Yttrande från Europeiska regionkommittén – EU:s kommuners och regioners roll i återuppbyggnaden av Ukraina

(2022/C 498/03)

Huvudföredragande: Dario NARDELLA (IT–PES), borgmästare, Florens Referensdokument: Remiss från det tjeckiska rådsordförandeskapet Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, Europeiska rådet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén – Stöd till och återuppbyggnad av Ukraina COM(2022) 233 final

POLITISKA REKOMMENDATIONER

EUROPEISKA REGIONKOMMITTÉNS (ReK) STÅNDPUNKT

1.

Europeiska regionkommittén fördömer återigen det oprovocerade krig som Ryssland för mot Ukraina, vilket utgör ett gravt brott mot internationell rätt, en kränkning av demokratiska principer och rättsstatsprincipen, en oprovocerad, omotiverad och oförsvarlig aggression mot det ukrainska folket samt ett angrepp på Ukrainas suveränitet och territoriella integritet, som ReK upprepar sitt orubbliga stöd för. ReK ansluter sig därför till de globala fördömandena av de så kallade folkomröstningarna i de ryskockuperade områdena i Ukraina i slutet av september 2022, eftersom de strider mot nästan alla tänkbara demokratiska normer. EU:s medlemsstater, EU-institutionerna och EU:s partnerländer uppmanas att förbli enade i sitt stöd till Ukraina, som också kämpar för vår frihet och för de europeiska värdena. Konsekventa sanktioner är avgörande för detta stöd och för att sätta press på den ryska angriparen.

2.

Det är djupt beklagligt att Rysslands invasion inte bara har lett till mer än 10 000 dödsoffer – huvudsakligen civila – och många fler skadade, utan även till miljontals fördrivna personer i Ukraina och i tredjeländer. ReK fördömer att de ryska angriparna i det ockuperade Ukraina riktar in sig på lokala och regionala företrädare, liksom journalister och människorättsförsvarare, som de tar till fånga och för bort. Tillsammans med Europarådets kongress för lokala och regionala myndigheter kräver vi att dessa personer omedelbart och villkorslöst friges. Kommittén understryker att den ryska invasionen har lett till en massiv förstörelse av Ukrainas infrastruktur och byggnader, skolor, sjukhus, civila bostäder och kulturarv, enligt vissa uppskattningar till ett värde av drygt 750 miljarder euro, och en avsevärd förväntad minskning av BNP med 35 % (enligt Internationella valutafonden IMF:s prognoser). ReK framhåller också att Ukrainas ekonomi har förlorat 30–50 % av sin produktionskapacitet, och förlusterna är koncentrerade till ekonomiskt viktiga regioner i östra och södra Ukraina.

3.

Återuppbyggnaden av Ukraina är en europeisk nödvändighet och en moralisk skyldighet som dels kommer att kräva ytterligare resurser utöver EU:s nuvarande fleråriga budgetram, eventuellt genom tillämpning av artikel 122 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, dels ny finansiering utanför budgeten. Med tanke på de exceptionella omständigheter som omger kriget i Ukraina stöder ReK idén om att tidigarelägga halvtidsöversynen av den fleråriga budgetramen till 2023.

4.

Av de 9 miljarder euro i makroekonomiskt stöd som EU utlovat till Ukraina har man hittills enats om endast 6 miljarder euro, jämfört med de uppskattade månatliga behoven på 5–7 miljarder euro. Krigssituationen kräver en avsättningsnivå på 70 % i EU:s budget, jämfört med den normala nivån på 9 %, och EU:s budget för 2021–2027 har inte längre tillräckliga marginaler för att finansiera lån. ReK betonar därför behovet av alternativa sätt att finansiera stödet, bland annat genom ytterligare offentliga garantier från medlemsstaterna.

5.

Europeiska regionkommittén understryker att återuppbyggnadsprocessen måste följa en nedifrån och upp-strategi, med deltagande av Ukrainas och EU:s lokala och regionala myndigheter, och bygga på Ukrainas decentraliseringsreform, som redan före den 24 februari 2022 var långt framskriden. Vi hänvisar i detta sammanhang till rekommendationerna i studien om utmaningar och möjligheter för de lokala och regionala myndigheternas deltagande i återuppbyggnaden av Ukraina (1), som offentliggjordes i september 2022. En decentraliserad återuppbyggnadsprocess är också det bästa sättet att ge de ukrainska medborgarna utsikter att stanna kvar i sitt land och därigenom dämpa ytterligare migrationsströmmar. Samtidigt avvisar ReK konstlade hinder för ukrainska medborgares invandring och anser att man snart bör överväga en översyn av rådets direktiv 2001/55/EG (2) om tillfälligt skydd för att ge flyktingar en uppehållsgaranti på mer än tre år.

6.

Europeiska rådets beslut att bevilja Ukraina status som kandidatland välkomnas. Kandidatstatusen bör bli en drivkraft för den ukrainska administrationens nya reformansträngningar, och återuppbyggnaden bör utgöra en möjlighet till ytterligare tillnärmning till EU:s normer och politik. I detta sammanhang betonar ReK att associeringsavtalet mellan Ukraina och EU redan omfattar cirka 70 % av EU:s regelverk. Kommittén förväntar sig att Ukraina fortsätter sin kamp mot korruption, som i kommissionens yttrande om Ukrainas ansökan om medlemskap i Europeiska unionen fastställdes som ett av de sju områden där brådskande reformer behövs (3) och som kommer att bedömas före utgången av 2022. Reformerna bör också ge garantier för en öppen och rättvis fördelning av biståndsmedlen.

7.

ReK skulle, även inom ramen för en gemensam rådgivande kommitté, kunna inleda åtgärder med syftet att förbereda i synnerhet tillnärmningen till EU:s regelverk för sammanhållningspolitiken samt stödja kapacitetsuppbyggnad och god samhällsstyrning genom kollegialt lärande och utbyte av bästa praxis.

Allmänna principer för återuppbyggnadsprocessen i Ukraina

8.

Kommittén ser positivt på Luganoförklaringen, där man erkänner det ukrainskt ledda utkastet till återhämtnings- och utvecklingsplan som en övergripande ram för återhämtningsprocessen, vilken möjliggör ett samordnat deltagande av och partnerskap med flera berörda parter.

9.

Det internationella samfundet bör under EU:s ledning inrätta en effektiv samordningsplattform mellan Ukrainas regering och alla dess bilaterala och multilaterala partner, organisationer och internationella finansinstitut och givare, med målet att utarbeta och genomföra Ukrainas återhämtnings- och utvecklingsplan. Kommissionens planer på att inrätta en återuppbyggnadsplattform för Ukraina, som samordnar all givarfinansiering för återuppbyggnaden av landet, är avgörande för detta ändamål förutsatt att plattformen tillämpar partnerskapsprincipen till fullo och involverar alliansen av kommuner och regioner för att återuppbygga Ukraina som en fullvärdig partner i alla skeden av planerings- och genomförandefaserna.

10.

Kommittén instämmer i att återuppbyggnadsprocessen i Ukraina bör differentieras både vad gäller tidsplan, säkerhetsrisk och regional utsatthet för kriget samt särskilda sammanhållningsutmaningar (4). Det första steget – förmodligen medan fientligheterna fortfarande pågår – bör vara katastrofinsatser, det andra steget att återställa kritisk infrastruktur och kritiska tjänster och det tredje steget att bana väg för långsiktig hållbar tillväxt. I alla dessa tre steg av återuppbyggnaden måste uppmärksamhet ägnas åt kapacitetsuppbyggnad av kommunerna så att de lokala myndigheterna i Ukraina ges möjlighet att själva samordna återuppbyggnaden i sitt område.

11.

EU och andra internationella givare, inbegripet enskilda medlemsstater, bör i det första steget tillhandahålla omedelbar biståndsfinansiering för att hjälpa den ukrainska befolkningen att tryggt klara av nästa vinter. I de regioner som ligger i frontlinjen bör denna finansiering inriktas på humanitärt bistånd (livsmedel, bränsle, läkemedel, system för dricksvatten och behandling av dricksvatten osv.), tillhandahållande av tillfälliga bostäder (tält, monteringsfärdiga bostadskomplex, värmesystem osv.), minröjning samt logistiskt stöd, för att undvika att dessa regioner isoleras, och även på att tillhandahålla nödvändiga transportmedel såsom bussar, ambulanser, brandbilar, lastbilar, grävmaskiner osv. I regioner som efter omständigheterna är ganska säkra, och i regioner som ligger relativt långt från striderna, bör tekniskt stöd ges i syfte att tillhandahålla tjänster, ge husrum åt och integrera internflyktingar, omlokalisera industriell kapacitet och säkra transportkorridorer för humanitärt bistånd till och export från Ukraina.

12.

I detta sammanhang välkomnar kommittén att kommissionen den 16 september i det första steget åtog sig att tillhandahålla 150 miljoner euro för att hjälpa internflyktingar i Ukraina och 100 miljoner euro för återuppbyggnad av skolor som förstörts i ryska bombningar, men anser att dessa belopp i hög grad är otillräckliga mot bakgrund av behoven för det första steget av den snabba återhämtningen, vilka beräknas till 17 miljarder euro, varav 3,4 miljarder euro redan 2022.

13.

Det andra steget i återuppbyggnadsprocessen bör ägnas åt återställande av kritisk infrastruktur och kritiska tjänster, inbegripet fjärrvärme, el, vatten och avlopp, skolor, sjukhus och civila bostäder. Offentliga bygg- och anläggningsarbeten skulle göra det möjligt att anställa människor i områden med omfattande förstörelse.

14.

ReK föreslår att det tredje steget i återuppbyggnadsprocessen ska lägga grunden för långsiktig hållbar tillväxt på grundval av en strategi för integrerad planering på territoriell nivå, där man drar nytta av systemiska strategier för hållbara, gröna, smarta och inkluderande områden utifrån OECD:s princip om bättre återuppbyggnad. Detta steg bör särskilt inriktas på att uppnå det mål som den ukrainska regeringen har fastställt om att fram till 2030 minska alla utsläpp av växthusgaser med 65 %. Alla investeringar i energisektorn bör bidra till utfasningen av fossila bränslen och till att minska Ukrainas beroende av fossila bränslen, med tanke på att 30 % av solenergikapaciteten och 90 % av vindkraftsanläggningarna har förstörts eller ligger i områden som ockuperas av ryska styrkor. Investeringarna bör också inriktas på att återuppbygga många ukrainska kommuners fjärrvärmesystem, vilka ska ersättas med moderna fjärrvärmesystem som inte bygger på förbränning av fossila bränslen. I detta steg skulle det också vara av avgörande betydelse att återuppbygga bostadsbeståndet, skolor och sjukhus för att ge ukrainska flyktingar och fördrivna personer möjlighet att komma tillbaka till de hem de hade före kriget.

15.

EU, medlemsstaterna och internationella finansinstitut bör ge bidrag snarare än lån, eftersom Ukraina sannolikt inte kommer att ha råd med lånekostnader eller klara av att betala tillbaka ytterligare skulder på kort sikt. Lån skulle öka risken för en skuldkris i framtiden, med tanke på att Ukraina redan före kriget hade en utlandsskuld på cirka 130 miljarder euro, vilket motsvarar 80 % av BNP. Om institutionerna inte kan ge bidrag bör lån ges utan eller med mycket låga räntor, särskilt för projekt som syftar till att bistå kommuner.

16.

Mot bakgrund av den inledda processen för Ukrainas anslutning till EU och för att legitimera en stark samordnande roll för EU i återuppbyggnadsstrategin bör kommissionen föreslå en omfattande återuppbyggnadsfacilitet för Ukraina, som kan utformas på samma rättsliga grund som EU:s facilitet för återhämtning och resiliens med en återbetalning från och med 2027. Denna facilitet bör göra det möjligt för EU att förfinansiera en betydande andel (40 %) av kostnaderna för återuppbyggnad och återhämtning i Ukraina, som Ukrainas regering, kommissionen och Världsbanken gemensamt uppskattat till 349 miljarder euro för perioden mellan den 24 februari och den 1 juni 2022, med särskilt stor betydelse för bostads-, transport-, handels- och industrisektorerna och med förstörelsen koncentrerad till regionerna Tjernihiv, Donetsk, Luhansk, Charkhiv, Kiev och Zaporizjzja.

17.

I ljuset av detta är det positivt att gruppen av Ukrainas sex fordringsländer enligt ett tillkännagivande av den 20 juli är beredd att skjuta upp betalningen av den skuld som Ukraina har ingått med gruppens medlemmar fram till slutet av 2023.

18.

ReK uppmuntrar EU och internationella finansinstitut att förbereda de rättsliga grunderna för användning av ryska tillgångar, som frysts inom ramen för sanktioner, för Ukrainas återuppbyggnadsprocess.

19.

Snabbhet är avgörande för att ta itu med den humanitära katastrofen i Ukraina och därför är det nödvändigt att villkoren ska vara rimliga och anpassade till omständigheterna och baseras på mätbara och verifierbara resultat.

20.

Återuppbyggnadsprocessen bör bygga på höjda sociala och miljömässiga standarder och dessa bör tillnärmas EU:s regelverk. ReK uppmanar därför de ukrainska myndigheterna att fullt ut anpassa sin arbetslagstiftning till de normer som Internationella arbetsorganisationen anger.

21.

ReK välkomnar Luganoförklaringens princip om demokratiskt deltagande, som kräver att återhämtningsprocessen ska vara en insats som omfattar hela samhället, inbegripet fördrivna medborgare i Ukraina och utomlands, lokalt självstyre och faktisk decentralisering. ReK stöder också förklaringens stöd för flerpartsengagemang och betoningen på integritet, öppenhet och ansvarsskyldighet som grundläggande principer för ett framgångsrikt genomförande av den nationella återhämtnings- och utvecklingsplanen.

Kommunernas och regionernas roll

22.

ReK välkomnar president Volodymyr Zelenskyjs bärande idé för Ukrainas återuppbyggnad och långsiktiga utveckling, som bygger på partnersamverkan mellan kommuner och regioner i Ukraina och EU, samt Europeiska rådets ordförandes inbjudan till ReK att stödja återuppbyggnadsplanen för Ukraina, som är förankrad i en praktisk och välgrundad strategi med samarbete mellan lokala och regionala myndigheter i Ukraina och EU.

23.

Alliansen av kommuner och regioner för att återuppbygga Ukraina, som lanserades den 30 juni 2022, är ett verktyg för att kartlägga de lokala och regionala behoven i Ukraina, samordna insatserna med de kommuner och regioner i EU som är redo att använda resurser för att stödja en effektiv och hållbar återuppbyggnad av Ukraina och underlätta samarbetet mellan dess viktigaste partner med EU-institutionerna och inom ”återuppbyggnadsplattformen för Ukraina”, samt mellan EU:s och Ukrainas lokala och regionala myndigheter och sammanslutningar, och visa upp återuppbyggnadsprojekt som genomförs av ukrainska lokala myndigheter.

24.

ReK åtar sig att via alliansen underlätta tillhandahållandet av sakkunskap genom ett program för partnersamverkan och kollegialt utbyte för att bygga upp kapacitet, främja god samhällsstyrning och ge tekniskt stöd till ukrainska kommuner och regioner, med målet att ge de ukrainska kommunerna och regionerna möjlighet att genomföra en återuppbyggnadsprocess som inte bara omfattar en hållbar återuppbyggnad av infrastrukturen utan även den sociala dimensionen, utbildning, demokrati och samhällsstyrning. Även om bilaterala kollegiala program med kommuner och regioner, inklusive partnersamverkan, kan vara mycket lämpliga i vissa kapacitetsuppbyggnads- och återuppbyggnadsinsatser på lokal nivå, skulle bredare investeringsprogram kunna involvera en större grupp kommuner och regioner samt kunniga intressenter, även i syfte att förbereda tillnärmningen till styrningsmodellerna för EU:s regionalpolitik.

25.

ReK uppmanar EU att erkänna de lokala och regionala myndigheternas nyckelroll vid sidan av alla sammanslutningar av lokala myndigheter i Ukraina och EU som ingår i den europeiska alliansen av kommuner och regioner för att återuppbygga Ukraina (5), och förväntar sig riktat stöd för att stärka kapaciteten hos de ukrainska lokala myndigheterna och deras sammanslutningar, vilket skulle kunna samordnas via den framtida återuppbyggnadsplattformen för Ukraina.

26.

Ukrainas reformer för decentralisering och regional utveckling har i hög grad bidragit till konsolideringen av den lokala demokratin, stärkt självstyre och den allmänna motståndskraften hos landets lokalsamhällen. Dessa reformer genomfördes med betydande stöd från EU:s lokala och regionala myndigheter och deras sammanslutningar, bland annat genom programmet ”U-LEAD with Europe”, och med riktat stöd från ReK inom dess arbetsgrupp för Ukraina och genom kollegialt samarbete. Dessa framgångsrika decentraliseringsreformer har fört Ukraina närmare EU och dess värden frihet, demokrati och rättsstatsprincipen.

27.

Kommittén betonar att EU:s regioner som gränsar till Ukraina har visat solidaritet utan motstycke genom att ta emot ett stort antal ukrainare som flyr från kriget och att de därför också behöver samordnat och systematiskt stöd från EU.

28.

ReK föreslår att man utvecklar ett förstärkt U-LEAD-program som utvecklas till det viktigaste multilaterala instrumentet för att stödja lokalsamhällen och främja decentralisering i Ukraina. Detta ”U-LEAD 2.0” skulle bygga på medel från en särskild budgetpost för stöd till den fortsatta decentraliseringen i Ukraina och till de lokala och regionala myndigheternas kapacitetsuppbyggnad, så att de snarast möjligt kan tillämpa EU:s regelverk för sammanhållningspolitiken. Det skulle vara ett program för kollegialt utbyte och ett program för gemensamma investeringsprojekt, som skulle möjliggöra ett nära deltagande av lokala och regionala myndigheter i EU och Ukraina i planeringen och genomförandet av den EU-stödda återuppbyggnaden.

29.

ReK påminner om den breda kollegiala erfarenhet med deltagande av ReK-ledamöter som vunnits i men även utanför Ukraina, och insisterar på den roll som ReK och dess partner i alliansen, i egenskap av EU:s nav för kollegialt samarbete på lokal och regional nivå, skulle kunna spela för att mobilisera EU:s kommuner och regioner till stöd för återuppbyggnaden av Ukraina.

30.

Det är mycket viktigt att ge det lokala självstyret ännu större möjligheter att inta en ledande roll i återhämtningen och återuppbyggnaden tillsammans med Ukrainas centralregering, EU och andra internationella partner. ReK upprepar sin vädjan om ett fortsatt fokus på att förbättra god lokal och regional samhällsstyrning, inbegripet öppenhet, korruptionsbekämpning, skydd av de lokala mediernas frihet och främjande av e-förvaltning.

31.

Det behövs en enkel åtagandemekanism, undanröjande av byråkratiska hinder och tillräckliga resurser som skulle göra det möjligt för EU-institutioner, europeiska kommuner, regioner, euroregioner, europeiska grupperingar för territoriellt samarbete och sammanslutningar att hjälpa sina ukrainska motparter med deras återuppbyggnadsinsatser samt en inkluderande strategi som sammanför kommuner och regioner, i syfte att bevara samstämmigheten med det som hittills har uppnåtts för Ukrainas hållbara territoriella utveckling (i Ukraina och i EU).

32.

Vi lyfter fram den viktiga roll som EU:s strategi för Donauregionen, som Ukraina deltar i, spelar när det gäller att bistå Ukraina vid återuppbyggnaden. Denna strategi utgör en integrerad ram för samarbetet, med deltagande av regionala och lokala myndigheter.

33.

ReK välkomnar i detta sammanhang Eurocities initiativ att den 19 augusti med de behöriga ukrainska myndigheterna underteckna ett samförståndsavtal för att stödja en hållbar återuppbyggnad av ukrainska städer (6), vilket kompletterar det samarbete som inletts inom ramen för alliansen.

34.

Kommittén välkomnar kommissionens åtagande att tillåta flexibilitet för att fortsätta med programmen för gränsöverskridande samarbete med stöd av det europeiska grannskapsinstrumentet samt med Interregprogrammen för transnationellt samarbete, och i synnerhet dess åtagande att till 100 % medfinansiera de gränsöverskridande programmen med Ukraina och Moldavien för att genomföra samarbetsprojekt som störts av den ryska militära aggressionen mot Ukraina.

35.

Kommittén efterlyser att insatser inom ramen för befintliga Interregprogram som involverar ukrainska regioner ska ingå i återuppbyggnadsprocessen.

36.

ReK efterlyser ett ändamålsenligt system för flernivåstyre som bygger på OECD:s principer om offentliga investeringar på alla förvaltningsnivåer.

37.

Kommittén förväntar sig att de ukrainska lokala och regionala myndigheterna får tillgång till EU-program såsom Horisont Europa och EU4Culture.

38.

Kommittén erinrar om att alliansen bjuder in institutionella finansiella partner såsom Europeiska investeringsbanken EIB (särskilt inom ramen för EIB:s och ReK:s handlingsplan), Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling EBRD, Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling OECD och Europarådets utvecklingsbank för att förbereda projekt på lokal och regional nivå med stöd av EU:s lokala och regionala expertis.

39.

ReK betonar den nyckelroll som borgmästare och regionala ledare i Ukraina spelar för nationens motståndskraft och lovordar deras mod i kampen för våra värden, som är en inspirationskälla för alla européer och bidrar till den starka dynamiken för lokal demokrati och lokal egenmakt, som måste vara en viktig del av återuppbyggnaden av Ukraina.

---

(1)  https://cor.europa.eu/sv/engage/studies/Pages/default.aspx?from=01/01/2022&to=01/01/2023

(2)  Rådets direktiv 2001/55/EG av den 20 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta (EGT L 212, 7.8.2001, s. 12).

(3)  Kommissionens yttrande om Ukrainas ansökan om medlemskap i Europeiska unionen, COM(2022) 407 final, 17 juni 2022.

(4)  Se ”Blueprint for the Reconstruction of Ukraine”: https://cepr.org/publications/books-and-reports/blueprint-reconstruction-ukraine.

(5)  https://cor.europa.eu/sv/engage/Pages/European-Alliance-of-Cities-and-Regions-for-the-reconstruction-of-Ukraine.aspx

(6)  https://www.president.gov.ua/en/news/u-prisutnosti-prezidenta-pidpisano-memorandum-z-eurosities-s-77165