Mål C‑61/21

JP

mot

Ministre de la Transition écologique
och
Premier ministre

(begäran om förhandsavgörande framställd av Cour administrative d'appel de Versailles)

Domstolens dom (stora avdelningen) av den 22 december 2022

”Begäran om förhandsavgörande – Miljö – Direktiven 80/779/EEG, 85/203/EEG, 96/62/EG, 1999/30/EG och 2008/50/EG – Luftkvalitet – Gränsvärden för mikropartiklar (PM10) och för kvävedioxid (NO2) – Överskridande – Luftkvalitetsplaner – Skador som ska ha vållats en enskild genom den försämring av luften som följer av att dessa gränsvärden överskridits – Den berörda medlemsstatens skadeståndsansvar – Villkor för att detta skadeståndsansvar ska uppkomma – Krav på att den unionsregel som åsidosatts har till syfte att ge enskilda som lidit skada rättigheter – Föreligger inte”

1. Begäran om förhandsavgörande – Domstolens behörighet – Identifiering av relevanta delar av unionsrätten – Omformulering av frågorna

   (Artikel 267 FEUF)

   (se punkt 34)

2. Unionsrätt – Enskildas rättigheter – Medlemsstats överträdelse – Skyldighet att ersätta skada som förorsakats enskilda – Villkor – Rättsregel som har till syfte att ge enskilda rättigheter – Begrepp – Direktiv som innebär dels att medlemsstaterna ska säkerställa att gränsvärden för föroreningar i luften uppnås, dels att lämpliga åtgärder ska vidtas för det fall dessa värden överskrids – Omfattas inte – Möjlighet för de enskilda som berörs direkt att utverka att berörda nationella myndigheter vidtar lämpliga åtgärder – Saknar betydelse

   (Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50, artiklarna 13.1 och 23.1; rådets direktiv 80/779, artiklarna 3 och 7; rådets direktiv 85/203, artiklarna 3 och 7; rådets direktiv 96/62, artiklarna 7 och 8; rådets direktiv 1999/30, artiklarna 4.1 och 5. 1)

   (se punkterna 43–62 och 65 samt domslutet)

Resumé

JP, som är bosatt i tätbebyggelsen i Paris, väckte talan vid tribunal administratif de Cergy-Pontoise (Förvaltningsdomstolen i Cergy-Pontoise, Frankrike) och yrkade bland annat att Republiken Frankrike skulle ersätta den skada som han lidit till följd av försämringen av hans hälsotillstånd, som han ska ha vållats genom försämringen av luftkvaliteten i denna tätbebyggelse. Denna försämring ska ha varit en följd av att gränsvärdena för koncentration av kvävedioxid (NO2) och av mikropartiklar (PM10), som fastställts i direktiv 2008/50 om luftkvalitet, ( 1 ) överskridits på grund av att de franska myndigheterna underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 13 ( 2 ) och 23 ( 3 ) i detta direktiv.

JP:s talan ogillades genom dom med motiveringen att bestämmelserna i direktiv 2008/50 om luftkvalitet inte ger enskilda någon rätt till ersättning för eventuell skada som lidits till följd av en försämring av luftkvaliteten. Därefter överklagade JP den domen till cour administrative d'appel de Versailles (Förvaltningsdomstolen i andra instans i Versailles, Frankrike).

Efter det att sistnämnda domstol ingett en begäran om förhandsavgörande preciserar EU-domstolen, stora avdelningen, villkoren för att en medlemsstat ska ådra sig ansvar för skador som en enskild vållats genom den försämring av luften som följer av att gränsvärdena för föroreningar i luften överskridits.

Domstolens bedömning

Domstolen påpekar först och främst att direktiv 2008/50 om luftkvalitet, som JP har åberopat, trädde i kraft den 11 juni 2008, vilket var delvis efter de hälsoskador som han uppges ha vållats, vilka hade börjat uppkomma år 2003. Vid prövningen av Republiken Frankrikes eventuella ansvar för de aktuella skadorna anser domstolen att det således är lämpligt att beakta inte bara de relevanta bestämmelserna i detta direktiv, utan även de relevanta bestämmelserna i de direktiv ( 4 ) som föregick nämnda direktiv och i vilka det föreskrevs motsvarande krav.

Domstolen erinrar därefter om att en stats skadeståndsansvar i förhållande till enskilda förutsätter att tre kumulativa villkor är uppfyllda, nämligen att syftet med den unionsbestämmelse som har överträtts är att ge enskilda rättigheter, att överträdelsen av denna bestämmelse är tillräckligt klar och att det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och den skada som de enskilda har lidit.

När det gäller det första villkoret att syftet med den unionsbestämmelse som har överträtts är att ge enskilda rättigheter, uppkommer dessa rättigheter inte enbart när de uttryckligen tillerkänns genom unionsbestämmelser, utan även på grund av positiva eller negativa skyldigheter som genom sådana bestämmelser på ett väl angivet sätt åläggs såväl enskilda som medlemsstaterna och unionsinstitutionerna. En medlemsstats överträdelse av sådana positiva eller negativa skyldigheter kan nämligen hindra enskilda när de utövar de rättigheter som de underförstått tillerkänns enligt de aktuella unionsbestämmelserna, och därmed påverka den rättsliga situation som dessa bestämmelser är avsedda att skapa för dem. Det är därför som den fulla verkan av dessa unionsbestämmelser och skyddet för de rättigheter som de ger kräver att de enskilda har möjlighet att få skadestånd. Detta gäller oberoende av huruvida de aktuella bestämmelserna har direkt effekt, eftersom sådan effekt varken är nödvändig eller i sig tillräcklig för att det första villkoret ska vara uppfyllt.

I förevarande fall åläggs medlemsstaterna genom artikel 13.1 och artikel 23.1 i direktiv 2008/50 om luftkvalitet, i likhet med motsvarande bestämmelser i de tidigare direktiven, dels en skyldighet att se till att nivåerna för bland annat PM10 och NO2, inom deras respektive territorier och från och med vissa datum, inte överskrider de gränsvärden som fastställts i dessa direktiv, dels en skyldighet att föreskriva lämpliga åtgärder för att avhjälpa eventuella överskridanden av dessa värden, bland annat inom ramen för luftkvalitetsplaner. Av detta följer att det i dessa bestämmelser föreskrivs tämligen klara och precisa skyldigheter vad gäller det resultat som medlemsstaterna ska säkerställa. Dessa skyldigheter har emellertid ett allmänt mål att skydda människors hälsa och miljön som helhet och de kan inte leda till slutsatsen att de underförstått ger enskilda personer rättigheter vars åsidosättande skulle kunna medföra att en medlemsstat ådrar sig ansvar för skador som har vållats de enskilda. Det första av de tre villkoren för statens skadeståndsansvar, vilka är kumulativa, är således inte uppfyllt.

Den möjlighet som i domstolens praxis tillerkänns enskilda att, i förekommande fall genom att väcka talan vid de behöriga domstolarna, utverka att de nationella myndigheterna antar en luftkvalitetsplan för det fall de gränsvärden som avses i direktiv 2008/50 och i de tidigare direktiven överskrids, påverkar inte detta konstaterande. Denna möjlighet, som följer av principen om unionsrättens effektivitet – vilken effektivitet de berörda enskilda har rätt att bidra till genom att inleda administrativa förfaranden eller domstolsförfaranden på grund av den särskilda situation som de befinner sig i – innebär inte att de skyldigheter som följer av artiklarna 13.1 och 23.1 i direktiv 2008/50, samt av motsvarande bestämmelser i de tidigare direktiven, skulle ha haft till syfte att ge berörda rättssubjekt individuella rättigheter, i den mening som avses enligt det första av de tre ovannämnda villkoren.

Mot bakgrund av det ovan anförda finner domstolen att artiklarna 13.1 och 23.1 i direktiv 2008/50 om luftkvalitet, samt motsvarande bestämmelser i de tidigare direktiven, ska tolkas så, att de inte har till syfte att ge enskilda individuella rättigheter som kan ge dem rätt till skadestånd från en medlemsstat, enligt principen om statens ansvar för skada som har vållats enskilda genom sådana överträdelser av unionsrätten som kan tillskrivas staten.

( 1 ) Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa (EUT L 152, 2008, s. 1).

( 2 ) Det framgår av artikel 13.1 i detta direktiv att ”[m]edlemsstaterna ska se till att nivåerna av svaveldioxid, PM10, bly och kolmonoxid i luften inte i någon av deras zoner och tätbebyggelse[r] överskrider gränsvärdena i bilaga XI” och att ”[g]ränsvärdena för kvävedioxid och bensen i bilaga XI inte [får] överskridas från och med de datum som anges där”.

( 3 ) Det framgår av artikel 23.1 i samma direktiv att ”[o]m luftens föroreningsnivåer i vissa zoner eller viss tätbebyggelse överskrider något gränsvärde eller målvärde, inklusive den toleransmarginal som eventuellt är tillämplig, ska medlemsstaterna se till att det upprättas luftkvalitetsplaner för dessa zoner och denna tätbebyggelse i syfte att klara det gränsvärde eller målvärde som anges i bilagorna XI och XIV”.

( 4 ) Nämligen artiklarna 3 och 7 i rådets direktiv 80/779/EEG av den 15 juli 1980 om gränsvärden och vägledande värden för luftkvalitet med avseende på svaveldioxid och svävande partiklar (EGT L 229, 1980, s. 30; svensk specialutgåva, område 15, volym 3, s. 22), artiklarna 3 och 7 i rådets direktiv 85/203/EEG av den 7 mars 1985 om luftkvalitetsnormer för kvävedioxid (EGT L 87, 1985, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 213), artiklarna 7 och 8 i rådets direktiv 96/62/EG av den 27 september 1996 om utvärdering och säkerställande av luftkvaliteten (EGT L 296, 1996, s. 55) samt artiklarna 4.1 och 5.1 i rådets direktiv 1999/30/EG av den 22 april 1999 om gränsvärden för svaveldioxid, kvävedioxid och kväveoxider, partiklar och bly i luften (EGT L 163, 1999, s. 41).