Mål T‑761/21

Fabien Courtois m.fl.

mot

Europeiska kommissionen

Tribunalens dom (femte avdelningen) av den 17 juli 2024

”Tillgång till handlingar – Förordning (EU) nr 1049/2001 – Handlingar rörande kommissionens upphandling av vacciner i samband med covid-19-pandemin – Delvist avslag på ansökan om tillgång till handlingar – Undantag avseende skyddet för personuppgifter – Undantag avseende skyddet för en tredje parts affärsintressen – Motiveringsskyldighet – Huruvida det föreligger en förutsebar och inte rent hypotetisk risk för att det åberopade intresset skadas – Proportionalitetsprincipen”

1. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Den berörda institutionen har inte iakttagit tidsfristerna för att besvara en bekräftande ansökan om tillgång – Tyst avslagsbeslut – Upphävs genom ett uttryckligt avslagsbeslut – Möjlighet att begära domstolsprövning av det tysta beslutet – Föreligger inte – Talan om ogiltigförklaring av ett och samma uttryckliga beslut i dess två språkversioner – Saknar betydelse

   (Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artiklarna 7 och 8)

   (se punkterna 30, 31 och 32)

2. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Tillämpningsområde – Ansökan om tillgång till undertecknade avtal om inköp av covid-19-vacciner – Förberedande handlingar – Omfattas inte

   (Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001)

   (se punkterna 40, 41 och 44)

3. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för den enskildes privatliv och integritet – Fullständig tillämpning av bestämmelserna i förordning 2018/1725 – Skyldighet för sökanden att visa att det är nödvändigt att överföra de aktuella personuppgifterna – Ansökan om tillgång till förklaringar om att det inte föreligger någon intressekonflikt från medlemmarna i den gemensamma förhandlingsgruppen för upphandling av covid-19-vacciner motiveras av behovet av att kontrollera deras opartiskhet – Den berörda institutionens skyldighet att göra en avvägning mellan de intressen som berörs av utlämnandet av dessa uppgifter

   (Europaparlamentets och rådets förordningar nr 1049/2001, artikel 4.1 b, och 2018/1725, artiklarna 3.1 och 9.1 b)

   (se punkterna 56, 60, 61, 69, 73, 75–79, 81, 82 och 84–86)

4. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för affärsintressen – Begrepp – Räckvidd – Tillämpning på avtal om inköp av covid-19-vacciner som ingåtts mellan kommissionen och privata läkemedelsföretag – Omfattas

   (Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 första strecksatsen)

   (se punkterna 99, 100, 103, 105 och 107)

5. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för affärsintressen – Tillgång nekas – Motiveringsskyldighet – Omfattning

   (Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 första strecksatsen)

   (se punkterna 97, 101, 115–117, 119, 121–123, 127, 128, 146, 147, 151–153, 163, 164, 168, 169, 171, 172, 178, 186 och 193)

6. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för affärsintressen – Omfattning – Intresse av att undvika att det väcks skadeståndstalan – Omfattas inte

   (Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 första strecksatsen)

   (se punkt 162)

7. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för affärsintressen – Omfattning – Vägran att lämna ut bestämmelser om ersättning i avtal om inköp av covid-19-vacciner – Otillåtet

   (Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 första strecksatsen)

   (se punkterna 159–173)

8. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för affärsintressen – Omfattning – Möjlig skada på ett företags anseende – Omfattas

   (Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 första strecksatsen)

   (se punkt 170)

9. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för affärsintressen – Tillämpningsområde – Information om förteckningen över produktionspartner och underleverantörer – Omfattas

   (Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 första strecksatsen)

   (se punkterna 179–183 och 185)

10. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för affärsintressen – Övervägande allmänintresse av utlämnandet – Åberopande av principen om öppenhet – Särskilda överväganden som är relevanta för det aktuella fallet måste göras gällande

    (Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2)

    (se punkterna 195–198, 201, 203, 211 och 212)

11. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för affärsintressen – Tillämpningsområde – Handlingar rörande avtal om inköp av covid-19-vacciner – Övervägande allmänintresse av utlämnandet – Föreligger inte – Tillämpningen av undantaget är begränsad i tiden

    (Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 och 4.7)

    (se punkt 213)

Resumé

I domen bifaller tribunalen delvis den talan om ogiltigförklaring som ett antal fysiska personer väckt mot Europeiska kommissionens beslut att endast bevilja delvis tillgång till förhandsbeställningar och avtal om inköp av covid-19-vacciner samt ett antal andra handlingar som rör inköp av nämnda vacciner ( 1 ).

År 2021 ansökte två advokater som bland annat företrädde sökandena om tillgång ( 2 ) till vissa handlingar rörande kommissionens inköp, på medlemsstaternas vägnar, av covid-19-vacciner, däribland de avtal som undertecknats av kommissionen, identiteten på unionens företrädare i samband med avtalsförhandlingarna och förklaringarna om att det inte förelåg någon intressekonflikt (nedan kallad den ursprungliga ansökan). Kommissionen identifierade 46 handlingar som motsvarade ansökan. Kommissionen hade beviljat delvis tillgång till fyra förhandsbeställningar och tre avtal om inköp av vaccin och angett att redigerade versioner av dessa handlingar hade offentliggjorts på kommissionens webbplats och att vissa avsnitt hade maskerats med stöd av undantagen avseende skyddet för den enskildes privatliv och integritet, skyddet för affärsintressen och skyddet för institutionernas beslutsförfarande ( 3 ). Kommissionen beviljade delvis tillgång till förklaringarna om att det inte förelåg någon intressekonflikt, av vilka endast ett exemplar hade översänts till sökandena. Dessa handlingar skilde sig endast åt i fråga om undertecknarens namn, underskrift och datum för undertecknande. Kommissionen nekade däremot tillgång till 17 handlingar som identifierats som ”avtalsutkast”.

Till följd av en bekräftande ansökan om utlämnande av de handlingar till vilka tillgång hade vägrats, antingen delvis eller helt, angav kommissionen i ett uttryckligt beslut, som delgavs sökandena först på engelska och sedan på franska, att förteckningen över handlingar som motsvarade ansökan om tillgång till handlingar hade ändrats till följd av en ny prövning av svaret på den ursprungliga ansökan och att förteckningen numera innehöll 66 handlingar. De 17 ”avtalsutkasten” hade utelämnats, eftersom kommissionen ansåg att de hade inkluderats av misstag. Kommissionen beviljade mer omfattande tillgång till fyra förhandsbeställningar och tre inköpsavtal som redan hade varit föremål för delvis tillgång samt delvis tillgång till nya förhandsbeställningar och inköpsavtal (nedan tillsammans kallade de aktuella avtalen). Kommissionen beviljade även delvis tillgång till andra nya handlingar, däribland skriftväxling mellan kommissionen och medlemsstaterna. Institutionen åberopade undantaget avseende skyddet för den enskildes privatliv och integritet och undantaget avseende skyddet för de berörda företagens affärsintressen för att motivera att sökandena endast fick delvis tillgång ( 4 ).

Tribunalens bedömning

Tribunalen prövar inledningsvis sökandenas yrkande om ogiltigförklaring av den franska versionen av det uttryckliga beslutet. Tribunalen anser att det endast finns ett uttryckligt beslut, nämligen det angripna beslutet, som antagits i två språkversioner.

Tribunalen finner för det första att talan inte kan vinna bifall såvitt avser grunden att förteckningen över de handlingar som ansetts motsvara ansökan om tillgång till handlingar var ofullständig, eftersom kommissionen hade avlägsnat de 17 ”avtalsutkasten” från förteckningen. Tribunalen konstaterar att sökandena endast har begärt att få tillgång till de ”avtal som undertecknats” av kommissionen. Deras ansökan kunde inte förstås så, att den även avsåg förberedande handlingar inför undertecknandet av nämnda avtal, i vilka det endast hänvisades till utkast eller provisoriska handlingar som syftade till utarbetande av avtalsbestämmelser som skulle komma att avtalas senare. Kommissionen hade således fog för att avlägsna dem från förteckningen.

För det andra, genom att pröva den andra grundens första del avseende att undantaget avseende skyddet för den enskildes privatliv och integritet inte är tillämpligt på förklaringarna om att det inte föreligger någon intressekonflikt, ogiltigförklarar tribunalen det angripna beslutet i den del kommissionen vägrat att ge en mer omfattande tillgång till nämnda förklaringar, som undertecknats av medlemmarna i den gemensamma förhandlingsgruppen för upphandling av vacciner.

Tribunalen anser att sökandena i tillräcklig utsträckning har angett det specifika mål av allmänt intresse som de eftersträvar och nödvändigheten av att lämna ut de berörda personuppgifterna. Det är nämligen först när sökandena får tillgång till namnen, förnamnen och den yrkesmässiga eller institutionella rollen för medlemmarna i den gemensamma förhandlingsgruppen som de kan kontrollera att nämnda medlemmar inte befann sig i en intressekonflikt. Tribunalen påpekar vidare att kommissionen gjorde en riktig bedömning när den fann att det förelåg en risk för att de berörda personernas privatliv skulle skadas. Det ankom således på kommissionen att göra en avvägning mellan de föreliggande intressena. Kommissionen har emellertid inte i tillräcklig utsträckning beaktat de olika omständigheterna för att göra en korrekt avvägning mellan de föreliggande intressena.

För det tredje bifaller tribunalen delvis talan såvitt avser den andra grundens andra del, vilken avser kommissionens sätt att tillämpa undantaget avseende skyddet för affärsintressen för att avlägsna vissa uppgifter från de aktuella avtalen.

Tribunalen avfärdar sökandenas argument att detta undantag inte kunde tillämpas på grund av det sammanhang i vilket de aktuella avtalen hade ingåtts. Den påpekar att samtliga läkemedelsföretag med vilka nämnda avtal ingåtts alla är privata läkemedelsbolag, bedriver affärsverksamhet inom ramen för vilken de är utsatta för konkurrens på den inre marknaden och på de internationella marknaderna. Detta sammanhang medför att de måste tillvarata sina intressen på nämnda marknader. Enbart den omständigheten att de, genom att ta emot handpenningar eller förskottsbetalningar från offentliga medel, har deltagit i utförandet av uppgifter av allmänintresse, det vill säga utveckling av vacciner mot covid-19, kan således inte i sig anses innebära att deras affärsintressen inte bör skyddas.

När det gäller den delvisa vägran att ge tillgång till bestämmelserna om vacciners egenskaper, kvalitetskontroll och avtalsrättsligt ansvar samt vägran att ge tillgång till förteckningen över de berörda företagens produktionspartner och underleverantörer, finner tribunalen att kommissionen hade stöd för sina förklaringar i det angripna beslutet avseende förekomsten av en risk som rimligen kunde förutses och inte var rent hypotetisk för att skyddet för de berörda företagens affärsintressen skulle undergrävas om dessa uppgifter utlämnades i sin helhet.

Tribunalen godtar däremot inte kommissionens beslut att inte bevilja en mer omfattande tillgång till bestämmelserna om ersättning. Tribunalen påpekar i detta sammanhang att medlemsstaternas system för ersättning till de berörda företagen enligt de aktuella avtalen inte på något sätt påverkar systemet med rättsligt ansvar för dessa företag enligt direktiv 85/374 ( 5 ). Enligt detta direktiv är tillverkaren nämligen ansvarig för skador som orsakas av en defekt i hans produkt, och hans ansvar gentemot den skadelidande får inte inskränkas eller uteslutas genom en bestämmelse som begränsar hans ansvar eller undantar honom från ansvar. Tribunalen påpekar vidare att informationen om ersättningsmekanismen redan var offentlig när den ursprungliga ansökan ingavs och det angripna beslutet antogs ( 6 ).

Tribunalen konstaterar att även om samtliga avtal i fråga innehåller en bestämmelse om ersättning, är det detaljerade innehållet i dessa bestämmelser inte identiskt.

Tribunalen konstaterar emellertid att de tre skäl som kommissionen åberopade för att neka en mer omfattande tillgång till dessa bestämmelser inte visar att det förelåg en förutsebar och inte rent hypotetisk risk för de berörda företagens affärsintressen.

När det för det första gäller skälet att en exakt kännedom om gränserna för det berörda företagets ansvar skulle kunna leda till att skadeståndstalan väcks i flera fall mot företaget, påpekar tribunalen att rätten för tredje parter som eventuellt lidit skada av ett defekt vaccin att väcka skadeståndstalan grundar sig på den nationella lagstiftning som införlivar direktiv 85/374. Denna rätt att väcka talan är oberoende av förekomsten av och innehållet i bestämmelserna om ersättning. De berörda företagens intresse av att undvika att bli föremål för en sådan skadeståndstalan och för kostnader i samband med dessa förfaranden kan inte heller kvalificeras som affärsintresse och det utgör inte ett skyddsvärt intresse enligt förordning nr 1049/2001. Det angripna beslutet innehåller inte heller någon uppgift som gör det möjligt att dra slutsatsen att en mer omfattande spridning av dessa bestämmelser skulle kunna ligga till grund för en sådan talan.

Vad för det andra gäller skälet att ett fullständigt utlämnande oundvikligen skulle avslöja för det berörda företagets konkurrenter vad det finns för ”svagheter” i ansvarstäckningen och ge dem en konkurrensfördel som de skulle kunna utnyttja, till exempel i reklam, erinrar tribunalen om att skälet till att bestämmelserna om ersättning integrerades i de aktuella avtalen, det vill säga att kompensera för de risker som de berörda företagen löpte i samband med att fristen för att utveckla vaccinerna förkortades, var allmänt känt innan det angripna beslutet antogs. Dessutom omfattades samtliga berörda företag av en bestämmelse om ersättning.

För det tredje underkänner tribunalen av samma skäl motiveringen att ett fullständigt utlämnande skulle få återverkningar på de berörda företagens intressen.

Slutligen finner tribunalen att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den grund genom vilken sökandena har klandrat kommissionen för att inte ha beaktat det övervägande allmänintresse som motiverar att de begärda upplysningarna lämnas ut. Tribunalen understryker att allmänna överväganden avseende öppenhet och god förvaltning inte kan anses styrka att intresset av insyn var av särskild vikt på ett sätt som gjorde att det borde väga tyngre än skälen till att de maskerade delarna av de aktuella avtalen inte lämnades ut. Tribunalen erinrar även om de aktuella avtalen hänförde sig till ett administrativt förfarande och inte till lagstiftningsakter.

( 1 ) Europeiska kommissionens beslut C(2022) 1359 final av den 28 februari 2022 (nedan kallat det angripna beslutet).

( 2 ) Med stöd av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43).

( 3 ) De undantag som föreskrivs i artikel 4.1 b, 4.2 första strecksatsen och 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001.

( 4 ) De undantag som föreskrivs i artikel 4.1 b och artikel 4.2 första stycket i förordning nr 1049/2001.

( 5 ) Enligt artiklarna 1 och 12 i rådets direktiv 85/374/EEG av den 25 juli 1985 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om skadeståndsansvar för produkter med säkerhetsbrister (EGT L 210, 1985, s. 29; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 239).

( 6 ) Se, bland annat, artikel 6 tredje stycket i avtalet mellan kommissionen och medlemsstaterna av den 16 juni 2020 om köp av covid-19 och kommissionens meddelande av den 17 juni 2020 med titeln ”EU:s strategi för vacciner mot covid-19” (COM(2020) 245 final).