1.6.2010   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 142/7

(1)

Den 26 april 2010 granskade rådet Irlands uppdaterade stabilitetsprogram för 2009–2014.

(2)

Efter en tid av mycket hög tillväxt under andra halvan av 1990-talet övergick Irland till en stadigare tillväxt underbyggd av hög inhemsk efterfrågan 2001–2007. Irlands konkurrensläge försvagades något under den perioden på grund av pris- och löneinflation i kombination med avklingande produktivitetstillväxt. Den kraftiga nedgången på bostadsmarknaden från toppen 2006 ledde till en allvarlig ekonomisk nedgång, som förvärrats av den globala finanskrisen och recessionen hos Irlands viktigaste handelspartner.

Trots fem konsolideringspaket sedan mitten av 2008 har utvecklingen också lett till en drastisk försämring av Irlands statsfinanser, i det att det offentliga saldot gått från ett överskott 2007 till en tvåsiffrig underskottskvot 2009 och en statsskuld som översteg referensvärdet på 60 % av BNP under 2009. Den 27 april 2009 fann därför rådet i enlighet med artikel 104.6 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen att det förelåg ett alltför stort underskott i Irland, och uppsatte den 2 december 2009 en tidsfrist för korrigering av underskottet senast 2014. En första central utmaning för de närmaste åren är att genomföra en brett upplagd, trovärdig strategi för finanspolitisk konsolidering, med utgångspunkt i de avsevärda ansträngningar som redan gjorts. En andra utmaning är att återgå till hållbar tillväxt, något som kommer att kräva omskolning och kompetenshöjning hos de nyligen arbetslösa, återvunnen konkurrenskraft genom produktivitetshöjande åtgärder och adekvat lönepolitik samt främjande av en omstrukturering av finanssektorn under ordnade former. Reformeringen av pensionssystemet är ytterligare en utmaning när det gäller att förbättra de offentliga finansernas långsiktiga stabilitet.

(3)

Även om mycket av den konstaterade reala BNP-nedgången är konjunkturberoende i en krissituation, har också den potentiella produktionsnivån påverkats negativt. Dessutom kan krisen, om den fortsätter, påverka den potentiella tillväxten på medellång sikt genom lägre investeringar, kreditåtstramningar, ökad strukturell arbetslöshet och en återgång till nettoutvandring. Vidare kommer den ekonomiska krisen att få konsekvenser som samverkar med de negativa effekterna av den åldrande befolkningen på den potentiella produktionen och de offentliga finansernas hållbarhet. För att främja den potentiella tillväxten blir det mot denna bakgrund viktigt att öka strukturreformernas takt. Särskilt viktigt för Irland är reformer inom humankapital, konkurrens och FoU.

(4)

Det makroekonomiska scenario som programmet bygger på utgår från att ekonomin efter minskningarna av den reala BNP med 7,5 % under 2009 och 1,4 % under 2010 kommer att återgå till tillväxt med i medeltal 4 % under perioden 2011–2014. Enligt de uppgifter som för närvarande är tillgängliga (2) förefaller scenariot bygga på rimliga antaganden om tillväxten 2010 och gynnsamma antaganden därefter, särskilt med tanke på den trendmässigt minskade tillväxt som är att vänta på grund av den rådande krisen i förening med de pågående justeringarna av balansräkningarna. Programmets inflationsprognos förefaller realistisk, med tanke på den förväntade långvariga omställningen på arbetsmarknaden. Den förväntade återgången till positiv bytesbalans förefaller förutsätta att konkurrenskraften fortsätter att öka.

(5)

I programmet beräknas det offentliga underskottet för 2009 uppgå till 11,7 % av BNP. Den stora försämringen från ett underskott på 7,2 % av BNP under 2008 beror i mångt och mycket på de avsevärda följdverkningar som den omfattande recessionen har gett på de offentliga finanserna, bland annat stora minskningar av skatteintäkter och en stark ökning av arbetslöshetsrelaterade utgifter. Samtidigt har de omfattande konsolideringspaket som antagits sedan mitten av 2008, med en sammanlagd underskottsminskande effekt som av myndigheterna bedöms uppgå till 5 % av BNP under 2009, bidragit till att begränsa försämringen av statsfinanserna. Även om den finanspolitiska strategin överlag är inriktad på att få ned underskottet har Irland också antagit ett paket med måttliga stimulansåtgärder till stöd för ekonomisk verksamhet på 0,7 % av BNP i enlighet med den ekonomiska återhämtningsplanen för Europa. I enlighet med den exitstrategi som rådet förordar och i syfte att korrigera det alltför stora underskottet senast 2014 planeras avsevärda statsfinansiella åtstramningar även i fortsättningen under programperioden.

(6)

Underskottskvoten på 11,6 % av BNP ska enligt planerna stabiliseras 2010 jämfört med 2009, genom ett omfattande sparpaket på 2,5 % av BNP som på det hela taget överensstämmer med rådets rekommendation enligt artikel 126.7 av den 2 december 2009. Mot bakgrund av den snabba ökningen av räntebördan är det tänkt att det primära saldot ska förbättras med 0,75 procentenhet av BNP.

Nästan hela justeringssatsningen ligger på utgiftssidan, bland annat i form av lönesänkningar i den offentliga sektorn, besparingar inom socialförsäkringssystemet, besparingar på andra löpande utgifter och en minskning av de offentliga investeringarna, vilka alla i ungefär lika stor utsträckning bidrar till det totala sparpaketet. På inkomstsidan uppvägs intäkterna från den nya koldioxidskatten i stort sett av en sänkning av den allmänna mervärdsskattesatsen och punktskatterna på alkohol. Trots dessa konsolideringsåtgärder torde den primära kvoten mellan utgifter och BNP stiga något, på grund av högre arbetslöshetsrelaterade utgifter. Kvoten mellan inkomster och BNP förväntas öka med 1 procentenhet på grund av ökande kvoter mellan sociala avgifter och övriga inkomster och BNP (3), vilket mer än väl torde uppväga en ytterligare minskning av kvoten mellan skatter och BNP. Den planerade finanspolitiska positionen förefaller vara neutral 2010, eftersom det strukturella underskottet, dvs. det konjunkturrensade underskottet minus engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder, beräknat enligt de gemensamma metoderna, förväntas hålla sig i princip oförändrat från 2009. Det är dock viktigt att notera att utan sparpaketet på 2,5 % av BNP skulle det finanspolitiska läget ha förvärrats avsevärt även 2010. Den fortsatta underliggande försämringen av statsfinanserna om ett nollalternativ hade valts förklarar hur valet av en nedifrån-och-upp-metod (sparpaketet i budgeten för 2010 uppgår till 2,5 % av BNP) och en uppifrån-och-ned-metod (oförändrat strukturellt underskott) påverkar bedömningen av justeringsansträngningen.

(7)

Det viktigaste målet för programmets medelfristiga budgetstrategi är ytterligare konsolideringar, så att underskottet pressas ned under 3 % av BNP före slutet av programperioden (2014). Det nominella underskottet ska förbättras med 1,75 procentenheter av BNP 2011, 2,75 procentenheter 2012, 2,25 procentenheter 2013 och 2 procentenheter 2014, när det primära saldot torde övergå till överskott igen. Denna strategi är vid första påseendet överensstämmande med rådets rekommendation enligt artikel 126.7 av den 2 december 2009.

För att nå målen planerar regeringen ytterligare, kvantifierade konsolideringsåtgärder rörande budgetens löpande utgifter i kombination med en frysning av kapitalutgifterna (efter minskningen 2011). Dessa ansträngningar kompletteras dock inte av brett upplagda åtgärder. Programmets tekniska prognoser ger vid handen att konsolideringen är tänkt att främst röra utgifterna, då utgiftskvoten ska minskas med nära 7 procentenheter av BNP under åren 2010–2014, särskilt inom offentlig konsumtion och sociala utbetalningar, medan intäktskvoten ska öka med nära 2 procentenheter. Det strukturella saldot förväntas förbättras med 1 procentenhet av BNP 2011 och 1,75 procentenheter per år under perioden 2012–2014. Enligt myndigheternas uppgifter är det medelfristiga målet för Irlands finanspolitik ett strukturellt underskott på 0,5 % av BNP, men enligt programmet räknar man inte med att nå det målet under programperioden. Med hänsyn till de senaste beräkningarna och skuldnivån, motsvarar detta medelfristiga mål paktens mål.

(8)

Budgetresultaten kan bli sämre än planerat för 2010 och avsevärt sämre än planerat därefter. För det första underbyggs de omfattande konsolideringsansträngningar som planeras från och med 2011 inte av åtgärder, vilket innebär att det är oklart hur intäkterna ska bidra i förhållande till utgifterna till ansträngningarna. Risken förvärras av det förhållandet att man uppger att även den planerade storleken på konsolideringspaketen för de olika åren kommer att ses över inför kommande budgetar, trots att ett sparpaket för 2010 genomfördes i tidigare tillkännagiven omfattning. För det andra vidlåder en betydande risk de ekonomiska utsikterna, som förefaller vara optimistiska under programmets senare år. Med tanke på den planerade konsolideringens storlek finns det också risk för utgiftsöverskridanden 2010 och senare år, i så stor omfattning att den ännu oformulerade strategin bör bygga på utgiftsdisciplin. Samtidigt noteras att avsevärda konsolideringsansträngningar redan genomförts sedan mitten av 2008. Särskilda ytterligare risker rör regeringens bankgarantier till stöd för finanssektorn, som om de tas i anspråk skulle innebära ökade underskott och skuldsättning. En del av kostnaderna för det offentliga stödet till finanssektorn kan dock även återvinnas framöver.

(9)

Den offentliga bruttoskuldkvoten låg 2009 över fördragets referensvärde och väntas öka trendmässigt till 2012. Särskilt ökade enligt programmet kvoten mellan skuld och BNP till nära 66 % av BNP 2009 från 44 % av BNP 2008. Det primära underskottet var den främsta orsaken till denna ökning (+10 procentenheter). En positiv snöbollseffekt (ökade ränteutgifter och negativ nominell BNP-tillväxt) och negativa stock/flödesjusteringar (särskilt när det gäller finansiering av kapitaltillskotten till finanssektorn) bidrog också avsevärt. Programmet förutsätter ytterligare markanta ökningar av skuldkvoten till en topp av nära 84 % av BNP 2012, följt av en successiv nedtrappning till under 81 % av BNP mot slutet av programperioden (2014) tack vare ett förbättrat primärt saldo, en förväntad återgång till stark nominell BNP-tillväxt och avveckling av de kontantsaldon som för närvarande innehas av försiktighetsskäl på grund av de osäkra finansmarknaderna. Med hänsyn till att det antagligen kommer att krävas avsevärda ytterligare kapitaltillskott till bankerna och att budgetmålen är förenade med risker, torde skuldkvoten utvecklas mindre gynnsamt än vad som förutses i programmet.

(10)

Beräkningar av skulden på medellång sikt, som utgår ifrån att BNP-tillväxten gradvis återgår till prognosvärdena före krisen och att skatterna återgår till nivåerna före krisen, och som inkluderar den beräknade ökningen av de åldersrelaterade utgifterna, visar att programmets finanspolitiska strategi nominellt sett och förutsatt att politiken i fortsättningen ligger fast skulle stabilisera skuldkvoten till 2020.

(11)

I Irland påverkar befolkningens åldrande de offentliga finanserna i klart högre utsträckning än EU-genomsnittet, framför allt på grund av den relativt stora beräknade ökningen av pensionsutgifterna under de närmaste årtiondena. De offentliga finansernas ställning 2009 enligt programmets skattningar förstärker budgeteffekterna av befolkningens åldrande på hållbarhetsgapet.

Det noteras att tillgångar har ansamlats i National Pension Reserve Fund för att förfinansiera delar av de framtida pensionsutgifterna. Att minska det höga primära underskottet på medellång sikt i enlighet med vad som redan sägs i programmet, och genomföra strukturreformer bl.a. för att begränsa den betydande ökningen av de åldersrelaterade utgifterna skulle bidra till att minska riskerna för de offentliga finansernas hållbarhet, vilka i kommissionens hållbarhetsrapport 2009 (4) bedömdes som höga. Enligt programmet ska en reform av pensionssystemet för den offentliga sektorn för nytillkomna försäkringstagare införas 2010. Pensionsutbetalningarna ska därefter baseras på medelinkomsten under karriären och inte på slutlönen, medan pensionsåldern höjs med ett år till 66. Det är viktigt att genomföra mer brett upplagda reformer för att ta itu med den förutspådda ökningen av åldersrelaterade utgifter. Den 3 mars 2010 lade myndigheterna fram sin nationella pensionsram där de angav sina avsikter för pensionsreformer, bland annat en successiv ökning av åldern då man kan komma i fråga för statlig pension från dagens 65 år till 68 år 2028 (5).

(12)

Irlands finanspolitiska regelverk på medellång sikt har vissa svagheter. Framförallt kan budgetmålen för åren efter innevarande budgetår, i synnerhet på utgiftssidan, ändras i kommande budgetar. Som erfarenheten har visat blir det svårare för de politiska beslutsfattarna att hålla fast vid en försiktig finanspolitik om det (ofta) förekommer oförutsedda inkomster. I programmet erkänns vikten av en stabil budgetram och påpekas att det nyligen införts kvantitativa mål för konsolideringspaketen under åren efter budgetåret i den tilläggsbudget som antogs i april 2009. Som sagt stöds dock inte de kvantitativa målen för de senare åren i stabilitetsprogrammet genom konkreta åtgärder.

I programmet sägs att ytterligare reformer övervägs, t.ex. bindande fleråriga tak för de löpande utgifterna och en finanspolitisk regel om att framtida oförutsedda inkomster ska användas för att minska underskottet, men inga närmare upplysningar lämnas om dem. Beträffande de mer kortfristiga budgetreglerna offentliggör visserligen myndigheterna månatliga redovisningar av de offentliga inkomsternas och utgifternas utveckling, men det kommer att vara viktigt att regelbundet se över budgetplanerna oftare än en gång om året i syfte att begränsa riskerna för avvikelse från målen.

(13)

Den markanta minskningen i intäkterna som iakttagits i samband med korrigeringen av bostadsmarknaden och den mer allmänna recessionen bredde ut sig har visat på några svagheter i det irländska skattesystemet, t.ex. att skattebaserna är smala och att man litar mycket på att beskatta transaktioner av tillgångar. Behovet av att vidga skattebasen som ett led i en heltäckande medelfristig strategi var ett viktigt budskap i den rapport som regeringens skattekommission offentliggjorde i september 2009. Rapporten ska tillsammans med rekommendationerna om förbättringar av program för offentliga utgifter i rapporten från juli 2009 från Special Review Group on Public Service Expenditure and Numbers enligt programmet beaktas i regeringens finanspolitiska strategi framöver. Ett begränsat antal rekommendationer har redan beaktats i budgeten för 2010, bland annat den nya koldioxidskatten. De ovannämnda reformerna av den offentliga sektorns pensionssystem och de ytterligare pensionsreformer som enligt programmet övervägs kommer att ytterligare förbättra Irlands offentliga finanser.

(14)

Allmänt sett är programmets finanspolitiska strategi för 2010 i stort sett förenlig med rådets rekommendation enligt artikel 126.7. Från och med 2011 kommer dock den finanspolitiska strategin kanske inte helt överensstämma med rådets rekommendation, med beaktande av riskerna för underskottsmålen. Särskilt måste underskottsmålen för 2011–2014 underbyggas med konkreta åtgärder och planerna för hela perioden måste förstärkas för att beakta riskerna på grund av en mindre gynnsam BNP-tillväxt och utgiftsglidningar.

Det omfattande konjunkturberoende bidraget till konsolideringen under programmets senare år, i enlighet med det gynnsamma makroekonomiska scenariot i programmet, implicerar att den genomsnittliga årliga strukturansträngning som krävs enligt programmet för att korrigera det alltför stora underskottet senast 2014 inte når upp till de 2 procentenheter av BNP som rådet rekommenderar. Detta underbygger slutsatsen att myndigheterna bör ha beredskap att vidta ytterligare åtgärder utöver de planerade konsolideringspaketen, om tillväxten skulle visa sig bli lägre än programmets prognoser. Om inte dessa risker beaktas tillräckligt väl och konsolideringsplanerna inte genomförs fullt ut, kan budgetstrategin visa sig otillräcklig för att få den offentliga skuldkvoten tillbaka till en sjunkande tendens i slutet av programperioden. Ett strikt genomförande av programmets konsolideringsstrategi på grundval av de betydande insatser som redan gjorts vore också lämpligt med tanke på de höga riskerna för de offentliga finansernas långsiktiga stabilitet, som hotas av de åldersrelaterade utgifternas förväntade ändringar på medellång sikt samt den förutspådda snabba skuldökningen och det sannolika behovet av ytterligare stöd till finanssektorn.

(15)

När det gäller uppgiftskraven i uppförandekoden för stabilitets- och konvergensprogram saknar programmet vissa obligatoriska och frivilliga uppgifter (6). Rådet uppmanade i sina rekommendationer enligt artikel 126.7 av den 2 december 2009, i syfte att få situationen med ett alltför stort offentligt underskott att upphöra, även Irland att rapportera om de framsteg som görs för att genomföra rekommendationerna i ett särskilt kapitel i uppdateringarna av stabilitetsprogrammet. Irland har endast delvis följt denna rekommendation. Särskilt är inkomst- och utgiftsprognoserna för de senare åren preliminära, och konsolideringsansträngningarna under de åren underbyggs inte av brett upplagda åtgärder.

i)

Strikt genomföra budgeten för 2010 och komplettera de planerade konsolideringspaketen för efterkommande år med konkreta åtgärder inom en brett upplagd konsolideringsstrategi för att uppnå den rekommenderade genomsnittliga årliga budgetkonsolideringen på 2 % av BNP i enlighet med rekommendationen enligt artikel 126.7 och samtidigt vara berett att vidta ytterligare konsolideringsåtgärder om riskerna i förening med att programmets makroekonomiska scenario är mer optimistiskt än scenariot bakom rekommendationen enligt artikel 126.7 skulle materialiseras, utnyttja alla möjligheter utöver budgetkonsolideringen, även till följd av bättre ekonomiska förhållanden, för att påskynda minskningen av bruttoskuldkvoten mot referensvärdet på 60 % av BNP såsom föreskrivs i rekommendationen vid alltför stora underskott.

ii)

Mot bakgrund av de prognostiserade avsevärda höjningarna av åldersrelaterade utgifter och av den skuldökning som förväntas under programperioden, förbättra de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet genom att genomföra ytterligare pensionsreformer.

iii)

Minska riskerna för korrigeringen genom att göra det medelfristiga finanspolitiska regelverket mer bindande samt noga övervaka att målen för de offentliga finanserna uppnås under året.