Mål C‑363/22 P

Planistat Europe
och
Hervé-Patrick Charlot

mot

Europeiska kommissionen

Domstolens dom (femte avdelningen) av den 11 januari 2024

”Överklagande – Artikel 340 andra stycket FEUF – Europeiska unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar – Förordning (EG) nr 1073/1999 – Utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) – Olafs externa utredning – ’Eurostat-affären’ – Olaf har till de nationella rättsliga myndigheterna överlämnat uppgifter om omständigheter som kan leda till straffrättsliga påföljder innan utredningen avslutats – Europeiska kommissionen har lämnat in en anmälan innan Olafs utredning har avslutats – Nationellt straffrättsligt förfarande – Slutligt beslut att inte väcka åtal – Begreppet ’tillräckligt klar överträdelse’ av en unionsrättslig bestämmelse som har till syfte att ge enskilda rättigheter – Ideell och ekonomisk skada som klagandena påstår sig ha lidit – Skadeståndstalan”

1. Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Villkor – Rättsstridighet – Tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som ger enskilda rättigheter – Rättsregel som ger rättigheter åt enskilda – Begrepp – Rätten till god förvaltning och omsorgsplikten – Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) har till de nationella rättsliga myndigheterna överlämnat uppgifter om omständigheter som kan leda till straffrättsliga påföljder innan Olafs utredning avslutats – Tribunalen har underlåtit att pröva trovärdigheten och innehållet i dessa uppgifter – Tribunalen har underlåtit att pröva avsikten med överlämnandet mot bakgrund av syftet att inleda en rättslig utredning – Felaktig rättstillämpning

   (Artikel 340 andra stycket FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 41; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1073/1999, skälen 1, 5, 10 och 13 samt artiklarna 9 och 10)

   (se punkterna 66–80, 93 och 94)

2. Överklagande – Överklagande som bifalls – Överklagandeinstansen avgör målet i sak – Villkor – Mål som är färdigt för avgörande – Föreligger inte – Målet återförvisas till tribunalen

   (Domstolens stadga, artikel 61 första stycket)

   (se punkt 95)

Resumé

Genom att delvis bifalla det överklagande som ingetts av Planistat Europe SARL och Hervé-Patrick Charlot (nedan kallade klagandena) av tribunalens dom i målet Planistat Europe och Charlot/kommissionen ( 1 ) (nedan kallad den överklagade domen) uttalar sig EU-domstolen bland annat om omfattningen av den domstolsprövning som tribunalen ska göra inom ramen för en talan om utomobligatoriskt skadeståndsansvar enligt artikel 340 andra stycket FEUF dels när Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf), med stöd av förordning nr 1073/1999 ( 2 ), har överlämnat uppgifter till de nationella rättsliga myndigheterna och gjort en påstådd falsk beskyllning, trots att de nationella domstolarna senare beslutar att inte väcka åtal mot de berörda parterna, dels när Europeiska kommissionen har lämnat in en anmälan med framställande av enskilt anspråk i det målet.

Under år 1996 inrättade Europeiska gemenskapernas statistikkontor (Eurostat) ett nätverk av försäljningsställen för statistiska uppgifter (nedan kallade datashoppar). I medlemsstaterna var dessa datashoppar, som inte var juridiska personer, i princip integrerade med de nationella statistikbyråerna bortsett från i Belgien, Spanien och Luxemburg där de förvaltades av kommersiella bolag. Mellan 1996–1999 erhöll Planistat Europe, som leddes av Hervé-Patrick Charlot, ramavtal med Eurostat för olika tjänster som bland annat innefattade att tillhandahålla personal till datashopparna. Från och med den 1 januari 2000 anförtroddes Planistat Europe förvaltningen av datashopparna i Bryssel (Belgien), Madrid (Spanien) och Luxemburg (Luxemburg).

I september 1999 upprättade Eurostats tjänst för internrevision en rapport i vilken det angavs att det förekom oegentligheter i Planistat Europes förvaltning av datashopparna. Kommissionen översände nämnda rapport till Olaf den 17 mars 2000. Den 18 mars 2003 beslutade Olaf, till följd av en intern utredning, att inleda en extern utredning avseende Planistat Europe. Följande dag överlämnade Olaf uppgifter till de franska rättsliga myndigheterna om omständigheter som, enligt Olaf, kunde komma att betecknas som brott inom ramen för den pågående utredningen (nedan kallat meddelandet av den 19 mars 2003). På grundval av detta inledde Procureur de la République de Paris (Åklagarmyndigheten i Paris, Frankrike) den 4 april 2003 en förundersökning om förskingring och medverkan till trolöshet mot huvudman hos undersökningsdomaren vid Tribunal de grande instance de Paris (Förstainstansdomstolen i Paris, Frankrike). Detta överlämnande uppdagades i pressen i maj 2003.

Kommissionen och Olaf publicerade därefter flera pressmeddelanden, varav endast två innehöll omnämnanden av Planistat Europe. Planistat Europe omnämndes för första gången i pressmeddelandet av den 9 juli 2003, och kommissionen bekräftade sitt beslut att säga upp de avtal som den hade ingått med Planistat Europe i pressmeddelandet av den 23 juli 2003. Den 10 juli 2003 ingav kommissionen en anmälan mot X med framställande av enskilt anspråk till Procureur de la République de Paris (Åklagarmyndigheten i Paris) avseende brottet trolöshet mot huvudman och varje annat brott som kan härledas från de gärningar som anges i anmälan. Den 10 september 2003 delgavs Hervé-Patrick Charlot misstanke om brotten trolöshet mot huvudman och förskingring. Den 23 juli 2003 sade kommissionen upp de aktuella avtal som ingåtts med Planistat Europe. Den 25 september 2003 avslutade Olaf såväl den interna utredningen som den externa utredningen.

Den 9 september 2013 meddelade undersökningsdomaren vid Tribunal de grande instance de Paris (Förstainstansdomstolen i Paris) ett beslut om att inte väcka åtal avseende samtliga personer som hade delgetts misstanke om brott inom ramen för det straffrättsliga förfarande som inletts vid de franska rättsliga myndigheterna. Det beslutet överklagades av kommissionen. Genom dom av den 23 juni 2014 ogillade Cour d’appel de Paris (Appellationsdomstolen i Paris, Frankrike) kommissionens överklagande och fastställde beslut att inte väcka åtal. Genom dom av den 15 juni 2016 ogillade Cour de cassation (Högsta domstolen, Frankrike) kommissionens överklagande av domen av den 23 juni 2014 och avslutade därmed domstolsförfarandet.

Den 10 september 2020 skickade klagandena en formell skrivelse till kommissionen med en begäran om att kommissionen skulle betala ett penningbelopp som ersättning för den skada som de påstod sig ha lidit till följd av bland annat den anmälan som kommissionen ingett och de pressmeddelanden som hade offentliggjorts i ärendet. Kommissionen avslog denna begäran den 15 oktober 2020, eftersom den fann att villkoren inte var uppfyllda för att unionen skulle kunna ådra sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar.

Klagandena väckte således talan vid tribunalen med stöd av artikel 268 FEUF och yrkade ersättning dels för den ideella skada som Hervé-Patrick Charlot lidit på grund av att Olaf överlämnat meddelandet av den 19 mars 2003 till de nationella myndigheterna samt på grund av den anmälan som kommissionen inlämnat till nämnda myndigheter före det att Olafs utredning avslutades, dels för den ekonomiska skada som orsakats av uppsägningen av avtal som ingåtts mellan Planistat Europe och kommissionen. Till stöd för sin talan gjorde klagandena gällande att Olaf och kommissionen bland annat hade åsidosatt principen om god förvaltning, vilken stadgas i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan). Enligt sökandena hade de fel som Olaf och kommissionen begick ett direkt orsakssamband med den ideella och ekonomiska skada som de begärde ersättning för. Genom den överklagade domen ogillade tribunalen talan i den del den avsåg ersättning för ekonomisk respektive ideell skada till följd av mediebevakningen av Hervé-Patrick Charlots namn, eftersom den inte kunde tas upp till prövning på grund av den preskriptionstid på fem år som föreskrivs i artikel 46 i domstolens stadga. Tribunalen ogillade vidare talan i den del den avsåg ersättning för ideell skada till följd av det straffrättsliga förfarande som inletts mot Hervé-Patrick Charlot vid de franska rättsliga myndigheterna, eftersom den var ogrundad. Klagandena överklagade därför domen till domstolen.

Domstolens bedömning

Vad gäller ersättning för ideell skada till följd av det straffrättsliga förfarande som inletts vid de franska rättsliga myndigheterna, erinrar domstolen – efter att ha underkänt klagandenas argument som syftar till att ifrågasätta tribunalens tillämpning av preskriptionsreglerna – om att bland de villkor som måste vara uppfyllda för att unionen ska ådra sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar enligt artikel 340 andra stycket FEUF ingår kravet att det måste föreligga en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som har till syfte att ge enskilda rättigheter. En sådan överträdelse föreligger när överträdelsen innebär att den berörda institutionen på ett uppenbart och allvarligt sätt har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning. De omständigheter som det härvidlag ska tas hänsyn till är graden av klarhet och precision hos den rättsregel som överträtts, liksom omfattningen av det utrymme för skönsmässig bedömning som institutionen ges genom den regel som överträtts. Rätten till god förvaltning, som slås fast i artikel 41 i stadgan, medför en omsorgsplikt för unionsadministrationen, som ska handla med aktsamhet och försiktighet, eftersom ett åsidosättande av denna skyldighet utgör en överträdelse av en rättsregel som har till syfte att ge enskilda rättigheter.

Vad närmare bestämt gäller följderna av principen om god förvaltning och omsorgsplikten, i fråga om möjligheten för Olaf att överlämna uppgifter till de nationella rättsliga myndigheterna, påpekar domstolen att det av artikel 10.1 i förordning nr 1073/1999 framgår att ”[Olaf] när som helst till de behöriga myndigheterna i de berörda medlemsstaterna [får] överlämna uppgifter som har inhämtats i samband med externa utredningar”. Det framgår även av skäl 1 i förordningen att denna möjlighet ska utövas mot bakgrund av målen att skydda unionens ekonomiska intressen och bekämpa bedrägerier och all annan olaglig verksamhet som är till skada för dessa intressen.

Enligt skäl 5 i förordningen omfattar dessutom det ansvar som åligger Olaf, förutom skyddet av de ekonomiska intressena, all verksamhet vid Olaf som har samband med skyddet av unionens intressen mot oegentligheter, som kan leda till administrativa eller straffrättsliga påföljder. Det är således för att uppnå dessa mål som Olaf utför interna och externa utredningar. Resultaten av dessa utredningar ska enligt artikel 9 i samma förordning redovisas i en utredningsrapport som ska överlämnas till de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna när det gäller en extern utredning, eller till den berörda institutionen, det berörda organet eller den berörda byrån när det gäller en intern utredning, i enlighet med punkt 3 respektive punkt 4 i den artikeln.

Domstolen påpekar i detta avseende att det av artikel 9.2 i den ovannämnda förordningen framgår att Olafs rapporter ska ”utgöra tillåten bevisning i administrativa eller rättsliga förfaranden i den medlemsstat där det visar sig nödvändigt att använda dem, på samma sätt och på samma villkor som administrativa rapporter som upprättas av nationella administrativa inspektörer”. Härav följer, såsom bekräftas i skäl 13 i samma förordning, att slutsatserna från en utredning som utförts av Olaf i en slutrapport inte automatiskt kan leda till att det inleds ett rättsligt förfarande, eftersom de behöriga myndigheterna själva får besluta hur en slutrapport bör följas upp och således är de enda myndigheter som kan meddela beslut som kan förändra den rättsliga ställningen för de enskilda beträffande vilka det i rapporten rekommenderas att sådana förfaranden inleds. De fakta som Olaf inkommer med kan nämligen kompletteras och verifieras av de nationella myndigheterna, som har mer omfattande utredningsbefogenheter än Olaf.

Domstolen drar härav slutsatsen att även om Olaf visserligen inte bara har en möjlighet utan även en skyldighet att till de behöriga nationella myndigheterna, inbegripet de rättsliga myndigheterna, även innan utredningen avslutas och slutrapporten upprättas, överlämna alla relevanta uppgifter som kan motivera att dessa myndigheter vidtar åtgärder, inbegripet inledandet av en brottsutredning, är det emellertid så, att när Olaf beslutar att överlämnande sådana uppgifter, ska den beakta sin omsorgsplikt och iaktta en viss försiktighet, eftersom Olaf inte agerar i egenskap av ”någon typ av visselblåsare”, utan i egenskap av en myndighet med utredningsbefogenheter, och att ett sådant överlämnande av uppgifter sker mellan två myndigheter som har sådana befogenheter. Detta gör sig än mer gällande eftersom den omständigheten att de nationella myndigheterna har underrättats kan utgöra grund för att rättsliga civilrättsliga och straffrättsliga förfaranden inleds.

Härav följer att Olaf – för att uppfylla sin omsorgsplikt – innan uppgifter överlämnas till de nationella myndigheterna enligt förordning nr 1073/1999, i enlighet med skäl 10 i förordningen, ska försäkra sig om att dessa uppgifter är tillräckligt sannolika och trovärdiga för att motivera att dessa myndigheter vidtar åtgärder som omfattas av deras befogenheter, inbegripet att i förekommande fall inleda en rättslig utredning. Av detta följer att när tribunalen, såsom i förevarande fall, ska fastställa huruvida Olaf har iakttagit sin omsorgsplikt vad gäller överlämnandet av uppgifter till de nationella myndigheterna, ska den kontrollera att Olaf, vid tidpunkten för överlämnandet, innehade fakta och inte enbart ett tvivel, utan att för den delen kräva tydlig bevisning som inte kräver ytterligare utredningsåtgärder.

I förevarande fall anser domstolen att det således ankom på tribunalen dels att kontrollera trovärdigheten och innehållet i uppgifterna eller fakta i meddelandet av den 19 mars 2003 samt med vilken avsikt dessa uppgifter eller dessa fakta överlämnades till de franska rättsliga myndigheterna, dels att avgöra huruvida dessa uppgifter eller dessa fakta kunde motivera inledandet av en rättslig utredning eller utgöra bevisning som är användbar för en sådan utredning. Det ankom i detta avseende på tribunalen att fastställa huruvida Olaf förfogade över tillräckligt exakta konkreta indicier som visade att det fanns rimliga skäl att anta att de överlämnade uppgifterna innehöll information om omständigheter som kunde komma att betecknas som brott.

Med beaktande av att tribunalen varken kontrollerade trovärdigheten och innehållet i uppgifterna eller fakta i meddelandet av den 19 mars 2003, med vilken avsikt dessa uppgifter eller dessa fakta överlämnades till de franska rättsliga myndigheterna, eller huruvida dessa uppgifter eller dessa fakta kunde motivera inledandet av en rättslig utredning eller utgöra bevisning som är användbar för en sådan utredning, finner domstolen att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning i detta avseende. Domstolen slår vidare fast att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den fann att klagandenas argument om att Olaf och kommissionen gjort en falsk beskyllning inte kunde godtas, eftersom de var verkningslösa.

Domstolen upphäver följaktligen den överklagade domen i den mån som tribunalen genom denna dom ogillade klagandenas talan i den del den avsåg ersättning för den ideella skada som Hervé-Patrick Charlot påstår sig ha lidit till följd av det straffrättsliga förfarande som inletts mot honom vid de franska rättsliga myndigheterna. Domstolen ogillar överklagandet i övrigt.

Med hänsyn till att tribunalen i den överklagade domen slog fast att det inte förelåg en tillräckligt klar överträdelse av en unionsrättslig bestämmelse, utan att pröva de övriga kumulativa villkor som ska vara uppfyllda för att unionen ska ådra sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar, anser domstolen under dessa omständigheter att förevarande mål inte är färdigt för avgörande.

Domstolen återförvisar därför målet till tribunalen för att den ska kunna göra en ny prövning av huruvida det eventuellt föreligger en tillräckligt klar överträdelse av en unionsrättslig bestämmelse för att unionen ska ådra sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar. Om denna prövning visar att det föreligger en sådan överträdelse, ankommer det på tribunalen att pröva de övriga villkor som ska vara uppfyllda för att unionen ska ådra sig utomobligatoriskt skadeståndsansvar.

( 1 ) Dom av den 6 april 2022, Planistat Europe och Charlot/kommissionen (T‑735/20, EU:T:2022:220).

( 2 ) Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 av den 25 maj 1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) (EGT L 136, 1999, s. 1).