Mål T‑128/14

Daimler AG

mot

Europeiska kommissionen

”Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Handlingar som rör ett förfarande som inletts enligt artikel 29 i direktiv 2007/46/EG som tillåter att en medlemsstat vägrar att registrera fordon som utgör en allvarlig risk för trafiksäkerheten eller allvarligt skadar miljön eller folkhälsan – Nekad tillgång – Undantag till skydd för inspektioner, utredningar och revisioner – Allmän presumtion – Århuskonventionen – Vägran att ge tillgång till akten – Artikel 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna”

Sammanfattning – Tribunalens dom (femte avdelningen) av den 4 oktober 2018

1. Talan om ogiltigförklaring – Rättsakter mot vilka talan kan väckas – Begrepp – Akter som har bindande rättsverkningar – Förberedande rättsakter – Omfattas inte – Kommissionens beslut om att avslå en ansökan om tillgång till handlingarna i ett ärende vilken framställts i ett förfarande som genomförs med stöd av direktiv 2007/46 – Förberedande rättsakt

   (Artikel 263 FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 41; Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/46, artikel 29)

2. Internationella avtal – Unionens avtal – Konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen) – Verkningar – Företräde framför unionens sekundärrättsakter – Bedömning av en unionsrättsakts lagenlighet mot bakgrund av denna konvention – Villkor – Möjlighet att åberopa artikel 4.4 första stycket c i konventionen – Föreligger inte

   (Artiklarna 216.2 FEUF; Århuskonventionen, artikel 4.4 första stycket c; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1367/2006)

3. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Ansökan om tillgång till miljöinformation – Tillämpning av förordning nr 1367/2006 såsom speciallagstiftning i förhållande till förordning nr 1049/2001 – Av betydelse – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Omfattning – Skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner – Omfattas inte

   (Europaparlamentets och rådets förordningar nr 1049/2001, artikel 4.2 tredje strecksatsen, och nr 1367/2006, artikel 6.1)

4. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Restriktiv tolkning och tillämpning – Skyldighet för institutionen att göra en konkret och individuell prövning av handlingarna – Omfattning – Undantag från skyldigheten – Möjlighet att grunda sig på allmänna presumtioner som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar – Gränser

   (Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2)

5. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner – Begreppet utredning – Förfarande som genomförs av kommissionen enligt artikel 29 i direktiv 2007/46 – Omfattas

   (Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 tredje strecksatsen; Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/46, artikel 29)

6. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Tillgång nekas – Möjlighet att grunda sig på allmänna presumtioner som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar – Villkor

   (Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4)

7. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner – Omfattning – Tillämpning på administrativa akter som hänför sig till förfaranden som genomförs av kommissionen med stöd av artikel 29 i direktiv 2007/46 – Allmän presumtion för att undantaget från rätten att få tillgång till handlingar omfattar samtliga handlingar i den administrativa akten – Motivering som består av allmänt hållna skäl – Otillåten

   (Artikel 11 FEU; artikel 15 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 tredje strecksatsen; Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/46, artikel 29)

8. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner – Allmän presumtion för att handlingar rörande ett EU Pilot-ärende omfattas av undantaget – Presumtionens tillämplighet på handlingar rörande ett förfarande som inletts enligt artikel 29 i direktiv 2007/46 – Omfattas inte

   (Artikel 258 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 tredje strecksatsen; Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/46, artikel 29)

1.  Om en biltillverkare, under en utredning som genomförs av kommissionen med stöd av artikel 29 i direktiv 2007/46 om fastställande av en ram för godkännande av motorfordon och släpvagnar till dessa fordon samt av system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för sådana fordon, skickar en skrivelse till kommissionen i vilken den dels tar ställning till en medlemsstats vägran att registrera vissa fordon, dels begär att få tillgång till den administrativa akten i utredningsförfarandet, kan kommissionens beslut att neka tillgång till handlingarna inte få rättsverkningar som redan i det skedet, innan kommissionen har fattat något sådant slutgiltigt beslut som avses i artikel 29.2 i direktiv 2007/46, påverkar biltillverkarens intressen.

   När det gäller rättsakter eller beslut som tillkommer i flera steg är det nämligen i princip endast åtgärder som slutgiltigt slår fast den berörda institutionens ståndpunkt efter slutfört förfarande som utgör rättsakter mot vilka talan om ogiltigförklaring kan väckas. Talan om ogiltigförklaring kan inte väckas mot en preliminär eller rent förberedande åtgärd. På konkurrensområdet gäller härvid att en åtgärd som vidtas av kommissionen för att neka tillgång till handlingarna i ett ärende visserligen kan utgöra ett åsidosättande av rätten till försvar, men i princip endast har begränsade effekter eftersom den utgör en förberedande rättsakt i samband med ett förberedande administrativt förfarande. Det är endast rättsakter som omedelbart och oåterkalleligen påverkar de berörda företagens rättsliga ställning som kan göra det befogat att ta upp en talan om ogiltigförklaring till sakprövning redan innan det administrativa förfarandet har avslutats.

   (se punkterna 67, 68, 72 och 74)

2.  Se domen.

   (se punkterna 86–91, 93 och 94)

3.  Se domen.

   (se punkterna 102 och 104)

4.  Se domen.

   (se punkterna 111–114 och 117)

5.  Begreppet utredning i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar är ett självständigt unionsrättsligt begrepp som ska tolkas med hänsyn bland annat till den innebörd ordet vanligen ges och till sammanhanget. Varje strukturerat och formaliserat förfarande vid kommissionen som syftar till att samla in och analysera information för att den ska kunna inta en ståndpunkt som ett led i fullgörandet av sina uppgifter enligt EU- och EUF-fördragen utgör en sådan utredning. Ett sådant förfarande måste inte nödvändigtvis syfta till att upptäcka eller beivra en överträdelse eller en oegentlighet. Begreppet utredning kan även inkludera kommissionens åtgärder för att fastställa de faktiska omständigheterna för att bedöma en viss situation.

   Det förfarande som avses i artikel 29 i direktiv 2007/46 om fastställande av en ram för godkännande av motorfordon och släpvagnar till dessa fordon samt av system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för sådana fordon ska betraktas som en sådan utredning som avses i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Det förfarande som avses i ovannämnda artikel 29 är nämligen ett strukturerat och formaliserat förfarande som syftar till att samla in och analysera information för att kommissionen ska kunna inta en ståndpunkt som ett led i fullgörandet av sina uppgifter enligt EU- och EUF-fördragen.

   (se punkterna 130–136)

6.  För att en allmän presumtionsregel ska kunna göras gällande med giltig verkan mot en person som ansöker om tillgång till handlingar med stöd av förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar krävs det att de begärda handlingarna ingår i samma kategori av handlingar eller att de är av samma art. Tillämpningen av allmänna presumtionsregler motiveras huvudsakligen av behovet att säkerställa ett korrekt genomförande av de aktuella förfarandena och att garantera att syftet med dem inte äventyras. Erkännande av en allmän presumtion kan grundas på att utlämnande av handlingar i vissa förfaranden inte är förenligt med ett välfungerande förfarande och på risken för att dessa skulle undergrävas, då allmänna presumtionsregler kan göra det möjligt att bevara integriteten i förfarandet genom att begränsa inblandning från tredje part. Tillämpning av specifika regler som föreskrivs i en rättsakt beträffande ett förfarande vid en av unionsinstitutionerna och för vilket de begärda handlingarna har upprättats är ett av de kriterier som motiverar att en allmän presumtionsregel erkänns.

   (se punkterna 138–140)

7.  I och med att möjligheten att använda sig av allmänna presumtionsregler inte enbart innebär en begränsning av den grundläggande principen om öppenhet i artikel 11 FEU, artikel 15 FEUF och förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar utan även en begränsning i praktiken av tillgången till de aktuella handlingarna, krävs det starka och övertygande skäl för att sådana presumtionsregler ska kunna användas.

   Vad gäller en begäran om tillgång till den administrativa akten i ett utredningsförfarande som kommissionen genomfört med stöd av artikel 29 i direktiv 2007/46 om fastställande av en ram för godkännande av motorfordon och släpvagnar till dessa fordon samt av system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för sådana fordon, måste kommissionen, för att mot en sökande kunna göra gällande en allmän presumtionsregel med innebörden att de begärda handlingarna inte kan lämnas ut, förklara varför denna presumtion är nödvändig för att säkerställa att förfarandet i fråga fungerar väl och att syftena med förfarandet inte motverkas. Åberopandet av sådana skäl som att det är nödvändigt att skapa förtrolighet och förtroende i förhållande till medlemsstaterna och undvika inblandning från utomstående i den pågående undersökningen är inte övertygande, eftersom dessa skäl är giltiga för vilket pågående utredningsförfarande som helst, som inletts mot en medlemsstat. Att av sådana skäl medge tillämpning av en allmän presumtionsregel med innebörden att handlingarna inte kan lämnas ut vore oförenligt med den rättspraxis enligt vilken presumtioner ska tolkas och tillämpas restriktivt, eftersom de utgör ett undantag från den berörda institutionens skyldighet att göra en konkret och individuell prövning av varje handling som omfattas av ansökan om tillgång samt mera allmänt från principen att största möjliga tillgång ska beviljas till unionsinstitutionernas handlingar.

   (se punkterna 155–159)

8.  Vad gäller ett förfarande som kommissionen inlett enligt artikel 29 i direktiv 2007/46 om fastställande av en ram för godkännande av motorfordon och släpvagnar till dessa fordon samt av system, komponenter och separata tekniska enheter som är avsedda för sådana fordon, som tillåter en medlemsstat att vägra registrering av fordon, kan kommissionen inte grunda sig på den allmänna presumtionsregeln med innebörden att handlingar hänförliga till ett EU Pilot-ärende inte kan lämnas ut, för att neka tillgång till den administrativa akten i utredningsförfarandet, eftersom beslutet att avslå registreringsansökan kan vara motiverat av andra skäl än att de nationella behöriga myndigheterna inte iakttagit den gällande lagstiftningen. Det förfarande som avses i artikel 29.1 i ovannämnda direktiv utgör dessutom inte en fas som föregår ett fördragsbrottsförfarande mot en medlemsstat.

   Det förfarande som avses i ovannämnda bestämmelse är slutligen, i motsats till ett EU Pilot-ärende, inte ett bilateralt förfarande mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten. I artikel 29.2 i direktiv 2007/46 anges nämligen att kommissionen ska samråda med de berörda parterna så snart som möjligt, i syfte att förbereda beslutet. Det framgår av denna bestämmelse att tillverkaren, i egenskap av berörd part, har rätt att höras och följaktligen ska vara involverad i detta förfarande, i motsats till en eventuell klagande vid ett fördragsbrottsförfarande. Kommissionen får även samråda med såväl andra medlemsstater som juridiska personer för att få uppgifter som den anser vara användbara eller nödvändiga för utredningen. Dessa aspekter av samrådet utgör en tydlig skillnad mellan kommissionens förfarande enligt artikel 29 i direktiv 2007/46 och ett fördragsbrottsförfarande eller ett EU Pilot-ärende. Rättspraxis avseende EU Pilot-ärenden och fördragsbrottsförfaranden ska därmed inte tillämpas analogt.

   (se punkterna 166–171)