Mål T‑186/22

BNP Paribas

mot

Europeiska centralbanken

Tribunalens dom (tredje avdelningen i utökad sammansättning) av den 5 juni 2024

”Ekonomisk och monetär politik – Tillsyn av kreditinstitut – Särskilda tillsynsuppgifter som anförtrotts ECB – Fastställande av tillsynskrav – Oåterkalleliga betalningsåtaganden – Rättskraft – Missbruk av befogenheter – Uppenbart oriktig bedömning – Principen om god förvaltning – Proportionalitet”

1. Talan om ogiltigförklaring – Dom om ogiltigförklaring – Räckvidd – Absolut rättskraft – Räckvidd – Beaktande av såväl domskälen som domslutet – Skyldighet att iaktta domens lydelse i framtida beslut som har likheter med det ogiltigförklarade beslutet

   (Artikel 266 FEUF)

   (se punkterna 27–29 och 32)

2. Ekonomisk och monetär politik – Ekonomisk politik – Tillsyn över unionens finanssektor – Gemensam tillsynsmekanism – Tillsyn över kreditinstitut – Kapitalbaskrav – Räckvidd av den kontroll och utvärdering som genomförs av Europeiska centralbanken (ECB) – Skyldighet att göra en individuell tillsynsprövning – Omfattas

   (Rådets förordning nr 1024/2013, artiklarna 4.1 f samt 16.1 c och 16.2 d)

   (se punkterna 34 och 38–42)

3. Ekonomisk och monetär politik – Ekonomisk politik – Tillsyn över unionens finanssektor – Gemensam tillsynsmekanism – Tillsyn över kreditinstitut – Kapitalbaskrav – Individuell prövning av Europeiska centralbanken (ECB) – Identifiering av en risk på grundval av ett resonemang som även är tillämpligt på andra institut – Åsidosättande av principen om god förvaltningssed – Föreligger inte

   (se punkterna 71 och 81)

4. Ekonomisk och monetär politik – Ekonomisk politik – Tillsyn över unionens finanssektor – Gemensam tillsynsmekanism – Tillsyn över kreditinstitut – Kapitalbaskrav – Individuell prövning av Europeiska centralbanken (ECB) – Redovisnings- och tillsynsbehandling av oåterkalleliga betalningsåtaganden – Tillsynsrisk i form av överskattning av primärkapital (CET 1) – ECB:s korrigerande åtgärd avseende avdrag för oåterkalleliga betalningsåtaganden från CET 1 – Inverkan på den ändamålsenliga verkan av oåterkalleliga betalningsåtaganden – Föreligger inte

   (Europaparlamentets och rådets förordning nr 575/2013; Europaparlamentets och rådets förordning nr 806/2014, artikel 70.3; rådets förordning nr 1024/2013; Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/49, artikel 10.3; Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59, artikel 103.3)

   (se punkterna 91, 92, 94, 97 och 105)

Resumé

Tribunalen prövar en talan om ogiltigförklaring och ogillar talan. I samband med detta gör tribunalen preciseringar, mot bakgrund av dess domar från år 2020 ( 1 ), om den individuella prövning av ett kreditinstituts situation som Europeiska centralbanken (ECB) utför när den utövar sitt tillsynsuppdrag. Tribunalen uttalade sig specifikt om tillsyns- och redovisningsbehandlingen av oåterkalleliga betalningsåtaganden ( 2 ), som kan leda till en överskattning av nivån på kärnprimärkapitalet 1 (Common Equity Tier 1, CET 1) ( 3 ) och således inverka på kreditinstitutets risktäckning i den utsträckningen att det på ECB:s begäran vidtas korrigerande åtgärder enligt förordning nr 1024/2013 ( 4 ).

BNP Paribas, som är sökande i målet, är ett franskt kreditinstitut som står under ECB:s direkta tillsyn.

Den 31 mars 2021 sände ECB ett frågeformulär till sökanden avseende sökandens hantering av de oåterkalleliga betalningsåtagandena. Efter att ha mottagit sökandens svar tillställde kommissionen sökanden ett förslag till beslut efter ett förfarande för övervakning och utvärdering (Supervisory Review and Evaluation Process, SREP). Förslaget innehöll bland annat ett krav på att från CET 1 dra av det sammanlagda beloppet för de oåterkalleliga betalningsåtaganden (nedan kallad avdragsåtgärden). Efter att sökanden inkommit med synpunkter antog ECB beslutet av den 2 februari 2022 ( 5 ) (nedan kallat det angripna beslutet). I detta beslut fastställde ECB i huvudsak att de arrangemang som sökanden tillämpar och den kapitalbas och likviditet som sökanden förfogade över inte säkerställde en sund förvaltning och täckning av dess risker, eftersom sökanden överskattade nivån på sitt CET 1. För att täcka denna risk föreskrev ECB dels avdragsåtgärden, dels ett rapporteringskrav ( 6 ). Sökanden kritiserade ECB för att inte ha gjort en individuell prövning av dess situation och väckte därför talan vid tribunalen om ogiltigförklaring av det angripna beslutet.

Tribunalens bedömning

Tribunalen påpekar inledningsvis att ECB inte har överklagat 2020 års domar, i vilka de beslut som avses i dessa domar delvis ogiltigförklarades. De angripna besluten i förevarande mål syftar emellertid inte till att ersätta de beslut som ogiltigförklarades genom domen BNP Paribas/ECB. ECB fattar nämligen varje år ett beslut inom ramen för tillsyns- och utvärderingsprocessen som träder i kraft den dag som anges i det beslutet. Samma dag upphör beslutet om tillsyns- och utvärderingsprocessen för föregående år att gälla, om inte annat föreskrivs i det nya beslutet om tillsyns- och utvärderingsprocessen. Det påstådda åsidosättandet av skyldigheten enligt artikel 266 FEUF för en institution vars rättsakt har förklarats ogiltig att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa domen om ogiltigförklaring kan således inte godtas. Tribunalen bedömer emellertid huruvida ECB har överskridit sina befogenheter genom att anta en avdragsåtgärd utan att verkligen ha gjort en individuell prövning.

Vad för det första gäller ECB:s individuella prövning, påpekar tribunalen till att börja med att den omständigheten att ECB inte har överklagat 2020 års domar innebär att dessa domar har vunnit laga kraft. Även om ECB inte i egentlig mening har ersatt de ogiltigförklarade besluten med nya beslut avseende tillsyns- och utvärderingsprocessen för det år som dessa mål avser, är ECB icke desto mindre skyldig att iaktta lydelsen i tribunalens domar i de nya beslutsomgångarna avseende tillsyns- och utvärderingsprocessen, för att undvika att nya beslut blir behäftade med samma rättsstridigheter som dem som konstaterats i domarna från år 2020.

I 2020 års domar fann tribunalen att ECB i de angripna besluten inte hade gjort någon individuell prövning i syfte att kontrollera huruvida sökandena i dessa mål hade genomfört arrangemang, strategier, processer och mekanismer i den mening som avses i artikel 4.1 f och artikel 16.1 c i förordning nr 1024/2013 för att hantera tillsynsriskerna i samband med behandlingen av oåterkalleliga betalningsåtaganden utanför balansräkningen och, i förekommande fall, försäkra sig om att de var relevanta för sådana risker.

Tribunalen konstaterar att tribunalen i 2020 års domar ogiltigförklarade de beslut som hade överklagats på grund av att ECB inte hade gjort någon sådan individuell tillsynsprövning av sökandena som krävs enligt bestämmelserna ( 7 ) i förordning nr 1024/2013. Tribunalen konstaterar härvidlag att ECB, efter ogiltigförklaringen av de beslut som var föremål för 2020 års domar, utvecklade en metod för att, inom ramen för sin bedömning av tillsyns- och utvärderingsprocessen för de därpå följande åren, göra en mer konkret prövning av situationen för de kreditinstitut som tecknat sig för oåterkalleliga betalningsåtaganden.

I förevarande fall har prövningen gjorts i enlighet med ECB:s metod och består av ett frågeformulär som föranledde ECB att, mot bakgrund av svaren från de institut som står under tillsyn och som bidrar till finansieringen av den gemensamma resolutionsfonden (SRF) och insättningsgarantisystemen genom att teckna oåterkalleliga betalningsåtaganden, pröva huruvida det fanns en risk för överskattning av CET 1 i dessa institut och, i förekommande fall, huruvida denna risk täcktes. I detta syfte avsåg de frågor som ställts storleken på de oåterkalleliga betalningsåtaganden som tecknats, de tillhandahållna säkerheterna, redovisnings- och tillsynsbehandlingen av de oåterkalleliga betalningsåtagandena och säkerheterna samt möjliga scenarier för ianspråktagande av säkerheter eller anmodan om betalning av de oåterkalleliga betalningsåtagandena, inbegripet kopplingarna mellan dessa olika scenarier. För att bedöma de arrangemang, strategier, processer och mekanismer som tillämpas av det berörda kreditinstitutet för att hantera risken och den kapitalbas och likviditet som innehas för att täcka denna risk begärde ECB dessutom ytterligare information om bland annat redovisnings- och tillsynsbehandlingen, riskreducerande åtgärder, likviditets- och kapitalåtgärder samt eventuella andra åtgärder som vidtagits för att minska risken för överskattning av CET 1.

ECB fastställde, i ett första steg huruvida det fanns en risk för att sökanden överskattade CET 1 ( 8 ) och undersökte, i ett andra steg, sökandens individuella situation för att avgöra huruvida de arrangemang, strategier, processer och mekanismer som sökanden genomförde samt huruvida det kapital och den likviditet som sökanden förfogade över, säkerställde en sund förvaltning och täckning av risken för överskattning av CET 1. ECB drog slutligen slutsatsen att de arrangemang, strategier, processer och mekanismer som genomförts och det baskapital och den likviditet som sökanden innehade inte säkerställde en sund förvaltning och täckning av den identifierade risken, vilket motiverade avdragsåtgärden.

Tribunalen konstaterar följaktligen att ECB beaktade de relevanta omständigheterna, såsom de avses i artikel 4.1 f och artikel 16.1 c i förordning nr 1024/2013, och att den gjorde en individuell prövning av sökandens situation.

Vad för det andra gäller det argument som tribunalen underkänner, nämligen att ECB inte har lagt fram några bevis för att det föreligger en risk och att den prövning som den gjorde syftade till att skapa en regel med allmän räckvidd, påpekar tribunalen inledningsvis att ECB faktiskt har identifierat en risk som är specifik för sökanden. ECB har nämligen, i sitt tillsynsuppdrag, som utgångspunkt beaktat den redovisningsbehandling som sökanden tillämpade, såsom en faktisk omständighet, bland andra, för att avgöra om, och hur, sökanden hanterade och täckte de tillsynsrisker som sökanden var exponerad för på grund av tecknandet av de oåterkalleliga betalningsåtagandena och ställandet av säkerheter. ECB konstaterade således att sökanden hade valt en kombinerad redovisningsbehandling som bestod i att de oåterkalleliga betalningsåtagandena behandlades utanför balansräkningen, samtidigt som sökanden i sin balansräkning angav de belopp som ställts som säkerhet till deras totala nominella värde såsom en fordran på återbetalning. Ett sådant val innebar för ECB att bidraget till finansieringen av resolutions- och insättningsgarantifonderna inte återspeglades i balansräkningen, vilket medförde en risk för överskattning av CET 1.

Vidare påpekar tribunalen att ECB inte har skapat någon regel med allmän giltighet, eftersom redovisningsbehandlingen av de oåterkalleliga betalningsåtagandena och den tillhörande säkerheten är specifika för varje institut och eftersom de tillämpliga redovisningsreglerna lämnar sökanden ett visst utrymme eller till och med viss valmöjlighet.

( 1 ) Dom av den 9 september 2020, Société générale/ECB (T‑143/18, ej publicerad, EU:T:2020:389), dom av den 9 september 2020, Crédit agricole m.fl./ECB (T‑144/18, ej publicerad, EU:T:2020:390), dom av den 9 september 2020, Confédération nationale du Crédit mutuel m.fl./ECB (T‑145/18, ej publicerad, EU:T:2020:391), dom av den 9 september 2020, BPCE m.fl./ECB (T‑146/18, ej publicerad, EU:T:2020:392), dom av den 9 september 2020, Arkéa Direct Bank m.fl./ECB (T‑149/18, ej publicerad, EU:T:2020:393), och dom av den 9 september 2020, BNP Paribas/ECB (T‑150/18 och T‑345/18, EU:T:2020:394) (nedan kallade 2020 års domar).

( 2 ) Dessa åtaganden utgör en möjlighet att fullgöra skyldigheten att betala bidrag till resolutionsfonderna eller garantisystemen, varvid det utestående beloppet ska betalas på första begäran av den myndighet som ansvarar för resolutionsfonderna eller garantisystemen. Detta avtal är förenat med en säkerhet som garanterar att medlen ställs till förfogande med ett belopp som motsvarar den avgift som ska betalas.

( 3 ) Detta kapital är avsett att säkerställa ett kreditinstituts fortsatta verksamhet och förebygga insolvens.

( 4 ) Rådets förordning (EU) nr 1024/2013 av den 15 oktober 2013 om tilldelning av särskilda uppgifter till Europeiska centralbanken i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut (EUT L 287, 2013, s. 63).

( 5 ) Europeiska centralbankens beslut ECB-SSM-2022-FRBNP-7 av den 2 februari 2022 (nedan kallat beslutet av den 2 februari 2022).

( 6 ) Enligt artikel 16.2 d respektive j i förordning nr 1024/2013.

( 7 ) Artiklarna 4.1 f, 16.1 c och 16.2 d i förordning nr 1024/2013.

( 8 ) Enligt de befogenheter som följer av artikel 16.1 c och artikel 16.2 d i förordning nr 1024/2013.