(1)

Genom kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 2019/159 (förordningen om slutgiltiga skyddsåtgärder) (3) införde Europeiska kommissionen en slutgiltig skyddsåtgärd för vissa stålprodukter (skyddsåtgärden), vilken består av tullkvoter för vissa stålprodukter (den berörda produkten) i 26 stålproduktkategorier, fastställda till nivåer som bevarar de traditionella handelsflödena per produktkategori. En tullavgift på 25 % är endast tillämplig om de kvantitativa tröskelvärdena för dessa tullkvoter, vilka stiger varje år (för närvarande med 4 %) till följd av liberalisering, överskrids. Skyddsåtgärden infördes för en inledande period på tre år, dvs. till och med den 30 juni 2021.

(2)

Genom kommissionens genomförandeförordning (EU) 2021/1029 (4) (förordningen om förlängningsöversyn) förlängde kommissionen skyddsåtgärdens giltighetstid till den 30 juni 2024.

(3)

Kommissionen gjorde tekniska justeringar av åtgärden som en följd av de olika översynerna av skyddsåtgärdens funktion genom kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/1590 (5) (förordningen om den första översynen av skyddsåtgärdens funktion), kommissionens genomförandeförordning (EU) 2020/894 (6) (förordningen om den andra översynen av skyddsåtgärdens funktion) respektive kommissionens genomförandeförordning (EU) 2022/978 (7) (förordningen om den tredje översynen av skyddsåtgärdens funktion). Kommissionen gjorde även en översyn av åtgärden efter Förenade kungarikets utträde ur unionen (8). Kommissionen justerade åtgärden till följd av särskilda händelser, i synnerhet införandet av ett importförbud för stål från Ryssland och Belarus i samband med Rysslands oprovocerade och oberättigade militära aggression mot Ukraina (9) och upphörandet av vissa bestämmelser i ett bilateralt avtal med förmånsländer (10).

(4)

I skäl 85 i förordningen om förlängningsöversyn anges följande: ”I syfte att garantera att skyddsåtgärden endast tillämpas i den utsträckning som den är nödvändig kommer kommissionen att genomföra en översyn för att, på grundval av de vid den tidpunkten rådande omständigheterna, fastställa huruvida skyddsåtgärden bör upphöra att gälla den 30 juni 2023, dvs. efter en tvåårig förlängning.”

(5)

I förordningen om förlängningsöversyn förklarade kommissionen dessutom att den, förutom för att fastställa huruvida skyddsåtgärden bör upphöra att gälla den 30 juni 2023 mot bakgrund av de rådande omständigheterna vid den tidpunkten, även kan komma att använda denna översyn, om åtgärden inte har upphört att gälla, för att uppdatera förteckningen över de utvecklingsländer som omfattas av eller är undantagna från åtgärden på grundval av 2022 års importuppgifter och för att bedöma huruvida liberaliseringsnivån är fortsatt lämplig.

(6)

Kommissionen inledde en översyn genom ett tillkännagivande om inledande (tillkännagivandet) som offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 2 december 2022 (11). I tillkännagivandet uppmanades berörda parter att tillhandahålla bevis och uppgifter för att avgöra om det skulle vara motiverat att avsluta åtgärden den 30 juni 2023.

(7)

Kommissionen efterfrågade särskild information från unionstillverkare och användare via frågeformulär som gjordes tillgängliga för berörda parter i de offentliga ärendehandlingarna (Tron) (12) och på Europeiska kommissionens webbplats (13) (GD HANDEL).

(8)

Som vid tidigare översyner utarbetade kommissionen ett skriftligt förfarande i två steg. I det första steget hade parterna möjlighet att skicka in sina inlagor och, i tillämpliga fall, sina svar på frågeformulären senast den 13 januari 2023. Kommissionen offentliggjorde denna information i de offentliga ärendehandlingarna, och berörda parter fick möjlighet att lämna synpunkter (motbevisningsskedet). Kommissionen gjorde därefter motbevisningen tillgänglig i Tron.

(9)

I ett senare steg i förfarandet laddade kommissionen upp den uppdaterade uppsättningen av svar på frågeformulären från unionstillverkarna i Tron så att de omfattade de senaste tillgängliga uppgifterna, dvs. de ekonomiska indikatorerna för det sista kvartalet 2022. De berörda parterna gavs tillfälle att yttra sig om den uppdaterade informationen.

(10)

I förordningen om förlängningsöversyn fastställdes att skyddsåtgärden skulle vara gällande fram till den 30 juni 2024. Vid den tidpunkten drog kommissionen slutsatsen att en ökning av importvolymen, om åtgärden hade avslutats så som ursprungligen förutsågs, avsevärt skulle undergräva en meningsfull ekonomisk återhämtning och de ansträngningar som gjorts av unionens stålindustri i sin strävan att anpassa sig till en högre importnivå. Åtgärden kunde därmed endast avslutas den 30 juni 2023 om kommissionen mot bakgrund av omständigheterna efter förlängningsöversynen och på grundval av den tillgängliga bevisningen (inbegripet de inlagor och den motbevisning som tagits emot från berörda parter under den pågående översynen) hade dragit slutsatsen att det skulle vara motiverat att avsluta den. I avsaknad av positiv bevisning som motiverade ett tidigt avslutande skulle åtgärden i stället automatiskt fortsätta att gälla fram till den 30 juni 2024.

(11)

För att utföra sin bedömning granskade kommissionen de synpunkter och bevis som tagits emot från berörda parter, inbegripet svaren på frågeformulären, och dubbelkontrollerade vid behov uppgifterna mot andra tillgängliga källor som den samlat in genom egna efterforskningar inom ramen för undersökningen. Som förklaras nedan drog kommissionen slutsatsen att ett tidigt avslutande av skyddsåtgärden inte skulle vara motiverat under de rådande förhållandena.

(12)

Vissa berörda parter påstod att det faktum att vissa tullkvoter (landsspecifika eller återstående) var förbrukade före utgången av ett visst kvartal visade att den befintliga volymen av tullfritt stål som fanns tillgänglig via import var otillräcklig. Parterna hävdade följaktligen att denna situation gjorde att användarna inte kunde anskaffa den mängd stål som de behövde för sin verksamhet.

(13)

Kommissionen påpekade att importen från vissa ursprungsländer uppfyllde tullkvoterna i vissa produktkategorier redan i början av ett kvartal även under den period som bedömdes under denna översyn, vilket hade varit fallet sedan införandet av den slutgiltiga skyddsåtgärden i februari 2019. Som bekräftats av tidigare undersökningar (14) kan detta faktum emellertid inte leda till slutsatsen att skyddsåtgärden skapar en generell brist på stål för användarna. I detta avseende påpekade kommissionen att de påståenden som framförts av vissa berörda parter gällde förbrukningen av vissa specifika tullkvoter betraktade var för sig, utan någon hänvisning till den övergripande tillgången till stål oavsett ursprung som kan ha uppfyllt den landsspecifika tullkvoten. Även om vissa specifika ursprungskällor var uttömda vid en viss tidpunkt kunde kommissionen således bekräfta att stål med annat ursprung i regel fanns tillgängligt för dessa produktkategorier.

(14)

I detta avseende gjorde kommissionen en bedömning av den övergripande användningen av tullkvoter under det innevarande året av skyddsåtgärden (juli 22–juni 23) på grundval av de uppgifter som fanns tillgängliga vid tidpunkten för avgörandet, dvs. den fullständiga uppsättningen av uppgifter för periodens tre första kvartal (juli 22–mars 23). Dessa uppgifter visade att användningen av tullkvoter hade utvecklats på följande sätt:

Tabell 1

Utvecklingen i användningen av tullkvoter (15)

(15)

Kommissionen bedömde även användningen av tullkvoter och tillgången per produktkategori för att bekräfta den övergripande trend som framgår av tabell 1. Den kombinerade bedömningen visade otvetydigt att användarna i unionen hade möjlighet att anskaffa tullfritt stål från flera källor kvartal efter kvartal i så gott som samtliga produktkategorier och att de tillgängliga tullfria volymerna ökade (i vissa fall avsevärt) kvartal efter kvartal.

(16)

Mot bakgrund av detta drog kommissionen slutsatsen att påståendena om en brist på importerat stål (16) inte stämde överens med de uppgifter som ingick i bedömningen. Analysen visade även en ökande volym av oanvända tullkvoter i alla kategorier. Relevanta uppgifter om marknadsutvecklingen, t.ex. förbrukningen på unionens marknad, visade en successiv avmattning under andra halvåret 2022 (se avsnitt 4.2.2). Dessutom presenterades inte några bevis som visade, med avseende på de produkter som omfattades av dessa förbrukade tullkvoter, att leveranserna från unionstillverkarna var otillräckliga.

(17)

Av dessa skäl avvisade kommissionen påståendena om att den snabba förbrukningen av vissa tullkvoter (för stål av visst ursprung) i vissa kategorier skulle ha lett till en brist på stål på unionens marknad.

(18)

Vissa av de berörda parterna hävdade, med hänvisning till vissa ändringar av den amerikanska Section 232-åtgärden, att risken för omläggning av handeln hade minskat till den grad att skyddsåtgärden inte längre var nödvändig på dessa grunder.

(19)

Kommissionen hade bedömt utvecklingen av den amerikanska Section 232-åtgärden vid tidigare översyner och drog slutsatsen att ändringarna av den amerikanska Section 232-åtgärden inte förändrade grunden för bedömningen avseende risken för omläggning av handeln (17). I samband med den här undersökningen har kommissionen granskat den senaste utvecklingen av den amerikanska åtgärden. För det första påpekade kommissionen att den amerikanska administrationen inte verkade ha några planer att avsluta åtgärden inom en snar framtid och hänvisade till uttalandet att ”Bidenadministrationen är fast besluten att upprätthålla Förenta staternas nationella säkerhet genom att säkerställa den långsiktiga lönsamheten för landets stål- och aluminiumindustrier och har inte för avsikt att undanröja tullarna enligt Section 232 till följd av dessa tvister” (18).

(20)

För det andra fastställde kommissionen, mot bakgrund av de uppgifter som lämnats av de berörda parterna och sina egna analyser, att följande ändringar av US 232-åtgärden hade gjorts efter kommissionens senaste bedömning av detta argument i förordningen om den tredje översynen av den 23 juni 2022 (19): Först inrättade Förenta staterna från och med den 1 juni 2022 en tullkvot för Förenade kungariket, där en viss volym av importen inom kvoterna undantas från åtgärden, medan importen utöver kvoterna omfattas av tilläggstullen på 25 %. Därefter upphävde Förenta staterna tillfälligt åtgärden för Ukraina från och med den 1 juni 2022.

(21)

Analysen visade att tillämpningsområdet för den amerikanska Section 232-åtgärden knappt hade ändrats efter kommissionens senaste bedömning av den i förordningen om den tredje översynen, vilket visade att den amerikanska marknaden fortfarande är avskärmad från stålimport.

(22)

Kommissionen bedömde även utvecklingen av importen till den amerikanska marknaden (20) och bekräftade att den totalt sett hade minskat med –10 % under 2022 jämfört med 2017, året före införandet av den amerikanska Section 232-åtgärden (21). När det gäller importen till den amerikanska marknaden från de länder som levererar mest stål till unionen är utvecklingstrenden mycket brantare, eftersom deras sammanlagda import sjönk med –27 %, vilket motsvarar en minskning med över 2 miljoner ton.

(23)

Därmed kunde kommissionen bekräfta att importen till den amerikanska marknaden fortfarande var betydligt lägre än nivåerna före Section 232-åtgärden. Eftersom den amerikanska marknaden påverkas av Section 232-åtgärden är unionens marknad fortfarande världens största importmarknad för stål.

(24)

Kommissionen noterade även att de berörda parterna i den här undersökningen inte hade lagt fram några bevis som skulle ge skäl att ifrågasätta kommissionens slutsatser vid de föregående undersökningarna och därmed ändra slutsatserna av dessa undersökningar med avseende på risken för omläggning av handeln till unionens marknad till följd av den amerikanska Section 232-åtgärden.

(25)

Vissa av de berörda parterna påpekade att unionstillverkarna tillfälligt hade avbrutit eller minskat produktionen i vissa av sina anläggningar på grund av de kraftigt stigande energipriserna. I detta avseende hävdade dessa parter att det fanns en risk för bristande utbud på marknaden och stigande priser på grund av de minskade leveranserna från unionstillverkarnas sida.

(26)

Kommissionens analys visade att flera unionstillverkare faktiskt hade dragit ner sin produktion efter en markant uppgång i unionens energipriser (22) för att lindra effekterna på sitt ekonomiska resultat (23). Dessa åtgärder var emellertid av tillfällig karaktär, och de tillgängliga bevisen visar att unionstillverkarna antingen hade tagit det mesta av kapaciteten i drift eller var i färd med att göra det (24).

(27)

Därför drog kommissionen slutsatsen att den tillfälliga avstängningen av vissa tillverkningsanläggningar, främst under andra halvåret 2022, var en tillfällig situation som i stort sett hade återgått till det normala efter att anläggningarna åter togs i drift under de första månaderna 2023.

(28)

Med anknytning till ovanstående argument hävdade vissa berörda parter att importen från olika tredjeländer är nödvändig för att tillgodose efterfrågan och att skyddsåtgärden utgör ett hinder för obegränsad anskaffning från specifika ursprungsländer vid en viss tidpunkt. Vissa berörda parter framförde även allmänna påståenden om längre leveranstider från unionstillverkarna och stigande stålpriser.

(29)

I detta avseende påpekade kommissionen att skyddsåtgärden var utformad för att säkerställa att de historiska handelsflödena har fortsatt tullfri tillgång till unionens marknad. Dessa historiska volymer har dessutom liberaliserats successivt från år till år. I de föregående översynerna av åtgärden har kommissionen förklarat att de berörda parter som är verksamma i stålsektorn måste anpassa sig till det befintliga regelverket (i det här fallet förekomsten av en skyddsåtgärd) när de bedriver sin verksamhet. Som framgår av skäl 14 visade de uppgifter som analyserades i samband med denna översyn att det för varje kvartal har funnits en ökande volym av oanvända tullkvoter i alla produktkategorier och att unionstillverkarna i regel har haft ytterligare tillgänglig kapacitet. Det faktum att importen från ett visst ursprungsland i en viss kategori kan ha uppfyllt den relevanta tullkvoten före utgången av ett kvartal innebär därför inte att skyddsåtgärden på ett orimligt sätt har begränsat de berörda parternas förmåga att anskaffa tullfritt stål från andra källor, inbegripet andra tredjeländer eller unionen.

(30)

När det gäller leveranstiderna konstaterade kommissionen att de berörda parternas åsikter i vissa fall verkade skilja sig åt angående huruvida unionens leveranstider var av standardlängd eller onormalt långa. Mot bakgrund av användarnas motsägelsefulla påståenden på detta område, och det faktum att inga bevis lades fram för att visa att längre leveranstider än normalt var ett allmänt fenomen i unionen, ansåg kommissionen att leveranstiderna för tillfället inte kunde betraktas som ett leveransproblem.

(31)

När det gäller stålpriserna gjorde kommissionen en bedömning av prisutvecklingen i unionen och på andra stora stålmarknader, varvid den konstaterade att priserna hade sjunkit kraftigt under det första kvartalet 2023 jämfört med pristoppen 2022. Denna prissänkning skedde i en situation med ökande energikostnader för unionens ståltillverkare och andra aktörer. Kommissionen ansåg således att prisutvecklingen på unionens marknad inte kunde kopplas direkt till skyddsåtgärden, eftersom en jämförbar utveckling hade konstaterats på andra stora stålmarknader vid samma tidpunkt. Dessutom noterade kommissionen att tillgången till tullfria tullkvoter under hela perioden hade gett användarna flera alternativ till att betala tullavgiften på 25 % eller anskaffa stål från unionstillverkarna, vilket innebar att relevant ytterligare tullfri import inte förhindrades från att komma in på unionsmarknaden.

(32)

Kommissionen drog därför slutsatsen att prisutvecklingen uppvisade en nedåtgående trend mot slutet av 2022 och att priserna hade minskat avsevärt jämfört med pristoppen tidigare under 2022. Dessutom bekräftade kommissionen att dessa utvecklingstrender även hade konstaterats på andra stora stålmarknader, vilket visade att detta var ett globalt fenomen som inte hade någon koppling till unionens marknad och skyddsåtgärden.

(33)

Mot bakgrund av ovanstående omständigheter ansåg kommissionen att de berörda parterna inte hade visat att skyddsåtgärden skulle ha begränsat deras förmåga att anskaffa tullfritt stål mot bakgrund av den befintliga efterfrågan, och inte heller visat hur detta skulle kunna bli fallet i framtiden om åtgärden fortsätter att tillämpas mot bakgrund av den förväntade efterfrågan och de framtida tullkvoterna (se avsnitt 6).

(34)

Vissa av de berörda parterna hävdade, med hänvisning till att många tullkvoter inte användes i de olika produktkategorierna och i vissa fall uppvisade en mycket låg användningsnivå, att åtgärden inte längre skulle vara nödvändig och att kommissionen därför borde avsluta skyddsåtgärden.

(35)

Även om tabell 1 visar att användningen av tullkvoter onekligen har minskat från kvartal till kvartal ansåg kommissionen inte att några slutsatser kunde dras genom en enskild bedömning av detta faktum. Detta faktum bör beaktas i samband med en minskande förbrukning. I detta avseende gjorde kommissionen en noggrannare bedömning av importtryckets omfattning genom att undersöka den totala importvolymen och dess andel av den totala förbrukningen under samma period och genom att fokusera på användningen av tullkvoter, framför allt i de fall där de landsspecifika tullkvoterna för vissa ursprungsländer hade förbrukats mycket snabbt.

(36)

För det första konstaterade kommissionen, när det gäller den totala importvolymen, att importen under 2022 uppgick till sammanlagt 31,1 miljoner ton, trots en nedgång i unionens förbrukning som påverkade användningen av tullkvoter främst under andra halvåret 2022. Detta är den tredje högsta importnivån under det senaste årtiondet. När det gäller importens marknadsandel uppgick den till 19 %, med en ökning mot slutet av 2022 (upp till 21 % under sista kvartalet 2022). Detta är den näst högsta marknadsandelen under det senaste årtiondet (25) och överträffas endast av 2018, då importvolymen under det senaste årtiondet nådde sin topp. Trots en minskad användning av tullkvoter i en situation med lägre förbrukning visar uppgifterna därför att importtrycket ökade och, när det gäller marknadsandelen, låg kvar nära de historiskt höga nivåer som noterades precis före antagandet av en slutgiltig skyddsåtgärd i början av 2019.

(37)

För det andra fanns det i varje kvartal ett flertal landsspecifika tullkvoter som faktiskt användes fullt ut redan i början av kvartalet. Detta fenomen, som behandlats av kommissionen i de tidigare förordningarna (26), visade att det fanns ett fortsatt importtryck från vissa ursprungsländer i vissa produktkategorier trots den generella tillgången till tullkvoter, vilket därmed bidrog till importens ökande marknadsandel i en situation med minskande efterfrågan.

(38)

Slutligen anser kommissionen, även om de berörda parter som förespråkade att åtgärden skulle avslutas inte har lyft fram denna fråga, att det befintliga och framtida importtrycket på unionens marknad inte kan bedömas isolerat, t.ex. genom att enbart undersöka användningen av tullkvoter. Bedömningen måste i stället omfatta flera av de befintliga parametrarna i sektorn, inbegripet utvecklingen av överkapaciteten. I detta avseende påpekade kommissionen att den globala överkapaciteten inom stålsektorn hade ökat ytterligare.

(39)

De senaste uppskattningar som gjorts av OECD pekar mot att ytterligare global kapacitet håller på att tillföras. OECD konstaterade följande i februari 2023: ”Risken för en global överkapacitetskris har ökat. Trots en minskande efterfrågan på stål, och en dyster prognos, fortsätter utvidgningen av kapaciteten, ofta med inriktning på exportmarknader. Skillnaden mellan den globala kapaciteten och produktionen av råstål steg kraftigt till 632,0 miljoner ton 2022, från 516,9 miljoner ton 2021. Den senaste ökningen av överskottskapaciteten utgör en risk för stålindustrins långsiktiga hållbarhet och lönsamhet och dess förmåga att skapa ekonomisk tillväxt och välstånd”. (27)

(40)

OECD tillade: ”Bara under 2022 ökade den globala kapaciteten för stålproduktion med 32,0 miljoner ton till 2 463,4 miljoner ton. För att ge en bild av den verkliga omfattningen kan nämnas att den ökning som konstaterats i den globala kapaciteten är större än de befintliga kapacitetsnivåerna för vissa stora stålproducerande ekonomier” (28).

(41)

Därför anser kommissionen att den lägre användningen av tullkvoter inte nödvändigtvis innebär en minskning av importtrycket som skulle kunna motivera att åtgärden avslutas den 30 juni 2023.

(42)

Några av de berörda parterna använde vissa marknadsutsikter som stöd för argumentet att åtgärden borde avslutas den 30 juni 2023. Enligt deras uppfattning skulle vissa prognoser tyda på en förbättrad situation på unionens stålmarknad fram mot slutet av 2023, och kommissionen borde därför avsluta skyddsåtgärden för att säkerställa att industrier i senare led inte begränsas av åtgärden utan kan dra full nytta av dessa påstådda förbättrade marknadsvillkor.

(43)

Kommissionen analyserade ett flertal källor för att bilda sig en uppfattning om marknadsutsikterna. Alla källor som analyserades gav en ganska dyster bild av den globala stålsektorn, inbegripet unionens marknad, för åren 2023–2024, främst på grund av den höga osäkerheten i samband med Rysslands oprovocerade och oberättigade militära aggression mot Ukraina, inflationen, de stigande energipriserna (29) och den ekonomiska avmattningen. De flesta av de analyserade prognoserna pekade även mot att situationen för unionens marknad sannolikt skulle förvärras.

(44)

I december 2022 (30) konstaterade OECD följande: ”Utsikterna för de globala stålmarknaderna har försämrats kraftigt. (…) Förbrukningen av stål förväntas minska med 2,3 % under 2022 och därefter öka med 1 % 2023. De stigande energi- och råvarupriserna, inflationstrycket, den minskade efterfrågan från Kina och den politiska instabiliteten har begränsat den globala efterfrågan på stål.”

(45)

I februari 2023 (31) gjorde OECD följande observationer: ”En skör och dämpad ekonomisk återhämtning har försvagats ytterligare av en högre inflation än förväntat (…). Rysslands anfallskrig mot Ukraina har bidragit till att pressa upp priserna, särskilt på energi, och bland de olika jurisdiktionerna är det Europa som har drabbats hårdast. Prognosen är mycket osäker, men i dagsläget överväger de negativa riskerna med tanke på inflationen kan bli mer utdragen och urholka hushållens köpkraft ytterligare och på grund av att kriget riskerar att eskalera.”

(46)

I sin rapport Global Steel Outlook för 2023 (32) konstaterade Fitch Ratings följande: ”Den globala stålsektorn kommer inte att återhämta sig under 2023 från den förskjutning mellan tillgång och efterfrågan till förmån för slutmarknaderna som orsakades av en minskad förbrukning under andra halvåret 2022. Vi förväntar oss betydligt lägre vinster för ståltillverkarna, eftersom den globala ekonomiska avmattningen har inneburit slutet för de exceptionellt höga priser som drevs upp av en uppdämd efterfrågan efter pandemin. Stålföretagens utsikter i Europa är fortfarande dystra på grund av de höga och fluktuerande energikostnaderna, den hotande recessionen, det minskade förtroendet hos konsumenterna och det ökade behovet att omforma stålsektorns leveranskedjor och eventuellt även dess slutmarknader.”

(47)

Standard and Poor’s Platts noterade också de osäkra marknadsutsikterna och de stigande priserna på material och energi inom ståltillverkningen (33).

(48)

I sin kortsiktiga prognos för oktober 2022 fastslog World Steel Association följande: ”Återhämtningen i efterfrågan på stål i de utvecklade ekonomierna fick ett rejält bakslag under 2022 på grund av ihållande inflation och kvarvarande flaskhalsar på tillgångssidan. Kriget i Ukraina har ytterligare förvärrat inflationen och problemen i leveranskedjorna. Framför allt står EU inför mycket svåra ekonomiska förhållanden med hög inflation och fortsatt energikris. Förväntningarna minskar och industriverksamheten saktar abrupt in mot en nedgång i takt med att de höga energipriserna tvingar fabriker att stänga.” (34) I sin senaste prognos från april 2023 noterade World Steel Association att ”samtidigt som EU:s ekonomi växte med 3,5 % under 2022, och därmed undvek recession, brottades industrin med höga energikostnader som ledde till en betydande minskning av efterfrågan på stål 2022. Under 2023 kommer EU:s stålindustri fortfarande att känna av effekterna av kriget, problemen i leveranskedjorna och den fortsatta åtstramningen av penningpolitiken. Under 2024 förväntas en återhämtning av efterfrågan i takt med att effekterna av kriget i Ukraina och störningarna i leveranskedjorna skingras. Prognosen omfattas emellertid av en bestående osäkerhet.” (35)

(49)

Kommissionen ansåg således inte att de nuvarande utsikterna för unionens stålmarknad kunde motivera att åtgärden avslutas den 30 juni 2023.

(50)

Några berörda parter framförde olika typer av påståenden som antingen var specifika för en viss produktkategori eller för omständigheterna i ett visst land. I vissa fall begärde parterna att kommissionen skulle utföra olika typer av tekniska justeringar av åtgärden.

(51)

Kommissionen påpekade att tillämpningsområdet för åtgärden, och mer specifikt för denna översyn, inte omfattade den specifika utvecklingen i en viss produktkategori eller kunde hänföras till ett specifikt tredjeland, eftersom åtgärden är allmänt tillämplig och gäller en berörd produkt som inbegriper 26 olika produktkategorier. Därför var det inte möjligt att göra några lands- eller produktspecifika undantag eller några särskilda justeringar av åtgärdens funktion (36). Som förklaras i tillkännagivandet om inledande, och som anges i avsnitt 2 i den här förordningen, var avsikten med undersökningen i stället att bedöma huruvida det var motiverat att avsluta åtgärden den 30 juni 2023.

(52)

Därför avvisade kommissionen dessa påståenden eftersom de inte föll inom ramen för denna undersökning.

(53)

Vissa berörda parter hävdade att andra handelspolitiska åtgärder, i första hand antidumpnings- och antisubventionsinstrument, är lämpligare för att hantera de importrelaterade problemen i unionens stålindustri och att de i kombination med en skyddsåtgärd skapar en situation där unionsindustrin överbeskyddas. Dessutom framhöll vissa parter att unionens stålindustri redan är tillräckligt skyddad genom flera antidumpnings- och utjämningsåtgärder mot ett stort antal produkter.

(54)

Kommissionen påpekade, som den gjort vid tidigare översyner som svar på liknande påståenden (37), att skyddsåtgärden är förenlig med tillämpningen av andra handelspolitiska skyddsinstrument som antidumpnings- och antisubventionsinstrument. Kommissionen erinrar även om att EU:s regelverk gör det möjligt att införa antidumpnings- och utjämningsåtgärder samtidigt med skyddsåtgärder (38). Därför avvisades påståendet.

(55)

Vissa berörda parter hänvisade till tvistlösningsorganets rapport av den 29 april 2022 (39) i tvisten DS595 European Union – Safeguard measures on certain steel products, och hävdade att kommissionen borde ha avslutat åtgärden med automatik eftersom den var oförenlig med vissa bestämmelser i WTO-avtalet om skyddsåtgärder och det allmänna tull- och handelsavtalet (Gatt).

(56)

I detta avseende hänvisade kommissionen till genomförandeförordning (EU) 2023/104 av den 13 januari 2023 (40), varigenom den genomförde tvistlösningsorganets utslag för att bringa den ursprungliga skyddsåtgärden för stålindustrin i överensstämmelse med WTO:s regler i de få aspekter där panelen hade konstaterat motstridiga uppgifter.

(57)

Därför är de påståenden som rör den tvisten inte relevanta för den pågående översynen, eftersom de redan har behandlats genom en särskild rättsakt. Under alla omständigheter, och enligt resonemanget bakom förordning (EU) 2023/104, avvisade kommissionen påståendena om att panelens slutsatser i den tvisten skulle ha gjort det nödvändigt att avsluta åtgärden.

(58)

Vissa berörda parter hänvisade till Rysslands oprovocerade och oberättigade militära angrepp mot Ukraina och till importförbudet mot Ryssland och Belarus på grund av unionens sanktioner mot dessa länder och hävdade att dessa händelser orsakade stora störningar på unionens stålmarknad.

(59)

Kommissionen bestrider inte att dessa händelser har konsekvenser för unionens stålmarknad, liksom för många andra områden av ekonomin. Eftersom bedömningen var begränsad till stålskyddsåtgärden erinrade kommissionen om omfördelningen av de landsspecifika kvoterna för Ryssland och Belarus i mars 2022. Syftet med denna omfördelning var att minimera effekterna av det importförbud som införts mot stålprodukter med ursprung i de båda länderna och att säkerställa att användarna även i fortsättningen skulle kunna anskaffa samma volymer från flera olika källor.

(60)

Kommissionen påpekade även att varaktigheten i Rysslands oprovocerade och oberättigade militära aggression mot Ukraina och dess konsekvenser för stålmarknaden, inbegripet importförbudet mot Ryssland och Belarus, inte går att förutspå i dagsläget.

(61)

I detta avseende ansåg kommissionen därför att dessa händelser inte kunde motivera att åtgärden avslutas den 30 juni 2023.

(62)

Vissa berörda parter hävdade att unionsindustrins situation hade förbättrats så mycket att en skyddsåtgärd inte längre var nödvändig.

(63)

Kommissionen bemötte dessa påståenden inom ramen för sin analys av unionsindustrins situation i avsnitt 4.2.2 nedan. Även om vissa ekonomiska faktorer hade förbättrats 2021 noterade kommissionen att unionsindustrins situation hade försämrats under 2022, främst mot bakgrund av marknadens instabilitet på grund av Rysslands oprovocerade och oberättigade militära aggression mot Ukraina och den kraftiga ökningen av energipriserna.

(64)

Några berörda parter hävdade att vissa av de handelspolitiska skyddsåtgärder som införts mot stålprodukter i olika jurisdiktioner hade löpt ut eller nyligen avslutats. Följaktligen menade vissa parter att kommissionen borde ta hänsyn till denna utveckling när den bedömde om åtgärden skulle upphöra att gälla den 30 juni 2023.

(65)

I detta avseende bestred kommissionen inte påståendet att vissa handelspolitiska skyddsåtgärder inom stålsektorn kan ha löpt ut eller nyligen avslutats. Kommissionen ansåg emellertid att denna utveckling inte går att bedöma separat. I samband med undersökningen bekräftade kommissionen att ett antal nya handelspolitiska skyddsåtgärder nyligen hade införts mot ett stort antal produkter och ursprungsländer av flera jurisdiktioner. Vissa av åtgärderna hade därför löpt ut eller avslutats under en period då andra nya handelspolitiska skyddsåtgärder infördes (41). Kommissionen påpekade att den inte har tagit emot någon grundlig analys eller bevisning som skulle kunna ogiltigförklara dess tidigare slutsatser (42) angående de handelspolitiska skyddsåtgärdernas omfattning i tredjeländer.

(66)

Kommissionen ansåg därför att de påståenden som framförts av berörda parter inte ändrade dess slutsatser efter de tidigare undersökningarna av denna fråga (43) och att de därmed inte gav stöd till ett avslutande av åtgärden den 30 juni 2023.

(67)

För att bilda sig en balanserad och övergripande bild av marknadsläget efterfrågade kommissionen synpunkter från användarna och deras organisationer i förebyggande syfte. För detta ändamål skickade kommissionen ut särskilda frågeformulär till 154 stålanvändare i unionen och 19 användarorganisationer som hade deltagit i de tidigare översynerna av åtgärden och därmed var registrerade i ärendehandlingarna. Andra användare och organisationer hade också möjlighet att svara på frågeformulären, vilka fanns tillgängliga på Europeiska kommissionens webbplats (GD HANDEL).

(68)

Trots den förebyggande och riktade insatsen fick kommissionen endast svar från omkring 30 användare, däribland vissa av unionens organisationer för tillverkare av fordon, vitvaror, valstråd och kallvalsade, galvaniserade och belagda rullar, samt från flera enskilda användare i olika sektorer som använder stål. Användarnas viktigaste klagomål har sammanfattats och motbevisats i avsnitt 4.1.

(69)

När det gäller analysen av de uppgifter som lämnats i frågeformulären noterade kommissionen, som en första anmärkning, att den trots sin riktade insats, däribland till branschorganisationer, endast hade tagit emot ett fåtal svar på frågeformulären från användarsidan (omkring 30 svar från över 160 kända användare).

(70)

Under alla omständigheter analyserade kommissionen även användarnas svar mot bakgrund av andra viktiga parametrar, framför allt användningen av tullkvoter och utsikterna för marknaden. Som framgår av de respektive analyserna inom dessa ämnen (se t.ex. avsnitt 4.1.1) har användarna tillgång till en allt högre nivå av tullfria tullkvoter (en ökning av volymerna med +20 % sedan 2019) som konsekvent förblir outnyttjade i de olika produktkategorierna. Dessutom kommer tullkvoterna från och med den 1 juli 2023 att öka med ytterligare 4 % (i överensstämmelse med WTO:s skyldigheter att gradvis liberalisera åtgärden), vilket kommer att gynna de användare som vill öka sin importvolym från vissa ursprungsländer.

(71)

I detta avseende har användarna inte tillhandahållit några bevis för att tullkvoternas volym (inbegripet de ökade volymerna på grund av liberalisering som kommer att läggas till tullkvoterna från och med den 1 juli 2023) tillsammans med tillgången till stål som produceras i unionen inte skulle vara tillräcklig för att tillgodose deras behov mot bakgrund av den befintliga och förväntade efterfrågan.

(72)

I samband med undersökningen hade kommissionen även för avsikt att bedöma utvecklingen av unionstillverkarnas ekonomiska situation genom frågeformulär. Kommissionen tog emot svar på frågeformulären från unionens tre största organisationer för ståltillverkare (EUROFER, ESTA och CTA) (44) samt ett fåtal svar från enskilda unionstillverkare. Uppgifter lämnades för åren 2021 och 2022.

(73)

Vissa berörda parter hävdade att unionsindustrins ekonomiska situation, främst under 2021, hade förbättrats genom höga lönsamhetsnivåer i ett läge med mycket höga stålpriser, och att situationen skulle ha fortsatt även 2022. Mot bakgrund av dessa påståenden om ett förbättrat resultat hävdade vissa parter att skyddsåtgärden inte längre var nödvändig och därför borde upphöra att gälla den 30 juni 2023.

(74)

Unionstillverkarnas svar på frågeformulären visade att unionsindustrins situation totalt sett var positiv under 2021, främst till följd av den ökande efterfrågan och de onormalt höga stålpriserna efter covid-19-pandemin. Situationen fortsatte att vara mycket positiv i början av 2022.

(75)

Under återstoden av 2022 försämrades emellertid unionsindustrins ekonomiska resultat mycket snabbt. Detta berodde på flera olika faktorer. Framför allt ledde Rysslands oprovocerade och oberättigade militära angrepp mot Ukraina till störningar i flera sektorer, vilket även påverkade stålmarknaden. Dessutom ledde en kraftig uppgång i energipriserna till högre produktionskostnader för ståltillverkarna, samtidigt som en minskande efterfrågan gjorde att stålpriserna sänktes för att bemöta ett importtryck som låg kvar på höga nivåer i flera viktiga produktkategorier.

(76)

Skadeindikatorernas utveckling visade att unionens stålförbrukning 2022 (166,1 miljoner ton) minskade med mer än 20 miljoner ton (–11,4 %) jämfört med 2021 (187,4 miljoner ton).

(77)

Unionsindustrins tillverkning minskade med 10,8 % mellan 2021 (167,7 miljoner ton) och 2022 (149,6 miljoner ton). Produktionsnivån sjönk framför allt under andra halvåret 2022 jämfört med första halvåret 2022 (–20,8 %).

(78)

Kapacitetsutnyttjandet i produktionen låg på 76 % under 2021 och på nästan samma nivå (75 %) under första kvartalet (januari–mars) 2022. Det började emellertid sjunka från och med andra kvartalet (april–juni) 2022, ner till en mycket låg nivå på 58 % under fjärde kvartalet (oktober–december) 2022. Sammantaget sjönk kapacitetsutnyttjandet i produktionen med 10 procentenheter mellan 2021 och 2022, då det uppgick till 65,6 %.

(79)

Dessutom minskade unionstillverkarnas försäljningsvolym på unionens marknad kontinuerligt från 2021 och fram till det sista kvartalet (oktober–december) 2022. På ett år minskade försäljningsvolymen med 6,4 %, från 68,4 miljoner ton 2021 till 64,1 miljoner ton 2022. I relativa termer minskade unionstillverkarnas marknadsandel från 81,9 % 2021 till 81,3 % 2022.

(80)

Slutligen uppgick lönsamheten för denna försäljning till 9 % under 2021, varefter den fortsatte att öka till 14,2 % under andra kvartalet (april–juni) 2022. Denna positiva utveckling bröts emellertid under tredje kvartalet (juli–september) 2022, då lönsamheten sjönk till 3,9 % för att sedan falla till en förlust på –0,2 % under fjärde kvartalet (oktober–december) 2022. Under 2022 var unionsindustrins vinst mindre än 1 %.

(81)

Följaktligen försämrades unionsindustrins situation mot slutet av skadeundersökningsperioden, framför allt på grund av vissa händelser under 2022 i kombination med det kvarstående importtrycket, vilket gjorde att unionsindustrin tvingades sänka sina priser och minska sin marknadsandel för att uppnå ett nollresultat.

(82)

Efter att ha utvärderat de berörda parternas synpunkter och beskrivit svaren på frågeformulären från användare och tillverkare, inbegripet utvecklingen av unionstillverkarnas ekonomiska indikatorer, kompletterade kommissionen denna analys med en framåtblickande bedömning av den sannolika utvecklingen för vissa faktorer om åtgärden skulle avslutas den 30 juni 2023. Framför allt undersökte kommissionen huruvida en ökning av importvolymen kan förväntas om åtgärden avslutas före det ursprungligen fastställda datumet.

(83)

I det första steget bedömde kommissionen om unionens marknad fortfarande var attraktiv, så som den konstaterat vid tidigare översyner. De uppgifter som utvärderades av kommissionen visade att unionen fortfarande var världens största importmarknad för stål. Faktum är att dess andel av den globala importen ökade med mer än tre procentenheter under 2022 jämfört med 2021 (45). Detta visade att unionens marknad inte bara fortsatte att vara den största importmarknaden totalt sett, utan även att dess ledande ställning förstärktes under 2022.

(84)

Därefter gjorde kommissionen en bedömning av unionsmarknadens attraktionskraft utifrån priserna. När det gäller prisnivåerna visade bedömningen att priserna på importen till unionen från de viktigaste leverantörsländerna konsekvent låg högre än deras exportpriser till andra marknader i tredjeland för huvuddelen av deras stålexport (i 50–81 % av alla nomenklaturnummer som omfattas av åtgärden var värdet av exporten till unionen högre än till andra marknader i tredjeländer; i genomsnitt såldes 69 % av produkterna med de berörda nomenklaturnumren till högre pris i unionen än på andra tredje marknader) (46). Bedömningen visade även att unionens marknad utgjorde en viktig och relevant exportmarknad för dessa länder (47). De länder som levererade mest stål till unionen var i regel även de som snabbt förbrukade sina tullkvoter.

(85)

Kommissionen drog därför slutsatsen att unionens marknad fortfarande var attraktiv för de exporterande länderna, både när det gäller volymer och priser.

(86)

Därefter konstaterade kommissionen att importvolymen till unionen låg kvar på höga nivåer jämfört med historiska uppgifter (det senaste årtiondet). Marknadsandelen för importen var också hög jämfört med tidigare nivåer och låg nära den topp som uppnåddes 2018 före införandet av en slutgiltig skyddsåtgärd (48). Jämfört med förbrukningen på unionens marknad under perioden 2021–2022, vilken minskade med –11 % (–21,3 miljoner ton), sjönk importen med –8 % (från 33,8 miljoner ton till 31,1 miljoner ton) medan försäljningen på hemmamarknaden också sjönk men då i snabbare takt, –12 %. Således ökade marknadsandelen för importen trots en tvåsiffrig minskning av förbrukningen på unionens marknad. Kommissionen drog därför slutsatsen att importandelen på unionens marknad fortsatte att ligga på en hög nivå och att den till och med ökade under 2022 jämfört med 2021 trots en minskning av förbrukningen.

(87)

Som anges i skälen 39 och 40 bekräftade kommissionen även att situationen för den globala överkapaciteten i stålsektorn under 2022 fortsatte att följa samma uppåtgående trend. Därför, och i avsaknad av bevis från de berörda parterna som skulle kunna visa motsatsen, drog kommissionen slutsatsen att dess tidigare slutsatser angående överkapacitetens konsekvenser för marknaden och stålproducenternas resultat fortfarande var giltiga.

(88)

Likaså drog kommissionen slutsatsen att de exporterande länderna generellt sett inte hade kunnat hitta andra exportvägar för att kompensera de handelsvolymer som gått förlorade på den amerikanska marknaden och unionens marknad sedan 2018. Faktum är att deras sammanlagda export till andra marknader i allmänhet var lägre än de var 2018.

(89)

Mot bakgrund av ovanstående drog kommissionen slutsatsen att importen till unionen skulle öka om skyddsåtgärden upphör att gälla den 30 juni 2023. Utvecklingen av importen, användningen av tullkvoter och importens marknadsandel under den senaste skadeundersökningsperioden bekräftade att unionens marknad var attraktiv och att de ledande exportländerna ville få ökat tillträde till unionens marknad, särskilt för vissa produktkategorier.

(90)

På grundval av en noggrann analys av de inlagor och den motbevisning som tagits emot från berörda parter som begärt att skyddsåtgärden skulle upphöra att gälla den 30 juni 2023 (avsnitt 4.1), de svar som lämnats på frågeformulären (avsnitt 4.2) och slutsatserna i den framåtblickande bedömningen (avsnitt 4.3) drog kommissionen slutsatsen att det inte är motiverat att avsluta åtgärden den 30 juni 2023 mot bakgrund av rådande omständigheter och tillgängliga uppgifter. Om åtgärden avslutas i detta skede skulle importvolymen sannolikt öka och därmed riskera att undergräva unionsindustrins situation. Som en följd av denna slutsats, och eftersom åtgärden ska fortsätta att gälla fram till den 30 juni 2024, gjorde kommissionen, i enlighet med tillkännagivandet om inledande, en bedömning av förteckningen över de utvecklingsländer som borde omfattas av eller undantas från åtgärden mot bakgrund av uppdaterade importuppgifter (avsnitt 5). Kommissionen bedömde även huruvida den nuvarande liberaliseringsnivån på 4 % fortfarande var lämplig (avsnitt 6).

(91)

Utvecklingsländer som är WTO-medlemmar omfattas inte av tillämpningen av den slutgiltiga åtgärden så länge det berörda landets andel av den totala importen till EU ligger kvar under 3 % för varje produktkategori. Om den sammanlagda andelen av importen från utvecklingsländer (vars individuella andel är lägre än 3 %) överstiger 9 % i en viss kategori kommer alla utvecklingsländer att omfattas av åtgärden i den produktkategorin (49). Kommissionen har åtagit sig att övervaka utvecklingen av importen efter antagandet av åtgärden och att regelbundet se över förteckningen över de länder som inte omfattas.

(92)

Den senaste uppdateringen gjordes inom ramen för den senaste översynen av skyddsåtgärdens funktion i juni 2022 och baserades på importuppgifter från 2021. För att anpassa förteckningen över utvecklingsländer som omfattas av eller är undantagna från åtgärden uppdaterade kommissionen beräkningen på grundval av de senast tillgängliga konsoliderade importuppgifterna, dvs. importstatistiken för 2022 (50).

(93)

Uppdateringen ledde till följande ändringar (den uppdaterade tabellen finns i bilagan till den här förordningen):

(94)

När det gäller denna justering hävdade vissa berörda parter att kommissionen, när den uppdaterade sin förteckning över utvecklingsländer, inte med automatik borde ha inkluderat de utvecklingsländer som för tillfället inte omfattas av åtgärden och vars import skulle ha kompenserat för de volymer som tidigare importerades från Ryssland och Belarus före införandet av importförbudet. Dessa parter menade att den metod som användes av kommissionen vid beräkningen av importandelen på grundval av de tröskelvärden som fastställts i den grundläggande EU-förordningen om skyddsåtgärder inte var lämplig mot bakgrund av den exceptionella politiska situation som uppstått efter Rysslands oprovocerade och oberättigade militära angrepp mot Ukraina. Med andra ord begärde dessa parter att kommissionen skulle ändra den nämnare som används för att beräkna utvecklingsländernas importandel genom att undanta vissa ursprungsländer i vissa produktkategorier.

(95)

Kommissionen påpekade att reglerna för att undanta utvecklingsländer fastställs i artikel 9.1 i WTO-avtalet om skyddsåtgärder och artikel 18 i den grundläggande EU-förordningen om skyddsåtgärder. Kommissionens tolkning av dessa bestämmelser är därför att det inte finns utrymme att undanta viss import från beräkningen.

(96)

Faktum är att kommissionen, oberoende av de skäl som framförts, ansåg att om en undersökande myndighet själv fick välja vilken import som skulle ingå i den relevanta beräkningen av tröskelvärden enligt dessa bestämmelser skulle det oundvikligen riskera att leda till en diskriminerande behandling av de berörda parterna.

(97)

Därför kunde kommissionen inte godta den tolkning av de relevanta bestämmelserna om beräkning av tröskelvärden för att utesluta utvecklingsländer som gjorts av vissa berörda parter.

(98)

Den nuvarande liberaliseringstakten för skyddsåtgärden har fastställts till 4 % per år (52). Kommissionen har i denna undersökning bedömt huruvida denna liberaliseringsnivå fortfarande är lämplig.

(99)

Vissa berörda parter begärde att liberaliseringsnivån skulle höjas, t.ex. till 5 %. Å andra sidan avvisade andra berörda parter begärandena om en ytterligare höjning av liberaliseringsnivån med argumentet att den var omotiverad.

(100)

Mot bakgrund av den senaste negativa utvecklingen på unionens stålmarknad, osäkerheten i de ekonomiska prognoserna för den närmaste framtiden, särskilt för unionen, och det faktum att tullkvoter fanns tillgängliga i de olika produktkategorierna under hela perioden, ansåg kommissionen att en höjning av liberaliseringsnivån över dess nuvarande nivå inte var motiverad.

(101)

Därför kommer tullkvoterna att fortsätta att öka med 4 % från och med den 1 juli 2023 för alla produktkategorier. De specifika volymerna för perioden 1 juli 2023–30 juni 2024 (på kvartalsbasis) fastställs i bilaga II till förordningen om den tredje översynen av skyddsåtgärdens funktion.

(102)

Slutligen är denna översyn om ändring av skyddsåtgärderna även förenlig med de skyldigheter som följer av de bilaterala avtal som ingåtts med vissa tredjeländer.

(103)

De åtgärder som föreskrivs i denna förordning är förenliga med yttrandet från den kommitté för skyddsåtgärder som inrättats genom artikel 3.3 i förordning (EU) 2015/478 respektive artikel 22.3 i förordning (EU) 2015/755.