Mål T‑290/17

Edward Stavytskyi

mot

Europeiska unionens råd

Tribunalens dom (sjätte avdelningen) av den 30 januari 2019

”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Frysning av tillgångar – Förteckning över de personer, enheter och organ som omfattas av frysningen av penningmedel och ekonomiska resurser – Beslut om att låta sökanden kvarstå i förteckningen – Motiveringsskyldighet – Invändning om rättsstridighet – Proportionalitetsprincipen – Rättslig grund – Uppenbart oriktig bedömning – Principen ne bis in idem”

1. Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd – Restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina – Frysning av tillgångar tillhörande personer inblandade i förskingring av offentliga medel – Beslut som har tillkommit i ett sammanhang som är känt för den berörde, så att denne har möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas gentemot honom eller henne – Huruvida en kortfattad motivering kan tillåtas – Gränser – Motiveringen får inte bestå av en allmän standardformulering

   (Artikel 296 andra stycket FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 41.2 c; rådets beslut 2014/119/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2017/381; rådets förordning 2017/374)

   (se punkterna 45–47)

2. Talan om ogiltigförklaring – Grunder – Avsaknad av, eller otillräcklig, motivering – Grund som är fristående från frågan huruvida en rättsakt är lagenlig i materiellt hänseende

   (Artiklarna 263 och 296 FEUF)

   (se punkt 57)

3. Unionsrätt – Unionens värden och syften – Värden – Iakttagande av rättsstatsprincipen – Rättsstat – Begrepp

   (Artiklarna 2 och 49 FEU)

   (se punkterna 67 och 68)

4. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina – Frysning av medel tillhörande personer med ansvar för förskingring av ukrainska statens offentliga medel – Förskingring av offentliga medel – Begrepp – Förskingring av offentliga medel ägnade att undergräva Ukrainas institutionella och rättsliga struktur samt rättsstaten i detta land – Tolkning i överensstämmelse med EU-fördragets ändamål

   (Rådets beslut 2014/119/Gusp, artikel 1.1 a, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2017/381)

   (se punkterna 70–72)

5. Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina – Frysning av tillgångar tillhörande personer inblandade i förskingring av offentliga medel och fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ med anknytning till dessa – Prövningens omfattning – Bevis för att åtgärden är välgrundad – Rådet är skyldigt att systematiskt kontrollera den bevisning som tillhandahållits av en myndighet i tredje land – Föreligger inte

   (Artikel 6.1 första stycket FEU; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 41, 47 och 51.1; rådets beslut 2014/119/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2017/381; rådets förordning 2017/374)

   (se punkterna 81–83, 86, 91, 92, 94, 95 och 129)

6. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina – Frysning av tillgångar tillhörande personer inblandade i förskingring av offentliga medel – Typen av åtgärder – Rena säkerhetsåtgärder – Ej av straffrättslig art

   (Artiklarna 21 och 29 FEU; rådets beslut 2014/119/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2017/381; rådets förordning 2017/374)

   (se punkterna 86–90)

7. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina – Frysning av tillgångar tillhörande personer inblandade i förskingring av offentliga medel och fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ med anknytning till dessa – Förskingring av offentliga medel – Begrepp – Självständig och enhetlig tolkning – Extensiv tolkning

   (Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 48.1 och 49.1; rådets beslut 2014/119/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2017/381; rådets förordning nr 2017/374)

   (se punkterna 106 och 107)

8. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Frysning av medel tillhörande personer med ansvar för förskingring av ukrainska statens offentliga medel – Sökanden har uppförts eller kvarstått i en förteckning på grundval av ett tidigare beslut av en nationell myndighet – Principen ne bis in idem – Tillämpningsområde – En nationell myndighets beslut om att avsluta en utredning som inletts gentemot en misstänkt – Omfattas – En nationell myndighets beslut varigenom brottsutredningen har lagts ned men som enligt nationell rätt inte innebär att åtal inte längre kan väckas – Omfattas inte

   (Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 50)

   (se punkterna 123, 124 och 127)

Resumé

Genom domen Stavytskyi/rådet (T‑290/17), avgjorde tribunalen Edward Stavytskyis talan om ogiltigförklaring av beslut (Gusp) 2017/381 och genomförandeförordning (EU) 2017/374, ( 1 ) varigenom det hade beslutats att Edward Stavytskyi skulle kvarstå i förteckningen över de personer, enheter organ som omfattades av de restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina. Sökanden, som var före detta minister för bränsle- och energifrågor i Ukraina, omfattades nämligen sedan flera år tillbaka av rådets restriktiva åtgärder, av det skälet att han var föremål för de ukrainska myndigheternas utredning av hans eventuella inblandning i förskingring av offentliga medel eller tillgångar. Under rådets förfarande för att förlänga tillämpningen av de aktuella åtgärderna efter den 6 mars 2017 gjorde sökanden bland annat gällande att ukrainska allmänna åklagarmyndigheten (nedan kallad åklagarmyndigheten), hade gjort sig skyldig till oegentligheter vid handläggningen av det straffrättsliga förfarandet, enbart i syfte att förhala förfarandet, och att de gärningar som omfattades därav redan hade varit föremål för prövning av andra, däribland rättsliga, ukrainska myndigheter, varvid det inte hade kunnat fastställas att han gjort sig skyldig till brott.

Tribunalen fann inledningsvis att de angripna rättsakterna inte kunde ogiltigförklaras med stöd av grunden avseende ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten och påpekade att även om det antas att när rådet under flera år låter restriktiva åtgärder kvarstå gentemot en och samma person ska det iaktta en ökad omsorgsskyldighet, kan den omständigheten inte påverka tribunalens prövning av motiveringen av de angripna rättsakterna, även om den skulle kunna rättfärdiga en striktare kontroll av huruvida en uppenbart oriktig bedömning är för handen.

Tribunalen fann därefter att talan skulle bifallas såvitt den avsåg grunden avseende en uppenbart oriktig bedömning, såtillvida att rådet, oaktat de argument som sökanden anfört, förlängde tillämpningen av de restriktiva åtgärder som vidtagits gentemot honom utan att begära kompletterande upplysningar från de ukrainska myndigheterna angående iakttagandet av principen ne bis in idem. I detta avseende påpekade tribunalen att rådet visserligen hade ställt frågor till åklagarmyndigheten, bland annat för att kontrollera huruvida de gärningar som sökanden anklagades för redan hade varit föremål för prövning av de ukrainska domstolarna. Sedan rådet hade sänt sökanden en kopia av åklagarmyndighetens svar, påtalade sökanden emellertid att ett flertal ukrainska domstolar hade friat honom under 2008 och 2009, och att 2009 hade även åklagarmyndigheten fastställt att han inte gjort sig skyldig till brott. Oaktat dessa uppgifter från sökandens sida underlät rådet att begära kompletterande upplysningar från åklagarmyndigheten och antog de angripna rättsakterna. Tribunalen konstaterade även att mot bakgrund av de omständigheter som sökanden hade anfört ankom det i förevarande fall på rådet att ånyo vända sig till åklagarmyndigheten. Det var nämligen inte möjligt för rådet att på grundval av de uppgifter som det förfogade över dra slutsatsen att det straffrättsliga förfarande som motiverade beslutet att upprätthålla de restriktiva åtgärderna gentemot sökanden inte åsidosatte principen ne bis in idem. Sökanden hänvisade inte enbart till avgöranden från handelsdomstolar och förvaltningsdomstolar, utan även till ett avgörande från den domstol som omnämndes i de handlingar som rådet lagt till grund för sitt beslut att bibehålla de restriktiva åtgärderna gentemot sökanden.

Angående denna princip erinrade tribunalen slutligen om att den utgjorde en allmän princip i unionsrätten som är tillämplig oberoende av texten, och att den erkänns i artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna samt artikel 4 i protokoll nr 7 till konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, vilket är tillämpligt på Ukraina. Tribunalen erinrade även om att enligt rättspraxis är det möjligt att ett beslut från en myndighet, som deltar i den straffrättsliga förvaltningen inom den berörda nationella rättsordningen, om att lägga ned ett straffrättsligt förfarande mot en brottsmisstänkt person, under vissa förhållanden, medför att det straffrättsliga förfarandet definitivt har avslutats. Tribunalen ansåg att i ett sådant fall ska den berörda personen anses omfattas av tillämpningsområdet för principen ne bis in idem, oaktat den omständigheten att någon domstol inte medverkar i ett sådant förfarande och att det beslut som fattas i anslutning till förfarandet inte har form av en dom. Principen ne bis in idem är däremot inte tillämplig på ett beslut varigenom en nationell myndighet i en medlemsstat, efter en prövning i sak i det ärende som är anhängigt vid den och innan en person som är misstänkt för ett brott har åtalats, avbryter det straffrättsliga förfarandet, när detta beslut enligt den nationella rätten i denna stat inte leder till att åtal inte längre kan väckas och således inte utgör hinder mot att ett nytt straffrättsligt förfarande avseende samma gärning inleds i denna stat.

Mot bakgrund av dessa omständigheter konstaterade tribunalen att de uppgifter som rådet förfogade över när det antog de angripna rättsakterna, på grundval av åklagarmyndighetens svar, inte kunde styrka huruvida det straffrättsliga förfarande som sökanden var föremål för och som låg till grund för beslutet att bibehålla de restriktiva åtgärderna gentemot honom, stred mot principen ne bis in idem, eftersom rådet inte hade kännedom om innehållet i de beslut som sökanden hade hänvisat till i sina yttranden. Enligt tribunalen är rådet skyldigt att försäkra sig om att det straffrättsliga förfarande som det lägger till grund för sitt beslut att bibehålla restriktiva åtgärder gentemot en person inte strider mot principen ne bis in idem, under förutsättning att den berörda personen lägger fram bevis för rådet som kan ge upphov till tvivel i detta avseende. Tribunalen påpekade även att vid tidpunkten då rådet antog de angripna rättsakterna omfattades sökanden av de restriktiva åtgärderna i fråga sedan flera år tillbaka, alltjämt på grund av det straffrättsliga förfarande som åklagarmyndigheten handlade. I ett sådant sammanhang skulle åklagarmyndigheten, i princip, kunna förse rådet med alla ytterligare uppgifter som det kunde behöva, och rådet skulle å sin sida anse sig skyldigt att fördjupa sin undersökning av huruvida en grundläggande princip, såsom principen ne bis in idem, eventuellt hade åsidosatts till förfång för sökanden av de ukrainska myndigheterna.

( 1 ) Rådets beslut (Gusp) 2017/381 av den 3 mars 2017 om ändring av beslut 2014/119/Gusp om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina (EUT L 58, 2017, s. 34); och rådets genomförandeförordning (EU) 2017/374 av den 3 mars 2017 om genomförande av förordning (EU) nr 208/2014 om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina (EUT L 58, 2017, s. 1).