52008DC0611

[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 8.10.2008

KOM(2008) 611 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

STÄRKNING AV DEN ÖVERGRIPANDE STRATEGIN FÖR MIGRATION: ÖKAD SAMORDNING, KONSEKVENS OCH SYNERGI

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

STÄRKNING AV DEN ÖVERGRIPANDE STRATEGIN FÖR MIGRATION: ÖKAD SAMORDNING, KONSEKVENS OCH SYNERGI

1. Inledning

Den övergripande strategin för migration kan definieras som den externa dimensionen av Europeiska unionens migrationspolitik. Strategin bygger på genuint partnerskap med tredjeländer, är fullständigt integrerad i EU:s övriga externa politik och tar upp alla migrations- och asylfrågor på ett övergripande och väl avvägt sätt. Strategin antogs 2005 och är ett uttryck för Europeiska unionens ambition att upprätta en sektorsövergripande ram i syfte att åstadkomma konsekvens i hanteringen av migration genom politisk dialog och nära praktiskt samarbete med tredjeländer.

Den övergripande strategin har redan behandlats i tre särskilda meddelanden från kommissionen under de senaste tre åren[1], där åtgärder på kort sikt har fastställts för vissa geografiska områden och länder. I december 2007 behandlades den övergripande strategin i en lägesrapport[2]. Utan att särskilt vara inriktade på den övergripande strategin har flera andra meddelanden tagit upp en eller flera av de tre viktigaste dimensionerna i denna, dvs. hanteringen av laglig migration, kampen mot irreguljär invandring samt migration och utveckling.

Det framgår tydligt av dessa dokument att den övergripande strategin fortfarande är en process i utveckling, även om många viktiga resultat redan har uppnåtts. Inrättandet av ett center för information om och hantering av migration i Mali, partnerskap för rörlighet med Kap Verde och Moldavien, kapacitetsuppbyggnad vid nationella arbetsförmedlings- och migrationsorgan t.ex. i Marocko och ett nätverk för migrationsforskare i Medelhavsområdet är några av de mest lovande initiativen[3]. Nu är dock tiden inne för att stärka EU:s externa migrationshantering så att den samordnas bättre och blir mer konsekvent.

I meddelandet från juni 2008 om en gemensam invandringspolitik för Europa underströks behovet av att stärka den övergripande strategin för att få en konsekvent, gemensam europeisk migrationspolitik[4]. Där framfördes ånyo att verkligt partnerskap och samarbete med tredjeländer är en förutsättning för en effektiv hantering av migrationsströmmar liksom att migrationsfrågor fullt ut bör integreras i EU:s politik för utvecklingsbistånd och EU:s externa politik, samtidigt som frågor från dessa politikområden i sin tur bör integreras i migrationsfrågorna. Dessa punkter bör också avspeglas i den europeiska pakt för invandring och asyl som ska antas av rådet för vilken detta meddelande är en av de första byggstenarna.

Meddelandet är också ett svar på Europeiska rådets uppmaning till kommissionen att rapportera vad som görs för att genomföra den övergripande strategin. Det innehåller framtidsperspektiv och föreslår förbättringar både av innehåll och av metoder för den övergripande strategin, främst med sikte på att förbättra samordningen, konsekvensen och att öka synergin. I meddelandet undersöks om den tematiska utvecklingen av den övergripande strategin är relevant samtidigt som det förespråkas djupgående och mer specifika åtgärder. Meddelandet fokuserar därefter på de geografiska aspekterna och föreslår ett mer differentierat tillvägagångssätt för samarbetet genom en anpassning till de specifika förhållandena i olika regioner och länder. Slutligen framhålls den övergripande strategin som en ram för konsekvens och samordning i syfte att uppnå en bättre styrning av migrationsströmmarna och större effektivitet för de tillgängliga finansiella instrumenten.

Att stärka de externa aspekterna av asylfrågor och skydd för flyktingar är en av de viktigaste punkterna i EU:s strategi för migration men tas inte upp här eftersom de behandlas separat i den strategiska plan för asylpolitiken som kommissionen lade fram i juni 2008[5].

2. Den övergripande strategins relevans på tematisk nivå

Den övergripande strategin avspeglar en väsentlig förändring i den externa dimensionen av den europeiska migrationspolitiken under senare år, då tyngdpunkten flyttats från en strategi som först och främst varit inriktad på säkerhet och på att minska migrationstrycket till en mer öppen och väl avvägd strategi som bygger på en bättre förståelse av alla aspekter som är relevanta för migration. Denna strategi strävar efter att förbättra de kompletterande åtgärderna för att hantera migrationsströmmarna, göra migration och mobilitet till positiva krafter för utveckling och låta aspekten arbete under anständiga villkor få en större plats i politiken i syfte att hantera den ekonomiska migrationen på ett bättre sätt.

EU har byggt upp den övergripande strategins flerdimensionella karaktär på en tematisk grund som omfattar laglig migration och rörlighet, irreguljär invandring samt migration och utveckling. I praktiken föregicks den övergripande strategin av flera konkreta åtgärder fastän många av dessa föreföll vara enstaka företeelser. Själva strategin är av sådan natur att den tydliggör behovet av en mer systematisk samordning av gemenskapens, medlemsstaternas, tredjeländer eller andra aktörers insatser på de olika tematiska områdena.

2.1. Laglig ekonomisk migration och rörlighet

EU stöder insatser för att stärka tredjeländers kapacitet att hantera laglig migration, bland annat genom att underlätta arbetet för nationella myndigheter eller fristående center som ger vägledning till potentiella migranter eller till medborgare som redan befinner sig utomlands. Såsom redan angavs i junimeddelandet om en gemensam invandringspolitik för Europa bör tredjeländer också ses som partner när det gäller att åtgärda behovet av arbetskraft i EU samtidigt som man tar hänsyn till principen om gemenskapspreferensen för EU-medborgare. EU bör sålunda satsa på att informera potentiella migranter om de lagliga möjligheterna för tillträde till EU och riskerna med irreguljära alternativ, liksom om deras rättigheter och skyldigheter i destinationsländerna. I detta syfte kommer en migrationsportal så småningom att inrättas för att hjälpa potentiella migranter att förstå vilka regler och förfaranden som gäller för lagligt tillträde till EU och dess medlemsstater. Sådan information kommer också att spridas genom riktade informationskampanjer. Även pilotpartnerskapen för rörlighet, varav de två första undertecknades den 5 juni 2007 med Moldavien och Kap Verde, är relevanta i sammanhanget eftersom det genom dessa inrättas en övergripande ram för migrationshantering med enskilda tredjeländer.

En vidareutvecklad gemensam invandringspolitik för Europa måste närmare undersöka hur arbetssökande kan matchas med arbetstillfällen och ge migrerande arbetskraft flexiblare tillträde. Detta innebär att man bör intensifiera och i högre grad prioritera arbetet på områden som erkännande av utländsk utbildning, möjligheter att överföra pensionsrättigheter och andra sociala förmåner samt främjande av integration på arbetsmarknaden i de yttersta leden i migrationskedjans båda ändar, migranters sociala delaktighet och utveckling av interkulturell kompetens. Dessutom kommer det att vara avgörande att viseringspaketet för forskare[6], vilket främjar inresa, vistelse och rörlighet i forskningssyfte för tredjelandsmedborgare, genomförs fullt ut.

Rörlighet för korta vistelser och affärsresor blir allt viktigare för EU:s ekonomiska utveckling. Det ligger därför i EU:s och medlemsstaternas intresse att främja rörlighet för korta vistelser, särskilt genom att förenkla resevillkoren för resenärer med ärligt uppsåt från vissa tredjeländer, särskilt EU:s grannländer. Informationssystemet för viseringar (VIS), som kommer att tas i bruk under 2009, kommer att fram till 2011 gradvis byggas ut till att omfatta alla tredjeländer som omfattas av viseringskrav. Dessutom kommer kommissionen i överensstämmelse med rådets slutsatser från juli 2008 att lägga fram ett förslag till system för resanderegistrering i början av 2010.

Vidare kommer gemenskapskodexen om viseringar[7] att öka viseringssökandes tillgång till information och rättssäkerhet och stärka förfarandegarantierna eftersom beslut om avslag på viseringsansökningar måste motiveras. Harmoniserade förfaranden bör resultera i likabehandling av viseringssökande och bestämmelser kommer att införas om att öka antalet viseringar för flera in- och utresor med lång giltighet till sökande med ärligt uppsåt.

Mot denna bakgrund föreslår kommissionen att man gör följande:

- Genomför och därefter utvärderar den första generationen partnerskap för rörlighet i syfte att göra partnerskapen till ett av de viktigaste redskapen för strategiskt samarbete med utvalda tredjeländer, samtidigt som man tar hänsyn till EU:s externa prioriteringar.

- Vidareutvecklar nationell kapacitet och center för information om och hantering av migration i relevanta länder med beaktande av resultaten från flera pågående projekt.

- Mer systematiskt utnyttjar informationskanaler för att informera migranter om villkoren för tillträde samt deras skyldigheter och rättigheter, däribland grundläggande rättigheter, och förbereder dem för integration, när så är lämpligt även i samarbete med parterna på arbetsmarknaden i tredjeländerna.

- Utvecklar verktyg för att matcha arbetssökande med arbetstillfällen och främjar partnersamverkan mellan arbetsförmedlingar och nyckelinstitutioner i medlemsstater och tredjeländer.

- Stimulerar utbytet av bästa praxis mellan medlemsstater, migrant- och diasporaföreningar liksom regionala och lokala aktörer i tredjeländer i fråga om integration av migranter.

- Tillhandahåller incitament för cirkulär migration genom att inrätta eller stärka lagstiftningsmässiga och operativa åtgärder på följande sätt:

- Sammanställa bästa praxis och lansera pilotinitiativ för cirkulär migration i syfte att öka den cirkulära migrationens roll för utvecklingen i ursprungsländerna och se till att den svarar mot marknadens behov i destinationsländerna utan att bidra till kompetensflykt. Detta ska göras genom att undersöka vilka särskilda verktyg som kan underlätta cirkulär migration och kompetensrörlighet, t.ex. ”dubbla tjänster” (t.ex. för hälso- och sjukvårdspersonal, lärare och forskare) och partnerskap mellan arbetsgivare inom den offentliga sektorn och institutioner i medlemsstaterna och migranternas ursprungsländer, och hjälpa migranter att återintegreras på arbetsmarknaden i ursprungsländerna.

- Undersöka hur lagliga invandrare kan få prioriterat tillträde till ytterligare laglig vistelse i EU och hur sådan rörlighet kan underlättas genom möjligheter till överföring av förvärvade sociala rättigheter till tredjeländer, i första hand bör utbetalningen av pensioner.

- Utvecklar gemensamma center för viseringsansökningar i syfte att underlätta för de sökande att lämna in ansökningar.

- 2.2. Kampen mot irreguljär invandring

EU erbjuder stöd till åtgärder för att stärka gränsförvaltningen i tredjeländer och bygga upp kapaciteten hos gränskontrolltjänstemän och övriga tjänstemän som handhar migrationsfrågor. EU ger också stöd till finansieringen av informationskampanjer om riskerna med irreguljär invandring, till åtgärder för att förbättra mottagningsvillkor samt för att utveckla användningen av biometrisk teknik i syfte att göra rese- och identitetshandlingar säkrare. Genom Frontex och nätverken av sambandsmän för invandring har utvecklingen gått framåt i dessa avseenden. Rådet har uppmanat kommissionen att överväga en utvidgning av Frontex mandat när det gäller byråns stöd till tredjeländer i fråga om gränsförvaltning. Dessutom har återtagandeavtal slutits mellan gemenskapen och elva tredjeländer. Förhandlingarna om ytterligare ett avtal slutfördes nyligen och ytterligare fyra förhandlingsmandat väntar på att slutföras. De praktiska aspekterna av dessa avtal kommer att kräva effektivt samarbete och effektiva kompletterande åtgärder för migranternas återvändande och återintegration i sina ursprungsländer.

I syfte att motverka människosmuggling och människohandel stöder och främjar gemenskapen ratificering och genomförande av internationella instrument, utveckling och genomförande av nationella handlingsplaner mot människohandel, förbättringar av lagstiftningen, förebyggande åtgärder samt återintegration och rehabilitering. Handlingsplanen från Ouagadougou från november 2006 (som nu ingår i partnerskapet mellan EU och Afrika om migration, rörlighet och sysselsättning) har gett nya utsikter för ett samarbete mellan Europeiska unionen och Afrika på det här området.

Slutligen måste EU fortsätta dialoger och gemensamma insatser med partnerländer i särskilda regioner.

Därför föreslår kommissionen att man

- i god tid skaffar och tillhandahåller uppdaterad information om ändringar av migrationsvägarna till EU genom att främja insamling av tillförlitliga jämförbara uppgifter i både ursprungsländer och mottagarländer, undersöker nya vetenskapliga metoder och fullt ut använder ny teknik som t.ex. system för elektronisk kartläggning,

- bistår de viktigaste tredjeländerna i syfte att stärka deras migrationshantering, t.ex. genom erfarenhetsutbyte om gränskontroll, utbildning av gränsvakter och utbyte av operativ information,

- hjälper tredjeländer att anta och genomföra nationella strategier för integrerad gränsförvaltning i överensstämmelse med EU:s normer,

- stödjer lokala organisationer som verkar för att förmå potentiella migranter att stanna kvar i sina hemländer och hjälpa dem att finna möjligheter där,

- med aktivt deltagande av ursprungs- och transitländer, särskilt inom ramen för den europeiska grannskapspolitiken, intensifierar de gemensamma insatserna och samarbetet i syfte att inrätta infrastruktur för gränsövervakning inom ramen för det europeiska gränsövervakningssystemet (Eurosur),

- intensifierar arbetet med återtagandeavtal mellan gemenskapen och de viktigaste ursprungs- och transitländerna samtidigt som man tydligare integrerar återtagandepolitiken i den övergripande strategin och dess prioriteringar och utnyttjar potentialen i partnerskapen för rörlighet, ser till att tredjeländer uppfyller sina skyldigheter att återta personer som vistas olagligt i EU, i tillämpliga fall även enligt Cotonouavtalet, erkänner dokument som gör det lättare för papperslösa migranter att återvända, samt erbjuder nödvändigt bistånd vid sådant återtagande,

- genom utbildning, utbyte av bästa praxis och utbildning ser till att alla återvändandeinsatser genomförs värdigt och med respekt för de mänskliga rättigheterna, och ökar samarbetet för att säkerställa att återvändandet blir varaktigt,

- uppmuntrar tredjeländer att ratificera och genomföra internationella instrument avseende kampen mot människosmuggling och människohandel,

- på global nivå stärker samarbetet med internationella organisationer, särskilt med FN, i kampen mot människohandel,

- ser till att frågan om människohandel får tillträcklig uppmärksamhet i den politiska dialogen och samarbetsdialogen med partnerländer och med regionala organisationer som Afrikanska unionen, Ecowas, SADC, Asean och Asem,

- prioriterar genomförandet av handlingsplanen från Ouagadougou, stödjer regionala organisationer med att utveckla strategier och handlingsplaner i kampen mot människohandel och säkerställer att befintliga sådana genomförs.

2.3. Migration och utveckling

Det finns många pågående och nya initiativ på området migration och utveckling, bland annat initiativ som ska främja den positiva effekten av migranters penningöverföringar för utveckling och sänka kostnaderna för sådana överföringar. Man har också inlett andra initiativ som ska göra det möjligt för utflyttade att bidra till sitt ursprungsland och för högutbildade att tillfälligt återvända. De har varit lyckade liksom de initiativ som rör cirkulär migration ur ett utvecklingsperspektiv och åtgärder med inriktning på kompetensflykt och etisk rekrytering, särskilt när det gäller hälso- och sjukvårdspersonal.

Arbetet med migration och utveckling bör nu fördjupas och finjusteras. Målen, principerna och de organisatoriska aspekterna i det europeiska samförståndet om utveckling[8] bör tillämpas med sikte på att stärka EU:s insatser för att åtgärda de bakomliggande orsakerna till migration, och särskilt fokusera på sysselsättningsfrågor, god samhällsstyrning och demografisk utveckling.

Migrationspolitiken bör på ett strukturerat sätt införlivas i politiken för hälsa, utbildning och humankapital liksom i strategierna för social och ekonomisk utveckling. Migrations- och utvecklingspolitiken bör också i mycket större utsträckning fokusera på ekonomiska reformer och skapande av arbetstillfällen och på att förbättra arbetsvillkoren och den socioekonomiska situationen i låg- och medelinkomstländer och i regioner som utmärks av hög utvandring. Man bör bland annat främja tillträde till högkvalitativ utbildning för alla, utveckla och förbättra yrkesutbildningen, stärka förvaltningskompetensen och vidareutveckla den formella arbetsmarknadens roll.

Genom partnerskapet mellan EU och Afrika rörande migration, rörlighet och sysselsättning som inrättades 2007 finns nu en ram för detta i de afrikanska länderna. I andra regioner som t.ex. Östeuropa och Asien kan befintliga samarbetsramar och partnerskap för rörlighet ligga till grund för en sådan inriktning. Parallellt med en strategi som fokuserar på humankapital och sysselsättning är åtgärder för utländska direktinvesteringar och handel av största vikt. Dessutom bör EU utarbeta en strategi som svar på den senaste utvecklingen, t.ex. klimatförändringarnas effekter på migrationsströmmarna.

Mot denna bakgrund föreslår kommissionen att man gör följande:

- Arbetar med målet att åstadkomma effektiva och säkra penningöverföringar till en låg kostnad för större effekt på utvecklingen genom att

- förbättra statistiken och stödja den finansiella sektorns utveckling,

- skapa ett gynnsamt klimat för utländska direktinvesteringar i migranternas ursprungsländer, däribland produktiva investeringar av migranternas penningöverföringar, och i detta sammanhang samarbeta med den finansiella sektorn för att uppmuntra investeringsfonder för rörlighet,

- uppmuntra medlemsstater att, i enlighet med direktivet om betaltjänster, också reglera transaktioner där åtminstone en av betaltjänstleverantörerna är etablerad utanför EES så att överföringarna kan ske med större insyn och med fullgott konsumentskydd,

- i nära samarbete med Afrikanska unionen och Världsbanken inrätta ett institut för penningöverföringar i Afrika och öka arbetsinsatserna med penningöverföringar, framför allt i västra Balkan.

- Främjar och stöder migrantgruppers och migrantorganisationers initiativ som syftar till att göra dem delaktiga i EU:s politiska initiativ med och gällande deras ursprungsländer och ursprungsregioner och att

- bättre utnyttja den mänskliga och ekonomiska potentialen i diasporan till förmån för utvecklingen i partnerländer genom riktade initiativ på områden som underlättande av handel, främjande av investeringar och transnationellt nätverkande,

- stödja ansträngningarna från migranternas ursprungsländer att nå ut till diasporan,

- stödja diasporagrupper som är engagerade i utvecklingsrelaterad verksamhet i sina ursprungsländer,

- främja initiativ för att ge migranter och medlemmar i diasporan möjligheter till rådgivning om företagsledning och mikrokrediter samt stöd för att starta små och medelstora företag i sina ursprungsländer.

- Stärker dimensionen konsekvent politik för utveckling för sambandet mellan migration och utveckling i nära samarbete med de berörda länderna och med särskild tonvikt vid kompetensflykt genom att

- skaffa en mer djupgående och sektorsspecifik förståelse av den aktuella och den beräknade omfattningen och effekten av kompetensflykt,

- stödja utarbetande och genomförande av landsspecifika strategier i syfte att trygga kompetens för landets utveckling, som bygger på utbildning, åtgärder för att behålla potentiella migranter i ursprungslandet, etisk rekrytering och återvändande,[9]

- undersöka hur man bäst utvecklar etisk rekrytering av hälso- och sjukvårdspersonal från tredjeländer, inom ramen för en grönbok om hälso- och sjukvårdspersonalen i EU.

- Främjar att alla får tillgång till högkvalitativ utbildning, utvecklar och förbättrar yrkesutbildningen och stärker förvaltningskompetensen samt vidareutvecklar den formella arbetsmarknadens roll och anständiga arbetsvillkor i låginkomst- och medelinkomstländer, i syfte att förbättra förhållandena och möjligheterna till sysselsättning i regioner som utmärks av hög utvandring.

- Tillämpar målen, principerna och de organisatoriska aspekterna i det europeiska samförståndet om utveckling i syfte att stärka EU:s insatser för att åtgärda de bakomliggande orsakerna till migration, med särskild inriktning på sysselsättningsfrågor, god samhällsstyrning och demografisk utveckling.

- Undersöker förhållandet mellan klimatförändringar och migration och får bättre insikt i hur många som påverkas nu och hur många som kommer att påverkas i framtiden.

3. Den övergripande strategins relevans ur geografisk synvinkel

3. 1. De södra migrationsvägarna

Den övergripande strategin fokuserade först på Afrika, särskilt Afrika söder om Sahara, och omfattade alla länder utmed de södra migrationsvägarna till Europeiska unionen. Genom strategin inrättades nya former för dialog och samarbete mellan länder med olika regionala förutsättningar som går längre än de traditionella gränserna för förbindelser mellan Europeiska unionen och dessa länder.

På politisk nivå inleddes en betydelsefull regional process med en ministerkonferens om migration och utveckling i Rabat i juli 2006, då en ram för övergripande åtgärder fastställdes. Konferensen följdes av konkreta initiativ, workshoppar och en andra ministerkonferens i Paris i november 2008. Den övergripande strategin inspirerade även till ministerkonferensen i Tripoli (november 2006), som utmynnade i att Europeiska unionen och hela Afrika för första gången enades om en gemensam strategi. Vid det allra första Euromed-ministermötet om migration som ägde rum i Albufeira (november 2007) fastställdes prioriteringar i form av konkreta samarbetsinitiativ. Vid toppmötet mellan EU och Afrika i Lissabon (december 2007) omsattes den gemensamma strategin i praktiken genom antagandet av partnerskapet mellan EU och Afrika om migration, rörlighet och sysselsättning. På bilateral nivå inleddes den politiska dialogen om migration i en rad nyckelländer som ett resultat av EU:s migrationsuppdrag på grundval av artiklarna 8 och 13 i Cotonouavtalet. Dessutom inrättades en samarbetsplattform med Etiopien. Slutligen kommer partnerskapet om rörlighet med Kap Verde från juni 2008, som kommer att följas av sonderingssamtal med Senegal (och som omfattar laglig migration, kampen mot irreguljär invandring samt migration och utveckling) att bereda vägen för utvidgat operativt samarbete om migration i den regionen.

Med så många initiativ i gång samtidigt är nyckelordet konsekvens, både när det gäller den politiska utvecklingen och genomförandet. De insatser man enats om utmed migrationsvägarna kräver samarbete inom Afrika, särskilt mellan länderna söder om Sahara och länderna i norra Afrika. Organisationer som t.ex. Afrikanska unionen och Ecowas behöver resurser för att samordna samarbetet. Politiskt känsliga frågor som skydd för flyktingar, viseringslättnader och återtagande bör tas upp i ett övergripande, väl avvägt sammanhang och utvecklingen bör gå framåt på alla fronter.

Mot denna bakgrund föreslår kommissionen att man

- säkerställer att alla aspekter av samarbetet mellan EU och Afrika genomförs och utvärderas på politisk nivå vid återkommande ministermöten, med en första uppföljning vid Lissabontoppmötet 2010,

- utnyttjar EU:s nyligen inrättade genomförandegrupp för partnerskapet om migration, rörlighet och sysselsättning som ett av viktigaste verktygen för att samordna det operativa samarbetet mellan kommissionen och medlemsstaterna,

- stärker det politiska egenansvaret hos länderna i Afrika genom fokusering på betydelsen av migrationsströmmarna syd-syd och stöder de afrikanska länder som vill utveckla sin egen politiska ram för migration,

- främjar det triangulära samarbetet (dvs. samarbete mellan Maghrebländerna och länderna söder om Sahara, med stöd från EU), särskilt genom initiativ som t.ex. utveckling av observationsorgan för migration, information om laglig migration, främjande av konsulärt samarbete, samarbete om återtagande, gränskontroller och hantering av blandade migrationsströmmar,

- ökar kunskapen om penningöverföringar i Afrika genom inrättande av ett institut för penningöverföringar i Afrika under Afrikanska unionens ledning och i partnerskap med Världsbanken,

- bättre utnyttjar bilaterala kanaler och regionala och kontinentala samarbetsramar, t.ex. Ecowas, Europa–Medelhavsprocessen, Rabatprocessen och Afrikanska unionen, i syfte att göra dialogen och samarbetet starkare och mer resultatinriktat,

- sörjer för systematisk och operativ uppföljning av gemensamma migrationsuppdrag och annat migrationssamarbete med anknytning till Cotonouavtalet.

3. 2. Europeiska unionens östra och sydöstra grannregioner

År 2007 utvidgades den övergripande strategin till EU:s östra och sydöstra grannregioner och i mindre omfattning även till Mellanöstern och Asien. Den övergripande strategins prioriteringar för dessa regioner överensstämde med tidigare prioriteringar, dvs. den europeiska grannskapspolitiken, föranslutningsstrategin och utvidgningsprocessen. Dialogen och samarbetet i migrationsfrågor hade redan kommit långt inom dessa ramar. Parallellt har regionala processer som Budapest- och Söderköpingprocesserna och regionala organisationer som OSSE och Europarådet också varit mycket aktiva på detta område. Den övergripande strategin kunde bygga vidare på dessa resultat.

Pilotpartnerskapet för rörlighet med Moldavien och lanseringen av den regionala plattformen för samarbete i Svartahavsområdet är resultat av den övergripande strategin i denna region. Sonderingssamtal med Georgien för ännu ett pilotpartnerskap för rörlighet kan också ge viktiga resultat och bereda vägen för samarbete med ytterligare partnerländer. Även om samarbetet till en början i första hand var inriktat på säkerhetsfrågor (gränskontroller, kampen mot irreguljär invandring osv.) och nu i allt större utsträckning på frågor om laglig migration, har även migrations- och utvecklingsdimensionen börjat öka i betydelse. Det skulle ge ett klart mervärde att tillsammans med berörda länder utveckla samarbetet på områden som hantering av arbetskraftsmigration, utvecklingsfrämjande penningöverföringar, migranters frivilliga återvändande och återintegration samt diasporanätverk.

Slutligen bör en del av den övergripande strategins övriga verktyg för migration, exempelvis migrationsprofiler och samarbetsplattformar tillämpas mer systematiskt i de östra och sydöstra regionerna.

Mot bakgrund av ovanstående vore det lämpligt att

- göra den övergripande strategin mer synlig i den europeiska grannskapspolitiken och föranslutningsstrategin genom att intensifiera samarbetet med grannländerna och bättre utnyttja befintliga strukturer för dialog och samarbete,

- sträva efter större synergi mellan den övergripande strategin och andra samarbetsstrukturer, särskilt i förhållande till Turkiet och länderna på västra Balkan,

- stärka EU:s närvaro i de regionala samrådsprocesserna, särskilt i Budapest- och Söderköpingprocesserna och i regionala organisationer i syfte att främja den övergripande strategin på regional nivå,

- säkerställa att befintliga migrationsrelaterade avtal tillämpas fullt ut, och sträva efter operativt samarbete i fråga om gränsförvaltning, irreguljär invandring, återtagande och återvändande samt människohandel,

- utveckla den regionala plattformen för samarbete i Svartahavsområdet och mer systematiskt tillämpa migrationsprofiler och migrationsuppdrag i regionen,

- betona migrations- och utvecklingsdimensionen genom konkreta initiativ som är inriktade på cirkulär migration, penningöverföringar och diasporanätverk.

3. 3. Differentiering av strategin i förhållande till andra regioner

Fastän Sydkaukasien, Centralasien, Mellanöstern och Asien omnämns i det föregående meddelandet om den övergripande strategin har de bara fått begränsad uppmärksamhet. Man får emellertid inte bortse från dessa regioners migrationspotential (när det gäller irreguljär invandring eller laglig ekonomisk migration till EU) vilken kräver en mer pragmatisk, differentierad och resultatinriktad metod och ett både multilateralt och bilateralt tillvägagångssätt. Liksom Mellanöstern får även länder som Indien, Kina, Vietnam, Sri Lanka och Filippinerna allt större betydelse för EU:s migrationspolitik.

När det gäller Latinamerika och Västindien är det viktigt att följa upp Limadeklarationen från toppmötet mellan EU och Latinamerika–Västinden (LAC) i maj 2008 genom att utveckla en strukturerad och övergripande dialog om migration, fastställa gemensamma utmaningar och områden för ömsesidigt samarbete samt utnyttja EU-LAC-experternas arbete.

Mot bakgrund av ovanstående vore det lämpligt att

- utnyttja befintliga multilaterala strukturer mellan EU och Asien, särskilt Asem, i syfte att fördjupa dialogen om migrationsstrategier, erfarenhetsutbyte och utbyte av bästa praxis och undersöka möjligheten till synergier mellan de båda kontinenterna,

- överväga att bredda den pågående dialogen om irreguljär invandring med Kina i syfte att inkludera alla migrationsrelaterade aspekter och etablera en dialog med ett antal länder i Asien, särskilt Indien, Vietnam och Filippinerna,

- säkerställa att Limadeklarationen följs upp i syfte att fördjupa den ömsesidiga förståelsen för migrationens utmaningar och gällande migrationspolitik samt att stärka det befintliga samarbetet genom att komma överens om en ram för utökat samarbete och partnerskap mellan Europeiska unionen och Latinamerika och Västindien om politiken för migration och rörlighet.

4. Den övergripande strategin som en ram för konsekvens, samordning och effektivitet för bättre styrning av migrationen

Den nya strategi för styrning som föreslogs i meddelandet om en gemensam invandringspolitik för Europa från juni 2008 kommer också att ha betydelse för det framtida arbetssättet inom ramen för den övergripande strategin som måste bli mer konsekvent, bättre samordnat och effektivare. Framför allt kommer det att bli nödvändigt med regelbundet återkommande analyser och utvärderingar i nära samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen för den årliga rapport till Europeiska rådets vårmöte som föreslås i meddelandet från juni och som förmodligen kommer att föreslås i den europeiska pakten för invandring och asyl.

4. 1. Samordning och konsekvens

Den övergripande strategin med sin samlade politik för migration förutsätter närmare samarbete mellan EU och det nationella, regionala och lokala planet liksom tredjeländer genom en rad olika instrument. Migrationsuppdrag, migrationsprofiler, partnerskap för rörlighet och samarbetsplattformar har redan visat att de fungerar men sådana instrument behöver tillämpas mer systematiskt för att säkerställa strukturell samordning och politisk konsekvens. Det finns ett klart behov av att öka samarbetet mellan kommissionen och medlemsstaterna om insatser i tredjeländer och se till att insatserna samordnas på rätt sätt. Det finns också av ett behov av att förbättra och utvidga underlaget för initiativ på migrationsområdet. I detta sammanhang skulle det underlätta om all information som kommissionen, medlemsstaterna, EU-organ och andra organ förfogar över sammanställdes.

EU:s politiska mål när det gäller migration måste också på ett bättre sätt omsättas i konkreta och operativa åtgärder i dialogen och samarbetet med tredjeländer. Ett verkligt partnerskap kan bara byggas upp och bestå om båda parter satsar tillräckligt på att informera om sina politiska avsikter och den politiska utvecklingen. De upprörda diskussionerna i samband med antagandet av återvändandedirektivet sommaren 2008 är en tydlig signal till EU om behovet att förmedla sin politik på ett bättre sätt.

Slutligen bör EU och dess medlemsstater bli mer tongivande och aktivt verka för att främja den övergripande strategin inom olika multilaterala, globala och regionala ramar för samarbete, t.ex. det globala forumet för migration och utveckling, som kommer att hålla sitt nästa möte i Manila i oktober då EU får tillfälle att lägga fram en konsekvent och konsoliderad ståndpunkt. Andra ramar är FN och dess relevanta fackorgan, G8, OECD, OSSE, Europarådet, den internationella organisationen för migration, Världsbanken och regionala utvecklingsbanker liksom de regionala samrådsprocesserna.

Mot bakgrund av detta föreslår kommissionen att man

- integrerar och samordnar migrationsfrågor med andra politikområden, däribland utveckling, utrikespolitik, säkerhet, handel, miljö, jordbruk, sysselsättning, utbildning, hälso- och sjukvård, forskning och sociala frågor samt arbetar för att med god framförhållning samråda med berörda aktörer, både externt och internt,

- stärker den regelbundna samverkan mellan olika ministerier i medlemsstaterna för att säkerställa att den övergripande strategin genomförs,

- stärker och moderniserar kapaciteten för migrationshantering som en del av kärnverksamheten vid kommissionens delegationer och medlemsstaternas ambassader, t.ex. genom att inrätta en stödmekanism för migration för utbyte av information, sakkunskap och utbildning,

- stärker kapacitetsuppbyggande åtgärder i utvalda ursprungs- och transitländer för migration, t.ex. genom att införa stödgrupper för migration med experter som utsetts av medlemsstaternas myndigheter.

4.2. Effektiv användning av ekonomiskt stöd

Den övergripande strategin finansieras huvudsakligen genom EU:s tillgängliga finansiella instrument. Bland dessa återfinns Aeneasprogrammet, numera ersatt av det tematiska programmet för migrations- och asylsamarbete med tredjeländer, och programmet för solidaritet och hantering av migrationsströmmar. Ytterligare medel har kommit via de geografiska instrumenten, framför allt Meda- och Tacisprogrammen som nu ersatts av det europeiska grannskaps- och partnerskapsinstrumentet, och det geografiska instrumentet för Afrika söder om Sahara, Västindien och Stillahavsregionen, Europeiska utvecklingsfonden och instrumentet för utvecklingssamarbete för Asien och Latinamerika. Genomförandebestämmelserna för de sistnämnda instrumenten begränsar emellertid till viss del möjligheterna att använda dem för migrationsändamål. Mekanismen för akuta ingripanden, nu ersatt av stabilitetsinstrumentet, har också använts för att stödja några migrationsinitiativ.

Att som komplement mobilisera gemenskapens olika finansieringskällor vid lämplig tidpunkt förblir ett problem, och man bör undersöka hur man bäst kombinerar dessa olika resurser, inbegripet finansieringen från medlemsstaterna och övriga externa källor.

Användningen av de olika gemenskapsinstrumenten måste förbättras liksom medlemsstaternas och gemenskapens åtgärder. En frivillig sammanslagning av resurser från gemenskapen, medlemsstaterna och tredjeländer i linje med förslagen i meddelandet om en gemensam invandringspolitik för Europa bör uppmuntras.

Hur den övergripande strategin ska bli effektivare beror delvis på metoden och mandatet för finansieringen och kommer att kräva mer personal. Detta kommer i sin tur att kräva bättre samordning bland alla aktörer och effektivare och regelbunden övervakning och utvärdering. Mot bakgrund av detta föreslår kommissionen att man

- inrättar mekanismer för samordning och eventuellt sammanslagning av medlemsstaternas, gemenskapens och tredjeländernas resurser i syfte att främja prioriteringarna i den övergripande strategin,

- utvärderar hur effektiva gemenskapens aktuella finansiella instrument är för att uppnå målen i den övergripande strategin.

5. Slutsatser

Inom ramen för den övergripande strategin håller EU på att utveckla ett innovativt sätt att hantera de komplexa migrationsfrågorna. Trots att strategin bara befinner sig i inledningsskedet har den redan gett de politiska impulser som behövdes och gett större tyngd åt den externa dimensionen i europeisk migrationspolitik. Den har varit inkluderande och övergripande även på så sätt att den snabbt utvidgats både tematiskt och geografiskt.

Det här meddelandet bygger på principerna i det nyligen framlagda meddelandet om en gemensam invandringspolitik för Europa, och utgör den första byggstenen för de åtgärder som föreslogs där och som också bör införlivas i den europeiska pakten för invandring och asyl.

I det här meddelandet analyseras den övergripande strategin ur både geografiska och tematiska aspekter. Strategin bör emellertid nu också finjusteras så att den bättre avspeglar EU:s strategiska mål för migration, tar hänsyn till regionernas och ländernas särdrag och hjälper oss att mer effektivt hantera de nya utmaningar och möjligheter som följer av migration.

Detta kan bara uppnås genom ett ökat samarbete och ökad synergi mellan kommissionen, medlemsstaterna och de berörda tredjeländerna och genom större effektivitet och konsekvens i den praktiska tillämpningen av den övergripande strategin.

[1] Prioriterade åtgärder för att lösa migrationsutmaningarna: Första uppföljningen av mötet på Hampton Court – (KOM(2005) 621); Den övergripande strategin för migration efter ett år: På väg mot en samlad europeisk migrationspolitik – KOM(2006) 735; Tillämpning av den övergripande strategin för migration på Europeiska unionens östra och sydöstra grannregioner – KOM(2007) 247.

[2] Interim report on the progress of the overall approach in the field of migration – SEK (2007) 1632.

[3] Centret för information om och hantering av migration (CIGEM); Euro-Mediterranean Consortium for Applied Research on International Migration (Carim) och L'agence nationale de promotion de l'Emploi et des Competences (Anapec).

[4] En gemensam invandringspolitik för Europa: Principer, åtgärder och verktyg – KOM(2008) 359.

[5] Strategisk plan för asylpolitiken: ett integrerat grepp på skyddsfrågor över hela EU, KOM(2008) 360.

[6] EUT L 289, 3.11.2005, s. 15; EUT L 289, 3.11.2005, s. 23; EUT L 289, 3.11.2005, s. 26.

[7] Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om införande av en gemenskapskodex om viseringar – KOM(2006) 403.

[8] Gemensam förklaring från rådet och företrädarna från medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet, Europaparlamentet och kommissionen om Europeiska unionens utvecklingspolitik: ”Dokument om europeiskt samförstånd”, 2006/C46/01.

[9] Kommissionens arbetsdokument om konsekvent politik för utveckling, SEK(2008) 434/2.