This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52015DC0012
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN CENTRAL BANK, THE ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE, THE COMMITTEE OF THE REGIONS AND THE EUROPEAN INVESTMENT BANK MAKING THE BEST USE OF THE FLEXIBILITY WITHIN THE EXISTING RULES OF THE STABILITY AND GROWTH PACT
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA CENTRALBANKEN, EUROPEISKA EKONOMISKA SOCIALA KOMMITTÉN, REGIONKOMMITTÉN OCH EUROPEISKA INVESTERINGSBANKEN ATT PÅ BÄSTA SÄTT UTNYTTJA FLEXIBILITETEN INOM STABILITETS- OCH TILLVÄXTPAKTENS BEFINTLIGA REGLER
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA CENTRALBANKEN, EUROPEISKA EKONOMISKA SOCIALA KOMMITTÉN, REGIONKOMMITTÉN OCH EUROPEISKA INVESTERINGSBANKEN ATT PÅ BÄSTA SÄTT UTNYTTJA FLEXIBILITETEN INOM STABILITETS- OCH TILLVÄXTPAKTENS BEFINTLIGA REGLER
/* COM/2015/012 final */
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA CENTRALBANKEN, EUROPEISKA EKONOMISKA SOCIALA KOMMITTÉN, REGIONKOMMITTÉN OCH EUROPEISKA INVESTERINGSBANKEN ATT PÅ BÄSTA SÄTT UTNYTTJA FLEXIBILITETEN INOM STABILITETS- OCH TILLVÄXTPAKTENS BEFINTLIGA REGLER /* COM/2015/012 final */
Innehållsförteckning 1. Inledning. 3 2. Förtydliganden om investeringar. 5 3. Förtydliganden om strukturreformer. 9 4. Förtydliganden om konjunkturläge. 14 5. Slutsats. 17 Bilaga 1 - Statistisk redovisning av bidrag till Europeiska fonden
för strategiska investeringar (EFSI) 18 Bilaga 2 - Matris för specificering av den årliga finanspolitiska
anpassningen mot det medelfristiga budgetmålet enligt den förebyggande delen av
stabilitets- och tillväxtpakten. 19
1. Inledning
I
den årliga tillväxtöversikten för 2015[1] lyfte kommissionen fram investeringar, strukturreformer och
finanspolitiskt ansvar som centrala delar av Europeiska unionens strategi för
den ekonomiska politiken när det gäller att skapa arbetstillfällen och
tillväxt. Kommissionen har också lagt fram en ny investeringsplan för Europa till
stöd för denna strategi[2]. Europeiska rådet godkände både denna övergripande ekonomiska strategi
och de konkreta inslagen i investeringsplanen vid sitt möte den 18–19 december
2014. Kommissionen
meddelade också att den, för att stärka kopplingen mellan investeringar,
strukturreformer och finanspolitiskt ansvar, skulle ge ytterligare riktlinjer
för bästa möjliga användning av den flexibilitet som är inbyggd i de befintliga
reglerna i stabilitets- och tillväxtpakten (nedan kallad pakten)[3], utan att ändra dessa regler. Detta följer på ett åtagande i de
politiska riktlinjerna för den nya kommissionen[4], samt tidigare diskussioner i Europeiska rådet[5] och Europaparlamentet[6]. Detta
tolkningsmeddelande[7] ger dessa ytterligare riktlinjer utan att ändra eller ersätta befintliga
regler. Pakten är en hörnsten i den ekonomiska
styrningen inom EU och har en avgörande betydelse för den ekonomiska och
monetära unionen. Dess mål är att främja en sund finanspolitik
och säkerställa hållbarhet i medlemsstaternas offentliga finanser. Pakten,
som inrättades 1997, reformerades av EU-lagstiftaren 2005 och 2011–13 och har
berikats genom de lärdomar man dragit. Under de senaste åren har den fungerat
som en del av en mer omfattande och förstärkt årlig cykel för samordning av den
ekonomiska politiken, den så kallade europeiska planeringsterminen. För
hållbarheten i de offentliga finanserna och för den finansiella stabiliteten i
euroområdet och EU som helhet är det av avgörande betydelse att de överenskomna
reglerna är trovärdiga. De senaste årens finans- och statsskuldkris har visat
hur inbördes beroende de europeiska ländernas ekonomier är och att det finns
ett behov av en kraftfull ekonomisk och finanspolitisk samordning i EU.
Förekomsten och efterlevnaden av reglerna har varit avgörande för att
återupprätta förtroendet. Med tanke på att underskotten och skulderna för bara
några år sedan växte allt snabbare i flera länder har EU gjort avsevärda
framsteg när det gäller att göra de offentliga finanserna sundare överlag. Principen
om likabehandling av alla medlemsstater är central för tillämpningen av pakten.
Pakten är ett regelbaserat system som bildar en gemensam ram som tillämpas av
alla medlemsstater, och där kommissionen föreslår och rådet beslutar. Principen
om likabehandling innebär dock inte att ”en storlek passar alla”, utan måste
kombineras med en ekonomisk bedömning som beror av den aktuella situationen.
Det finns en avsikt med att pakten medger en flexibilitet i hur dess regler bör
tillämpas, både över tiden och mellan länderna. Det är också avsiktligt som
kommissionen och rådet, inom ramen för de överenskomna reglerna, har fått ett
visst utrymme att bedöma de offentliga finansernas sundhet mot bakgrund av
förhållandena i de olika länderna, så att de kan lämna bästa möjliga rekommendationer
utifrån den senaste utvecklingen och informationen. Flexibiliteten varierar beroende på om en medlemsstat
omfattas av paktens förebyggande eller korrigerande del. Den förebyggande delen
syftar till att garantera sunda offentliga finanser i alla medlemsstater: centralt för denna del är att varje medlemsstat ska uppnå sunda
offentliga finanser på medellång sikt (det så kallade medelfristiga
budgetmålet), i enlighet med gemensamt överenskomna principer[8]. Det medelfristiga budgetmålet uttrycks i strukturella
termer, vilket innebär att det anpassas för att ta hänsyn till konjunkturen och
korrigeras för att utesluta effekterna av engångsåtgärder, och är specifikt för
varje land. Den underliggande logiken är att medlemsstaterna bör uppnå och
bibehålla sådana offentliga finanser att de automatiska stabilisatorerna kan
spela sin roll fullt ut när det gäller att dämpa eventuella ekonomiska
störningar. Detta bör också bidra till att få ned skuldsättningen till aktsamma
nivåer, genom att hänsyn tas till varje lands demografiska profil och de
budgetmässiga kostnaderna för en åldrande befolkning. Paktens
korrigerande del rör situationer där det offentliga underskottet och/eller den
offentliga bruttoskulden överstiger de tröskelvärden som anges i fördraget: i
dessa fall omfattas medlemsstaterna av förfarandet vid alltför stora
underskott, vilket medför striktare villkor och övervakning[9]. Dessa
riktlinjer är inriktade på det tolkningsutrymme som kommissionen ges enligt
paktens regler, utan att befintlig lagstiftning ändras. Det klargörs hur följande
tre specifika politiska dimensioner bäst kan beaktas vid tillämpningen av
reglerna: i) investeringar, särskilt när det gäller inrättandet av en ny
Europeisk fond för strategiska investeringar som en del av den nya investeringsplanen
för Europa, ii) strukturreformer och iii) konjunkturvillkor. Tolkningsmeddelandet
är ett sätt att utveckla en mer tillväxtvänlig finanspolitik i euroområdet[10]. Det är också ett led i kommissionens arbete för att göra de regler
som den ansvarar för att tillämpa, och som ibland måste vara komplexa, mer
begripliga och verkningsfulla. Öppenhet och förutsebarhet är grundläggande för
att samtliga aktörer ska ta ansvar för reglerna.
2. Förtydliganden
om investeringar
2.1. Den nya europeiska
fonden för strategiska investeringar
En
viktig aspekt av den investeringsplan för Europa som kommissionen lagt fram är
inrättandet av en ny Europeisk fond för strategiska investeringar (Efsi) i ett
partnerskap mellan kommissionen och Europeiska investeringsbanken (EIB). Efter
Europeiska rådets godkännande den 18–19 december 2014 har kommissionen lagt
fram ett förslag till förordning om Efsi[11]. Fonden
kommer att ge en ny kapacitet att bära risker, som gör att EIB kan investera i
eget kapital, mindre prioriterad skuld och trancher av prioriterad skuld med
högre risk och ge kreditförstärkning till projekt som kan komma i fråga för
finansiering. Ett första bidrag till denna kapacitet att bära risker kommer att
tillhandahållas från EU:s budget i form av en ny garantifond, och från EIB:s
egna medel. Användningen av EU-garantin och EIB:s medel påverkar inte
medlemsstaternas underskotts- eller skuldnivåer. Efsis
kapacitet kan ökas ännu mer genom ytterligare finansiella bidrag från
medlemsstaterna. I sin investeringsplan för Europa tillkännagav
kommissionen sin avsikt att ställa sig positiv till (sådana) kapitalbidrag till
fonden i samband med utvärderingen av de offentliga finanserna inom ramen för
stabilitets- och tillväxtpakten. Europeiska rådet noterade vid sitt möte
den 18–19 december 2014 denna avsikt[12].
Utöver
att bidra till Efsi kommer medlemsstaterna att kunna medfinansiera enskilda
projekt som också medfinansieras av Efsi. I detta avsnitt ges riktlinjer för
hur dessa olika bidrag kommer att utvärderas inom ramen för pakten. 2.1.1. Medlemsstaternas
finansiella bidrag till Efsi Man
måste skilja på i) huruvida avgifterna bokförs som underskott och/eller skuld,
i enlighet med definitionerna i Europeiska nationalräkenskapssystemet (ENS),
och ii) det sätt på vilket kommissionen kommer att beakta sådana bidrag i sin
bedömning av efterlevnaden av pakten. Statistisk
redovisning Den
statistiska redovisningen kommer att bero av bidragens specifika karaktär och
av hur Eurostat kategoriserar dem, varvid Eurostats oberoende kommer att
respekteras till fullo. I bilaga 1 finns ytterligare upplysningar som
bygger på konkreta exempel. Tillämpning
av pakten Rättslig ram I pakten föreskrivs att rådet, vid bedömningen av den nödvändiga finanspolitiska anpassningen inom paktens förebyggande och korrigerande delar, anger mål som fastställs i ”strukturella” termer. Den förebyggande delen I artikel 5 i förordning (EG) nr 1466/97 föreskrivs att rådet ”ska, på grundval av de bedömningar som gjorts av kommissionen och Ekonomiska och finansiella kommittén, [...] bedöma om [...] de [av medlemsstaterna] vidtagna eller föreslagna åtgärderna [...] är tillräckliga för att det medelfristiga målet ska kunna uppnås under cykeln. När rådet och kommissionen bedömer anpassningsbanan för att uppnå det medelfristiga budgetmålet ska de, utan att räkna effekterna av engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder, undersöka om den berörda medlemsstaten genomför en lämplig årlig förbättring av sitt konjunkturrensade saldo som krävs för att den ska uppnå sitt medelfristiga budgetmål, med 0,5 % av BNP som riktmärke [...].” Den korrigerande delen I artikel 3 i förordning (EG) nr 1467/97 föreskrivs att kommissionen ”ska [...], om den anser att ett alltför stort underskott föreligger avge ett yttrande och förelägga rådet ett förslag [...] och informera Europaparlamentet. Rådet skall avgöra om ett alltför stort underskott föreligger [...]. När rådet avgör [att] ett alltför stort underskott föreligger skall det samtidigt ge rekommendationer till den berörda medlemsstaten [...]. I rådets rekommendation [...] ska en tidsfrist på högst sex månader fastställas, inom vilken den berörda medlemsstaten ska vidta effektiva åtgärder. I rådets rekommendation ska även en tidsfrist för korrigeringen av det alltför stora underskottet fastställas, vilken ska slutföras under det år som följer på året då underskottet fastställdes, om inte särskilda omständigheter föreligger. I sin rekommendation ska rådet begära att medlemsstaten uppnår årliga budgetmål som enligt rekommendationens underliggande prognos, som ett riktmärke motsvarar en årlig minsta förbättring på minst 0,5 % av BNP av sitt konjunkturrensade saldo, utan engångsåtgärder och tillfälliga åtgärder, för att korrigera det alltför stora underskottet inom tidsfristen i rekommendationen [...].” Utan
att det påverkar Eurostats statistiska redovisning av bidragen till Efsi kan
kommissionen redan ge riktlinjer för hur paktens befintliga regler kommer att
tillämpas i dessa fall. I
sin bedömning av den nödvändiga finanspolitiska anpassningen inom den
förebyggande och korrigerande delen uppställer rådet mål i strukturella termer.
Dessa mål omfattar inte exceptionella engångsåtgärder, som inte har någon
betydelse för de underliggande offentliga finanserna. Ett första kontantbidrag
till fonden skulle normalt vara en sådan åtgärd[13]. Kommissionen
kommer att inta följande ståndpunkt: § Inom den
förebyggande delen av pakten kommer varken uppnåendet av det medelfristiga
budgetmålet eller den erforderliga finanspolitiska anpassningen mot detta mål
att påverkas, eftersom såväl målet som anpassningen anges i strukturella
termer. Det strukturella saldot påverkas per definition inte av engångsutgifter
såsom bidrag till fonden. § Inom
paktens korrigerande del (förfarandet vid alltför stora underskott) kommer de insatser
för att anpassa finanspolitiken som rådet rekommenderat inte att påverkas,
eftersom även dessa mäts i strukturella termer. Ett bidrag till Efsi bör därför
inte leda till att en medlemsstat konstateras brista i efterlevnaden av den
rekommendation som den fått inom förfarandet vid alltför stora underskott. § Om
underskottströskelvärdet överskrids kommer kommissionen, vid utarbetandet av
den rapport som avses i artikel 126.3 i EUF-fördraget, att anse att bidraget
till Efsi är en ”faktor av betydelse” i enlighet med artikel 2.3 i förordning
(EG) nr 1467/97. Detta innebär att ett förfarande vid alltför stora
underskott inte kommer att inledas om överskridandet beror på bidraget, och om
överskridandet av tröskelvärdet är begränsat och förväntas vara tillfälligt. § Om
skuldtröskelvärdet överskrids kommer kommissionen, vid utarbetandet av den
rapport som avses i artikel 126.3 i EUF-fördraget, att anse att bidraget till
Efsi är en ”faktor av betydelse” i enlighet med artikel 2.3 i förordning (EG)
nr 1467/97. Detta innebär att ett förfarande vid alltför stora underskott inte
kommer att inledas om överskridandet beror på bidraget. 2.1.2. Medlemsstaternas
medfinansiering av investeringsprojekt som också medfinansieras av Efsi Efsi kommer att bidra till en rad investeringsprojekt
och till att säkra ytterligare privata och/eller offentliga investeringar i
dessa projekt. Medlemsstaternas medfinansiering av enskilda projekt, däribland
eventuella investeringsplattformar, kommer normalt att ske i form av innovativa
finansieringsinstrument såsom lån, skuldinstrument eller aktieinvesteringar.
Den statistiska redovisningen varierar beroende på instrumentet (se bilaga 1). När det gäller paktens genomförande kommer
kommissionen att ta hänsyn till nationell medfinansering av investeringsprojekt
som också medfinansieras av Efsi vid tillämpningen av den så kallade
investeringsklausul som beskrivs i avsnitt 2.2 nedan. Europeiska fonden för strategiska investeringar – sammanfattning Kommissionen kommer inte att ta hänsyn till de nationella bidragen till Efsi när den fastställer den finanspolitiska anpassningen inom den förebyggande eller den korrigerande delen av pakten. Om underskottströskelvärdet överskrids kommer kommissionen inte att inleda ett förfarande vid alltför stora underskott om överskridandet endast beror på bidraget och om överskridandet är begränsat och förväntas vara tillfälligt. Vid bedömningen av överskridandet av skuldtröskelvärdet kommer kommissionen inte att ta hänsyn till bidragen till Efsi.
2.2. Andra
investeringar inom paktens förebyggande del
Rättslig
ram Enligt
artikel 5 i förordning (EG) nr 1466/97 ska ”[...] rådet och kommissionen beakta
genomförandet av större strukturreformer som har direkta långsiktiga positiva
budgeteffekter, bland annat genom att öka den potentiella hållbara tillväxten
[…].” Denna artikel återges mer utförligt i rutan Rättslig ram i avsnitt
3.1. Inom paktens förebyggande del kan vissa
investeringar som anses vara likvärdiga med större strukturreformer på vissa
villkor motivera en tillfällig avvikelse från den berörda medlemsstatens
medelfristiga budgetmål eller från anpassningsbanan mot detta mål. Kommissionen har tidigare gett ett antal inledande
riktlinjer om hur dessa bestämmelser tillämpas på offentliga investeringar med
direkta och verifierbara långsiktiga positiva budgeteffekter på tillväxten och
de offentliga finansernas hållbarhet[14]. I detta meddelande preciseras och
formaliseras dessa riktlinjer (som vanligen kallas investeringsklausulen)
för att bättre ta hänsyn till landsspecifika förhållanden, i enlighet med
paktens ordalydelse och anda. Hädanefter kommer en medlemsstat att omfattas av
investeringsklausulen om följande villkor är uppfyllda: i) Dess BNP har en
negativ tillväxt eller ligger kvar långt under sin potential (vilket leder till
ett större produktionsgap än minus 1,5 %). ii) Avvikelsen från det
medelfristiga budgetmålet eller den överenskomna anpassningsbanan mot det leder
inte till att tröskelvärdet för underskottet på 3 % av BNP överskrids och
en lämplig säkerhetsmarginal bibehålls. iii) Avvikelsen är kopplad
till nationella utgifter för projekt som medfinansieras av EU inom ramen för
struktur- och sammanhållningspolitiken[15],
transeuropeiska nät och Fonden för ett sammanlänkat
Europa, och till nationell medfinansiering av investeringsprojekt som också
medfinansieras av Efsi, som har direkta och verifierbara långsiktiga positiva
budgeteffekter. iv) Utgifter som
medfinansieras bör inte ersätta nationellt finansierade investeringar, så att
de totala offentliga investeringarna inte minskar. v) Medlemsstaten ska
kompensera eventuella tillfälliga avvikelser och det medelfristiga budgetmålet
ska uppnås inom de fyra år som medlemsstatens nuvarande stabilitets- eller
konvergensprogram varar. Jämfört med de tidigare riktlinjerna innebär detta
att kommissionen kommer att tillämpa ”investeringsklausulen” oberoende av den
ekonomiska situationen i euroområdet eller EU som helhet, så att den endast
kopplas till konjunkturförhållandena i de enskilda medlemsstaterna. Genom att
låta medlemsstaterna utnyttja klausulen när deras tillväxt är negativ eller
deras BNP ligger långt under sin potential möjliggör man en bredare tillämpning
av klausulen än tidigare, som bättre avspeglar de landsspecifika förhållandena[16]. ”Investeringsklausulen” inom paktens förebyggande del – sammanfattning De medlemsstater som omfattas av paktens förebyggande del kan tillfälligt avvika från sitt medelfristiga mål eller från anpassningsbanan mot det för att möjliggöra investeringar, förutsatt att deras BNP-tillväxt är negativ eller deras BNP ligger kvar långt under sin potential, avvikelsen inte leder till att underskottströskelvärdet på 3 % överskrids och en lämplig säkerhetsmarginal bibehålls, det leder till att investeringarna faktiskt ökar och avvikelsen kompenseras inom tidsramen för medlemsstaternas stabilitets- eller konvergensprogram. Investeringar som kan komma i fråga är nationella utgifter för projekt som medfinansieras av EU inom ramen för struktur- och sammanhållningspolitiken, transeuropeiska nät och Fonden för ett sammanlänkat Europa, samt nationell medfinansiering av projekt som också medfinansieras av Europeiska fonden för strategiska investeringar.
3. Förtydliganden om
strukturreformer
3.1. Strukturreformer inom
paktens förebyggande del
Rättslig ram I artikel 5 i förordning (EG) nr 1466/97 anges hur medlemsstaterna bör göra framsteg mot sunda offentliga finanser. ”När anpassningsbanan för att uppnå det medelfristiga budgetmålet fastställs för medlemsstater som ännu inte har uppnått detta mål, och i syfte att tillåta en tillfällig avvikelse från detta mål för medlemsstater som redan har uppnått det, förutsatt att det fortfarande finns en lämplig säkerhetsmarginal i förhållande till referensvärdet för underskottet och att de offentliga finanserna förväntas återgå till det medelfristiga budgetmålet inom programperioden, ska rådet och kommissionen beakta genomförandet av större strukturreformer som har direkta långsiktiga positiva budgeteffekter, bland annat genom att öka den potentiella hållbara tillväxten, och därmed även har en kontrollerbar effekt på den långsiktiga hållbarheten i de offentliga finanserna. Särskild uppmärksamhet skall ägnas pensionsreformer genom vilka man inför ett system med flera pelare, av vilka en ska vara en obligatorisk, fullt ut finansierad pelare. Medlemsstater som genomför sådana reformer ska tillåtas avvika från anpassningsbanan mot det medelfristiga budgetmålet eller från själva målet, varvid avvikelsen ska avspegla beloppet för de direkta merkostnaderna för reformens inverkan på saldot i de offentliga finanserna, förutsatt att det fortfarande finns en lämplig säkerhetsmarginal i förhållande till referensvärdet för underskottet.” Enligt artikel 9 i förordningen ska samma gälla för medlemsstater utanför euroområdet. Detta
avsnitt ger vägledning om hur strukturreformer kan beaktas inom ramen för den
förebyggande delen av pakten, vilket vi här kallar ”strukturreformsklausulen”[17]. Enligt
paktens nu gällande bestämmelser får medlemsstater som genomför större
strukturreformer tillfälligt avvika från sina medelfristiga budgetmål eller
från anpassningsbanan mot dessa mål. På så sätt kan de hantera de kortsiktiga
kostnaderna för strukturreformer som har positiva budgeteffekter på längre
sikt, t.ex. genom att öka den potentiella hållbara tillväxten. Reformer
som kan beaktas såsom strukturreformer enligt pakten För
att strukturreformsklausulen ska fungera fullt ut måste den grundas på väl
definierade principer för vilka typer av reformer som berättigar till undantag.
I sin bedömning kommer kommissionen att tillämpa följande kriterier: i) Det måste handla om betydande
reformer. Vissa enskilda reformer kan ha en betydande positiv effekt på
tillväxten och de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet, till exempel
pensionsreformer, men även väl utformade, övergripande reformpaket som är
avsedda att komma till rätta med strukturella brister i ekonomin kan ha en
betydande positiv inverkan. Detta gäller särskilt när åtgärderna kombineras och
planeras tidsmässigt på ett sätt som gör att reformerna stärker varandras
verkningar. ii) Reformerna måste ha direkta positiva
budgeteffekter på lång sikt, bland annat genom att öka den hållbara
potentiella tillväxten, och därigenom ha en verifierbar inverkan på de
offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Sådana ”hållbarhetsstärkande
effekter” kan härröra antingen från direkta budgetbesparingar till följd av
reformerna (t.ex. i fråga om pensioner och hälso- och sjukvård), eller från
ökade inkomster på medellång till lång sikt på grund av en effektivare ekonomi
med högre potentiell produktionsnivå (t.ex. genom lägre strukturarbetslöshet
eller ökning av arbetskraften), eller från en kombination av båda typerna av
effekter[18]. iii) Reformerna måste genomföras fullt ut.
Samtidigt som det är underförstått att alla reformer bör vara antagna innan de
kan berättiga till tillämpning av strukturreformsklausulen kan det faktiska
genomförandet av antagna reformer ofta kräva mycket tid, försenas eller drabbas
av bakslag. Detta väcker frågan om huruvida man bör införa strikta bestämmelser
för fall där reformer inte genomförs som utlovat. Även om pakten som sådan inte
ger de verktyg som behövs för att övervaka genomförandet av strukturreformer,
så innehåller den rättsliga ram inom vilken pakten fungerar – särskilt den
europeiska planeringsterminen och det nya förfarandet vid alltför stora
obalanser[19] –
möjligheter för kommissionen och rådet att bedöma de problem och obalanser som
kräver strukturreformer och övervaka medlemsstaternas åtgärder. Aktivering
av strukturreformsklausulen Kommissionen
kommer att på förhand anse att kriteriet avseende genomförande av reformer är uppfyllt
när följande förutsättningar är uppfyllda: § Medlemsstaten
lägger fram en heltäckande och detaljerad plan för strukturreformer på medellång
sikt (t.ex. som en del av de nationella reformprogram som offentliggörs
tillsammans med stabilitets- eller konvergensprogrammen) och som omfattar klart
definierade åtgärder och realistiska tidsplaner för reformernas antagande och
genomförande. Reformernas genomförande övervakas sedan noggrant som en del av
den europeiska planeringsterminen. § I det särskilda
fallet att en medlemsstat är föremål för förfarandet vid alltför stora
obalanser: medlemsstaten har lämnat in en plan för korrigerande åtgärder som tillhandahåller
den nödvändiga informationen. Reformernas genomförande kommer då att övervakas
inom ramen för förfarandet vid alltför stora obalanser. I
båda fallen förväntas medlemsstaterna lägga fram en tydlig och detaljerad
dokumentation med kvantitativa uppgifter om reformernas medelfristiga effekter
både på de offentliga finanserna och den potentiella tillväxten. Också
tidtabellen för genomförandet av reformerna måste anges i detalj. Faktisk
tillämpning av strukturreformsklausulen I artikel 5 i förordning (EG) nr 1466/97 anges en
metod för hur pensionsreformer med flera pelare, varav en obligatorisk, fullt
ut finansierad pelare, ska kunna beaktas i paktens förebyggande del (se ruta i
början av detta avsnitt)[20]. För andra strukturreformer kommer kommissionen att utgå från
de uppgifter som finns i den särskilda planen för strukturreformer (eller
planen för korrigerande åtgärder). I detta fall kommer kommissionen att
rekommendera att de berörda medlemsstaterna ges ytterligare tid för att uppnå
det medelfristiga budgetmålet, vilket ger utrymme för tillfälliga avvikelser
från den strukturella anpassningsbanan mot detta mål – eller från det
medelfristiga målet för medlemsstater som har uppnått det – på följande
villkor: i) Reformerna ska uppfylla ovanstående kriterier.
ii) Den tillfälliga avvikelsen får inte
överstiga 0,5 % av BNP, och det medelfristiga budgetmålet måste uppnås
inom det fyraårsperspektiv som täcks av stabilitets- eller
konvergensprogrammet, räknat från det år då klausulen aktiveras. iii) Man måste kontinuerligt slå vakt om en
lämplig säkerhetsmarginal, så att avvikelsen från det medelfristiga budgetmålet
eller den överenskomna finanspolitiska anpassningsbanan inte medför att
underskottströskelvärdet på 3 % av BNP överskrids. Om
en medlemsstat inte genomför de överenskomna reformerna kommer den tillfälliga
avvikelsen från det medelfristiga budgetmålet eller från anpassningsbanan mot
detta mål inte längre att betraktas som motiverad. Om bristerna i genomförandet
leder till en betydande avvikelse från det medelfristiga budgetmålet eller
anpassningsbanan kommer kommissionen att tillämpa förfarandet i
artiklarna 6.2 och 10.2 i förordning (EG) nr 1466/97. Detta innebär
att kommissionen utfärdar en varning till medlemsstaten, följt av ett förslag
till rådets rekommendation för att säkerställa att medlemsstaten vidtar
lämpliga åtgärder inom fem månader för att komma till rätta med avvikelsen. Medlemsstater
inom euroområdet
som
inte rättar sig efter dessa rekommendationer kan tvingas att ställa en räntebärande
deposition[21]. ”Strukturreformsklausulen” inom den förebyggande delen av pakten – sammanfattning Kommissionen kommer att ta hänsyn till de positiva effekterna på de offentliga finanserna av strukturreformer inom ramen för paktens förebyggande del, förutsatt att dessa reformer i) är betydande, ii) har verifierbara direkta positiva budgeteffekter på lång sikt, bland annat genom att öka den potentiella hållbara tillväxten, och iii) genomförs fullt ut. För att reformer ska beaktas i förväg förväntas medlemsstaterna lägga fram en specifik strukturreformplan med detaljerade och kontrollerbara uppgifter och realistiska tidsplaner för antagande och genomförande. Kommissionen kommer att bedöma varje reformplan innan den rekommenderar att tillåta en tillfällig avvikelse från budgetmålet på medellång sikt eller från anpassningsbanan mot detta mål. Kommissionen kommer att noggrant övervaka genomförandet av reformer, och vidta nödvändiga åtgärder om de inte genomförs.
3.2. Strukturreformer
inom paktens korrigerande del
Rättslig ram I artikel 2 i förordning 1467/97 anges: ”[...] När kommissionen utarbetar en rapport [som krävs] enligt artikel 126.3 i EUF-fördraget [dvs. när en medlemsstat inte uppfyller underskotts- eller skuldkriteriet, eller inte uppfyller någotdera] ska den beakta alla faktorer av betydelse som anges i den artikeln, om de i betydande utsträckning påverkar bedömningen av om underskotts- och skuldkriterierna uppfylls av den berörda medlemsstaten. Rapporten ska på lämpligt sätt ta upp följande: a) Det ekonomiska lägets utveckling på medellång sikt [...], b) Utvecklingen av den offentliga sektorns finanser på medellång sikt, däribland särskilt resultatet av anpassningen för att uppnå det medelfristiga budgetmålet, primärsaldots nivå och utvecklingen av de primära utgifterna, både de löpande utgifterna och kapitalutgifterna, politiskt genomförande när det gäller förebyggande och korrigering av alltför stora makroekonomiska obalanser, politiskt genomförande av unionens gemensamma tillväxtstrategi och de offentliga finansernas allmänna kvalitet, särskilt de nationella budgetramverkens ändamålsenlighet, c) Den offentliga skuldställningens utveckling på medellång sikt [...]. Kommissionen ska vederbörligen och uttryckligen beakta eventuella andra faktorer som enligt den berörda medlemsstaten har betydelse för en samlad bedömning av om underskotts- och skuldkriterierna uppfylls och som medlemsstaten har förelagt rådet och kommissionen [...]. Rådet och kommissionen ska göra en balanserad övergripande bedömning av alla faktorer av betydelse [...]. Om den offentliga skuldkvoten i förhållande till BNP överskrider referensvärdet ska dessa faktorer, vid bedömningen av om skuldkriteriet uppfylls, endast beaktas under de steg som föregår beslutet om förekomsten av ett alltför stort underskott enligt artikel 126.4, 126.5 och 126.6 i EUF‑fördraget, om den övergripande principens bägge villkor uppfylls helt, nämligen att dessa faktorer av betydelse ska beaktas först när underskottet i de offentliga finanserna ligger nära referensvärdet och referensvärdet överskrids endast tillfälligt [...]. Om rådet [...] konstaterar att ett alltför stort underskott föreligger i en medlemsstat, ska rådet och kommissionen, under de följande skedena i förfarandet enligt den artikeln i EUF-fördraget, beakta de faktorer av betydelse som avses i punkt 3 i den här artikeln [...] särskilt under fastställandet av en tidsfrist för att korrigera det alltför stora underskottet, och i förekommande fall en förlängning av den tidsfristen [...].” Det
huvudsakliga syftet med paktens korrigerande del är att garantera en snabb
korrigering av alltför stora underskott. Det saknas detaljerade bestämmelser
för att ta hänsyn till strukturreformer (eller investeringar) vid bedömningen
av huruvida en medlemsstat har vidtagit effektiva åtgärder för att korrigera
det alltför stora underskottet på grundval av rådets rekommendationer.
Strukturreformer har dock en plats i den korrigerande delen av pakten, när det
gäller att fatta beslut om olika steg i förfarandet vid alltför stora
underskott[22]. För
det första analyserar kommissionen noggrant alla ”faktorer av betydelse” på
medellång sikt i fråga om det ekonomiska läget, ställningen i de offentliga
finanserna och skuldbördan vid bedömningen av huruvida ett förfarande vid alltför
stora underskott behöver inledas för en viss medlemsstat. Dessa ”faktorer av
betydelse” innefattar genomförandet av strukturreformer inom ramen för den
europeiska planeringsterminen, bland annat inom förfarandet vid alltför stora
obalanser. Kommissionen anser att ett bristande genomförande av
strukturreformer är en försvårande faktor. För
det andra beaktas ”faktorer av betydelse” enligt ovan också vid fastställandet
av tidsfristen för korrigering av det alltför stora underskottet. Även om
alltför stora underskott i allmänhet bör korrigeras året efter det att de har
konstaterats, betraktas genomförandet av större strukturreformer som ett mycket
viktigt argument för att i stället bevilja en flerårig plan för korrigering av
underskottet. För
att kunna tillämpa denna bestämmelse även för reformer som ännu inte genomförts
fullt ut kommer kommissionen att inta hållningen att reformer även får beaktas
på förhand, förutsatt att medlemsstaten i fråga lägger fram en specifik
strukturreformplan, som ska vara antagen av regeringen eller av det nationella
parlamentet och innehålla detaljerade och kontrollerbara uppgifter och
trovärdiga tidsplaner för genomförandet, alltså på samma villkor som för
aktiveringen av den ”strukturreformsklausul” som beskrivs i avsnitt 3.1. Detta
påverkar inte tillämpningen av riktmärket för årlig förbättring enligt
artikel 3.4 i förordning (EG) nr 1467/97 (minst 0,5 % av
BNP per år). Om
en medlemsstat inte genomför de överenskomna reformerna kommer kommissionen att
betrakta det som en försvårande omständighet vid bedömningen av vilka effektiva
åtgärder som vidtagits som svar på rekommendationer enligt förfarandet vid
alltför stora underskott, och när det gäller att fastställa en tidsfrist för
korrigering av det alltför stora underskottet. Uteblivna åtgärder kommer att
leda till en upptrappning av förfarandet och ett möjligt avbrott i bidragen
från de europeiska struktur- och investeringsfonderna[23]. För
medlemsstater i euroområdet kommer kommissionen att rekommendera rådet att ålägga
böter[24]. För
det tredje kommer kommissionen i samband med att förfaranden vid alltför stora
underskott avslutas i relevanta fall också att ta hänsyn till de direkta
kostnaderna för att reformera pensionssystem genom att införa flera pelare,
varav en obligatorisk, fullt ut finansierad pelare. Rent konkret innebär detta
att ett förfarande vid alltför stora underskott kan avslutas även om
underskottet är större än 3 % av BNP, under förutsättning att den
överskjutande delen helt beror på kostnaderna för att genomföra pensionsreformen
och underskottet har minskat avsevärt och utan avbrott, och har nått en nivå
som ligger nära referensvärdet. Strukturreformer inom den korrigerande delen av pakten – sammanfattning När kommissionen rekommenderar en tidsfrist för korrigering av det alltför stora underskottet eller en förlängning av denna tidsfrist kommer den att ta hänsyn till om det finns en specifik strukturreformplan som innehåller detaljerade och kontrollerbara uppgifter och trovärdiga tidsplaner för antagande och genomförande. Kommissionen kommer att noggrant övervaka genomförandet av reformerna, och vidta nödvändiga åtgärder om reformerna inte genomförs.
4. Förtydliganden
om konjunkturläge
4.1. Konjunkturanpassning
av de finanspolitiska insatserna inom ramen för paktens förebyggande del
Rättslig ram I artikel 5 i förordning (EG) nr 1466/97 anges hur medlemsstaterna bör göra framsteg mot sunda offentliga finanser: ”[...] När rådet och kommissionen bedömer anpassningsbanan för att uppnå det medelfristiga budgetmålet ska de, utan att räkna effekterna av engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder, undersöka om den berörda medlemsstaten genomför en lämplig årlig förbättring av sitt konjunkturrensade saldo som krävs för att den ska uppnå sitt medelfristiga budgetmål, med 0,5 % av BNP som riktmärke. För medlemsstater som har en skuldnivå som överstiger 60 % av BNP eller som står inför betydande risker när det gäller den totala hållbara skuldsättningen, ska rådet och kommissionen undersöka om den årliga förbättringen av det konjunkturrensade budgetsaldot, utan att räkna effekterna av engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder, överstiger 0,5 % av BNP. Rådet och kommissionen ska ta hänsyn till om en större anpassning görs i goda ekonomiska tider, medan anpassningen kan vara mer begränsad i dåliga ekonomiska tider. I synnerhet ska oförutsedda och uteblivna inkomster beaktas [...].” Enligt
pakten ska vederbörlig hänsyn tas till varje medlemsstats ekonomiska läge och
situationen i fråga om finansernas hållbarhet när man bedömer om den valda
anpassningsbanan är lämplig. Som riktmärke måste i princip de medlemsstater som
ännu inte har uppnått sina medelfristiga budgetmål uppvisa en årlig förbättring
av det strukturella saldot på minst 0,5 % av BNP. Enligt reglerna måste
kommissionen ta hänsyn till om en större anpassning görs i goda ekonomiska
tider, medan anpassningen kan vara mer begränsad i dåliga ekonomiska tider. Kommissionen
har därför utformat en matris (se bilaga 2) som klargör och preciserar kraven
på finanspolitisk anpassning inom ramen för paktens förebyggande del. Denna
matris är symmetrisk, och gör åtskillnad mellan de större finanspolitiska
insatser som ska göras under bättre tider och de mindre insatser som godtas
under ogynnsammare ekonomiska förhållanden. På så sätt bör det bli möjligt att
bättre fånga upp konjunkturskillnader. Det bör också göra det smidigare att
genomföra de finanspolitiska insatserna över tiden och undvika omotiverade
avbrott när de ekonomiska förhållandena förändras. Konjunkturanpassning av insatserna inom paktens förebyggande del – sammanfattning Hädanefter kommer kommissionen att använda den matris som återges i bilaga 2 för att precisera vad som är en lämplig finanspolitisk anpassning, och i större utsträckning ta hänsyn till konjunkturläget i enskilda medlemsstater inom ramen för paktens förebyggande del.
4.2. Hantering av
plötsliga nedgångar i den ekonomiska aktiviteten i länder som omfattas av
paktens korrigerande del
Rättslig ram Den korrigerande delen av pakten innehåller regler som ska tillämpas vid oväntade försämringar av de ekonomiska villkoren på medlemsstatsnivå. I artikel 3 i förordning (EG) nr 1467/97 anges att rådet, om det anser att det föreligger ett alltför stort underskott, ska utfärda en rekommendation om att vidta effektiva åtgärder, inklusive en tidfrist för när medlemsstaten ska ha korrigerat sitt alltför stora underskott och årliga budgetmål. Den berörda medlemsstaten är skyldig att vidta effektiva åtgärder i detta syfte inom den tidsfrist som fastställs av rådet. I artikel 3 i förordning (EG) nr 1467/97 anges särskilt: ”Om effektiva åtgärder har vidtagits i enlighet med en rekommendation enligt artikel 126.7 i EUF-fördraget och oväntade negativa ekonomiska händelser med stora negativa effekter för de offentliga finanserna inträffar efter antagandet av den rekommendationen, får rådet på kommissionens rekommendation besluta att anta en reviderad rekommendation enligt artikel 126.7 i EUF-fördraget. Med beaktande av de faktorer av betydelse som avses i artikel 2.3 i denna förordning får tidsfristen för korrigeringen av det alltför stora underskottet enligt den reviderade rekommendationen som regel utsträckas med ett år […].” Eftersom
man måste skilja på finanspolitiska konsolideringsåtgärder och deras resultat,
där de senare ofta påverkas av händelser som ligger utanför de berörda
myndigheternas kontroll, kan det enligt reglerna tas hänsyn till oförutsedda
försämringar av den ekonomiska situationen. Om
en medlemsstat har vidtagit effektiva åtgärder genom att göra de strukturella
finanspolitiska insatser som rekommenderats av rådet får det beslutas att den
ska få ytterligare tid på sig att korrigera det alltför stora nominella
underskottet utan att drabbas av ekonomiska sanktioner (euroområdets
medlemsstater), eller ett innehållande av åtaganden eller betalningar från de
europeiska struktur- och investeringsfonderna (alla medlemsstater)[25]. Kommissionen
har utarbetat en systematisk metod som nyligen godkänts av rådet[26], och
som syftar till att bedöma genomförandet av de strukturella finanspolitiska
insatser som krävs. Syftet är att så långt det går göra skillnad mellan de
förändringar i de offentliga finanserna som regeringarna bedöms kunna styra och
dem som beror på plötsliga nedgångar i den ekonomiska aktiviteten. Konjunkturhänsyn inom paktens korrigerande del – sammanfattning Kommissionen kommer att fortsätta att bedöma effektiva åtgärder inom ramen för den korrigerande delen av pakten genom att mäta strukturella finanspolitiska insatser och utesluta sådana faktorer som påverkar de offentliga finanserna men som ligger utanför regeringens kontroll.
4.3. Allvarliga
konjunkturnedgångar inom euroområdet eller unionen som helhet
Rättslig ram Pakten innehåller bestämmelser som ska tillämpas vid ovanligt negativa ekonomiska omständigheter på EU-nivå och på euroområdesnivå, både inom den förebyggande och den korrigerande delen. Den förebyggande delen Som framgår av de textrutor som beskriver den rättsliga ramen (se avsnitt 2.1.1, 3.1 och 4.1) ska rådet i fråga om paktens förebyggande del bedöma huruvida medlemsstaterna vidtar tillräckliga åtgärder för att uppnå sina medelfristiga budgetmål sett över konjunkturcykeln. I detta sammanhang bör det tas vederbörlig hänsyn till faktorer av betydelse och strukturreformer som genomförs. I artikel 5 i förordning (EG) nr 1466/97 regleras situationen vid ovanliga och negativa ekonomiska förhållanden. Det anges i artikel 5 särskilt att ”[...] i händelse av en ovanlig händelse utanför den berörda medlemsstatens kontroll som har stor inverkan på den offentliga sektorns finansiella ställning eller i perioder av allvarliga konjunkturnedgångar för euroområdet eller unionen som helhet kan medlemsstaterna tillfälligt tillåtas avvika från anpassningsbanan för att nå det medelfristiga budgetmål som avses i tredje stycket, förutsatt att detta inte äventyrar den finanspolitiska hållbarheten på medellång sikt […].” Den korrigerande delen Som framgår av de textrutor som beskriver den rättsliga ramen i avsnitten 2.1 och 4.2 anges det i artikel 3 i förordning (EG) nr 1467/97 att rådet, om det anser att det föreligger ett alltför stort underskott, ska utfärda en rekommendation om att vidta effektiva åtgärder, inklusive en tidfrist för när medlemsstaten ska ha korrigerat sitt alltför stora underskott och årliga budgetmål. Den berörda medlemsstaten är skyldig att vidta effektiva åtgärder i detta syfte inom den tidsfrist som fastställs av rådet. I samma artikel 3 anges hur situationer med ovanligt ogynnsamma ekonomiska omständigheter ska hanteras: ”[...] I händelse av en allvarlig konjunkturnedgång inom euroområdet eller unionen som helhet, får rådet på kommissionens rekommendation också besluta att anta en reviderad rekommendation enligt artikel 126.7 i EUF-fördraget förutsatt att detta inte äventyrar den finanspolitiska hållbarheten på medellång sikt.” Sedan
2011 innehåller regelverket för pakten en bestämmelse om att takten i den
finanspolitiska konsolideringen, i händelse av en allvarlig konjunkturnedgång
inom euroområdet eller unionen som helhet, får anpassas för samtliga
medlemsstater, förutsatt att detta inte äventyrar den finanspolitiska
hållbarheten på medellång sikt. Denna
bestämmelse har hittills aldrig tillämpats i praktiken, trots att den
återspeglar det resonemang som användes vid 2008 års finanskris, då anpassningsbanorna
ändrades för flera medlemsstater. Aktiveringen av denna bestämmelse skulle inte
innebära att man helt gör avbrott i den finanspolitiska anpassningen, utan att
anpassningsbanan justeras individuellt för varje land, både med avseende på
konsolideringsinsatser och tidsfrister för att uppnå målen, för att ta hänsyn
till de omständigheter av undantagskaraktär som råder vid en allvarlig
konjunkturnedgång inom euroområdet eller unionen som helhet. Bestämmelsen bör
bara tillämpas i exceptionella och väl avgränsade situationer, för att minimera
s.k. moralisk risk. Allvarliga konjunkturnedgångar –
sammanfattning Kommissionen anser att paktens
bestämmelser för att hantera en allvarlig konjunkturnedgång i euroområdet eller
EU som helhet bör tillämpas när så krävs.
5. Slutsats
I
detta tolkningsmeddelande ges ytterligare vägledning om hur kommissionen kommer
att använda sitt tolkningsutrymme när det gäller genomförandet av stabilitets-
och tillväxtpaktens befintliga regler. Denna
vägledning kommer att börja tillämpas omedelbart. Kommissionen kommer i
samarbete med medlemsstaterna och rådet att tillhandahålla alla nödvändiga
förklaringar inför de kommande milstolparna, särskilt de stabilitets- eller
konvergensprogram och nationella reformprogram som väntas till våren 2015.
Detta meddelande läggs också fram för Europaparlamentet. I
meddelandet klargörs för medlemsstaterna hur man säkerställer att den
gemensamma finanspolitiska ramen stöder EU:s program för sysselsättning och
tillväxt, särskilt när det gäller investeringar och strukturreformer, samtidigt
som konjunkturläget i enskilda medlemsstater återspeglas i större utsträckning. Meddelandet
ersätter inte paktens befintliga regler och ej heller behovet av att
kommissionen och rådet utför en övergripande bedömning av den bredare
ekonomiska och finanspolitiska situationen i respektive medlemsstat,
euroområdet och EU som helhet, i linje med andan i fördraget och dess
övergripande mål att säkerställa sunda offentliga finanser. Det finns också
lämpliga skyddsmekanismer och villkor som säkerställer att flexibilitet används
på bästa sätt inom ramen för gällande regler utan att äventyra reglernas
trovärdighet och effektivitet i fråga om att uppnå finanspolitiskt ansvar. Utöver
detta meddelande kommer kommissionen också att i samarbete med berörda parter
på samtliga nivåer fastställa ytterligare steg för att uppnå en närmare
samordning av den ekonomiska politiken och en alltmer fördjupad ekonomisk och
monetär union. Som
det fastlagts av Europeiska rådet kommer kommissionens ordförande, i nära
samarbete med ordförandena för eurotoppmötet, Eurogruppen och Europeiska
centralbanken, att avlägga rapport i dessa frågor vid Europeiska rådets möte i
juni 2015. I sitt arbetsprogram för 2015[27] har
kommissionen också lovat att utforma förslag till ytterligare steg mot en
gemensam suveränitet i fråga om ekonomisk styrning.
Bilaga 1 - Statistisk
redovisning av bidrag
till Europeiska fonden för strategiska investeringar
(Efsi)
Nedan anges
några belysande exempel på hur olika typer av bidrag kan redovisas statistiskt
av Eurostat. Denna statistiska redovisning är ett separat steg och påverkar
inte kommissionens bedömning av hur sådana bidrag ska bedömas enligt reglerna i
stabilitets- och tillväxtpakten. Exempel
1. Kontantbidrag från medlemsstaterna till Efsi Först när
regelverket för Efsi är på plats kan man med full säkerhet bedöma huruvida
medlemsstaternas kontantbidrag till Efsi har en statistisk inverkan på deras
underskott. Om en medlemsstat inte har medel tillgängliga för sådana bidrag och
måste låna till dem, kommer statens skuld att öka. Exempel
2. Garantier från medlemsstaterna till Efsi Om
medlemsstater ställer garantier till förmån för Efsi bör detta inte få någon
omedelbar inverkan på underskottet eller skulden förrän anspråk görs på
garantin, för det belopp som anspråket omfattar. Exempel
3. Medfinansiering från medlemsstater till enskilda projekt Direkta
bidrag från medlemsstaterna till projekt, däribland investeringsplattformar,
kan utformas på flera sätt, exempelvis som aktieinvesteringar, lån eller
garantier. Den statistiska redovisningen varierar beroende på instrumentets
form: § I fråga om garantier följer den
statistiska redovisningen samma principer som i exempel 2. § I fråga om aktieinvesteringar
beror det på huruvida en marknadsmässig avkastning kan förväntas (liknande den
som gäller för en privat investerare). Om detta är fallet kommer investeringen
inte att inverka på underskottet. Den kan inverka på skuldnivån om den
finansieras genom statlig upplåning. § Lån kommer inte att inverka på
underskottet, såvida det inte finns belägg för att lånet inte kommer att
återbetalas. Lånet kan inverka på skuldnivån om det finansieras genom statlig
upplåning. § Bidrag kommer att få en direkt
inverkan på underskottet och en indirekt inverkan på skulden, om de finansieras
genom statlig upplåning. § Om medlemsstaterna använder medel
från de europeiska struktur- och investeringsfonderna kommer den nationella
medfinansieringen att inverka på underskottet. Den kan inverka på skuldnivån om
den finansieras genom statlig upplåning. EU:s medfinansiering registreras som
en finansiell transaktion och har således ingen inverkan på statens
räkenskaper. Exempel
4. Bidrag via nationella utvecklingsbanker En
medlemsstat kan överväga bidrag via en nationell utvecklingsbank, både till
Efsi som helhet och till enskilda projekt, däribland investeringsplattformar.
Inverkan kommer i första hand att bero på huruvida de nationella
utvecklingsbankerna anses vara statliga eller ej. Om bankerna anses vara
statliga är inverkan exakt densamma som om staten själv hade gjort
investeringen. Om bankerna inte anses vara statliga beror registreringen på
huruvida de nationella utvecklingsbankerna kommer att göra investeringen eller
bidra till projektet på statens vägnar. Om slutsatsen dras att detta är fallet
anses transaktionen ingå i statens räkenskaper, vilket betyder att de medel som
spenderas på statens vägnar behandlas som statliga utgifter och att de skulder
som uppstår för att anskaffa dessa medel behandlas som statlig skuld.
Bilaga 2 - Matris för specificering av den årliga
finanspolitiska anpassningen
mot det medelfristiga budgetmålet
enligt den förebyggande delen av stabilitets- och
tillväxtpakten
|| || Krävd årlig finanspolitisk anpassning* || Villkor || Skuld under 60 och ingen risk för hållbarheten || Skuld över 60 eller risk för hållbarheten Exceptionellt dåliga tider || Real tillväxt på < 0 eller produktionsgap på < ‑4 || Ingen anpassning behövs Mycket dåliga tider || -4 ≤ produktionsgap < ‑3 || 0 || 0,25 Dåliga tider || -3 ≤ produktionsgap < ‑1,5 || 0 om tillväxt under potentialen, 0,25 om tillväxt över potentialen || 0,25 om tillväxt under potentialen, 0,5 om tillväxt över potentialen Normala förhållanden || -1,5 ≤ produktionsgap < 1,5 || 0,5 || > 0,5 Goda tider || produktionsgap ≥ 1,5 || > 0,5 om tillväxt under potentialen, ≥ 0,75 om tillväxt över potentialen || ≥ 0,75 om tillväxt under potentialen, ≥ 1 om tillväxt över potentialen * Alla siffror
avser procent av BNP. Definitioner: § Finanspolitisk anpassning:
förbättring av de offentliga finanserna mätt i strukturella termer (dvs.
konjunkturrensade och utan engångsåtgärder). § Tillväxtpotential: uppskattad
tillväxttakt om ekonomin uppnår potentiell produktion. § Produktionsgap: skillnaden mellan
faktisk och potentiell produktion (uttryckt i procent av potentiell
produktion). § Potentiell produktion: en
sammanfattande indikator för ekonomins kapacitet att generera hållbar,
icke-inflatorisk produktion. Förklaringar: Genom denna
matris kan medlemsstaterna justera sin finanspolitiska anpassning över
konjunkturcykeln, med beaktande av sitt behov av budgetkonsolidering. Ju större det positiva
(negativa) produktionsgapet är, desto större (mindre) är den anpassningsinsats
som krävs. Matrisen beaktar i vilken riktning ekonomin utvecklas, dvs. om det
ekonomiska läget förbättras eller försämras, genom att skilja mellan de fall
där den reala BNP-utvecklingen överskrider och de fall där den underskrider den
landsspecifika potentiella tillväxttakten. Den insats som krävs är också
större för medlemsstater med ogynnsamma övergripande budgetlägen, dvs. där den
finanspolitiska hållbarheten är i farozonen eller skuldkvoten ligger över
fördragets tröskelvärde på 60 % av BNP. Samtliga medlemsstater
förväntas ackumulera medel i goda tider så att de får tillräckligt utrymme för
automatiska stabilisatorer (t.ex. högre sociala utgifter och lägre
skatteinkomster) under konjunkturnedgångar. I goda tider ökar statens inkomster
till följd av ökad ekonomisk aktivitet samtidigt som arbetslöshetsrelaterade
utgifter sjunker. I matrisen föreskrivs därför en större finanspolitisk
anpassning för de medlemsstater som upplever goda tider, dvs. har ett
produktionsgap som uppskattas till ≥ 1,5 %. Detta är särskilt viktigt för
medlemsstater med risker för den finanspolitiska hållbarheten eller skuldkvoter
på över 60 % av BNP, varför dessa medlemsstater måste uppnå en strukturell
finanspolitisk anpassning på ≥ 0,75 % av BNP eller ≥ 1 % av BNP,
beroende på om deras goda ekonomiska situation fortsätter att förbättras
ytterligare eller ej. I normala tider, som anses
innebära ett produktionsgap på mellan -1,5 % och +1,5 %, ska alla medlemsstater
med en skuldkvot på under 60 % av BNP göra en insats motsvarande 0,5 % av BNP,
medan de medlemsstater som har en skuldkvot över 60 % av BNP måste uppnå en
anpassning på över 0,5 % av BNP. I dåliga tider, vilket anses
innebära ett produktionsgap på mellan -3 % och -1,5 %, är den begärda
anpassningen lägre. Alla medlemsstater med en skuldkvot under 60 % av BNP måste
uppnå en finanspolitisk insats på 0,25 % av BNP när deras ekonomier växer över
potentialen, medan en finanspolitisk anpassning motsvarande 0 tillåts temporärt
när deras ekonomier växer under potentialen. I mycket
dåliga tider, som anses innebära ett produktionsgap på mellan -4 % och -3 %,
kommer alla medlemsstater med en skuldkvot under 60 % av BNP tillfälligt
tillåtas en anpassning motsvarande 0, vilket innebär att ingen finanspolitisk
insats krävs, medan medlemsstater med en skuldkvot över 60 % behöver uppnå en
årlig anpassning på 0,25 % av BNP. I exceptionellt
dåliga tider, som anses innebära ett produktionsgap under -4 % eller en nedgång
i real BNP, kommer alla medlemsstater oavsett skuldnivåer tillfälligt att
befrias från krav på finanspolitiska insatser. Tröskelvärdena
i fråga om produktionsgap på -3 % och -4 % stöds av historiska uppgifter: sedan
1980-talet har produktionsgapet i EU:s medlemsstater underskridit -4 % under
blott ett år av tjugo, medan det motsvarat -3 % under ett år av tio, vilket
innebär att dessa två siffror på ett bra sätt indikerar exceptionellt dåliga
tider och mycket dåliga tider. [1] COM(2014)
902 av den 28 november 2014. [2] COM(2014)
903 av den 26 november 2014. [3] Pakten är
förankrad i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) och
består av rådets förordning (EG) nr 1466/97 (den ”förebyggande delen”, som
bygger på artikel 121 i EUF‑fördraget) och rådets förordning (EG) nr
1467/97 (den ”korrigerande delen”, som bygger på artikel 126 i EUF-fördraget),
samt ändringarna av dessa och tillhörande lagstiftning. För att få tillgång
till handlingar, se:
http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_en.htm. [4] ”När det
gäller användningen av de nationella budgetarna för tillväxt och investering
måste vi, såsom Europeiska rådet bekräftade den 27 juni 2014, respektera
stabilitets- och tillväxtpakten, samtidigt som vi i så stor utsträckning som
möjligt utnyttjar de befintliga bestämmelserna i pakten som reformerades 2005
och 2011. Min avsikt är att utarbeta konkreta riktlinjer om detta, som en del
av min omfattande sysselsättnings-, tillväxt- och investeringspakt.”
Jean-Claude Juncker – En ny start för EU: Mitt program för sysselsättning,
tillväxt, rättvisa och demokratisk förändring – Politiska riktlinjer för nästa
Europeiska kommission, den 15 juli 2014. Finns på:
http://ec.europa.eu/priorities/docs/pg_sv.pdf. [5] ”Vi
respekterar stabilitets- och tillväxtpakten. Alla våra ekonomier måste
fortsätta med sina strukturreformer. Det är uppenbart att vår gemensamma styrka
är beroende av varje enskilt lands framgångar. Det är av denna anledning som
unionen måste vidta djärva åtgärder för att främja tillväxten, öka investeringarna,
skapa fler och bättre arbetstillfällen och uppmuntra till
konkurrenskraftsfrämjande reformer. Detta kräver också att man på bästa sätt
utnyttjar den flexibilitet som är inbyggd i stabilitets- och tillväxtpaktens
gällande regler.” Slutsatser från Europeiska rådets möte den 27 juni 2014.
Finns på:
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/sv/ec/143502.pdf. [6] Se
särskilt Europaparlamentets resolution om den ”europeiska planeringsterminen
för samordning av den ekonomiska politiken: genomförande av 2014 års prioriteringar”,
(A8-0019/2014) av den 22 oktober 2014. [7] Ett
annat exempel på ett tolkningsmeddelande är tolkningsmeddelandet från
kommissionen om vissa aspekter på bestämmelserna om TV-reklam i direktivet
”Television utan gränser” (EUT C 102, 28.4.2004, s. 2). [8] Det
medelfristiga budgetmålet beräknas som en funktion av den potentiella
tillväxten, den offentliga bruttoskulden och kostnaderna för den åldrande
befolkningen. [9] För
närvarande omfattas elva medlemsstater av paktens korrigerande del (av
förfarandet vid alltför stora underskott), jämfört med 24 medlemsstater under
2011. [10] Se
ECB-ordförande Mario Draghis tal i Jackson Hole den 22 augusti 2014: ”[D]et
kan vara meningsfullt att diskutera den övergripande finanspolitiken i
euroområdet. Till skillnad från läget i andra större utvecklade ekonomier
grundar sig vår finanspolitik inte på en enda budget som antagits av ett enda
parlament, utan på en kombination av 18 [19 från och med den 1 januari 2015]
nationella budgetar och EU:s budget. En närmare samordning mellan de olika
medlemsstaternas finanspolitik bör i princip göra det möjligt för oss att
åstadkomma en mer tillväxtvänlig övergripande finanspolitik i euroområdet.” [11] COM(2015) 10
av den 13 januari 2015. [12] ”Europeiska
rådet noterar kommissionens positiva inställning till sådana kapitalbidrag i samband
med bedömningen av de offentliga finanserna enligt stabilitets- och tillväxtpakten,
som måste överensstämma med den flexibilitet som är inbyggd i dess nuvarande
bestämmelser”. Europeiska rådets slutsatser av den 18–19 december 2014:
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/sv/ec/146423.pdf. [13] Samma gäller
för garantier i den mån de påverkar underskottet och/eller skulden. [14] Skrivelse
av den 3 juli 2013 från kommissionens tidigare vice ordförande Olli Rehn till
EU:s finansministrar om genomförandet av artikel 5.1 i förordning (EG)
nr 1466/97. Detta tillvägagångssätt tillämpades 2013 för Bulgarien och
2014 för Bulgarien, Rumänien och Slovakien. [15] Inklusive
projekt som medfinansieras genom sysselsättningsinitiativet för unga. [16] Se även avsnitt 4 nedan. [17] Jfr. ECB-ordförande Mario Draghis
tal i Jackson Hole den 22 augusti 2014: ”Den flexibilitet som redan finns
inbyggd i reglerna skulle kunna utnyttjas bättre för att ge kraft åt den
långsamma återhämtningen i ekonomin och för att ge utrymme för nödvändiga
strukturreformer.” [18] För en
diskussion om effekterna av reformer, se European Economy, Economic papers
541, december 2014: The potential growth impact of structural
reforms in the EU – a benchmarking exercise, publikation från Europeiska
kommissionens generaldirektorat för ekonomi och finans. [19] Se
förordning (EU) nr 1176/2011. [20] Denna metod
har tillämpats för att till exempel ta hänsyn till den pensionsreform som
inleddes i Lettland under 2013. [21] Artikel 4
i förordning (EU) nr 1173/2011. [22] Medlemsstater
i euroområdet som blir föremål för förfarandet vid alltför stora underskott ska
också lägga fram ett program för ekonomiskt partnerskap, med en beskrivning av
de politiska åtgärder och strukturreformer som krävs för en effektiv och
varaktig korrigering av det alltför stora underskottet. Se artikel 9 i
förordning (EU) nr 473/2013. [23] Artikel 23
i förordning (EU) nr 1303/2013. [24] Artikel 6
i förordning (EU) nr 1173/2011. [25] Artikel 23
i förordning (EU) nr 1303/2013. [26] Se Ekofinrådets slutsatser av den 20 juni 2014:
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/sv/ecofin/143746.pdf. [27] COM(2014)
910 av den 16 december 2014.