Mål T‑469/20

Konungariket Nederländerna

mot

Europeiska kommissionen

 Tribunalens dom (sjunde avdelningen i utökad sammansättning) av den 16 november 2022

”Statligt stöd – Nederländsk lag om förbud mot användning av kol för elproduktion – Nedstängning i förtid av ett kolkraftverk – Beviljande av ersättning – Beslut att inte göra invändningar – Beslut i vilket ersättningen förklaras vara förenlig med den inre marknaden – Det föreligger inte någon uttrycklig kvalificering som 'statligt stöd' – Talan om ogiltigförklaring – Rättsakt mot vilken talan kan väckas – Upptagande till prövning – Artikel 4.3 i förordning (EU) 2015/1589 – Rättssäkerhet”

1.      Talan om ogiltigförklaring – Akter mot vilka talan kan väckas – Begrepp – Akter som har bindande rättsverkningar – Beslut i vilket en statlig åtgärd förklaras vara förenlig med den inre marknaden utan att denna åtgärd dessförinnan har kvalificerats som statligt stöd – Omfattas

(Artikel 263 FEUF)

(se punkterna 27–34)

2.      Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens granskning – Behörighet – Antagande av ett beslut i vilket en statlig åtgärd förklaras vara förenlig med den inre marknaden utan att denna åtgärd dessförinnan har kvalificerats som statligt stöd – Beslut som går utöver kommissionens befogenheter

(Artikel 107.3 FEUF; rådets förordning nr 2015/1589, artikel 4.3)

(se punkterna 51–53, 55, 58–62, 64, 70 och 71)

Resumé

Tribunalen ogiltigförklarar Europeiska kommissionens beslut att godkänna den ersättning som betalas ut med anledning av nedläggningen av kolkraftverk som bedriver verksamhet i Nederländerna. Kommissionen kunde inte uttala sig om huruvida en nationell åtgärd var förenlig med den inre marknaden utan att först ha fastställt att åtgärden utgjorde statligt stöd.

Den 11 december 2019 antog Konungariket Nederländerna en lag om förbud mot kolbaserad elproduktion senast från och med den 1 januari 2030.

Efter ikraftträdandet av denna lag beviljades fyra av de fem kolkraftverk som är verksamma i Nederländerna en övergångsperiod på mellan fem och tio år för att ge dem möjlighet att få tillbaka gjorda investeringar, anpassa sig till en annan råvara eller förbereda sig för nedläggning. Kolkraftverket Hemweg 8 förbrände inte någon biomassa, producerade inte någon förnybar energi och hade en lägre avkastning än de fyra andra kraftverken och tvingades därför att stänga i slutet av år 2019.

Den nederländska regeringen beslutade mot denna bakgrund att bevilja ersättning på 52,5 miljoner euro till det bolag som driver kraftverket Hemweg 8, som kompensation för den skada som uppkommit till följd av den förtida nedläggningen (nedan kallad den omtvistade åtgärden). Detta skedde i enlighet med den möjlighet som föreskrivs för detta ändamål i lagen av den 11 december 2019.

Genom beslut av den 12 maj 2020(1) förklarade Europeiska kommissionen den aktuella åtgärden förenlig med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c FEUF, dock utan att pröva huruvida åtgärden innebar en fördel för det bolag som driver Hemweg 8 och således utgjorde statligt stöd.

Konungariket Nederländerna väckte talan om ogiltigförklaring av detta beslut. Talan bifalls av tribunalens sjunde avdelning i utökad sammansättning. Tribunalen preciserar i detta sammanhang att kommissionen inte kan uttala sig om huruvida en nationell åtgärd är förenlig med den inre marknaden utan att först ha fastställt att åtgärden utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.

Tribunalens bedömning

Tribunalen underkänner inledningsvis kommissionens invändning om rättegångshinder gällande att det angripna beslutet inte medför några bindande rättsverkningar för Konungariket Nederländerna.

Det följer nämligen av fast rättspraxis att ett beslut som fattas med stöd av artikel 107.1 och 107.3 FEUF, i vilket en åtgärd kvalificeras som statligt stöd men samtidigt förklaras vara förenlig med den inre marknaden, ska betraktas som en rättsakt mot vilken talan kan väckas enligt artikel 263 FEUF.

Även om kommissionen i det angripna beslutet inte uttalade sig i frågan huruvida den aktuella nationella åtgärden utgjorde statligt stöd, innebar beslutet att åtgärden godkändes. Genom att anta detsamma beslutade kommissionen att avsluta det preliminära granskningsförfarande som den inlett och beslutade underförstått att inte inleda det formella granskningsförfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF. Härigenom har kommissionen slutgiltigt tagit ställning till huruvida den aktuella åtgärden är förenlig med den inre marknaden vilket har bindande rättsverkningar.

Tribunalen slår följaktligen fast att talan kan tas upp till sakprövning, utan att det är nödvändigt att pröva huruvida de bindande rättsverkningar som det angripna beslutet medför påverkar Konungariket Nederländernas intressen.

Tribunalen prövar därefter Konungariket Nederländernas invändningar om att kommissionen, genom att förklara den aktuella åtgärden förenlig med den inre marknaden utan att uttala sig i frågan huruvida den ska kvalificeras som statligt stöd, har överskridit sin behörighet och åsidosatt rättssäkerhetsprincipen.

Tribunalen erinrar i detta avseende om att kommissionen antog det angripna beslutet på grundval av artikel 4.3 i förordning 2015/1589(2) och i artikeldelen slog fast att den aktuella åtgärden var förenlig med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c FEUF.

Enligt den sistnämnda bestämmelsen kan ”stöd” för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner anses som förenliga med den inre marknaden när de inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Användningen av begreppet ”stöd” innebär emellertid att frågan huruvida en nationell åtgärd är förenlig med den inre marknaden endast kan prövas efter det att åtgärden har kvalificerats som stöd.

Det följer dessutom av fast rättspraxis att när kommissionen efter den preliminära granskningsfasen inte är övertygad om att en statlig åtgärd antingen inte utgör ”stöd” i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF eller – om den kvalificeras som stöd – är förenlig med fördraget, eller när detta förfarande inte har gjort det möjligt för kommissionen att övervinna alla svårigheter som bedömningen av den berörda åtgärdens förenlighet med den inre marknaden är förenad med, är denna institution skyldig att inleda det förfarande som avses i artikel 108.2 FEUF och har härvid inget utrymme för skönsmässig bedömning.

Härav följer enligt tribunalen att endast en åtgärd som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 107.1 FEUF, det vill säga en åtgärd som kvalificeras som statligt stöd, kan av kommissionen anses som förenlig med den inre marknaden.

Denna slutsats stöds för övrigt av relevanta bestämmelser i förordning nr 2015/1589. I förordningens artikel 4 inrättas en preliminär granskningsfas av stödåtgärder som syftar till att göra det möjligt för kommissionen att bilda sig en första uppfattning om den åtgärd som den granskar. Efter denna granskningsfas konstaterar kommissionen att den aktuella statliga åtgärden antingen inte utgör ”stöd” i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF eller att den omfattas av denna bestämmelses tillämpningsområde. I det sistnämnda fallet kan det antingen förhålla sig så, att åtgärden inte föranleder någon tveksamhet i fråga om dess förenlighet med den inre marknaden, eller så föranleder den tveksamhet i detta avseende. Om kommissionen efter den preliminära granskningen finner att den anmälda åtgärden, under förutsättning att den omfattas av tillämpningsområdet för artikel 107.1 FEUF, inte föranleder tveksamhet i fråga om dess förenlighet med den inre marknaden ska den fatta ett beslut om att inte göra invändningar enligt artikel 4.3 i förordning nr 2015/1589.

Av detta följer att artikel 4 i förordning nr 2015/1589 innehåller en uttömmande förteckning över de beslut som kommissionen kan anta efter den preliminära granskningen av den aktuella nationella åtgärden. Bland dessa beslut återfinns inte någon möjlighet att anta ett beslut genom vilket en nationell åtgärd förklaras förenlig med den inre marknaden utan att kommissionen dessförinnan har uttalat sig om huruvida åtgärden ska kvalificeras som statligt stöd.

Tribunalen finner således att kommissionen överskred sina befogenheter när den i det angripna beslutet förklarade den aktuella åtgärden förenlig med den inre marknaden utan att dessförinnan uttala sig i frågan huruvida en sådan åtgärd utgjorde ett stöd. Eftersom det angripna beslutet inte gjorde det möjligt för Konungariket Nederländerna att med fullständig säkerhet få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter åsidosatte kommissionen även rättssäkerhetsprincipen.

Av dessa skäl bifaller tribunalen talan och ogiltigförklarar det angripna beslutet, utan att pröva de övriga grunder som Konungariket Nederländerna har åberopat.

1      Kommissionens beslut C(2020) 2998 final av den 12 maj 2020 om statligt stöd SA. 54537 (2020/NN) – Nederländerna, förbud mot kolbaserad elproduktion i Nederländerna (nedan kallat det angripna beslutet).

2      Rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 FEUF (EUT L 248, 2015, s. 9). I den citerade bestämmelsen föreskrivs att ”[o]m kommissionen efter en preliminär granskning finner att en anmäld åtgärd, i den mån den omfattas av artikel 107.1 i EUF-fördraget, inte föranleder tveksamhet i fråga om dess förenlighet med den inre marknaden, ska den besluta att åtgärden är förenlig med den inre marknaden … I beslutet ska närmare anges vilket undantag i EUF-fördraget som har tillämpats.”