This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0554
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the implementation of Council Framework Decision 2008/919/JHA of 28 November 2008 amending Framework Decision 2002/475/JHA on combating terrorism
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om genomförandet av rådets rambeslut 2008/919/RIF av den 28 november 2008 om ändring av rambeslut 2002/475/RIF om bekämpande av terrorism
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om genomförandet av rådets rambeslut 2008/919/RIF av den 28 november 2008 om ändring av rambeslut 2002/475/RIF om bekämpande av terrorism
/* COM/2014/0554 final */
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om genomförandet av rådets rambeslut 2008/919/RIF av den 28 november 2008 om ändring av rambeslut 2002/475/RIF om bekämpande av terrorism /* COM/2014/0554 final */
INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1............ Inledning. 3 1.1......... Bakgrund. 3 1.2......... 2008 års rambeslut –
huvuddrag och syfte. 3 1.3......... Genomföranderapportens
omfattning. 4 2............ Införlivande i
medlemsstaterna. 5 2.1......... Kriminalisering av de
nya brotten offentlig uppmaning till terroristbrott samt rekrytering och
utbildning för terroristsyften. 5 2.1.1...... Offentlig uppmaning. 5 2.1.2...... Rekrytering för
terroristsyften. 7 2.1.3...... Utbildning för
terroristsyften. 8 2.2......... Brott med anknytning
till terroristbrott 9 2.2.1...... Medhjälp. 9 2.2.2...... Försök. 9 2.3......... Påföljder för fysiska
personer 10 3............ Avslutande
anmärkningar 11 RAPPORT
FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om
genomförandet av rådets rambeslut 2008/919/RIF av den 28 november 2008 om
ändring av rambeslut 2002/475/RIF om bekämpande av terrorism
1.
Inledning
1.1.
Bakgrund
Rambeslut 2002/475/RIF
om bekämpande av terrorism (nedan kallat 2002 års rambeslut[1])
lade grunden för tillnärmningen av straffrättsliga bestämmelser om
terroristbrott. Med hänsyn till de framväxande hoten i form av radikalisering,
rekrytering och terrorism infördes genom rambeslut 2008/919/RIF (nedan kallat 2008
års rambeslut[2])
de nya brottsrubriceringarna offentlig uppmaning till terroristbrott samt
rekrytering och utbildning för terroristsyften. Liknande brottsrubriceringar
för terroristbrott hade redan införts genom Europarådets konvention om
förebyggande av terrorism från 2005. FN hade dessutom uppmanat staterna att
undersöka metoder för att bekämpa anstiftan till terroristhandlingar liksom
terrorismyttringar på internet.[3] Medlemsstaterna var
skyldiga att anta och anmäla genomförandeåtgärder senast den 9 december 2010.
Kommissionen skulle upprätta en rapport på grundval av denna information. Rådet
skulle därefter, senast den 9 december 2011, bedöma om medlemsstaterna vidtagit
de åtgärder som var nödvändiga för att följa bestämmelserna i 2008 års
rambeslut.[4]
Kommissionen kommer från och med den 1 december 2014 att vara behörig att
bedöma medlemsstaternas efterlevnad och vid behov inleda
överträdelseförfaranden.
1.2.
2008 års rambeslut –
huvuddrag och syfte
Genom 2008 års
rambeslut infördes tre nya brottsrubriceringar med koppling till terrorism:
”offentlig uppmaning till terroristbrott”, ”rekrytering för terroristsyften”
och ”utbildning för terroristsyften”[5].
Medlemsstaterna är skyldiga att kriminalisera medhjälp till de nya brotten[6].
De får själva välja om försök till rekrytering och utbildning för
terroristsyften ska kriminaliseras[7].
Syftet med 2008 års
rambeslut är att minska spridningen av meddelanden och material som kan förmå
människor att utföra terroristattacker[8]
och att anpassa gällande lagstiftning till förändringar i de tillvägagångssätt
som terrorismens aktivister och anhängare använder sig av. Exempelvis har
strukturerade och hierarkiskt uppbyggda grupper ersatts med delvis
självständiga celler eller ensamma aktörer, och internet utnyttjas i ökad
utsträckning för att inspirera, mobilisera, instruera och utbilda lokala
terroristnätverk och individer.[9]
De gällande bestämmelserna om genomförande av 2002 års rambeslut ansågs
otillräckliga såtillvida att vissa handlingar inte nödvändigtvis
kriminaliserades. Det gällde t.ex. spridning av meddelanden med offentliga
uppmaningar utan att försöka förmå en viss person att begå terroristbrott,
spridning av meddelanden där människor uppmanas att bli terrorister utan att
något specifikt terroristbrott nämns eller spridning på internet av terroristkunskaper
som inte syftar till att stödja en viss terroristgrupps verksamhet. Syftet med
2008 års rambeslut var att åtgärda denna brist, främja brottsbekämpning och
förbättra det polisiära och rättsliga samarbetet. I artikel 2 i
2008 års rambeslut klargörs att rambeslutet inte kommer att medföra krav på att
medlemsstaterna ska vidta åtgärder som står i strid med bl.a. grundläggande
yttrandefrihetsprinciper. I artikel 3.1 erinras medlemsstaterna om behovet av
att se till att kriminaliseringen står i proportion till de legitima mål som
eftersträvas och som är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle, och att
utesluta varje form av godtycklighet och diskriminering. Dessa bestämmelser
återspeglar garantierna i artikel 12 i Europarådets konvention. Vidare är inte
avsikten att de nya brottsrubriceringarna ska innefatta spridning av material
för vetenskapliga eller akademiska ändamål eller rapportsyften eller
framförande av polemiska eller kontroversiella åsikter i den offentliga
debatten om känsliga politiska frågor, vilket garanteras genom rätten till
yttrandefrihet.
1.3.
Genomföranderapportens omfattning
Beskrivningen och
analysen i denna rapport grundas i första hand på de uppgifter som lämnats av
medlemsstaterna, kompletterade med allmänt tillgänglig information och
resultaten av en extern undersökning. Rapporten inriktas på
de åtgärder medlemsstaterna hittills har vidtagit för att införa de nya
brottsrubriceringarna, inklusive brotten med anknytning till dem, och
respektive påföljder[10].
Den innehåller en bedömning av om medlemsstaterna har genomfört 2008 års
rambeslut inom den angivna tidsfristen samt om de uppfyller kraven på klarhet
och rättslig säkerhet och når målen enligt rambeslutet. Utrymmet och
potentialen för framgångsrik lagföring med dessa brottsrubriceringar är också
beroende av ett korrekt genomförande av (de oförändrade) bestämmelserna i 2002
års rambeslut. I denna rapport görs ingen (ny) bedömning av efterlevnaden av
dessa bestämmelser[11],
men slutsatserna i tidigare genomföranderapporter och de brister som
identifierats där uppmärksammas.[12] Om
dessa brister inte åtgärdas kommer de att påverka tillämpningsområdet för de
nya brottsrubriceringarna offentlig uppmaning till terroristbrott samt
rekrytering och utbildning för terroristsyften.
2.
Införlivande i medlemsstaterna
2.1.
Kriminalisering av de nya brotten offentlig
uppmaning till terroristbrott samt rekrytering och utbildning för
terroristsyften
De flesta
medlemsstater har kriminaliserat offentlig uppmaning till terroristbrott samt
rekrytering och utbildning för terroristsyften, även om bestämmelserna i vissa
fall har mer begränsad räckvidd än vad som var avsikten i 2008 års rambeslut. Flertalet
medlemsstater måste anta särskilda bestämmelser eftersom förberedelse till
brott och andra osjälvständiga brottsformer inte uttryckligen kriminaliserats
och inte omfattades av de allmänna bestämmelserna om medverkan och försök. Till
följd av antagandet av Europarådets konvention om förebyggande av terrorism
från 2005 hade ett antal medlemsstater redan antagit åtgärder för att
kriminalisera de tre nya brotten (Danmark, Estland, Italien, Lettland,
Malta, Finland och Storbritannien).[13] Endast ett
fåtal medlemsstater ansåg att gällande allmänna bestämmelser skulle omfatta
handlingarna i fråga. De flesta
medlemsstater har införlivat 2008 års rambeslut genom att ändra eller införa
bestämmelser i strafflagen, medan ett mindre antal medlemsstater har antagit
eller ändrat speciallagar om bekämpande av terrorism (Irland, Cypern,
Portugal, Rumänien, Sverige, Storbritannien) eller använt sig av andra
lagar, t.ex. 1881 års presslag (Frankrike).[14] Av de
medlemsstater som behövde anta nya åtgärder var det relativt få som gjorde det
inom den föreskrivna tidsfristen (Tyskland, Spanien, Cypern, Nederländerna,
Slovenien, Slovakien, Sverige). Övriga medlemsstater införlivade 2008 års
rambeslut först 2011 (Bulgarien, Tjeckien, Österrike, Polen, Portugal),
2012 (Frankrike, Luxemburg, Rumänien) eller 2013 (Belgien, Kroatien,
Litauen, Ungern). Två medlemsstater har ännu inte antagit den nödvändiga
lagstiftningen (Irland, Grekland)[15].
2.1.1.
Offentlig uppmaning
I
artikel 3.1 a i 2002 års rambeslut i dess ändrade lydelse definieras
offentlig uppmaning som ”att sprida eller på annat sätt göra ett meddelande
tillgängligt för allmänheten i syfte att anstifta till något av de brott som
anges i artikel 1.1 a–h, om detta handlingssätt, oavsett om det är fråga om att
direkt förespråka terroristbrott eller inte, medför fara för att ett eller
flera sådana brott begås”. Mindre än hälften av
medlemsstaterna har antagit specifika bestämmelser som uttryckligen
kriminaliserar spridning av meddelanden till allmänheten i syfte att anstifta
till terroristbrott, i ordalag som ligger nära lydelsen i 2008 års rambeslut (Belgien,
Tyskland, Irland, Spanien, Kroatien, Cypern,
Luxemburg, Rumänien, Slovenien, Finland, Storbritannien).
Övriga medlemsstater har valt bestämmelser som i mer allmänna ordalag
kriminaliserar ”uppmaning” (Bulgarien, Danmark, Malta, Polen,
Portugal, Slovakien, Sverige), ”anstiftan” (Estland, Frankrike, Italien,
Lettland, Litauen, Ungern) eller medhjälp eller stöd till terroristbrott (Tjeckien,
Nederländerna, Österrike, Polen). Att använda sig av
bestämmelser som mer allmänt gäller offentlig anstiftan eller uppmaning i
stället för att utgå från själva avsikten att anstifta till terroristbrott,
såsom krävs i 2008 års rambeslut, medför en risk för att endast ”direkt
uppmaning”[16]
kriminaliseras och inte ”indirekt uppmaning”, som endast medför fara för att
ett eller flera brott begås (Bulgarien, Estland, Frankrike där
bestämmelsen uttryckligen begränsas till direkt uppmaning, Italien, Litauen,
Ungern, Malta). ”Indirekt uppmaning” kan fortfarande omfattas om de
nationella bestämmelserna verkligen innefattar förberedelse eller medhjälp
(vilket tycks vara fallet i Tjeckien, Estland, Nederländerna, Österrike,
Polen, Portugal), inbegriper handlingar som endast medför fara för att
terroristbrott begås (vilket tycks vara fallet i Lettland, Österrike,
Slovakien), oavsett om terroristbrottet begås eller om det rör sig om
försök till brott (Tjeckien, Sverige), eller tillämpas av de
nationella domstolarna på handlingar som kan betecknas som indirekt uppmaning
(vilket tycks vara fallet i Danmark). Vissa medlemsstater
klargör uttryckligen att offentlig uppmaning är straffbart oavsett om en person
faktiskt har uppmuntrats (t.ex. Storbritannien) eller om
terroristbrottet faktiskt har begåtts (t.ex. Irland, Cypern, Luxemburg)
och även i fall där agerandet generellt uppmuntrar till terroristbrott (Storbritannien). En del medlemsstater
kriminaliserar inte bara uppmaning att begå terroristbrott utan även uppmaning
att förbereda och anstifta till sådana brott (Storbritannien) eller
anstiftan till att utbilda eller utbildas (Rumänien). Vissa
medlemsstater kriminaliserar inte bara spridning utan även mottagande eller
innehav av material för terroristpropaganda (Tyskland, Storbritannien).
De flesta medlemsstater kriminaliserar bara avsiktliga handlingar, men i
åtminstone en medlemsstat kriminaliseras även oaktsamhet(Storbritannien).
Slutligen har några medlemsstater infört mer specifika brottsrubriceringar,
t.ex. offentlig spridning av terroristpropaganda vid sidan av uppmuntran till
terrorism (Storbritannien), offentligt förhärligande, främjande eller
godkännande av terrorism (Danmark, Spanien, Litauen, Österrike,
Slovenien, Slovakien) eller förolämpning av och ringaktning för offer
för terrorism (Spanien, Litauen). Å andra sidan verkar det i
vissa fall som om samtliga terroristbrott enligt artikel 1 i 2002 års rambeslut
inte omfattas (Tyskland).
2.1.2.
Rekrytering för terroristsyften
Rekrytering för
terroristsyften definieras i artikel 3.1 b i dess ändrade lydelse som ”att
försöka förmå en annan person att begå något av de brott som anges i artikel
1.1 a–h eller artikel 2.2”. Flertalet medlemsstater
har antagit specifika bestämmelser som kriminaliserar försök att förmå en annan
person att begå terroristbrott och att delta i en terroristgrupps verksamhet.
Rekrytering för terroristbrott (i den mening som avses i artikel 1 i 2002 års
rambeslut) och rekrytering till en terroristgrupp (i den mening som avses i
artikel 2 i 2002 års rambeslut) omfattas av en och samma bestämmelse i knappt
hälften av medlemsstaterna (Belgien, Tjeckien, Danmark, Spanien, Kroatien,
Litauen, Luxemburg, Ungern, Nederländerna, Slovenien, Finland). Flera andra
medlemsstater har separata bestämmelser för de två formerna av rekrytering (Tyskland,
Frankrike, Österrike, Storbritannien). I en del medlemsstater tycks endast
rekrytering för terroristbrott vara straffbart, och inte rekrytering för att
delta i en terroristgrupps verksamhet enligt definitionen i artikel 2.2 i 2002
års rambeslut (Bulgarien, Estland, Irland, Malta, Portugal, Rumänien,
Slovakien, Sverige, osäkert i Cypern och Lettland
om hänvisningen till terroristhandlingar även avser deltagande i en
terroristgrupp). Av de medlemsstater som
infört nya specifika bestämmelser för att inkludera de nya
brottsrubriceringarna var det få som använde ordet ”förmå” i definitionen av
rekrytering (Kroatien, Luxemburg, Slovakien: ”anmoda”; Malta:
”förmå” eller ”rekrytera”). Flertalet medlemsstater tycks ha valt ordet
”rekrytera” (Belgien, Bulgarien, Tyskland, Estland. Irland, Italien,
Spanien, Lettland, Litauen, Malta: ”förmå” eller
”rekrytera”; Portugal, Rumänien, Slovenien: ”uttagning”; Finland)
eller andra begrepp såsom ”söker förmå” (Sverige), ”anstifta” och
”uppmana” (Nederländerna), ”anstiftan” (Ungern) eller
”uppmuntran” (Cypern). I vissa medlemsstater hävdas att begreppet
”rekrytera” skulle kräva något slags plan eller ett minimum av institutionella
ramar som den rekryterade personen ska rätta sig efter (Portugal). Detta
kan väcka tvivel om huruvida det i själva verket är brottsligt enligt de
nationella bestämmelserna att uppmuntra en ”ensam aktör” att begå
terroristbrott. I de flesta
medlemsstater talas om rekrytering (eller synonyma begrepp) i allmänna ordalag,
men i ett fåtal medlemsstater beskrivs den straffbara handlingen närmare (i Frankrike
omfattar definitionen att erbjuda gåvor eller andra förmåner för att hota eller
pressa en person att begå terroristbrott). Det kan innebära att bestämmelsens
räckvidd otillbörligt begränsas eftersom den inte omfattar fall där en person
uppmuntras på andra sätt. Ett fåtal medlemsstater
klargör uttryckligen att rekrytering är straffbart även om personen i fråga
inte samtycker till att begå terroristbrottet (Cypern, Luxemburg). En del medlemsstater
hänvisar till gällande eller allmänna bestämmelser som omfattar olika former av
deltagande i terroristbrott (t.ex. Tjeckien, Österrike), medhjälp till
terroristbrott (t.ex. Polen), stöd till en terroristgrupp (t.ex. Tjeckien,
Tyskland, Österrike), anstiftan till att begå terroristbrott eller
tillhöra en förbjuden grupp (t.ex. Storbritannien), försök till
deltagande, konspiration (Tyskland, Frankrike: association de
malfaiteurs) eller annan förberedande verksamhet (t.ex. Ungern, Storbritannien).
En potentiell risk är att bestämmelser om stöd till terroristorganisationer
eller deltagande i en konspiration inte innefattar rekrytering av ”ensamma
aktörer ” (t.ex. Tjeckien, Tyskland, Frankrike, Storbritannien). Det kan
medföra problem om sådant agerande inte kriminaliseras genom någon annan
bestämmelse. Användning av allmänna bestämmelser kan också leda till osäkerhet
om huruvida osjälvständiga brottsformer faktiskt kriminaliseras. Det kommer att
vara beroende av tolkningen och tillämpningen av begrepp som medhjälp eller
förberedelse till terroristbrott. I vissa fall tycks inte
rekrytering omfatta alla brott som nämns i artikel 1.1 a–h i 2002 års rambeslut
(Italien), medan andra medlemsstater kriminaliserar inte bara
rekrytering för terroristbrott utan även rekrytering för medhjälp till (Danmark),
förberedelse till (Finland) eller deltagande i (Litauen, Slovenien,
Slovakien) terroristbrott. I några medlemsstater omfattar definitionen
av rekrytering även finansiering av terrorism (Danmark). I en del
medlemsstater kan en person som känner till att hans eller hennes verksamhet
främjar terroristbrott straffas (Finland). Slutligen är det i vissa
länder även straffbart att låta sig rekryteras (t.ex. Danmark).
2.1.3.
Utbildning för terroristsyften
Utbildning
för terroristsyften definieras i artikel 3.1 c i dess ändrade lydelse som att
”tillhandahålla instruktioner för tillverkning eller användning av sprängämnen,
skjutvapen, andra vapen eller skadliga eller farliga ämnen, eller instruktioner
om andra speciella metoder eller tekniker, i syfte att begå något av de brott
som anges i artikel 1.1 a–h och med vetskap om att de kunskaper som
tillhandahålls är avsedda för detta ändamål”. Flertalet
medlemsstater har antagit specifika bestämmelser som uttryckligen
kriminaliserar instruktioner om metoder eller tekniker i syfte att begå
terroristbrott, i ordalag som ligger nära lydelsen i 2008 års rambeslut (Belgien,
Tyskland, Irland, Kroatien, Italien, Cypern,
Luxemburg, Malta, Österrike, Portugal, Rumänien, Slovenien,
Slovakien, Finland, Sverige, Storbritannien). Några
medlemsstater hänvisar i mer allmänna ordalag till ”utbildning för
terroristbrott” (Bulgarien, Danmark, Estland, Spanien,
Lettland) eller ”tillhandahållande av information, kunskap och färdigheter
för att begå terroristbrott” Litauen, Nederländerna), utan att
nämna de specifika färdigheter som anges i artikel 3 i 2008 års rambeslut (även
om ytterligare klargöranden i en del fall tycks ges i förklarande anmärkningar
till lagen, t.ex. Danmark). I de
medlemsstater som använder sig av gällande allmänna bestämmelser om deltagande
i eller förberedelse, medhjälp eller stöd till terroristbrott (Tjeckien,
Ungern, Polen) är det oklart om den nationella lagstiftningen
kriminaliserar tillhandahållande av utbildning i fall där inget terroristbrott
eller försök till terroristbrott har begåtts. Det kommer i slutändan att vara
beroende av tolkningen och tillämpningen av dessa begrepp i nationell
lagstiftning. Vidare är det oklart om begreppet konspiration (t.ex. association
de malfaiteurs i Frankrike) innefattar spridning av
utbildningsmaterial utan någon fastställd koppling till en terroristgrupp. Flertalet
medlemsstater kriminaliserar både instruktioner och utbildning (t.ex. Belgien,
Danmark som också nämner ”undervisning”, Irland, Italien, Malta,
Österrike, Portugal, Rumänien, Storbritannien),
medan några bara nämner utbildning (Bulgarien, Estland, Spanien, Lettland,
Finland) eller någon form av instruktioner (Tyskland, Kroatien och Cypern:
”tillhandahålla vägledning”; Luxemburg, Nederländerna: ”tillhandahålla
information” och ”undervisa”; Slovenien, Slovakien: ”tillhandahålla
sakkunskap”; Sverige). Begreppet ”utbildning” skulle kunna tolkas som
att något slags förhållande krävs mellan den som utbildar och den som utbildas,
medan ”instruktioner” skulle innefatta spridning av information för
självinstruktion (t.ex. Italien, Österrike). I vissa
nationella bestämmelser görs ytterligare förtydliganden, t.ex. att utbildning
är straffbart om den ges till en eller flera specifika personer (Bulgarien,
Storbritannien) eller allmänt (Storbritannien) eller om
färdigheterna kan utnyttjas för redan specificerade terroristhandlingar eller
terroristbrott generellt (Storbritannien), eller att utbildning är
straffbart även om den som utbildas inte kommer att genomföra eller delta i en
terroristattack (Danmark, Luxemburg). Uppsåt krävs
vanligen för att handlingarna ska vara brottsliga, men i vissa medlemsstater
räcker det med kännedom om att de instruktioner som ges uppmuntrar till
terroristbrott (Finland) eller med oaktsamhet (Storbritannien när
det gäller deltagande i träningsläger). I andra fall tycks det uppsåt som krävs
förutsättas och bevisbördan ligger på svaranden, som måste visa att
tillhandahållandet eller mottagandet av instruktioner eller utbildning skedde i
enlighet med lagen (Irland, Storbritannien). I en del
medlemsstater innefattar inte terroristbrott för vilka utbildning
tillhandahålls samtliga brott som nämns i artikel 1.1 i 2002 års rambeslut
(t.ex. Tyskland, Italien), medan andra medlemsstater går längre
än vad som krävs genom att t.ex. kriminalisera utbildning även i anslutning
till finansiering av terrorism (Danmark) eller när färdigheterna ska
användas av en terroristorganisation (Cypern). I några medlemsstater är
utbildning straffbart inte bara om den ges i syfte att begå terroristbrott utan
även om syftet är att delta i sådana handlingar (Slovenien) eller att
begå brott som syftar till förberedelse eller medhjälp till terroristbrott (Nederländerna,
Finland, Storbritannien) eller att bistå personer som begår eller
förbereder terroristhandlingar (Storbritannien). Vidare kriminaliserar
flera medlemsstater mottagande av utbildning eller instruktioner, även kallat
”passiv utbildning” (Belgien, Danmark, Tyskland, Irland,
Nederländerna, Österrike, Rumänien, Storbritannien).
Vissa medlemsstater har antagit kompletterande specifika bestämmelser som
kriminaliserar deltagande i träningsläger (Storbritannien).
2.2.
Brott med anknytning till terroristbrott
2.2.1.
Medhjälp
Enligt artikel
4.1 i 2002 års rambeslut i dess ändrade lydelse ska medlemsstaterna vidta de
åtgärder som är nödvändiga för att straffbelägga medhjälp till något av de nya
brott som definieras i artikel 3. Nästan alla medlemsstater har kriminaliserat
medhjälp till de nya brotten. I flertalet medlemsstater är allmänna
bestämmelser om medhjälp automatiskt tillämpliga på de nya brotten. Endast Cypern
har i de relevanta bestämmelserna uttryckligen angett att medhjälp till de nya
brotten inte är ett brott.
2.2.2.
Försök
Enligt artikel
4.4 i 2002 års rambeslut i dess ändrade lydelse har medlemsstaterna möjlighet
att kriminalisera försök till utbildning eller rekrytering för terroristsyften.
I de flesta medlemsstater är de allmänna reglerna om försök tillämpliga på
samtliga brott utan närmare distinktion eller förbehåll och därmed också på de
nya terroristbrotten. De flesta medlemsstater har följaktligen kriminaliserat
försökt till rekrytering och utbildning i terroristsyften och försök till
offentlig uppmaning (Belgien, Bulgarien, Tjeckien, Estland,
Spanien, Ungern, Lettland, Litauen, Malta, Nederländerna, Österrike,
Polen,). I vissa medlemsstater tycks dock rättspraxis tyda på att
allmänna bestämmelser om försök inte är tillämpliga på andra osjälvständiga
brottsformer (t.ex. Italien). I vissa
medlemsstater är försök straffbart endast när det gäller grova brott,
straffbara gärningar och brott med vissa minimipåföljder och inte när det
gäller mindre allvarliga brott. I en del medlemsstater betecknas alla de tre
nya brotten som sådana brott (Danmark, Kroatien, Portugal)
medan så inte är fallet i andra medlemsstater. Försök är därför inte straffbart
(Tyskland; Slovenien osäkert). I andra
medlemsstater är försök straffbart om det specifikt föreskrivs. Vissa
medlemsstater har uttryckligen kriminaliserat försök att begå något av de tre
nya brotten (Irland, Sverige, Storbritannien). Några har endast
kriminaliserat försök att utbilda och rekrytera en person för terroristsyften (Luxemburg,
Slovakien, Finland) medan andra inte kriminaliserar (Cypern:
straffbarhet för försök att begå de nya brotten utesluts uttryckligen;
Rumänien).
2.3.
Påföljder för fysiska personer
Nivån för
sanktioner och påföljder varierar avsevärt mellan medlemsstaterna.[17]
Det kortaste fängelsestraffet varierar från mindre än ett år till upp till 20
år. Det längsta fängelsestraffet varierar på samma sätt mellan två och 25 år
eller livstid. Böter kan utdömas som ett alternativ (Danmark, Tyskland,
Irland, Luxemburg, Nederländerna, Storbritannien) eller ett komplement till
fängelsestraff (Belgien, Irland, Frankrike, Luxemburg, Storbritannien). Mer än hälften
av medlemsstaterna utdömer samma påföljd för alla de tre nya brotten (Belgien,
Bulgarien, Tjeckien, Estland, Irland, Kroatien, Luxemburg, Ungern, Malta,
Polen, Slovenien, Slovakien, Sverige). I medlemsstater med olika påföljder
för de tre nya brotten är påföljderna för offentlig uppmaning i allmänhet lägre
än för de andra två brotten (Danmark, Tyskland, Spanien, Italien, Cypern,
Lettland, Litauen, Portugal, Rumänien, Finland, Storbritannien). I medlemsstater
där det är brottsligt både att bli rekryterad eller motta utbildning eller
instruktioner och att rekrytera eller tillhandahålla utbildning eller instruktioner
tillämpas i de flesta fall samma straffskala (Danmark, Tyskland, Irland,
Nederländerna, Österrike).I andra fall är påföljden för deltagande i
utbildning lägre än för tillhandahållande av utbildning (Rumänien). I
medlemsstater som har kriminaliserat inte bara spridning utan även mottagande
eller innehav av terroristpropaganda tillämpas också samma påföljder för båda
brotten (Tyskland, Storbritannien). Där en distinktion görs mellan
uppmaning till och rättfärdigande/förhärligande av terrorism tillämpar vissa
medlemsstater lägre påföljder för rättfärdigande av terrorism (Danmark,
Spanien,), medan andra medlemsstater tillämpar samma påföljd (Danmark,
Österrike, Slovenien, Slovakien, Storbritannien). I medlemsstater som
kriminaliserar utbildning och instruktioner tillämpas i de flesta fall samma
påföljd för båda.I andra medlemsstater är dock påföljden för instruktioner
lägre än påföljden för utbildning (Österrike). Flera medlemsstater
tillämpar olika påföljder beroende på om rekrytering sker för en terroristgrupps
räkning, varvid högre påföljder kan utdömas (Danmark, Ungern, Österrike).
3.
Avslutande anmärkningar
Flertalet
medlemsstater har antagit åtgärder för att kriminalisera offentlig uppmaning
till terroristbrott samt rekrytering och utbildning för terroristsyften i
enlighet med 2008 års rambeslut. Kommissionen noterar att två medlemsstater (Irland
och Grekland) ännu inte har genomfört 2008 års rambeslut och uppmanar
dem att utan dröjsmål anta nödvändiga lagstiftningsåtgärder. De flesta
medlemsstater följer i stort sett 2008 års rambeslut, men ett antal potentiella
farhågor finns, i synnerhet i fråga om kriminalisering enligt nationella
bestämmelser av ”indirekt uppmaning” och rekrytering av ”ensamma aktörer”.
Medlemsstaterna uppmanas att ge kommissionen närmare förklaringar och
information så att bedömningen kan slutföras. Diskussioner om
hur lagstiftning om terroristbekämpning påverkar grundläggande rättigheter har
ägt rum främst i samband med antagandet av åtgärder för att genomföra 2002 års
rambeslut och även, i mindre utsträckning, i anslutning till de nya
brottsrubriceringarna[18].
Frågor om grundläggande rättigheter kan ha betydelse för tolkningen och
tillämpningen av de nationella bestämmelser varigenom de tre nya
brottsrubriceringarna införs, men de tycks inte ha gjort det nödvändigt att
begränsa tillämpningsområdet för de relevanta rättsliga bestämmelserna i
nationell lagstiftning.[19]
Kommissionen
noterar att berörda parter förespråkar ökat utbyte av erfarenheter och praxis
mellan åklagare och domare och ser ett behov av att integrera
brottsbekämpningsinsatser i en mer övergripande strategi som bör innefatta
tidigt förebyggande av radikalisering och rekrytering för terroristsyften. Kommissionen
uppmanar medlemsstaterna att övervaka och utvärdera tillämpningen av
straffrättsliga bestämmelser om terrorism i praktiken. I det sammanhanget bör
skyddet av grundläggande rättigheter beaktas, liksom den bredare politiska
strategin för att ta itu med radikalisering och rekrytering för
terroristsyften. Kommissionen
kommer att fortsätta att övervaka effekterna av rambeslutet om terrorism,
liksom beslutets effektivitet. [1] EGT L 164, 22.6.2002, s. 3–7. [2] EUT L 330, 9.12.2008, s. 21–23. [3] Se FN:s säkerhetsråds resolution 1624 (2005) och FN:s
globala strategi för terrorismbekämpning, som antogs 2006. [4] Se artikel 3.1 och 3.2 i 2008 års rambeslut. [5] Se artikel 1.1 i 2008 års rambeslut, varigenom artikel 3
ändras. Brott med anknytning till terroristverksamhet enligt definitionerna i
artikel 3 i 2002 års rambeslut innefattade endast grov stöld, utpressning och
upprättande av förfalskade administrativa dokument i syfte att begå
terroristbrott. De nya brottsrubriceringarna lades till som artikel 3.1 a–c,
och de tidigare brottsrubriceringarna i 3 a–c blev artikel 3.1 d–f. [6] Se artikel 1.2 i 2008 års rambeslut, varigenom artikel 4
i 2002 års rambeslut ändras (varigenom artikel 4.1 införs i 2002 års rambeslut). [7] Se artikel 1.2 i 2008 års rambeslut, varigenom artikel 4
i 2002 års rambeslut ändras (varigenom artikel 4.4 införs i 2002 års rambeslut). [8] Se skäl 7 i 2008 års rambeslut. [9] Se särskilt skälen 4 och 5 i 2008 års rambeslut. Se även
Europols senaste rapport om den rådande situationen och tendenserna inom
terrorismen i Europa, där bl.a. användningen av internet och sociala medier som
verktyg för planering, finansiering, rekrytering, kommunikation, instruktion,
utbildning och propaganda nämns som en trolig bidragande orsak till den allt
snabbare (själv)radikaliseringen bland EU-medborgare. [10] Se även skäl 11 i 2008 års rambeslut. [11] Medlemsstaterna har i de flesta fall bara lämnat de
uppgifter som behövs för att bedöma efterlevnaden av de ändrade artiklarna 3
och 4 i rambeslutet. [12] Se den första genomföranderapporten av den 8 juni 2004
(KOM(2004) 409 slutlig och SEK(2004) 688) och den andra
genomföranderapporten av den 6 november 2007 (KOM(2007) 681 slutlig och
SEK(2007) 1463). Det framgår av dessa genomföranderapporter att brister
finns när det gäller genomförandet av bestämmelserna om centrala terroristbrott
(se artikel 1 i 2002 års rambeslut), juridiska personers ansvar (se artiklarna
7 och 8 i 2002 års rambeslut) samt behörighetsreglerna (se artiklarna 9 och 10
i 2002 års rambeslut). [13] Samtliga medlemsstater (utom Tjeckien) har
undertecknat konventionen. Ett antal medlemsstater har ännu inte ratificerat
den (Belgien, Tjeckien, Irland, Grekland, Italien, Litauen, Malta, Portugal,
Storbritannien). [14] En detaljerad översikt över de rättsliga åtgärder som
antagits av medlemsstaterna finns i tabell 1 i arbetsdokumentet från
kommissionens avdelningar (SWD(2014) xxx). [15] Den irländska regeringen överlämnade 2012 ett
straffrättsligt lagförslag om terroristbrott (Criminal Justice (Terrorist
Offences) (Amendment) Bill) och meddelade kommissionen att det inom kort
skulle läggas fram för parlamentet. Beskrivningen i denna rapport utgår från
det lagförslaget. Den grekiska regeringen har meddelat kommissionen att man
håller på att utarbeta ett lagförslag om ratificering av Europarådets
konvention om förebyggande av terrorism och protokollet om ändring av den
europeiska konventionen om bekämpande av terrorism och relaterad lagstiftning.
Lagförslaget har dock inte överlämnats. [16] ”Direkt uppmaning” avser fall där anstiftan har lett till
att en person begått eller åtminstone försökt begå terroristbrott, och där
anstiftan avsåg ett specifikt terroristbrott. [17] En detaljerad översikt över de påföljder som tillämpas
finns i tabell 2 i arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar. [18] Diskussioner om bl.a. frågor som rör rättslig säkerhet,
respekt för principen om proportionalitet hos påföljder för brott av
förberedande art och den potentiella konflikten mellan yttrandefrihet och
brottsrubriceringen offentlig uppmaning. [19] I sina underrättelser till kommissionen har
medlemsstaterna inte åberopat artikel 2 eller 3 i 2008 års rambeslut för att
begränsa tillämpningsområdet för de nya terroristbrottsrubriceringarna eller
hänvisa till farhågor i fråga om grundläggande rättigheter som en orsak att
inte införa de nya brottsrubriceringarna.