentligheter som riktar sig mot gemenskapens ekonomiska intressen genom att anta regler som avser de institutioner, organ och byråer som inrättats genom fördragen eller på grundval av dessa. Förutom att en sådan begränsning av gemenskapens behörighet inte följer av ordalydelsen i artikel 280 EG skulle en sådan begränsning knappast vara förenlig med de mål som eftersträvas genom bestämmelsen. För att skapa ett verkligt skydd för Europeiska gemenskapens ekonomiska intressen är det nämligen nödvändigt att åtgärder för att avskräcka från och bekämpa bedrägerier och andra oegentligheter vidtas på samtliga plan där dessa intressen kan påverkas av sådana företeelser, och de företeelser som bekämpas på detta sätt kan dessutom ofta samtidigt involvera aktörer som befinner sig på olika plan.

( se punkterna 100-104 )

5. Skyldigheten enligt artikel 105.4 EG att höra Europeiska centralbanken när man planerar att anta en rättsakt på ett område som omfattas av bankens behörighet har huvudsakligen till syfte att säkerställa att den som upprättar en sådan rättsakt avvaktar med att anta denna till dess det organ hörts som, genom de specifika uppgifter som det har på det aktuella området enligt gemenskapsrätten och med sin stora sakkunskap, särskilt kan bidra till det planerade lagstiftningsförfarandet.

Så är inte fallet i fråga om kampen mot bedrägerier som riktar sig mot gemenskapens ekonomiska intressen, eftersom Europeiska centralbanken inte har några särskilda uppgifter på detta område. Den omständigheten att förordning nr 1073/1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) kan inverka på Europeiska centralbankens interna organisation särskiljer inte heller banken från de andra institutioner, organ eller byråer som inrättats genom fördragen.

( se punkterna 110 och 111 )

6. Det framgår av själva ordalydelsen i artikel 108 EG att bestämmelsen syftar till att skydda Europeiska centralbanken och dess beslutande organ från sådan yttre påverkan som kan inverka på fullgörandet av de "uppgifter" som banken har tilldelats genom fördraget och stadgan för Europeiska centralbankssystemet (ECBS). Denna bestämmelse syftar i huvudsak till att skydda banken mot alla former av politiska påtryckningar för att göra det möjligt för den att effektivt arbeta för de fastställda målen för dess verksamhet, tack vare det oberoende utövandet av de särskilda befogenheter som banken har getts i det syftet genom fördraget och nämnda stadga. Erkännandet av ett sådant oberoende medför däremot inte att banken helt frigörs från Europeiska gemenskapen och undantas från alla gemenskapsbestämmelser. Ingenting utesluter a priori att gemenskapslagstiftaren, med stöd av de befogenheter som den har enligt fördraget och på de villkor som föreskrivs i nämnda fördrag, kan vidta normativa åtgärder som kan vara tillämpliga på Europeiska centralbanken.

( se punkterna 134-136 )

7. Varken den omständigheten att Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) har inrättats av kommissionen och integrerats i kommissionens administrativa och budgetära struktur på de villkor som föreskrivs i beslut 1999/352 eller den omständigheten att ett sådant från Europeiska centralbanken skilt organ har getts utredningsbefogenheter av gemenskapslagstiftaren på de villkor som föreskrivs i förordning nr 1073/1999 om utredningar som utförs av OLAF är i sig sådan att den kan skada Europeiska centralbankens oberoende ställning.

De regler som infördes genom denna förordning ger nämligen uttryck för att gemenskapslagstiftaren är fast besluten att de befogenheter som OLAF har tilldelats endast kan beviljas om det finns garantier för att OLAF är helt oberoende, i synnerhet i förhållande till kommissionen, och att gemenskapsrättens bestämmelser iakttas till fullo, däribland protokollet om Europeiska gemenskapernas privilegier och immunitet, de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt Tjänsteföreskrifter för tjänstemän i Europeiska gemenskaperna och Anställningsvillkor för övriga anställda. För utövandet av dessa befogenheter uppställs det olika regler och särskilda garantier, medan syftet med dessa befogenheter är klart avgränsat. De utredningsregler som infördes genom förordning nr 1073/1999 har särskilt till syfte att göra det möjligt att undersöka misstankar om bedrägeri, korruption eller annan olaglig verksamhet som riktar sig mot Europeiska gemenskapens ekonomiska intressen, och OLAF:s direktör kan inte besluta att inleda en utredning om det inte föreligger tillräckligt allvarliga misstankar i det avseendet. De interna utredningar som OLAF kan se sig nödsakad att utföra skall även utföras i enlighet med villkoren och bestämmelserna i de beslut som varje institution, organ och byrå antar. Det är således inte uteslutet att eventuella särskilda förhållanden som har samband med fullgörandet av Europeiska centralbankens uppgifter i förekommande fall beaktas av banken när ett sådant beslut fattas, men det åligger banken att styrka att de begränsningar som den uppställer i det avseendet är nödvändiga.

( se punkterna 138-141 och 143 )

8. Det kan inte slås fast att förordning nr 1073/1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) inte skall tillämpas på Europeiska centralbanken på grund av att proportionalitetsprincipen har åsidosatts.

Gemenskapslagstiftaren gör nämligen inte en uppenbart oriktig bedömning om den - för att förstärka arbetet med att förebygga och bekämpa bedrägerier, korruption och andra oegentligheter som riktar sig mot Europeiska gemenskapens ekonomiska intressen - anser att det är nödvändigt att inrätta en kontrollmekanism som är koncentrerad till ett specialiserat organ samt att kontrollen utövas självständigt och enhetligt i förhållande till de olika institutioner, organ eller byråer som inrättats genom fördragen eller på grundval av dessa, trots att dessa institutioner, organ eller byråer har egna kontrollmekanismer. I det avseendet skiljer sig den utredningsfunktion som OLAF har getts på grund av dess särskilda beskaffenhet och särskilda syfte från den allmänna kontrollen, såsom den kontroll som anförtrotts revisionsrätten, vad beträffar granskning av effektiviteten i Europeiska centralbankens förvaltning, samt oavhängiga externa revisorer, vad gäller granskningen av bankens räkenskaper. Beträffande de uppgifter som Direktoratet för intern revision och Europeiska centralbankens bedrägeribekämpningskommitté har tilldelats genom beslut 1999/726 om bedrägeribekämpning, kan gemenskapslagstiftaren anse att olikartade kontrollmekanismer som beslutas av de institutioner, organ eller byråer som inrättats genom fördragen eller på grundval av dessa, vilka har möjlighet att välja om en sådan kontrollmekanism skall införas och den närmare utformningen av denna, inte utgör en lösning som är lika effektiv som en ordning i vilken utredningsfunktionen är koncentrerad till ett enda specialiserat och självständigt organ.

( se punkterna 158-160 och 164 )

9. Europeiska centralbankens beslut 1999/726 om bedrägeribekämpning strider mot förordning nr 1073/1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF), särskilt artikel 4 i denna, och överskrider bankens utrymme för att självständigt reglera den egna organisationen i kampen mot bedrägerier. Det framgår nämligen av själva beslutet och dess motivering att beslutet är grundat på det felaktiga antagandet att förordning nr 1073/1999 inte skall tillämpas på banken och ger således uttryck för bankens avsikt att ensam organisera kampen mot bedrägerier inom banken, genom att utesluta en tillämpning av de regler som införts genom förordningen och införa särskilda regler för banken, i stället för att fatta ett sådant beslut som avses i artikel 4.1 andra stycket och 4.6 i förordning nr 1073/1999.

( se punkterna 173, 176, 181 och 182 )