DOM AV EUROPEISKA UNIONENS PERSONALDOMSTOL

(andra avdelningen)

den 11 juli 2013

Marie Tzirani

mot

Europeiska kommissionen

”Personalmål — Mobbning — Begreppet ’mobbning’ — Ansökan om bistånd — Administrativ utredning om påstådd mobbning — Beslut att avskriva den administrativa utredningen — Skälig tidsfrist för att slutföra en administrativ utredning — Skyldighet att motivera beslutet att avsluta den administrativa utredningen — Omfattning”

Saken:

Talan väckt mes stöd av artikel 270 FEUF, vilken är tillämplig på Euratomfördraget enligt dess artikel 106a, varigenom sökanden yrkar dels att kommissionens beslut att avskriva hennes ansökan om bistånd ska ogiltigförklaras, dels att kommissionen ska förpliktas att ersätta den påstådda skadan.

Avgörande:

Det beslut som Europeiska kommissionen fattade den 7 juni 2010 ogiltigförklaras i den del kommissionen avskrev Marie Tziranis ansökan om bistånd på grund av mobbning som ska ha pågått från och med den 1 oktober 2004. Europeiska kommissionen förpliktas att utbetala 6000 euro till Marie Tzirani. Talan ogillas i övrigt. Europeiska kommissionen ska bära sin rättegångskostnad och förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna för Marie Tzirani.

Sammanfattning

1. Tjänstemän – Rättigheter och skyldigheter – Intern utredning om påstådd mobbning – Den klagandes rätt till tillgång till utredningsakten – Gränser – Administrationens sekretessplikt

2. Tjänstemän – Mobbning – Begrepp – Beteende avsett att misskreditera mottagaren eller att försämra dennes arbetsförhållanden – Krav på att uppträdandet har en otillbörlig avsikt – Räckvidd – Krav på att mobbaren ska ha otillbörliga avsikter föreligger inte

   (Tjänsteföreskrifterna, artikel 12a.3)

3. Tjänstemän – Mobbning – Begrepp – Administrativa beslut och oenighet med administrationen beträffande frågor som rör verksamhetens organisation – Omfattas inte

   (Tjänsteföreskrifterna, artikel 12a)

4. Tjänstemän – Mobbning – Begrepp – En överordnas uppträdande avser flera personer – Omfattas

5. Tjänstemän – Mobbning – Begrepp – En överordnas uppträdande i form av direkta instruktioner till personal som står under enhetschefens ansvar utan att informera vederbörande och i form av meddelanden som innehåller öppen kritik mot enhetschefen – Omfattas

   (Tjänsteföreskrifterna, artikel 12a)

6. Tjänstemän – Administrationens omsorgsplikt – Räckvidd

   (Tjänsteföreskrifterna, artikel 24)

7. Tjänstemän – Administrationens omsorgsplikt – Tillämpningsområde – Räckvidd – Administrationens skyldighet att utreda klagomål om mobbning – Krav på omsorg och snabbhet – Föreligger inte – Följder

   Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 41.1, tjänsteföreskrifterna, artikel 24)

8. Tjänstemän – Disciplinordning – Utredning som föregår disciplinförfarandet – Administrationens utrymme för skönsmässig bedömning – Räckvidd

   (Tjänsteföreskrifterna, bilaga IX)

9. Tjänstemän – Administrationens omsorgsplikt – Genomförande i mobbningsfrågor – Beslut att avskriva en administrativ utredning som inletts till följd av en ansökan om bistånd – Skyldighet att översända utredningens slutrapport eller protokollen från förhör som gjorts inom ramen för utredningen till klaganden – Föreligger inte

   (Tjänsteföreskrifterna, artiklarna 24 och 25.2)

10. Tjänstemän – Beslut att lägga ned en administrativ utredning som inletts till följd av en ansökan om bistånd med anledning av mobbning – Motiveringsskyldighet – Räckvidd

    (Tjänsteföreskrifterna, artiklarna 24 och 25.2)

1.  I samband med klagomål som avser mobbning måste, om inte särskilda omständigheter föreligger, konfidentialiteten för de insamlade vittnesmålen garanteras, inbegripet under domstolsförfarandet, eftersom en möjlighet att konfidentialiteten kan upphävas under domstolsförfarandet kan förhindra neutrala och objektiva utredningar där de medlemmar av personalen som kallats som vittnen samarbetar utan förbehåll.

   (se punkt 41)

   Hänvisning till

   Personaldomstolen: 12 december 2012, Cerafogli mot ECB, F‑43/10, punkt 222, överklagad till Tribunalen, mål T‑114/13 P

2.  Enligt artikel 12a.3 i tjänsteföreskrifterna krävs det inte att det föreligger någon otillbörlig avsikt för att ett uppträdande ska anses utgöra mobbning.

   Med andra ord kan det röra sig om mobbning i den mening som avses i artikel 12a.3 i tjänsteföreskrifterna utan att mobbaren genom sina åtgärder avsett att misskreditera mottagaren eller att försämra dennes arbetsförhållanden. Det är tillräckligt att dessa åtgärder, så snart de vidtagits avsiktligt, objektivt sett medfört sådana konsekvenser. För att ett uppträdande ska anses utgöra mobbning måste det vara en tillräcklig objektiv realitet, i den meningen att en opartisk och förnuftig normalt känslig betraktare som befinner sig i samma situation skulle anse att det går över gränsen och kan ifrågasättas.

   Den omständigheten att en tjänsteman har svåra eller till och med konfliktfyllda relationer till sina kolleger eller överordnade utgör inte i sig bevis på mobbning. Inte ens negativa synpunkter som riktas till en anställd är kränkande för dennes självkänsla, värdighet eller fysiska eller psykiska integritet, om de formuleras i väl avvägda ordalag och de inte bygger på olämpliga anklagelser utan något som helst samband med de objektiva omständigheterna.

   (se punkterna 52, 54, 56, 71 och 74)

   Hänvisning till

   Förstainstansrätten: 16 april 2008, Michail mot kommissionen, T‑486/04, punkt 61

   Tribunalen: 12 juli 2011, kommissionen mot Q, T‑80/09 P

   Personaldomstolen: 9 december 2008, Q mot kommissionen, F‑52/05, punkterna 133 och 135; 10 november 2009, N mot parlamentet, F‑93/08, punkt 93; 24 februari 2010, Menghi mot Enisa, F‑2/09, punkt 110; 16 maj 2012, Skareby mot kommissionen, F‑42/10, punkt 65; 26 februari 2013 Labiri mot EESK, F‑124/10, punkterna 65 och 67

3.  Med beaktande av det stora utrymme för skönsmässig bedömning som institutionerna har när de organiserar sin verksamhet kan varken administrativa beslut, även om de är svåra att acceptera, eller oenighet med administrationen om frågor som rör verksamhetens organisation i sig visa att mobbning förekommit. Endast den omständigheten att administrationen inte följde en tjänstemans förslag eller biföll vederbörandes begäranden om ytterligare personal visar inte i sig att man inte lyssnade på honom eller henne, och särskilt inte att hennes överordnade mobbade henne, utan visar på sin höjd att det förelåg meningsskiljaktigheter.

   (se punkt 82)

4.  När det gäller klagomål med anledning av mobbning kan det inte påstås att ett visst beteende från en överordnads sida inte skulle anses utgöra mobbning, eftersom det inte särskilt riktades mot en person utan mot ett obestämt antal personer. Ett sådant beteende förvärrar endast åsidosättandet av artikel 12a i tjänsteföreskrifterna där det i punkt 1 föreskrivs att tjänstemän inte får ägna sig åt någon form av mobbning.

   (se punkt 89)

5.  Beteende från en överordnads sida som består i att direkt och vidd upprepade tillfällen ge instruktioner till personal som står under en underordnad enhetschefs ansvar utan att först meddela vederbörande kan, om det inte motiveras av särskilda omständigheter, göra att en enhetschef förlorar all trovärdighet inför sin personal och kan således anses utgöra mobbning. Detsamma gäller när en överordnad sänder meddelanden som innehåller öppen kritik mot en tjänsteman med kopia till flera kolleger och det inte finns några skäl hänförliga till tjänstens intresse som eventuellt motiverar detta. Kritik mot en underordnads arbete måste tillåtas. Meddelanden som inte innehåller kränkande eller otillbörliga formuleringar och som skickas endast till den berörda personen eller bifogas som kopior när detta motiveras av tjänstens intresse omfattas av de normala relationerna mellan överordnade och underordnade.

   (se punkterna 94, 95, 97 och 98)

   Hänvisning till

   Förstainstansrätten: 25 oktober 2007, Lo Giudice mot kommissionen, T‑154/05, punkterna 104 och 105

   Personaldomstolen: Det ovannämnda målet Skareby mot kommissionen, punkt 80

6.  I enlighet med den biståndsskyldighet som föreskrivs i artikel 24 i tjänsteföreskrifterna, ska administrationen ingripa med nödvändig kraft mot händelser som är oförenliga med tjänstens ordning och lugn och handla med sådan snabbhet och omsorg som krävs i det enskilda fallet för att fastställa de faktiska omständigheterna och, med full kunskap, vidta lämpliga åtgärder. För detta ändamål räcker det att den tjänsteman som begär skydd av sin institution gör sannolikt att de angrepp han säger sig ha utsatts för har ägt rum. När han gjort detta sannolikt ska institutionen i fråga vidta lämpliga åtgärder, såsom att påbörja en utredning, för att fastställa de faktiska omständigheterna och vid behov vidta tillfälliga omplaceringsåtgärder i syfte att på ett förebyggande sätt skydda hälsan och säkerheten för den tjänsteman som förmodas ha utsatts för sådant agerande som avses i den bestämmelsen.

   En grund som avser att biståndsskyldigheten har åsidosatts genom att förebyggande åtgärder inte har vidtagits kan emellertid inte med framgång åberopas till stöd för ett yrkande om ogiltigförklaring av ett beslut att avskriva en utredning om mobbning som en anställd anser sig ha utsatts för. Ett sådant åsidosättande av artikel 24 i tjänsteföreskrifterna inverkar nämligen inte på det omtvistade beslutets lagenlighet.

   (se punkterna 108–110)

   Hänvisning till

   Ttribunalen: Det ovannämnda målet kommissionen mot Q, punkterna 84 och 92, och där angiven rättspraxis

   Personaldomstolen: 17 juli 2012, BG mot Médiateur, F‑54/11, punkt 83, överklagad till Tribunalen, mål T‑406/12 P; det ovannämnda målet Cerafogli mot ECB, punkt 210

7.  Skyldigheten att iaktta en skälig tidsfrist vid handläggningen av administrativa förfaranden utgör en allmän unionsrättslig princip som säkerställs av unionsdomstolarna och som återges som en del av rätten till en god förvaltning i artikel 41.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. När institutionerna ska utreda en så allvarlig fråga som mobbning har de dessutom en skyldighet att med snabbhet och omsorg svara den tjänsteman som ingett en ansökan enligt artikel 24 i tjänsteföreskrifterna.

   Den omständigheten att tillsättningsmyndigheten har åsidosatt sin omsorgsplikt genom att inte besvara en ansökan om bistånd enligt artikel 24 i tjänsteföreskrifterna med den skyndsamhet som krävs kan inte i sig påverka lagenligheten hos beslutet att avskriva en utredning om mobbning som inletts på grundval av nämnda ansökan om bistånd. Om det krävdes att ett sådant beslut ska ogiltigförklaras endast av det skälet att det dröjt, skulle det nya beslut som antogs i stället ändå inte kunna antas snabbare än det förstnämnda beslutet.

   (se punkterna 116, 117 och 119)

   Hänvisning till

   Förstainstansrätten: 11 april 2006, Angeletti mot kommissionen, T‑394/03, punk 162

   Personaldomstolen: 18 maj 2009, Meister mot harmoniseringsbyrån, F‑138/06 och F‑37/08, punkt 76; 11 maj 2011, J mot kommissionen, F‑53/09, punkt 113

   Tribunalen: 6 december 2012, Füller-Tomlinson mot parlamentet, T‑390/10 P, punkt 115

8.  Den myndighet som har i uppgift att utföra en administrativ utredning och på vilken det ankommer att utreda inkomna ärenden på ett proportionerligt sätt, har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att utföra utredningen och särskilt när det gäller att bedöma kvaliteten på och nyttan av vittnenas samarbete.

   (se punkt 124)

   Hänvisning till

   Personaldomstolen: Det ovannämnda målet Skareby mot kommissionen, punkt 38

9.  När det gäller ett beslut att avskriva en administrativ utredning som har inletts till följd av en ansökan om bistånd som lämnats in enligt artikel 24 i tjänsteföreskrifterna, innehåller artikel 25 andra stycket i tjänsteföreskrifterna ingen uttrycklig skyldighet att till klaganden överlämna vare sig den slutliga rapporten från den administrativa utredningen eller redogörelserna från de förhör som hållits under utredningen.

   Förutsatt att hänsyn tas till vittnenas och de ifrågasatta personernas intressen finns det emellertid inte heller några bestämmelser i tjänsteföreskrifterna som hindrar att den slutliga utredningsrapporten överlämnas till tredje part som har ett legitimt intresse av att ta del av den, såsom är fallet med en person som har lämnat in en ansökan enligt artikel 24 i tjänsteföreskrifterna.

   (se punkterna 132 och 133)

   Hänvisning till

   Förstainstansrätten: Det ovannämnda målet Lo Giudice mot kommissionen, punkt 163

   Personaldomstolen: Det ovannämnda målet Cerafogli mot ECB, punkt 108

10.  En strikt tolkning av den skyldighet som föreskrivs i artikel 25 andra stycket i tjänsteföreskrifterna är desto nödvändigare när det beslut som går en tjänsteman emot är ett beslut av tillsättningsmyndigheten att, såsom i förevarande fall, avskriva en utredning om mobbning som inletts till följd av en ansökan om bistånd.

    Tvärtemot flertalet administrativa rättsakter som kan gå en tjänsteman emot antas ett beslut som avser en ansökan om bistånd i ett särskilt sammanhang. Sammanhanget i fråga kan redan ha varat i många månader, eller till och med i flera år. Mobbning kan dessutom ha en extremt destruktiv påverkan på hälsan hos den person som utsätts för den. Mobbning påverkar inte huvudsakligen tjänstemannens ekonomiska intressen eller karriär, i vilket fall en institution snabbt kan gottgöra skadan genom att anta en rättsakt eller betala ut en summa pengar till den berörda tjänstemannen, utan skadar självkänslan, värdigheten och den fysiska eller psykiska integriteten hos den person som utsätts, vilket inte fullständigt kan gottgöras genom ekonomisk ersättning. Oavsett om anklagelserna om mobbning är välgrundade eller inte uppfattar klaganden dem som sådana och institutionen måste i enlighet med sin omsorgsplikt motivera sitt avslag på en ansökan om bistånd så fullständigt som möjligt, så att klaganden inte dessutom måste invänta svaret på ett klagomål för att få kännedom om skälen till avslaget, särskilt som institutionen kan välja att inte ens besvara ett klagomål.

    Ett beslut som endast innehåller en början till motivering uppfyller inte de krav som åläggs genom artikel 25 andra stycket i tjänsteföreskrifterna. En motsatt tolkning skulle leda till att en tjänsteman som till följd av mobbning lämnar in en ansökan om bistånd enligt artikel 24 i tjänsteföreskrifterna skulle vara tvungen att lämna in ett klagomål för att i enlighet med kraven i artikel 25 andra stycket i tjänsteföreskrifterna erhålla en motivering av beslutet att avskriva den administrativa utredningen. Av detta följer att när en institution fattar beslut om att avskriva en utredning om mobbning som har inletts till följd av en ansökan om bistånd enligt artikel 24 i tjänsteföreskrifterna kan den inte, utan att åsidosätta den motiveringsskyldighet som åligger den enligt artikel 25 andra stycket i tjänsteföreskrifterna, tillhandahålla den berörda personen en fullständig motivering för första gången i beslutet att avslå klagomålet. Denna tolkning hindrar emellertid inte att institutionerna har möjlighet att i beslutet att avslå klagomålet infoga preciseringar av administrationens motivering, eller att personaldomstolen beaktar dessa preciseringar vid prövningen av en grund genom vilken beslutets lagenlighet bestritts.

    Även om det är riktigt att rättspraxis tillåter en motivering i form av en hänvisning till en rapport eller ett yttrande som självt innehåller en motivering och överlämnas, krävs det emellertid att denna rapport eller detta yttrande faktiskt överlämnas till den berörda personen tillsammans med den rättsakt som går vederböranden emot.

    (se punkterna 141, 142, 152 och 165–167)

    Hänvisning till

    Förstainstansrätten: Det ovannämnda målet Lo Giudice mot kommissionen, punkterna 163 och 164

    Personaldomstolen: De ovannämnda målen Skareby mot kommissionen, punkterna 32 och 53; Cerafogli mot ECB, punkt 108, och där angiven rättspraxis