20.11.2014   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 415/23

Föredragande

Cor Lamers (NL–EPP), borgmästare i Schiedam

Referensdokument

Meddelande från kommissionen: ”Ett program för ren luft i Europa”

COM(2013) 918 final

Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från medelstora förbränningsanläggningar

COM(2013) 919 final – 2013/0442 (COD)

Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om minskning av nationella utsläpp av vissa luftföroreningar och om ändring av direktiv 2003/35/EG

COM(2013) 920 final – 2013/0443 (COD)

1.

Regionkommittén har tagit del av kommissionens förslag om ett nytt åtgärdspaket för ren luft i Europa och instämmer i stora drag i detta. Kommittén ställer sig också över lag positiv till strategin när det handlar om att angripa utsläppskällor (bättre tillämpning av provcykeln för Euro 6-personbilar, nationella minskningsåtaganden från och med 2020 och för 2030, begränsning av utsläppen från medelstora förbränningsanläggningar m.m.).

2.

Luftföroreningar är ett gränsöverskridande fenomen som måste åtgärdas på europeisk nivå. De initiativ och den nya lagstiftning som Europeiska kommissionen föreslår ligger därför också i linje med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.

3.

Kommittén konstaterar liksom kommissionen att luftföroreningar är ett stort problem: De är den största miljöorsaken till förtida dödsfall i EU och står för tio gånger fler dödsfall än trafikolyckor. De kopplas till luftvägssjukdomar, hjärt- och kärlsjukdomar, stroke och cancer. Luftföroreningar förekommer mest i stadsområden där också befolkningstätheten är hög, men även i områden där effekterna av utsläppen till följd av särskilda geografiska kännetecken, t.ex. smala transitrutter eller vissa (flod)dalar, i kombination med specifika dominerande väderförhållanden kan leda till höga koncentrationer av luftföroreningar. Den europeiska luftkvalitetspolitiken måste utgå från folkhälsan och miljön.

4.

Regionkommittén konstaterar att luftkvaliteten i Europa (också) under de senaste åren successivt förbättrats men att det inte går tillräckligt snabbt. Ett stort antal medlemsstater kommer inte i tid att lyckas uppfylla kraven i direktivet om luftkvalitet, och mot 17 medlemsstater pågår överträdelseförfaranden.

5.

Vi välkomnar kommissionens ambitioner på längre sikt, men konstaterar på grundval av den utsläppspolitik som föreslås att det kommer att dröja ungefär två generationer innan EU-medborgarna verkligen kan inandas ren och hälsosam luft. Detta är mycket oroväckande.

6.

Kommittén framhåller luftföroreningarnas gränsöverskridande karaktär. För att angripa problemet krävs det en flernivåstrategi där varje (europeisk, nationell, regional och lokal) myndighetsnivå tar sitt ansvar. Det krävs en helhetssyn som beaktar förorenarens ansvar, de rättsliga befogenheterna och en rättvis kostnadsfördelning. Alla myndighetsnivåer har under de gångna åren vidtagit en mängd åtgärder för att bidra till att förbättra luftkvaliteten lokalt och gör detta fortfarande, men de behöver lämpligt ekonomiskt stöd samt en effektiv politik och effektiva reglerande verktyg som levererar avsedda resultat (t.ex. Euro 6-utsläppskraven). Lokala och regionala åtgärder är viktiga men får enbart en begränsad positiv (lokal) effekt och kräver ofta stora investeringar. Lokala myndigheters inflytande, politiska frihet och ekonomiska resurser är ofta begränsade. Europeisk politik för att angripa problemen vid källan och nationell lagstiftning får oftast mycket större inverkan på luftkvaliteten och är i de flesta fall dessutom mer kostnadseffektiva. Immissionskraven bör därför föregås av en politik för att angripa problemen vid källan.

7.

Vi hänvisar till Regionkommitténs förberedande yttrande från 2012 om översynen av EU:s luftkvalitetspolitik. Åtgärder efterlystes för att förbättra politikens genomförbarhet och därmed också för en helhetslösning, en ambitiös europeisk politik för att angripa problemen vid källan och en sammankoppling av den europeiska utsläppspolitiken och immissionspolitiken, i fråga om både ambitioner och tidsfrister.

8.

Kommittén framhåller också de viktiga utgångspunkterna i det sjunde miljöhandlingsprogrammet och Regionkommitténs yttrande om detta i fråga om bättre integration, bättre genomförande och bättre samarbete mellan olika myndighetsnivåer på miljöpolitikens område. Dessa utgångspunkter finns med även i det här yttrandet.

9.

Regionkommittén konstaterar att kommissionens förslag är ett konkret steg mot en politik för att angripa problemen vid källan, men att de föreslagna tidsfristerna innebär att vi får vänta för länge på de positiva resultaten. Den politik som föreslås hjälper inte medlemsstaterna och de lokala och regionala myndigheterna att uppfylla luftkvalitetsdirektivets normer i tid. Kommittén konstaterar därför att det fortfarande finns en stor brist på överensstämmelse mellan den europeiska utsläppspolitiken och immissionspolitiken. Detta kräver en lösning.

10.

Kommittén stöder kommissionens höga ambitioner att på lång sikt sträva efter en situation där luftkvaliteten inte längre får några (negativa) konsekvenser för människors hälsa och ekosystemen. Kommissionen gör i detta sammanhang rätt i att hänvisa till Världshälsoorganisationens strikta gränsvärden, men man anger inte vilket år dessa mål ska vara uppfyllda.

11.

Kommissionen konstaterar att luftkvalitetsdirektivet inte efterlevs i tillräcklig utsträckning. I de flesta medlemsstaterna uppfylls inte normerna (i tid), och mot 17 medlemsstater pågår överträdelseförfaranden. Kommissionen kommer därför inte att se över direktivet på kort sikt. Man strävar efter ett bättre genomförande så att de nuvarande normerna uppfylls överallt senast 2020. Rent formellt innebär detta dock ingen förändring: Det är inte tal om att skjuta upp (det rättsliga) kravet på att uppfylla gällande gränsvärden i tid.

12.

Faktum är att de största förbättringarna måste härröra från den europeiska politiken för att angripa problemen vid källan. Denna politik har under de gångna åren inte lett till önskade resultat i tillräcklig utsträckning. Det har t.ex. visat sig att utsläppen från flera olika fordonskategorier i praktiken är större än vad de europeiska kraven för dessa kategorier medger, och detta gäller också de faktiska utsläppen från den senaste kategorin Euro 6-personbilar. Detta leder till stora problem framför allt i stadsområden och utmed transitrutterna. ReK framhåller dock också att de politiska riktlinjerna och EU:s lagstiftning ofta inte varit tillräckligt ambitiösa.

13.

Kommittén stöder i stora drag kommissionens förslag när det gäller politiken för att angripa problemen vid källan (bättre tillämpning av provcykeln för Euro 6-personbilar, sänkning av nationella utsläppstak, begränsning av utsläpp från medelstora förbränningsanläggningar m.m.). Vi understryker att typprovningen av tunga nyttofordon bör ske i verklig trafik och att utsläppen bör mätas ombord, där de fastställda maximivärdena inte under några omständigheter får överskridas. Vi håller också med om att befintliga och övriga planerade åtgärder riktade mot källan (t.ex. direktivet om ekodesign, åtgärder inom jordbruket, direktivet om industriutsläpp och direktivet om mobila maskiner som inte är avsedda att användas för transporter på väg utan för t.ex. inlandssjöfart) kan vara till stor hjälp för att genomföra de erforderliga minskningarna. Under de kommande åren är det viktigt att man också visar prov på den ambition som krävs och att detta kommer till uttryck i tekniska referensdokument (referensdokument för bästa tillgängliga teknik).

14.

Politiken för att angripa problemen vid källan ligger dock tidsmässigt och med avseende på ambitionsnivån inte i fas med kraven i luftkvalitetsdirektivet. De positiva effekterna av denna politik kommer inte att märkas tidigt nog. Kommittén förespråkade i sitt yttrande från 2012 en sammankoppling av den europeiska immissionspolitiken och den europeiska utsläppspolitiken. Kommissionen väljer att inte se över luftkvalitetsdirektivet förrän politiken för att angripa problemen vid källan har gjort sitt. Med tanke på tidsfristerna kan man dock inte förvänta sig några positiva effekter av politiken för att angripa problemen vid källan förrän stegvis under perioden 2020–2030. Detta tyder på att kommissionens höga ambitioner inte kommer att förverkligas förrän tidigast under perioden 2030–2050.

15.

Kommissionen har inlett överträdelseförfaranden mot 17 medlemsstater trots att de tidsfrister som tillämpas inte i tillräcklig utsträckning beaktar hur lång tid det tar innan en politik som angriper problemen vid källan ger effekt. Kommittén uppmanar kommissionen att vara synnerligen försiktig med att inleda sådana förfaranden och att välja en mer konstruktiv strategi som bygger på realistiska tidsfrister.

16.

Vi föreslår att medlemsstaterna på vissa villkor erbjuds en längre omställningsperiod, där man tar hänsyn till tidsfristerna för de förväntade resultaten av den politik för att angripa problemen vid källan som kommissionen föreslår. Till villkoren hör att de ska utarbeta ett omställningsprogram med åtgärder som ska leda till att immissionsgränsvärdena ändå uppfylls.

17.

Förslaget befriar inte medlemsstaterna från skyldigheten att vidta åtgärder. Med tanke på principen om likhet inför lagen skulle kommissionen ju kunna ställa villkor som knyter an till de villkor som kommissionen tillämpar (och har tillämpat) för beviljande av undantag (1). Detta ska förmå medlemsstaterna i fråga att vad gäller politik och åtgärder göra tillräckligt för att inom rimlig tid ändå uppfylla de gränsvärden som anges i luftkvalitetsdirektivet.

18.

Det alternativ som föreslås ovan skiljer sig från den övergångsperiod för undantag som kommissionen för närvarande tillämpar. Här tas nämligen också hänsyn till de tidsfrister för att uppnå effekterna av den europeiska politik för att angripa problemen vid källan som kommissionen föreslår.

19.

Kommittén vill i samband med detta påpeka att luftföroreningar orsakas av en kombination av internationella, nationella, regionala och lokala källor och utsläppen från dessa. Alla myndighetsnivåer har ett ansvar, och kommittén anser därför också att omställningsplanerna måste utarbetas av medlemsstaterna i nära samarbete med lokala och regionala myndigheter. Dessa planer kan exempelvis innebära att en medlemsstat anpassar sitt nationella skattesystem så att det blir mer inriktat på att stimulera renare transporter och motverka förorenande transporter. Lokala och regionala myndigheter skulle sedan kunna fortsätta med att t.ex. införa miljözoner.

20.

Det är också viktigt att vara restriktiv med överträdelseförfaranden, eftersom dessa kan leda till böter och flera medlemsstater har (eller håller på att utarbeta) lagstiftning som övervältrar sådana böter på de lokala och regionala myndigheterna. I yttrandet från 2012 framhöll Regionkommittén att varje försök att övervältra böter på de lokala och regionala myndigheterna är orättvist. På luftkvalitetens område finns det en stark växelverkan mellan de olika myndighetsnivåernas ansvarsområden. Det är orimligt att bara en myndighetsnivå ställs till svars och åläggs böter. Dessutom kan man inte motivera att den myndighet som har minst inflytande ställs till svars, medan de principiella besluten i många länder fattas på nationell nivå.

21.

Regionkommittén förklarade i yttrandet från 2012 att det är viktigt att undersöka om elementärt kol/sot inte skulle kunna utgöra en bättre indikator ur hälsosynpunkt än PM2,5 och PM10. Kommissionen tar inte upp en sådan närmare undersökning i sina förslag. Regionkommittén fortsätter att understryka vikten av ytterligare forskning på detta område. I ”Ett program för ren luft i Europa” tar kommissionen emellertid upp sot, och kommittén välkomnar följande åtagande: ”Vid minskningarna av PM2,5 ska inriktningen särskilt ligga på minskning av sot som är det andra viktiga kortlivade klimatpåverkande ämnet”.

22.

Kommittén välkomnar den helhetssyn som kommissionen förespråkar och framhåller på nytt den stora vikten av en avstämning med närliggande politikområden, t.ex. klimat- och energipolitik, ekonomisk politik och industripolitik, jordbruk och transportpolitik.

23.

Denna helhetssyn får också återverkningar på EU-fonderna. Genom mer flexibilitet och prioritering inom EU-fonderna för luftkvalitetsåtgärder gör dessa fonder det lättare att uppnå luftkvalitetsmålen. Det innebär också att kommissionen på ett bra sätt ger innehåll åt önskan om en helhetssyn. ReK uppmuntrar de lokala och regionala myndigheterna att aktivt verka för att utverka medel från de europeiska fonderna.

24.

Kommittén håller med kommissionen om vikten av innovation och kunskapsutbyte på luftkvalitetsområdet, t.ex. i form av pilotprojekt och en utvidgning av den lokala och regionala verktygslådan för förvaltning av luftkvaliteten.

25.

Luftföroreningar förorsakas i stor utsträckning av motordriven vägtrafik, och i linje med yttrandet från 2012 är det viktigt att fortsatt stöd ges till forskning och stimulansåtgärder med avseende på användning av alternativ framdrivningsteknik, t.ex. laddhybridfordon, elfordon, vätedrivna fordon osv. Kommittén framhåller i detta sammanhang också rekommendationerna i ReK:s yttrande om Cars 2020-meddelandet.

26.

Det är viktigt att man också i framtiden avsätter tillräckliga finansiella medel för detta och andra initiativ på luftkvalitetsområdet, t.ex. genom strukturfonderna, Horisont 2020 och Life.

27.

Den europeiska politiken för att minska nationella utsläpp av vissa luftföroreningar är ett viktigt instrument för att minska luftföroreningarna inom EU. Den stimulerar de synnerligen nödvändiga åtgärderna för att angripa viktiga källor till föroreningar, t.ex. utsläpp från jordbruket och industrin.

28.

Kommittén stöder i detta sammanhang kommissionens förslag om kompletterande nationella minskningsåtaganden för medlemsstaterna från och med 2020 och för 2030. Detta är mycket viktigt om man vill minska (bakgrunds)koncentrationerna på lokal och regional nivå.

29.

Man måste fastställa nya internationella mål för 2020 genom en översyn av Göteborgsprotokollet som också stimulerar länder utanför EU att bedriva luftkvalitetspolitik. Översynen av Göteborgsprotokollet kräver dock inga kompletterande åtgärder för medlemsstaterna före 2020, och kompletterande nationella minskningsåtaganden planeras inte förrän på längre sikt.

30.

Detta innebär att det tills vidare inte sker någon betydande minskning av utsläppen av luftföroreningar och att lokala och regionala myndigheter inte får något extra stöd för att i tid fullgöra immissionskraven enligt luftkvalitetsdirektivet förrän de skärpta nationella utsläppskraven får effekt.

31.

ReK välkomnar varmt bestämmelsen i artikel 6 i förslaget om att medlemsstaterna i sina nationella luftvårdsprogram måste bedöma i vilken utsträckning nationella utsläppskällor kan påverka luftkvaliteten inom deras territorier och i grannmedlemsstater, och beakta behovet av att minska utsläppen av luftföroreningar för att uppfylla luftkvalitetsmålen inom sina territorier och, i förekommande fall, i grannmedlemsstater. ReK önskar att denna bestämmelse ska behållas i det slutgiltiga direktivet.

32.

Kommittén förespråkar en tillräckligt hög ambitionsnivå när det gäller de nationella minskningsåtagandena för 2030. Av kommissionens konsekvensbedömning framgår att det finns utrymme att på ett kostnadseffektivt sätt uppnå en högre ambitionsnivå än den som man nu siktar på i förslagen. Kommittén anser därför att man åtminstone bör bibehålla de minskningsåtaganden som föreslås för 2030 och efterlyser en ytterligare skärpning av minskningsåtagandena där så är möjligt. Minskningskraven måste dock vara ekonomiskt genomförbara och anpassade till vad som är tekniskt möjligt.

33.

Kommittén rekommenderar att man väljer delmål för 2025 som är lika bindande som målen för 2020 och 2030. Detta skapar ytterligare ett kontrollmoment, och det innebär att medlemsstaterna på ett tidigt stadium tvingas att börja minska mängden skadliga utsläpp.

34.

Det finns stöd för de föreslagna flexibilitetsmekanismerna, men vi vill framhålla att dessa inte får tas som förevändning för att inte ingripa om politiken inte ger tillfredsställande resultat.

35.

Kommittén stöder kommissionens förslag om lagstiftning om utsläppskrav (för svaveldioxid, kväveoxider och partiklar) för medelstora förbränningsanläggningar med en kapacitet på mellan 1 och 50 MW. Det finns 1 42  986 sådana i EU. Detta förslag syftar till att införa en europeisk lagstiftning för den här typen av förbränningsanläggningar. Kommissionens förslag avser enbart svaveldioxid, kväveoxider och partiklar. Med hänsyn till framtida lagstiftning föreslår kommittén att kommissionen undersöker om det vore ändamålsenligt att införa utsläppskrav för kolmonoxid.

36.

Det är mycket viktigt att ha ambitiösa mål för medelstora förbränningsanläggningar om man vill nå målen enligt de nationella utsläppsminskningskraven och luftkvalitetsdirektivet, men det är även viktigt att ändra energikällor från fossila bränslen till – i vissa fall – biomassa och samtidigt införa de mekanismer och system som behövs för att minska utsläppen från förbränningen av biomassan. En förutsättning för detta är att man föreskriver bästa tillgängliga teknik. Det finns bra exempel på nya anläggningar där strängare utsläppsvärden kan nås genom primära åtgärder, t.ex. med pannor och turbiner som drivs med naturgas.

37.

Kommittén anser att det bör vara möjligt att betrakta den andel av de nationella nettoutsläppen som kommer från små och medelstora förbränningsanläggningar avsedda för energiproduktion med utgångspunkt i hur kostnadseffektiva utsläppsminskningarna är.

38.

Regionkommittén förväntar sig att EU:s luftkvalitetpolitik ska vara förutsägbar, långsiktig och naturligt samstämmig med klimat- och energipolitiken och annan EU-politik.

39.

När det gäller bilaga IV är det viktigt att skapa större klarhet kring frågorna om mätfrekvens, parametrar och mätmetoder i direktivet. Denna information är en förutsättning för att man ska kunna föra en diskussion om direktivets genomförbarhet och därmed också dess utsläppskrav.

40.

Ett antal medlemsstater har redan nationell lagstiftning för medelstora förbränningsanläggningar. I vissa fall är utsläppskraven strängare än de europeiska krav som föreslås och i andra fall inte. Ur miljö- och hälsosynpunkt är det viktigt att strängare krav i medlemsstaterna kan bibehållas.

41.

Regionkommittén anser att det är nödvändigt att i direktivet om små och medelstora förbränningsanläggningar beakta kostnadseffektiviteten när man fastställer gränsvärden för utsläpp, t.ex. av partiklar, för både befintliga och nya anläggningar.

42.

Med hänsyn till genomförbarheten och proportionaliteten anser kommittén att man bör undersöka ytterligare möjligheter till en mer långtgående differentiering. Denna skulle kunna grunda sig på kapaciteten och på det bränsle som används, framför allt i de fall där gränsvärdena endast kan uppnås med hjälp av dyr slutledsteknik och där kostnaderna väger relativt tyngre på mindre anläggningar. I fallet icke-standardiserade bränslen (t.ex. processgaser, processvätskor och biogas) bör man undersöka möjligheterna till mer skräddarsydda lösningar. Med tanke på de stora skillnaderna i den bakomliggande tekniken bör man dessutom undersöka möjligheten till differentiering av olika slags anläggningar (t.ex. en indelning i gasturbiner, motorer, pannor och övriga). Genom en alltför stringent strategi som ska passa alla uppstår det en risk för att kraven ibland blir onödigt stränga för vissa slags anläggningar.

43.

De krav som föreslås i fråga om registrering och övervakning kan ibland innebära en stor (extra) administrativ börda för myndigheter och företag. Dessa bör underkastas en kritisk undersökning. Ett konkret exempel är varmvattenberedare, där en hög mätfrekvens bara har ett begränsat mervärde ur ett tekniskt perspektiv, eftersom åldrande och nedsmutsning spelar en mindre roll vid varmvattenberedare än vid t.ex. motorer.