Mål T‑525/20

ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport
och
Danske Fragtmænd A/S

mot

Europeiska kommissionen

Tribunalens dom (fjärde avdelningen i utökad sammansättning) av den 13 september 2023

”Statligt stöd – Sektorn för posttjänster och vägburen godstrafik – Klagomål från en konkurrent – Ett offentligägt bolag har beviljat ett kapitaltillskott till förmån för sitt dotterbolag – Beslut där det, när det preliminära granskningsförfarandet avslutades, konstaterats att fråga inte är om statligt stöd – Koncernens moderbolag kontrolleras gemensamt av två medlemsstater – Kapitaltillskottet har godkänts av koncernens moderbolag – Huruvida denna åtgärd kan tillskrivas staten”

1. Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens undersökning – Inledande fas och kontradiktorisk fas – Förekomsten av betydande svårigheter medför att kommissionen är skyldig att inleda det kontradiktoriska förfarandet – Betydande svårigheter – Begrepp – Objektiv karaktär – Bevisbörda – Omständigheter som kan styrka förekomsten av sådana svårigheter – Huruvida kommissionens undersökning är otillräcklig eller ofullständig

   (Artikel 108.2 och 108.3 FEUF; rådets förordning 2015/1589, artikel 4)

   (se punkterna 19–23, 70, 96, 106 och 107)

2. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Stöd som ges av ett offentligt företag – Företag som kontrolleras av staten – Stödåtgärden kan per automatik tillskrivas staten – Föreligger inte

   (Artikel 107.1 FEUF)

   (se punkterna 44 och 45)

3. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Stöd som ges av ett offentligt företag – Företag som kontrolleras av staten – Stödåtgärden kan tillskrivas staten – Samlade indicier som ska beaktas – Ett offentligt företag har beviljat ett kapitaltillskott till förmån för sitt dotterbolag – Majoriteten av styrelseledamöterna i det offentliga företaget har utsetts av statsförvaltningen – Indicium på att stödåtgärden kan tillskrivas staten som ska beaktas

   (Artikel 107.1 FEUF)

   (se punkterna 46–69)

4. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Stöd som ges av ett offentligt företag – Företag som kontrolleras av staten – Stödåtgärden kan tillskrivas staten – Samlade indicier som ska beaktas – Ett offentligt företag har beviljat ett kapitaltillskott till förmån för sitt dotterbolag – En dialog som kan ha avsett denna åtgärd har förts mellan det offentliga företaget och statsförvaltningen

   (Artikel 107.1 FEUF)

   (se punkterna 73–76 och 81–85)

5. Domstolsförfarande – Framläggande av bevisning – Frist – För sent ingivande av bevisning och bevisuppgift – Villkor – Bevisning som lagts fram under förfarandets gång för att bemöta argument från en intervenient – Tillåtlighet

   (Tribunalens rättegångsregler, artikel 85.1)

   (se punkterna 77–80)

6. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Stöd som ges av ett offentligt företag – Företag som kontrolleras av staten – Stödåtgärden kan tillskrivas staten – Samlade indicier som ska beaktas – Ett offentligt företag har beviljat ett kapitaltillskott till förmån för sitt dotterbolag – Offentligt företag som eftersträvar mål av allmänintresse – Indicium på att stödåtgärden kan tillskrivas staten som ska beaktas

   (Artikel 107.1 FEUF)

   (se punkterna 87–96)

7. Domstolsförfarande – Åberopande av nya grunder under rättegången – Utvidgning av en tidigare åberopad grund – Upptagande till prövning

   (Tribunalens rättegångsregler, artikel 84.1)

   (se punkterna 98–101)

8. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Stöd som ges av ett offentligt företag – Företag som kontrolleras av staten – Stödåtgärden kan tillskrivas staten – Samlade indicier som ska beaktas – Ett offentligt företag har beviljat ett kapitaltillskott till förmån för sitt dotterbolag – Kapitaltillskottet uppgår till ett betydande belopp – Indicium på att stödåtgärden kan tillskrivas staten som ska beaktas

   (Artikel 107.1 FEUF)

   (se punkterna 102–106)

9. Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens undersökning – Inledande fas och kontradiktorisk fas – Förekomsten av betydande svårigheter medför att kommissionen är skyldig att inleda det kontradiktoriska förfarandet – Omständigheter som kan styrka förekomsten av dylika svårigheter – Skyldighet för kommissionen att på eget initiativ och i avsaknad av uppgifter som talar i denna riktning själv eftersöka uppgifter som kan vara relevanta och som inte kommit till dess kännedom – Föreligger inte

   (Artiklarna 108.2 och 108.3 FEUF; rådets förordning 2015/1589, artikel 4.3 och 4.4)

   (se punkterna 115–126)

10. Talan om ogiltigförklaring – Dom om ogiltigförklaring – Räckvidd – Delvis ogiltigförklaring av en unionsrättsakt – Villkor – Huruvida de delar av den angripna rättsakten som kan ogiltigförklaras kan avskiljas

    (Artikel 264 FEUF)

    (se punkterna 128–131)

Resumé

PostNord Logistics A/S, ett bolag verksamt på den danska marknaden för vägburen godstransport, är ett helägt dotterbolag till PostNord Group AB. PostNord Group AB är i sin tur ett helägt dotterbolag till PostNord AB, vars aktiekapital till 40 procent ägs av Konungariket Danmark och till 60 procent av Konungariket Sverige.

I slutet av år 2018 beslutade PostNord Group AB att PostNord Logistics kapital skulle ökas med 115 miljoner danska kronor (cirka 15,4 miljoner euro), och en första delutbetalning genomfördes den 20 december 2018 (nedan kallad kapitaltillskottet). Med hänsyn till kapitaltillskottets storlek anmodade PostNord Group PostNords styrelse att godkänna denna åtgärd.

Med anledning härav ingav ITD ( 1 ), en branschorganisation för danska bolag verksamma på marknaderna för godstrafik och logistiktjänster, ett klagomål till Europeiska kommissionen och gjorde gällande att kapitaltillskottet utgjorde olagligt statligt stöd som var oförenligt med den inre marknaden.

Kommissionen fann emellertid att kapitaltillskottet inte kunde tillskrivas danska och svenska staten och att det således inte utgjorde statligt stöd. Kommissionen avslog följaktligen klagomålet utan att inleda det formella granskningsförfarande som avses i artikel 108.2 FEUF. ( 2 )

ITD och en konkurrent till PostNord Logistics väckte då talan vid tribunalen, som delvis ogiltigförklarar kommissionens beslut, med motiveringen att nämnda institution gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den underlät att inleda det formella granskningsförfarandet trots att bedömningen av kapitaltillskottet mot bakgrund av artikel 107 FEUF medförde betydande svårigheter.

Tribunalens bedömning

När kommissionen mottar ett klagomål om ett påstått olagligt stöd medför detta att den preliminära granskningsfas som avses i artikel 108.3 FEUF inleds. Om kommissionen, efter den preliminära granskningen finner att den aktuella åtgärden, under förutsättning att den omfattas av tillämpningsområdet för artikel 107.1 FEUF, inte föranleder tvivel i fråga om dess förenlighet med den inre marknaden, ska den fatta ett beslut om att inte göra invändningar. Om det däremot uppstår betydande svårigheter vid bedömningen av det aktuella stödet eller vid prövningen av huruvida stödet är förenligt med den inre marknaden ska det formella granskningsförfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF inledas. Härvidlag följer det av rättspraxis att den omständigheten att kommissionen gjorde en otillräcklig eller ofullständig bedömning under det preliminära granskningsförfarandet utgör en indikation på att det förelåg sådana betydande svårigheter.

Mot bakgrund av dessa principer gjorde sökandena i huvudsak gällande att kommissionens slutsats att kapitaltillskottet inte kunde tillskrivas den danska och svenska staten motsades av omständigheterna i fallet, vilket styrker att det förelåg betydande svårigheter som borde ha föranlett kommissionen att inleda det formella granskningsförfarandet.

I detta hänseende påpekar tribunalen att blott den omständigheten att PostNord Group, som godkände kapitaltillskottet, är ett offentligägt bolag inte kan leda till slutsatsen att denna åtgärd ska tillskrivas danska och svenska staten, men kommissionen var icke desto mindre skyldig att undersöka om de offentliga myndigheterna kunde anses ha varit delaktiga på ett eller annat sätt i den aktuella åtgärden.

Tribunalen konstaterar att kommissionen visserligen undersökte huruvida den danska och svenska staten varit inblandade i kapitaltillskottet med beaktande av tolv olika omständigheter, men att kommissionens undersökning och dess slutsats att det inte hade förekommit någon inblandning i den aktuella åtgärden från dessa staters sida visar att det uppstått betydande svårigheter, med följden att kommissionen var skyldig att inleda det formella granskningsförfarande som avses i artikel 108.2 FEUF.

I detta avseende finner tribunalen inledningsvis att sökandenas argument att åtta av elva ledamöter i PostNords styrelse utsetts av danska och svenska ministrar, varav två dessutom hade höga befattningar inom statsförvaltningen, tyder på att vid tidpunkten för kapitaltillskottet hade PostNord ett begränsat oberoende i förhållande till dessa medlemsstater. Det förhållandet att kommissionen inte i vederbörlig ordning hade beaktat dessa organisatoriska omständigheter, som kunde utgöra ett icke försumbart indicium på att kapitaltillskottet kunde tillskrivas danska och svenska staten, styrker att kommissionens undersökning var ofullständig och otillräcklig, och ger således en första indikation på att det förelåg betydande svårigheter.

Eftersom blott den omständigheten att det finns en organisatorisk koppling mellan ett offentligägt bolag och den stat som kontrollerar bolaget, i princip, inte är tillräcklig för att en åtgärd som bolaget vidtar ska kunna tillskrivas staten, fortskrider tribunalen genom att undersöka andra tecken på att den danska och svenska staten varit inblandade i den aktuella stödåtgärden som kommissionen kunde ha kännedom om och som bekräftar att dess undersökning var ofullständig och otillräcklig.

Härvidlag påpekar tribunalen först och främst att kommissionen inte undersökt huruvida den dialog som förts mellan PostNord å ena sidan och danska och svenska staten å den andra, angående omstruktureringen av PostNords verksamhet i Danmark, också kunde avse PostNord Logistics verksamhet, trots att ITD i sitt klagomål hade påstått att så var fallet och att detta kunde utgöra ett indicium på att dessa stater hade haft en roll som omfattade tillsyn och kontroll när PostNord godkände kapitaltillskottet.

Tribunalen understryker därefter att PostNord, som huvudsakligen tillhandahåller posttjänster på nationell nivå i Danmark och Sverige och vars dotterbolag är skyldiga att tillhandahålla allmänna posttjänster i dessa medlemsstater, eftersträvar mål av allmänintresse som omfattas av dessa staters befogenheter. Trots att det följer av rättspraxis att en dylik omständighet tyder på att de offentliga myndigheterna i Danmark och Sverige ägnar särskild uppmärksamhet åt de beslut som fattas av PostNord, underlät kommissionen att beakta denna omständighet vid sin prövning av huruvida det kapitaltillskott PostNord hade godkänt kunde tillskrivas dessa stater.

Tribunalen konstaterar slutligen att kommissionens bedömning att kapitaltillskottet, i absoluta tal, inte uppgick till ett så stort belopp att det kunde väcka misstankar om att den danska och svenska staten hade varit inblandade i denna åtgärd än en gång visar att dess undersökning var ofullständig och otillräcklig, i synnerhet med hänsyntill att detta belopp på cirka 15,4 miljoner euro överskred det tröskelvärde över vilket koncerninterna kapitaltillskott skulle godkännas av PostNord, vars styrelse hade nära band till danska och svenska staten.

Sökandena anses således ha lyckats styrka att det förelåg betydande svårigheter som kommissionen inte hade överkommit vid sin bedömning av kapitaltillskottet mot bakgrund av artikel 107 FEUF. Tribunalen bifaller följaktligen talan såvitt den avser den del av det angripna beslutet där kommissionen, utan att inleda ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 108.2 FEUF, slog fast att kapitaltillskottet inte kunde tillskrivas danska och svenska staten och därför inte utgjorde statligt stöd.

( 1 ) ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport A/S (nedan kallad ITD).

( 2 ) Kommissionens beslut C(2020) 3006 final av den 12 maj 2020 om statligt stöd SA.52489 (2018/FC) - Danmark och SA.52658 - Sverige (nedan kallat det angripna beslutet).