Mål C‑551/22 P

Europeiska kommissionen

mot

Gemensamma resolutionsnämnden

Domstolens dom (stora avdelningen) av den 18 juni 2024

”Överklagande – Ekonomisk och monetär politik – Bankunionen – Förordning (EU) nr 806/2014 – Gemensam rekonstruktionsmekanism – Resolutionsförfarande som är tillämpligt om en enhet fallerar eller sannolikt kommer att fallera – Artikel 18.7 – Den gemensamma resolutionsnämndens antagande av en resolutionsordning – Europeiska kommissionens godkännande av denna resolutionsordning – Artikel 86.2 – Akt mot vilken talan kan väckas – Talan om ogiltigförklaring – Upptagande till prövning”

1. Överklagande – Upptagande till prövning – Grund riktad mot tribunalens prövning huruvida talan kunde upptas till prövning – Domen har överklagats av en av intervenienterna i förfarandet vid tribunalen – Tillåtlighet

   (Artikel 256.1 FEUF; domstolens stadga, artikel 56)

   (se punkt 50)

2. Överklagande – Upptagande till prövning – Överklagbara beslut – I tribunalens dom slogs det fast att talan inte kunde tas upp till prövning, varefter talan ogillades – Tillåtlighet

   (Artikel 256.1 FEUF; domstolens stadga, artikel 56)

   (se punkt 51)

3. Europeiska unionens institutioner – Utövande av befogenheter – Delegering – Villkor – Delegering av beslutsbefogenheter till byråer – Typer av delegation och dess effekter – Delegering av klart avgränsade verkställande befogenheter – Ingen väsentlig ändring av de befogenheter som tilldelats – Delegering av ett utrymme för skönsmässig bedömning som innebär ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i grundläggande frågor på det berörda politiska området – Möjlig ansvarsövergång

   (Artikel 290 FEUF)

   (se punkterna 69–73)

4. Europeiska unionens institutioner – Utövande av befogenheter – Delegering – Villkor – Delegering av beslutsbefogenheter till Gemensamma resolutionsnämnden (SRB) – SRB:s antagande av en resolutionsordning – Stort utrymme för skönsmässig bedömning – Normativa bestämmelser som förhindrar en ansvarsövergång från kommissionen till SRB

   (Europaparlamentets och rådets förordning nr 806/2014, artikel 18.1–18.7)

   (se punkterna 75–81)

5. Talan om ogiltigförklaring – Akter mot vilka talan kan väckas – Begrepp – Akter som har bindande rättsverkningar – Förberedande rättsakter – Gemensamma resolutionsnämndens (SRB) beslut att anta en resolutionsordning – Ikraftträdande – Ingen bindande rättsverkan – Omfattas inte – Beslut om godkännande av kommissionen, eller till och med av Europeiska unionens råd, i vilket innehållet i denna resolutionsordning slutgiltigt fastställs – Omfattas

   (Artikel 263 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 806/2014, artiklarna 18.1–18.8, 30.1 och 30.2)

   (se punkterna 77–81, 83–86, 88, 89, 93 och 94)

Resumé

Europeiska kommissionen har överklagat tribunalens dom av den 1 juni 2022 i målet Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno och SFL/SRB ( 1 ). Domstolen (stora avdelningen) bifaller överklagandet och avgör slutligt målet i sak genom att avvisa den talan som Fundación och Stiftung für Forschung und Lehre väckt vid tribunalen mot Gemensamma resolutionsnämndens (SRB) beslut av den 7 juni 2017 om antagande av en resolutionsordning för Banco Popular Español SA ( 2 ) (nedan kallad den omtvistade resolutionsordningen), vilket antagits med stöd av förordning (EU) nr 806/2014 ( 3 ).

Efter sin bedömning slår domstolen fast att den omtvistade resolutionsordningen inte utgör en akt mot vilken talan kan väckas, i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF, och upphäver följaktligen den överklagade domen i den del tribunalen fann att talan om ogiltigförklaring av resolutionsordningen kunde tas upp till prövning. Domstolen grundar denna bedömning bland annat på de principer om delegering av befogenheter till byråer som slogs fast i domen av den 13 juni 1958, Meroni/Höga myndigheten ( 4 ), och som domstolen erinrade om i domen av den 22 januari 2014, Förenade kungariket/parlamentet och rådet ( 5 ).

Domstolens bedömning

Domstolen erinrar om att en talan om ogiltigförklaring kan väckas med stöd av artikel 263 fjärde stycket FEUF, jämförd med första stycket i samma artikel, mot varje bestämmelse eller åtgärd som antagits av unionens institutioner, organ, kontor eller byråer, oavsett form, vilka avser att skapa bindande rättsverkningar som är ägnade att påverka en fysisk eller en juridisk persons intressen genom att på ett tydligt sätt förändra dennes rättsliga ställning. För att avgöra huruvida en rättsakt har sådana verkningar och därför kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring är det nödvändigt att se till aktens innebörd och att bedöma nämnda verkningar mot bakgrund av objektiva kriterier, såsom aktens innehåll, i förekommande fall med beaktande av det sammanhang i vilket den antogs och den antagande institutionens befogenheter.

Vad för det första gäller innehållet i den omtvistade resolutionsordningen konstaterar domstolen att denna resolutionsordning ännu inte hade godkänts när den antogs vid SRB:s verkställande session den 7 juni 2017, eftersom den därefter anmäldes till kommissionen för godkännande, varvid dess ikraftträdande, och därmed dess bindande rättsverkningar, var beroende av att den godkändes.

Vad för det andra gäller det sammanhang i vilket den omtvistade resolutionsordningen antogs, påpekar domstolen att den rättsliga grunden för densamma, såsom framgår av dess ingress, är SRM-förordningen ( 6 ). Det system som införts genom denna förordning grundar sig på konstaterandet ( 7 ) att utövandet av de resolutionsbefogenheter som föreskrivs i nämnda förordning omfattas av unionens resolutionspolitik, vilken endast kan bestämmas av unionsinstitutionerna, och att det finns ett utrymme för skönsmässig bedömning vid antagandet av varje specifik resolutionsordning, med hänsyn till de betydande effekter resolutionsbeslut har på medlemsstaternas finansiella stabilitet och på själva unionen, liksom på medlemsstaternas finanspolitiska suveränitet. Av dessa skäl ansåg unionslagstiftaren att det var nödvändigt att föreskriva ett lämpligt deltagande av rådet och kommissionen, det vill säga ett deltagande som stärker SRB:s nödvändiga operativa oberoende samtidigt som principerna om delegering av befogenheter till byråerna respekteras.

I det sistnämnda avseendet erinrar domstolen om att den i domarna Meroni/Höga myndigheten och Förenade kungariket/parlamentet och rådet i huvudsak slog fast att följderna av en delegering av befogenheter skiljer sig markant åt, beroende på om denna delegering avser klart avgränsade verkställande befogenheter, vilkas användning därigenom är föremål för sträng kontroll med hjälp av objektiva kriterier fastställda av den delegerande myndigheten, eller om den avser en ”diskretionär befogenhet som innefattar en vidsträckt bedömningsfrihet och som i den praktiska användningen kan ge uttryck för en verklig ekonomisk politik”. En delegering av det förstnämnda slaget kan inte nämnvärt ändra de följder som utövandet av de aktuella befogenheterna medför, medan en delegering av det andra slaget innebär en ”verklig förändring av ansvarsförhållandena” genom att den delegerande myndighetens val ersätts med de val som görs av den myndighet som mottar befogenheterna. Domstolen noterar att den i det mål som ledde fram till domen Meroni/Höga myndigheten slog fast att den delegering av befogenheter som var i fråga i det målet gav de berörda organen en ”bedömningsfrihet som innebär en omfattande diskretionär beslutanderätt” som inte kan anses förenlig med ”kraven i fördraget”, samtidigt som den preciserade att Höga myndigheten, genom att endast förbehålla sig rätten att vägra att godkänna dessa organs beslut, inte hade behållit tillräckliga befogenheter för att undvika en sådan ansvarsövergång.

Enligt domstolen grundar sig den rättspraxis som följer av den domen på premissen att maktbalansen, som är en kännetecknande del av unionens institutionella struktur, utgör en grundläggande garanti som ges i fördragen och att en delegering av ett stort utrymme för skönsmässig bedömning undergräver denna garanti, eftersom detta innebär att denna befogenhet anförtros andra myndigheter än dem som har inrättats genom fördragen för att säkerställa och kontrollera utövandet av denna befogenhet inom ramen för deras respektive ansvarsområden. Det stora utrymme för skönsmässig bedömning som avses i denna rättspraxis omfattar bland annat grundläggande frågor på det berörda politiska området, vilka förutsätter ett stort utrymme för skönsmässig bedömning för att förena olika ibland motstridiga mål.

Domstolen tillägger att det särskilt framgår av nämnda rättspraxis att tillämpligheten av de principer om delegering av befogenheter till byråer som fastställts i denna rättspraxis inte beror på huruvida de rättsakter som byråerna har befogenhet att anta är av individuell eller allmän karaktär, utan endast på huruvida delegeringen medför ett stort utrymme för skönsmässig bedömning eller tvärtom avser exakt avgränsade genomförandebefogenheter.

Syftet med det system som inrättats genom SRM-förordningen ( 8 ) är emellertid att konkretisera de principer som slogs fast i domen Meroni/Höga myndigheten och vilka det erinrades om i domen Förenade kungariket/parlamentet och rådet.

Det är riktigt att SRB ansvarar för antagandet av alla resolutionsbeslut avseende bland annat finansinstitut och koncerner som anses vara betydande för den finansiella stabiliteten i unionen och andra gränsöverskridande koncerner ( 9 ). SRB ska därför endast anta en resolutionsordning för dessa enheter och koncerner om den efter att ha mottagit meddelandet om ECB:s bedömning att den berörda enheten fallerar eller sannolikt kommer att fallera eller på eget initiativ ( 10 ) bedömer att resolutionsvillkoren är uppfyllda ( 11 ). Dessa villkor avser att enheten fallerar eller sannolikt kommer att fallera, om det inte vidtas några alternativa åtgärder i förhållande till resolutionen, och att resolutionen är nödvändig med hänsyn till allmänintresset. I sådana fall kan SRB anta ( 12 ) en resolutionsordning som försätter den berörda enheten i resolution och fastställer tillämpningen av resolutionsverktygen på densamma ( 13 ) och användningen av den gemensamma resolutionsfonden.

Även om SRB tillerkänns ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller huruvida och med vilka medel den berörda enheten ska bli föremål för ett resolutionsförfarande, kringgärdas denna befogenhet av objektiva kriterier och villkor som avgränsar SRB:s handlingsutrymme, och detta såväl vad avser villkoren som resolutionsverktygen ( 14 ). I SRM-förordningen föreskrivs dessutom att kommissionen och rådet ska delta i det förfarande som leder fram till antagandet av en resolutionsordning som, för att den ska kunna träda i kraft, måste godkännas av kommissionen och, i förekommande fall, av rådet.

SRB ska i detta sammanhang underrätta kommissionen om alla åtgärder som den vidtar för att förbereda en resolution och, med kommissionen och rådet, utbyta all information som behövs för att dessa institutioner ska kunna fullgöra sina uppgifter ( 15 ). Kommissionen ska dessutom utse en företrädare som ska ha rätt att delta i mötena inom SRB:s verkställande sessioner och plenarsessioner som permanent observatör. Vidare anges att kommissionens företrädare ska ha rätt att delta i debatterna och ska ha tillgång till alla handlingar ( 16 ). Vidare ska SRB, omedelbart efter antagandet av resolutionsordningen, överlämna densamma till kommissionen. Kommissionen ska, inom 24 timmar efter överlämnandet, antingen godkänna resolutionsordningen eller invända mot den med avseende på de skönsmässiga aspekterna av densamma, med undantag för de aspekter som avser uppfyllandet av kriteriet om allmänintresse och det belopp som ska användas från den gemensamma resolutionsfonden ( 17 ). Vad gäller de sistnämnda skönsmässiga aspekterna får kommissionen inom tolv timmar från överlämnandet föreslå att rådet ska invända mot resolutionsordningen ( 18 ). Domstolen påpekar slutligen att resolutionsordningen träder i kraft endast om varken rådet eller kommissionen har gjort invändningar inom en period på 24 timmar efter det att resolutionsordningen överlämnats av SRB ( 19 ). När kommissionen väl har godkänt en sådan ordning måste den därefter fullt ut åta sig det ansvar som den har tilldelats genom fördragen.

Mot bakgrund av det ovan anförda finner domstolen att bestämmelserna i artikel 18 i SRM‑förordningen, på grundval av vilka den omtvistade resolutionsordningen antogs, kan förhindra en ”ansvarsövergång”, i den mening som avses i den rättspraxis som följer av domen Meroni/Höga myndigheten. Samtidigt som SRB ges befogenhet att bedöma huruvida villkoren för att anta en resolutionsordning är uppfyllda i det aktuella fallet och att fastställa de verktyg som krävs för en sådan resolutionsordning, ger dessa bestämmelser nämligen kommissionen eller, i förekommande fall, rådet ansvaret för den slutliga bedömningen av de skönsmässiga aspekterna av densamma. Sistnämnda aspekter omfattas av unionens politik i fråga om resolution av kreditinstitut och medför krav på en avvägning mellan olika mål och intressen, nämligen att bevara unionens finansiella stabilitet och den inre marknadens integritet, att beakta medlemsstaternas finanspolitiska suveränitet och att skydda aktieägarnas och borgenärernas intressen.

Vad för det tredje gäller SRB:s befogenheter påpekar domstolen att tribunalens tolkning, enligt vilken en resolutionsordning kan ha bindande rättsverkningar oberoende av kommissionens beslut om godkännande, innebär ett åsidosättande av såväl de befogenheter som SRB har enligt SRM-förordningen som den rättspraxis som följer av domen Meroni/Höga myndigheten.

Även om SRM-förordningen föreskriver ( 20 ) att SRB ska utarbeta och anta en resolutionsordning, ger den nämligen inte SRB befogenhet att anta en rättsakt med självständiga rättsverkningar. Inom ramen för resolutionsförfarandet utgör kommissionens godkännande en nödvändig del för att resolutionsordningen ska kunna träda i kraft.

Detta godkännande är även avgörande för innehållet i den aktuella resolutionsordningen. Även om SRM-förordningen gör det möjligt för kommissionen att godkänna en sådan ordning utan att ha gjort några invändningar avseende de skönsmässiga aspekterna av denna och utan att föreslå att rådet ska framföra invändningar, så ger den även kommissionen och rådet möjlighet att ersätta SRB:s bedömning med sin egen genom att framföra invändningar ( 21 ). I så fall är SRB skyldig att inom åtta timmar ändra resolutionsordningen i enlighet med de skäl som kommissionen eller rådet har angett, så att resolutionsordningen kan träda i kraft ( 22 ). En invändning från rådet som grundar sig på att kriteriet om allmänintresse inte är uppfyllt har till följd att resolutionen av den berörda enheten enligt nämnda förordning slutgiltigt förhindras, varvid enheten ska avvecklas på ett ordnat sätt i enlighet med tillämplig nationell rätt ( 23 ).

I förevarande mål har kommissionen, såsom den uttryckligen påpekade i sitt beslut om godkännande av den omtvistade resolutionsordningen ( 24 ), angett att den ”ställer sig bakom” innehållet i denna resolutionsordning och instämmer med ”den motivering som lämnats av [SRB] till varför en resolution är nödvändig för allmänintresset”. De skönsmässiga aspekterna av en resolutionsordning – vilka avser fastställandet av såväl resolutionsvillkoren som resolutionsverktygen – är emellertid oupplösligt förbundna med de mer tekniska aspekterna av resolutionen. I motsats till vad tribunalen angav i den överklagade domen kan det således inte göras någon åtskillnad mellan dessa skönsmässiga aspekter och nämnda tekniska aspekter när det ska avgöras vad som är den akt mot vilken talan kan väckas, när det är fråga om en resolutionsordning som i sin helhet har godkänts av kommissionen.

Det är således först genom kommissionens godkännandebeslut som SRB:s resolutionsåtgärd i den omtvistade resolutionsordningen slutgiltigt har fastställs och fått bindande rättsverkningar. Detta innebär att det är kommissionen, och inte SRB, som inför unionsdomstolen ska svara för nämnda resolutionsåtgärd.

Domstolen finner att det framgår av den omtvistade resolutionsordningens innehåll, det sammanhang i vilket den antogs och SRB:s befogenheter att den inte har haft bindande rättsverkningar som kan påverka en juridisk eller fysisk persons intressen, vilket innebär att den inte utgör en akt som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF.

För det första tillägger domstolen att det, i motsats till vad tribunalen slog fast, inte går att dra slutsatsen av artikel 86.1 och 86.2 i SRM-förordningen att den omtvistade resolutionsordningen kunde bli föremål för en talan om ogiltigförklaring vid tribunalen, trots att den inte utgjorde det slutliga resultatet av det aktuella resolutionsförfarandet, detta eftersom denna ordning konkretiserades först när kommissionen godkände den, varför den dessförinnan inte medförde några självständiga rättsverkningar.

Bestämmelserna i en förordning kan nämligen inte ändra det system för överklagande som föreskrivs i EUF-fördraget. Det framgår dessutom av själva ordalydelsen i artikel 86 i SRM‑förordningen att talan ska väckas vid domstolen ”i enlighet med artikel 263 [FEUF]”, vilket förutsätter att talan uppfyller det däri angivna villkoret att talan kan väckas mot den angripna rättsakten.

Domstolen påpekar att den visserligen, i domen av den 6 maj 2021, ABLV Bank m.fl./ECB ( 25 ), slog fast att en resolutionsordning, i egenskap av det slutliga resultatet av det komplexa resolutionsförfarandet, kan bli föremål för domstolsprövning vid unionsdomstolen. I det mål som gav upphov till den domen hade domstolen emellertid att bedöma lagenligheten av ett beslut av tribunalen i vilket tribunalen hade avvisat en talan om ogiltigförklaring som inte riktade sig mot en sådan resolutionsordning, utan mot Europeiska centralbankens förberedande rättsakter, i vilka det konstaterades att det fanns enheter som fallerar eller sannolikt skulle komma att fallera ( 26 ). Övervägandena i den domen ska således läsas mot bakgrund av domstolens fasta praxis avseende komplexa förfaranden, av vilken det framgår att de åtgärder som vidtas under de förberedande etapperna inför antagandet av den slutliga rättsakten i ett sådant förfarande inte kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring när de inte har självständiga rättsverkningar.

För det andra finner domstolen att tribunalen gjorde en felaktig bedömning när den i den överklagade domen fann att sökandenas rätt till ett effektivt domstolsskydd, i första instans, åsidosätts om man underlåter att erkänna att den omtvistade resolutionsordningen utgör en akt mot vilken talan kan väckas.

Ett kommissionsbeslut om godkännande av det slag som är aktuellt i förevarande mål uppvisar nämligen de kännetecken som utmärker en akt som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF. Inom ramen för en talan om ogiltigförklaring av ett sådant beslut får berörda fysiska eller juridiska personer göra gällande att den resolutionsordning som institutionen har godkänt och därigenom gett bindande rättsverkan, är rättsstridig. Kommissionen ska dessutom, genom ett sådant godkännande, anses godta de omständigheter och skäl som anges i resolutionsordningen, vilket innebär att kommissionen, i förekommande fall, måste försvara dem inför unionsdomstolen.

( 1 ) Dom av den 1 juni 2022, Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno och SFL/SRB, T‑481/17, EU:T:2022:311 (nedan kallad den överklagade domen).

( 2 ) SRB:s verkställande sessions beslut SRB/EES/2017/08 av den 7 juni 2017 om att anta en resolutionsordning för Banco Popular Español SA.

( 3 ) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 806/2014 av den 15 juli 2014 om fastställande av enhetliga regler och ett enhetligt förfarande för resolution av kreditinstitut och vissa värdepappersföretag inom ramen för en gemensam resolutionsmekanism och en gemensam resolutionsfond och om ändring av förordning (EU) nr 1093/2010 (EUT L 225, 2014, s. 1) (nedan kallad SRM-förordningen).

( 4 ) Dom av den 13 juni 1958, Meroni/Höga myndigheten (9/56, EU:C:1958:7).

( 5 ) Dom av den 22 januari 2014, Förenade kungariket/parlamentet och rådet (C‑270/12, EU:C:2014:18).

( 6 ) Särskilt artikel 18.

( 7 ) Se framför allt skälen 24 och 26 i SRM-förordningen.

( 8 ) Såsom framgår av skälen 24 och 26 i SRM-förordningen.

( 9 ) Enligt artikel 7.2 i SRM-förordningen.

( 10 ) Enligt artikel 18.1 och 18.6 i SRM-förordningen

( 11 ) Som avses i artikel 18.1 a–c i SRM-förordningen.

( 12 ) Med stöd av artikel 18.6 i SRM-förordningen.

( 13 ) Som avses i artikel 22.1 i SRM-förordningen.

( 14 ) Enligt artikel 18.1 och 18.4–18.6 i SRM-förordningen.

( 15 ) Enligt artikel 30.1 och 30.2 i SRM-förordningen.

( 16 ) Enligt artikel 43.3 i SRM-förordningen.

( 17 ) Artikel 18.7 första, andra och tredje styckena i SRM-förordningen.

( 18 ) Artikel 18.7 tredje stycket i SRM-förordningen.

( 19 ) Artikel 18.7 femte stycket i SRM-förordningen.

( 20 ) Enligt artiklarna 7 och 18 i SRM-förordningen.

( 21 ) Artikel 18.7 i SRM-förordningen.

( 22 ) Artikel 18.7 sjunde stycket i SRM-förordningen.

( 23 ) Artikel 18.8 i SRM-förordningen.

( 24 ) Kommissionens beslut (EU) 2017/1246 av den 7 juni 2017 om godkännande av resolutionsordningen för Banco Popular Español SA (EUT L 178, 2017, s. 15), skäl 4, i dess rättade lydelse per den 6 december 2017 (EUT L 320, 2017, s. 31).

( 25 ) Dom av den 6 maj 2021, ABLV Bank m.fl./ECB (C‑551/19 P och C‑552/19 P, EU:C:2021:369, punkterna 56 och 66).

( 26 ) I den mening som avses i artikel 18.1 i SRM-förordningen.