Mål C‑896/19

Repubblika

mot

Il-Prim Ministru

(begäran om förhandsavgörande från Prim’Awla tal-Qorti Ċivili – Ġurisdizzjoni Kostituzzjonali)

Domstolens dom (stora avdelningen) av den 20 april 2021

”Begäran om förhandsavgörande – Artikel 2 FEU – Europeiska unionens värden – Rättsstaten – Artikel 49 FEU – Tillträde till unionen – Skyddsnivån för unionens värden får inte sänkas – Effektivt domstolsskydd – Artikel 19 FEU – Artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Tillämpningsområde – Oavhängigheten hos domarna i en medlemsstat – Utnämningsförfarande – Premiärministerns befogenhet – Medverkan av en kommitté för domarutnämningar”

1. Tolkningsfrågor – Anhängiggörande vid domstolen – Frågor som ställts för att den nationella domstolen ska kontrollera huruvida nationella bestämmelser är förenliga med unionsrätten – Kontroll som är förbehållen EU-domstolen inom ramen för en talan om fördragsbrott – Föreligger inte

   (Artiklarna 258, 259 och 267 FEUF)

   (se punkterna 29 och 31)

2. Tolkningsfrågor – Domstolens behörighet – Frågor som avser unionsrättsakter, varvid det har bestridits att dessa rättsakter är tillämpliga i det nationella målet – Omfattas – Villkor – Bestridandet är oupplösligt förbundet med svaren på tolkningsfrågorna

   (Artikel 267 FEUF)

   (se punkt 33)

3. Medlemsstater – Skyldigheter – Inrättande av rättsmedel som erfordras för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd – Tillämpning inom ramen för en talan som avser huruvida nationella bestämmelser om förfarandet för domarutnämningar är förenliga med unionsrätten

   (Artikel 19.1 andra stycket FEU, Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47)

   (se punkterna 36–39, 46 och punkt 1 i domslutet)

4. Grundläggande rättigheter – Rätt till ett effektivt domstolsskydd – Rätt till ett effektivt rättsmedel – Möjlighet att åberopa

   (Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 47 och 51.1)

   (se punkterna 41, 42 och 44)

5. Medlemsstater – Skyldigheter – Inrättande av rättsmedel som erfordras för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd – Iakttagande av principen om domares oavhängighet – Räckvidd

   (Artikel 19.1 andra stycket FEU, Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47)

   (se punkterna 50–57)

6. Unionsrätt – Unionens värderingar och mål – Värden – Respekt för rättsstaten – Räckvidd – Tillträde till unionen – Skyddsnivån för unionens värden får inte sänkas

   (Artiklarna 2, 19.1 andra stycket och 49 FEU)

   (se punkterna 60–64)

7. Medlemsstater – Skyldigheter – Inrättande av rättsmedel som erfordras för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd – Iakttagande av principen om domares oavhängighet – Nationell grundlag som ger premiärministern bestämmanderätt i förfarandet för domarutnämningar – Deltagande av ett självständigt organ med ansvar för att utvärdera kandidater och avge rekommendationer – Tillåtet

   (Artikel 19.1 andra stycket FEU)

   (se punkterna 66, 69–73 och punkt 2 i domslutet)

Resumé

Unionsrätten utgör inte hinder mot en medlemsstats nationella bestämmelser som ger premiärministern bestämmanderätt vid utnämningen av domare, samtidigt som det föreskrivs att ett oberoende organ med ansvar för att utvärdera kandidaterna och avge rekommendationer ska delta i detta förfarande

Repubblika är en förening som har till syfte att främja rättsskyddet och rättsstatsprincipen i Malta. Sedan nya domare utnämnts i april 2019 väckte Repubblika talan med stöd av allmän talerätt vid Prim’Awla tal-Qorti Ċivili - Ġurisdizzjoni Kostituzzjonali (Första avdelningen vid civildomstolen, i egenskap av författningsdomstol, Malta), för att bestrida förfarandet för att utnämna maltesiska domare, såsom detta regleras i grundlagen. ( 1 ) De aktuella grundlagsbestämmelserna hade förblivit oförändrade från det att de antogs 1964 till och med en reform som skedde under 2016, och ger Il-Prim Ministru (Premiärministern, Malta) befogenhet att lägga fram nominerade domarkandidater för Republiken Maltas president. I praktiken har premiärministern således bestämmanderätt vid utnämningen av maltesiska domare vilket, enligt Repubblika, ger upphov till tvivel om dessa domares oavhängighet. Kandidaterna är emellertid tvungna att uppfylla vissa villkor, vilka också föreskrivs i grundlagen, och i och med 2016 års reform inrättades en kommitté för domarutnämningar, vilken har till uppgift att utvärdera kandidaterna och avge rekommendationer till premiärministern.

I detta sammanhang beslutade den hänskjutande domstolen att rådfråga EU-domstolen om huruvida det maltesiska systemet för domarutnämningar var förenligt med unionsrätten, närmare bestämt artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan). Det ska erinras om att enligt artikel 19.1 andra stycket FEU ska medlemsstaterna fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten och i artikel 47 i stadgan anges att varje person som i ett visst fall gör gällande en rättighet enligt unionsrätten har rätt till ett effektivt rättsmedel.

Domstolen (stora avdelningen) finner att unionsrätten inte utgör hinder för sådana nationella grundlagsbestämmelser som de maltesiska bestämmelserna om domarutnämningar. Dessa bestämmelser tycks nämligen inte kunna leda till att domarna inte framstår som oavhängiga eller opartiska på ett sätt som skulle inverka menligt på det förtroende som enskilda rättssubjekt ska kunna hysa för domstolsväsendet i ett demokratiskt samhälle och en rättsstat.

Domstolens bedömning

Domstolen slår inledningsvis fast att artikel 19.1 andra stycket FEU kan tillämpas i förevarande fall, eftersom talan syftar till att ifrågasätta huruvida bestämmelser i nationell rätt som reglerar förfarandet för att utnämna domare som kan avgöra mål med tillämpning eller tolkning av unionsrätten, vilka påstås kunna påverka domstolarnas oavhängighet, är förenliga med unionsrätten. Vad gäller artikel 47 i stadgan påpekar domstolen att även om den inte är tillämplig som sådan, ( 2 ) eftersom Repubblika inte gör gällande någon subjektiv rättighet som följer av unionsrätten, ska denna bestämmelse likväl beaktas vid tolkningen av artikel 19.1 andra stycket FEU.

Domstolen finner vidare att artikel 19.1 andra stycket FEU inte utgör hinder mot nationella bestämmelser som ger premiärministern bestämmanderätt i förfarandet för domarutnämningar, samtidigt som det föreskrivs att ett oberoende organ som ska utvärdera kandidaterna till en domartjänst och avge rekommendationer till premiärministern ska delta i detta förfarande.

För att komma fram till denna slutsats framhåller domstolen i allmänhet att bland de krav på ett effektivt domstolsskydd som måste uppfyllas av de nationella domstolar som kan avgöra mål med tillämpning eller tolkning av unionsrätten är domarnas oavhängighet av grundläggande betydelse, bland annat för unionens rättsordning, och detta av olika skäl. Sådan oavhängighet är således nödvändig för att möjligheten att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF ska kunna fungera väl. Denna oavhängighet utgör dessutom en del av kvintessensen i den grundläggande rätten till ett effektivt domstolsskydd och en rättvis rättegång enligt artikel 47 i stadgan.

Domstolen erinrar vidare om sin senare rättspraxis, ( 3 ) vari den lämnat närmare preciseringar om de garantier för domares oavhängighet och opartiskhet som krävs enligt unionsrätten. Dessa garantier förutsätter att det finns regler som utesluter allt rimligt tvivel som enskilda rättssubjekt skulle kunna hysa beträffande domstolars pålitlighet i förhållande till yttre omständigheter, särskilt i förhållande till direkt eller indirekt påverkan från den lagstiftande och den verkställande makten, samt beträffande dessa domstolars opartiskhet i förhållande till de intressen som konfronteras.

Domstolen understryker slutligen att enligt artikel 49 FEU omfattar unionen stater som frivilligt och otvunget ansluter sig till, respekterar och förbinder sig att främja de gemensamma värden som nu anges i artikel 2 FEU, däribland rättsstaten. En medlemsstat kan således inte ändra sin lagstiftning, särskilt vad gäller organisationen av rättsväsendet, på ett sådant sätt att skyddet av rättsstatsprincipen sänks, ett värde som bland annat konkretiseras i artikel 19 FEU. Mot denna bakgrund ska medlemsstaterna avstå från att anta regler som kan äventyra domares oavhängighet.

Mot bakgrund av dessa överväganden anser domstolen, för det första, att inrättandet under 2016 av kommittén för domarutnämningar tvärtom stärker garantin för de maltesiska domstolarnas oavhängighet, i jämförelse med den situation som följde av de grundlagsbestämmelser som var i kraft när Malta tillträdde Europeiska unionen. I detta avseende uppger domstolen att den omständigheten att ett sådant organ deltar i förfarandet för att utnämna domare i princip bidrar till att detta förfarande blir mindre godtyckligt, eftersom premiärministerns utrymme för skönsmässig bedömning begränsas vid utövandet av den befogenhet som denne har i detta avseende, såvida organet själv är tillräckligt oavhängigt. I förevarande fall konstaterar domstolen att en rad regler som förefaller kunna garantera sådant oberoende existerar.

Domstolen understryker för det andra att även om premiärministern har en betydande befogenhet att utnämna domare, begränsas denna befogenhet av de villkor avseende yrkeserfarenhet som uppställs i grundlagen och som kandidaterna till domartjänster måste uppfylla. Premiärministern kan visserligen besluta att lägga fram ett förslag till presidenten om utnämning av en kandidat som inte har rekommenderats av kommittén för domarutnämningar, men i ett sådant fall är premiärministern ändå skyldig att redogöra för sina skäl för ett sådant beslut för bland annat den lagstiftande makten. Domstolen anser att såvida premiärministern endast använder sig av denna möjlighet i undantagsfall, och strikt och faktiskt iakttar denna motiveringsskyldighet, kan en sådan befogenhet inte anses ge upphov till rimliga tvivel om de utvalda kandidaternas oberoende.

( 1 ) Artiklarna 96, 96A och 100 i den maltesiska grundlagen.

( 2 ) I enlighet med artikel 51.1 i stadgan.

( 3 ) Se, exempelvis, dom av den 19 november 2019, A. K. m. fl. (Oavhängigheten hos avdelningen för disciplinära mål vid högsta domstolen) (C-585/18, C-624/18 och C-625/18, EU:C:2019:982), och dom av den 2 mars 2021, A.B. m.fl. (Tillsättning av domare vid Högsta domstolen – Rättsmedel) (C-824/18, EU:C:2021:153).