1.

I första skälet i direktiv 2000/60/EG ( 2 ) understryks följande: ”Vatten är ingen vara vilken som helst utan ett arv som måste skyddas, försvaras och behandlas som ett sådant.” I och med klimatuppvärmningen ( 3 ) är det viktigare än någonsin att se till att denna gemensamma egendom skyddas.

2.

Direktivet ger en allmän ram inom vilken unionsmyndigheterna och de nationella och regionala myndigheterna kan fastställa en integrerad och sammanhängande politik på vattenområdet. ( 4 ) Ett av direktivets mål är att förebygga en försämring av statusen i alla ytvattenförekomster i unionen.

3.

Målet vid den nationella domstolen rör ett dekret som antagits av Republiken Frankrikes premiärminister, enligt vilket ”hänsyn inte ska tas till tillfällig, kortvarig påverkan utan långsiktiga konsekvenser” när det gäller att bedöma huruvida program och förvaltningsbeslut är förenliga med målet att förebygga en försämring av vattenkvaliteten. Association France Nature Environnement (fransk miljöskyddsförening) har väckt talan om maktmissbruk vid Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) och har gjort gällande att bestämmelsen inte är förenlig med direktiv 2000/60, vilket inte tillåter några försämringar av statusen i ytvattenförekomster, inte ens tillfälliga.

4.

Domstolen ska således pröva huruvida artikel 4.1 i direktivet innebär att behöriga nationella myndigheter vid en tillståndsprövning för ett visst program eller ett visst projekt får bortse från tillfällig, kortvarig påverkan som inte får några långsiktiga konsekvenser för en ytvattenförekomsts status och, i förekommande fall, under vilka förutsättningar undantagen från förbudet mot försämring av en vattenförekomst i artikel 4.6 och 4.7 kan tillämpas.

5.

I skälen 1, 25 och 33 i direktiv 2000/60 anges följande:

…

…

6.

I artikel 1 i direktivet, som har rubriken ”Syfte”, anges följande:

”Syftet med detta direktiv är att upprätta en ram för skyddet av inlandsytvatten, vatten i övergångszon, kustvatten och grundvatten, för att

…”

7.

I artikel 2 i direktivet, som har rubriken ”Definitioner”, föreskrivs följande:

”I detta direktiv tillämpas följande definitioner:

…

…”

8.

I artikel 4 i samma direktiv, som har rubriken ”Miljömål”, föreskrivs följande:

”1.   Vid genomförande av de åtgärdsprogram som anges i förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt skall medlemsstaterna

…

6.   Tillfällig försämring av vattenförekomsternas status utgör ingen överträdelse av detta direktivs krav om försämringen är ett resultat av omständigheter som orsakas av naturliga skäl eller force majeure och som är exceptionella eller som inte rimligtvis hade kunnat förutses, särskilt extrem översvämning och utdragen torka, eller som är ett resultat av omständigheter till följd av olyckor som inte rimligtvis kunnat förutses, när samtliga följande villkor är uppfyllda:

7.   Medlemsstaterna gör sig inte skyldiga till överträdelse av detta direktiv i följande fall:

och om samtliga följande villkor är uppfyllda:

…”

9.

Artikel 8 i direktiv 2000/60, som har rubriken ”Övervakning av ytvattenstatus, grundvatten och skyddade områden”, har följande lydelse:

”1.   Medlemsstaterna skall se till att det upprättas program för övervakning av vattenstatusen för att upprätta en sammanhållen och heltäckande översikt över vattenstatusen inom varje avrinningsdistrikt enligt följande:

2.   Dessa program skall vara operationella senast sex år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande, om inte annat anges i den berörda lagstiftningen. Övervakningen skall stämma överens med kraven i bilaga V.

…”

10.

I punkterna 1.3, 1.3.1 och 1.3.4 i bilaga V till direktivet anges följande:

”1.3. Övervakning av ekologisk status och kemisk status för ytvatten

Nätet för ytvattenövervakning skall upprättas i enlighet med kraven i artikel 8. Övervakningsnätet skall utformas så att det ger en sammanhängande och heltäckande översikt över den ekologiska och den kemiska statusen inom varje avrinningsområde, och det skall tillåta en klassificering av vattenförekomster i fem klasser i överensstämmelse med de normativa definitionerna i avsnitt 1.2. Medlemsstaterna skall i förvaltningsplanen för avrinningsdistriktet tillhandahålla en eller flera kartor som visar nätet för ytvattenövervakning.

…

1.3.1. Utformning av den kontrollerande övervakningen

…

Val av övervakningspunkter

Kontrollerande övervakning skall användas för ett så stort antal ytvattenförekomster att en bedömning kan göras av den allmänna ytvattenstatusen i varje avrinningsområde eller delavrinningsområde inom avrinningsdistriktet. Vid valet av vattenförekomster skall medlemsstaterna där det är lämpligt säkerställa att övervakningen genomförs vid punkter där

…

1.3.4 Övervakningsfrekvens

När det gäller perioden med kontrollerande övervakning bör de frekvenser för övervakningen av parametrar för fysikalisk-kemiska kvalitetsfaktorer som anges nedan tillämpas om inte större intervall skulle vara motiverade på grundval av teknisk kunskap och expertutlåtande. Övervakning av biologiska eller hydromorfologiska kvalitetsfaktorer skall ske minst en gång under perioden med kontrollerande övervakning.

När det gäller operativ övervakning skall frekvensen för den övervakning som krävs för en parameter vilken som helst fastställas av medlemsstaten så att tillräckliga data föreligger för en tillförlitlig bedömning av statusen för den relevanta kvalitetsfaktorn. Som en riktlinje gäller att övervakningsintervallen inte bör överstiga dem som anges i tabellen nedan såvida inte större intervall är motiverat på grundval av teknisk kunskap och expertutlåtande.

Övervakningsfrekvenserna skall väljas så att en godtagbar konfidensnivå och noggrannhet uppnås. Den konfidensnivå och noggrannhet som uppnås med övervakningssystemet skall anges i förvaltningsplanen för avrinningsdistriktet.

Övervakningsfrekvenserna skall väljas med hänsyn till parametrarnas föränderlighet på grund av både naturliga och mänskliga förhållanden. Tidpunkten för övervakningen skall väljas så att inverkan av årstidsvariationer på resultatet blir så liten som möjligt, och på så sätt säkerställa att resultaten återspeglar förändringar i vattenförekomsten som beror på förändringar orsakade av mänsklig påverkan. Om så krävs för att nå detta mål skall ytterligare övervakning ske under olika årstider under ett och samma år.

…”

11.

Avsnitt 2.4 i bilaga V till nämnda direktiv rör övervakningen av grundvattnets kemiska status. I avsnitt 2.4.1 anges bland annat att ”[n]ätet för övervakning skall utformas så att det ger en heltäckande översikt över grundvattnets kemiska status inom varje avrinningsområde och så att långsiktiga uppåtgående tendenser när det gäller föroreningar som är förorsakade av människor upptäcks”.

12.

I artikel L. 212–1 i Code de l’environnement (miljölagen), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, föreskrivs följande:

”I. ‐ Den administrativa myndigheten ska avgränsa avrinningsområden eller grupper av avrinningsområden och i förekommande fall fastställa därmed förbundna grundvattenförekomster och inre havs- och territorialvatten.

…

III. ‐ För varje avrinningsområde eller grupp av avrinningsområden ska det finnas en eller flera översiktsplaner för vattenanvändning och vattenförvaltning, med fastställda mål enligt avdelning IV i denna artikel och riktlinjer som gör det möjligt att iaktta principerna i artiklarna L. 211–1 och L. 430–1. …

IV. ‐ De kvalitets- och kvantitetsmål för vattenområdena som fastställs i riktlinjerna för vattenanvändning och vattenförvaltning ska motsvara följande:

1. För ytvatten, med undantag av konstgjorda eller av mänsklig verksamhet kraftigt förändrade vattenförekomster: god ekologisk och kemisk status.

…

4. Förebyggande av en försämring av vattenkvaliteten.

…

VII. ‐ Modifieringar i ett vattenområdes fysiska karakteristika eller ny mänsklig verksamhet kan, på villkor som fastställs genom det dekret som avses i avdelning XIII, motivera undantag för att uppfylla de mål som anges i avdelning IV led 1–4 och i avdelning VI.

…

XI. ‐ Administrativa program och beslut på vattenpolitikens område ska vara förenliga med eller anpassas till bestämmelserna i översiktsplanerna för vattenanvändning och vattenförvaltning.

…

XIII – Tillämpningsföreskrifter till denna artikel ska fastställas genom dekret utfärdat efter hörande av Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen (i dess lagrådsfunktion)).”

13.

I artikel L. 212–13 i Code de l’environnement (miljölagen), i dess lydelse enligt dekret nr 2018–847, ( 6 ) föreskrivs följande:

”Försämring av vattenkvaliteten ska vid tillämpning av punkt IV led 4 i artikel L. 212–1 förebyggas genom att

…

Vid bedömningen av huruvida de program och administrativa beslut som anges i artikel L. 212–1 XI är förenliga med målet att förebygga en försämring av vattenkvaliteten enligt punkt IV led 4 i samma artikel, ska hänsyn tas till förebyggande och reducerande åtgärder, och hänsyn ska inte tas till tillfällig, kortvarig påverkan utan långsiktiga konsekvenser.”

14.

Association France Nature Environnement (fransk miljöskyddsförening) har genom ansökan och ytterligare en inlaga, vilka registrerades den 1 april 2019 respektive den 22 september 2020, väckt talan vid Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) mot premiärministern och ministern för ekologisk och solidarisk omställning. Talan avser ogiltigförklaring, på grund av maktmissbruk, av dekret nr 2018–847 i den del det föreskriver ett tillägg av ett sista stycke i artikel R. 212–13 i Code de l’environnement (miljölagen), där det anges att ”hänsyn [ska tas] tas till tillfällig, kortvarig påverkan utan långsiktiga konsekvenser” när det gäller att bedöma huruvida administrativa program och beslut på vattenområdet är förenliga med målet att förebygga en försämring av vattenkvaliteten (nedan kallad den omtvistade bestämmelsen). Talan avser även ogiltigförklaring av det underförstådda beslut som blev följden av premiärministerns vägran att tillmötesgå föreningens begäran om upphävande av denna bestämmelse.

15.

Till stöd för talan har föreningen gjort gällande att den omtvistade bestämmelsen strider mot direktiv 2000/60, särskilt artikel 4.1 i direktivet, enligt vilken ingen försämring av statusen hos vattenförekomster får förekomma, oavsett om försämringen är tillfällig eller långvarig.

16.

Den hänskjutande domstolen har framhållit att domstolen i domen av den 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433), ( 7 ) slog fast att artikel 4.1 a i–iii i direktiv 2000/60 ska tolkas så, att medlemsstaterna ‐ med förbehåll för att undantag kan beviljas ‐ är skyldiga att inte lämna tillstånd till ett projekt när projektet kan orsaka en försämring av en ytvattenförekomsts status eller när projektet äventyrar uppnåendet av en god status hos en ytvattenförekomst eller en god ekologisk potential och en god kemisk status hos en ytvattenförekomst vid den tidpunkt som anges i direktivet.

17.

Den hänskjutande domstolen menar att det följer av direktiv 2000/60 att medlemsstaterna inte får lämna tillstånd till ett enskilt projekt bland annat om det kan framkalla en försämring av statusen hos en ytvattenförekomst, med förbehåll för de två undantagsfall som föreskrivs i artikel 4.6 och 4.7 i direktivet.

18.

Ministern för ekologisk och solidarisk omställning anförde vid den hänskjutande domstolen att den omtvistade bestämmelsen inte omfattas av undantaget i artikel 4.6 i direktiv 2000/60, vilket ska medges på grund av omständigheter till följd av naturkatastrofer eller force majeure, utan av undantaget i artikel 4.7, vilket innebär att försämringar av statusen hos en vattenförekomst till följd av nya hållbara mänskliga utvecklingsverksamheter inte utgör överträdelser av direktivet, förutsatt att de fyra kumulativa villkoren i denna punkt är uppfyllda. Ministern lade i detta avseende fram en handling som utarbetats av de berörda myndigheterna i medlemsstaterna och Europeiska kommissionen i december 2017, enligt vilken tillstånd kan meddelas för sådana verksamheter som inte påverkar statusen hos en vattenförekomst mer än tillfälligt och kortvarigt, utan att det får några långvariga konsekvenser, och att tillståndet inte behöver underordnas villkoren i artikel 4.7 i direktivet.

19.

Mot denna bakgrund beslutade Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:

20.

Association France Nature Environnement, den franska, den tjeckiska och den nederländska regeringen samt kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Association France Nature Environnement, den franska och den nederländska regeringen samt kommissionen yttrade sig även muntligen vid förhandlingen den 28 oktober 2021.

21.

Den hänskjutande domstolen har ställt de båda frågorna, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 4 i direktiv 2000/60 ska tolkas så, att den tillåter att medlemsstaterna, när de ska bedöma huruvida ett program eller ett visst projekt är förenligt med syftet att förebygga en försämring av vattenkvaliteten, inte tar hänsyn till en kortvarig, tillfällig påverkan på en ytvattenförekomsts status som inte får några långsiktiga konsekvenser för denna status och, i så fall, vilka villkor som detta program eller projekt ska uppfylla för att beviljas tillstånd mot bakgrund av artikel 4.6 och 4.7.

22.

Direktiv 2000/60 utgör ett ramdirektiv som antagits med stöd av artikel 175.1 EG (numera artikel 192.1 FEUF). I direktivet fastställs gemensamma principer och en allmän handlingsram för vattenskydd, och däri säkerställs samordning, integration och, på lång sikt, utveckling av allmänna principer samt strukturer som möjliggör ett skydd och en ekologiskt hållbar vattenanvändning inom Europeiska unionen. De gemensamma principerna och den allmänna handlingsramen som fastställs i direktivet ska senare utvecklas av medlemsstaterna genom antagandet av specifika åtgärder i enlighet med de tidsfrister som anges i direktivet. Syftet med direktivet är emellertid inte att fullständigt harmonisera medlemsstaternas lagstiftning om vatten. ( 8 )

23.

Enligt artikel 1 a i direktivet är syftet med direktivet att upprätta en ram för skyddet av inlandsytvatten, vatten i övergångszon, kustvatten och grundvatten, för att hindra ytterligare försämringar och skydda och förbättra statusen hos akvatiska ekosystem samt terrestra ekosystem och våtmarker som, vad beträffar sina vattenbehov, är direkt beroende av akvatiska ekosystem.

24.

Jag vill först framhålla att den hänskjutande domstolens första tolkningsfråga avser statusen i ytvatten. Bedömningen nedan avser följaktligen ytvatten, såsom det definieras i artikel 2 led 1 i direktiv 2000/60.

25.

I artikel 4.1 a i) i direktivet anges, med avseende på ytvatten, att medlemsstaterna vid genomförande av de åtgärdsprogram som anges i förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt ska genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en försämring av statusen i alla ytvattenförekomster, om inte annat följer av tillämpningen av punkterna 6 och 7 i samma artikel och utan att det påverkar tillämpningen av punkt 8 i samma artikel,

26.

Enligt domstolens fasta praxis anger artikel 4.1 a i direktiv 2000/60 inte enbart såsom en programförklaring mål för förvaltningsplaneringen. Bestämmelsen innebär även en skyldighet att förebygga en försämring av vattenförekomsternas status som har en tvingande verkan gentemot medlemsstaterna så snart den berörda vattenförekomstens ekologiska status har fastställts, i varje steg i det förfarande som föreskrivs i detta direktiv. ( 9 )

27.

Artikel 4 i direktivet innehåller med andra ord inte endast skyldigheter vad gäller långsiktig planering i förvaltningsplaner och åtgärdsprogram utan rör även enskilda projekt på vilka förbudet mot försämring av vattenförekomsters status också är tillämpligt. ( 10 ) En medlemsstat är följaktligen skyldig att neka tillstånd för ett projekt när projektet är ägnat att försämra den aktuella vattenförekomstens status eller äventyra uppnåendet av en ”god status” för yt- eller grundvattenförekomster, med förbehåll för de undantag som likaså anges i nämnda artikel 4. ( 11 )

28.

Behöriga nationella myndigheter är således skyldiga, enligt artikel 4 i direktiv 2000/60, att vid tillståndsprövningen för ett projekt ‐ således innan beslut i ärendet fattas ‐ kontrollera huruvida projektet kan få negativa effekter för vattnet som skulle strida mot skyldigheten att förebygga försämring av respektive skyldigheten att förbättra yt- och grundvattenförekomsters status. Denna bestämmelse utgör följaktligen hinder för att en sådan kontroll sker först efter denna tidpunkt. ( 12 )

29.

Det fastställs inte i direktivet vad som avses med begreppet ”försämring av statusen” hos en ytvattenförekomst. ( 13 ) Domstolen har emellertid gjort några betydelsefulla klargöranden i fråga om kriterierna för fastställande av en försämring av statusen i en vattenförekomst. Domstolen har sålunda framhållit att det framgår av systematiken i artikel 4 i nämnda direktiv, särskilt artikel 4.6 och 4.7, att försämringar av en vattenförekomsts status, även om de är övergående, endast är tillåtna på stränga villkor. Av detta följer att den tröskel, över vilken det ska konstateras föreligga ett åsidosättande av skyldigheten att förebygga en försämring av en vattenförekomsts status, ska vara så låg som möjligt. ( 14 )

30.

Begreppet ”försämring av statusen” i en ytvattenförekomst, enligt artikel 4.1 a i) i direktiv 2000/60, ska tolkas så, att det föreligger en försämring så snart statusen hos minst en av kvalitetsfaktorerna enligt bilaga V till direktivet ( 15 ) blir försämrad med en klass, även om denna försämring av kvalitetsfaktorn inte leder till en försämring av klassificeringen av ytvattenförekomsten som helhet. Om den aktuella kvalitetsfaktorn däremot redan befinner sig i den lägsta klassen ska varje försämring av denna kvalitetsfaktor anses innebära en ”försämring av statusen” hos en ytvattenförekomst, i den mening som avses i denna bestämmelse. ( 16 )

31.

Domstolen har klargjort att varje försämring av statusen hos en vattenförekomst, för det fall ett undantag inte har beviljats, måste förhindras, oberoende av den långsiktiga planeringen i förvaltningsplaner och åtgärdsprogram, och att skyldigheten att förebygga en försämring av statusen hos ytvattenförekomster är bindande i varje skede av genomförandet av direktiv 2000/60 och är tillämplig på varje typ av och varje status hos en ytvattenförekomst för vilken en förvaltningsplan har eller borde ha antagits. ( 17 ) Begreppet ”försämring av statusen” i vattnet ska vidare tolkas i förhållande till såväl en kvalitetsfaktor som till ett ämne. Skyldigheten att förebygga försämring av en vattenförekomsts status bibehåller sin ändamålsenliga verkan, under förutsättning att den omfattar varje förändring som skulle kunna äventyra genomförandet av det huvudsakliga målet med detta direktiv. ( 18 )

32.

Det framgår således av domstolens praxis att de behöriga nationella myndigheterna enligt nämnda direktiv är skyldiga att i samband med tillståndsprövningen för ett visst program eller ett visst projekt, kontrollera om det kan medföra en försämring av statusen i de berörda ytvattenförekomsterna. Alla försämringar av en vattenförekomsts status, såsom de har fastställts av domstolen, avses, även försämringar som är av övergångskaraktär.

33.

Den tolkning av begreppet ”försämring” av statusen i en vattenförekomst som domstolen (stora avdelningen) gjorde i domen av den 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433), kan visserligen tyckas krävande för medlemsstaterna, vilka endast får tillåta ett program eller ett projekt på stränga villkor, även för det fall försämringen kan bli kortvarig. ( 19 ) Såsom domstolen uttalade i den domen följer en sådan tolkning emellertid av lydelsen av artikel 4.1 a i) i direktiv 2000/60 och av bestämmelsens sammanhang. ( 20 )

34.

I den omtvistade bestämmelsen i det nu aktuella fallet anges att ”hänsyn [inte ska] tas till tillfällig, kortvarig påverkan utan långsiktiga konsekvenser” när det gäller att bedöma huruvida program och förvaltningsbeslut är förenliga med syftet att förebygga en försämring av vattenkvaliteten. ( 21 )

35.

Sådan påverkan kan ta olika former men referenskriteriet mot bakgrund av direktiv 2000/60 är huruvida det föreligger en försämring av statusen i den berörda vattenförekomsten.

36.

Det följer av den omtvistade bestämmelsen att en tillfällig, kortvarig påverkan utan långvariga konsekvenser inte ska beaktas vid tillståndsprövningen för ett program eller ett projekt. Bestämmelsen vilar på föreställningen att en sådan påverkan kan få konsekvenser som inte är betydelsefulla ( 22 ) för statusen i den berörda ytvattenförekomsten. Jag anser emellertid att det inte är uppenbart hur bestämmelsen ska tolkas.

37.

Enligt en första tänkbar tolkning av den omtvistade bestämmelsen ska de behöriga nationella myndigheterna, direkt och utan någon faktisk kontroll, slå fast att vissa program eller projekt, med beaktande av programmens eller projektens särdrag, inte kommer att medföra någon försämring av statusen i den berörda ytvattenförekomsten. I den meningen innehåller denna bestämmelse ett cirkelresonemang som bygger på att dessa program eller projekt inte antas få några negativa konsekvenser för statusen i vattenförekomsten. Association France Nature Environnement framhöll vid förhandlingen att bestämmelsen inte ställer upp något villkor om en bedömning av konsekvenserna av ett program eller ett projekt för minst en av de kvalitetsfaktorer som avses i bilaga V till direktiv 2000/60, vilka avgör klassificeringen av den berörda vattenförekomsten. Om det är denna tolkning som görs av de behöriga nationella myndigheterna, tycks den vålla begreppsmässiga problem. Hur ska man i själva verket fastställa, utan någon faktisk kontroll, att ett program eller ett projekt inte kommer att få några betydelsefulla konsekvenser för statusen i en vattenförekomst?

38.

En sådan tolkning skulle alltså strida mot direktiv 2000/60. ( 23 ) Det följer nämligen av domstolens praxis att medlemsstaterna, vid tillståndsprövningen för ett projekt, är skyldiga enligt artikel 4 i direktivet att kontrollera om projektet kan medföra en försämring av statusen hos en vattenförekomst, även om den är tillfällig. ( 24 ) Alla program och projekt ska följaktligen bli föremål för en faktisk bedömning av de konsekvenser de kan få för statusen hos den berörda vattenförekomsten.

39.

Den franska regeringen har inte uttryckligen angett i sitt skriftliga yttrande hur den omtvistade bestämmelsen har tolkats. Den franska regeringen har nämligen framhållit att all inverkan på vattnet från ett visst projekt, oavsett om det rör sig om en tillfällig, kortvarig påverkan utan långsiktiga konsekvenser eller om risker för en försämring av statusen hos vattenförekomster, ”icke desto mindre”, genom tillämpning av de nationella bestämmelserna, ska bedömas ingående i undersökningar som ska bifogas tillståndsansökan för det aktuella projektet. Alla projekt ska också vara förenade med åtgärder avsedda att begränsa påverkan på bland annat vattenförekomster, från planering till genomförande.

40.

Det framgår dock inte klart huruvida den omtvistade bestämmelsen i sig kräver denna bedömning eller om bestämmelsen tvärtom undantar de nationella myndigheterna från skyldigheten att göra en sådan bedömning och bedömningen är en följd av andra bestämmelser i nationell rätt. Frågan till domstolen är huruvida den omtvistade bestämmelsen är förenlig med direktiv 2000/60, och därför är det viktigt att känna till bestämmelsens exakta innebörd.

41.

Den hänskjutande domstolen är ensam behörig att fastställa och bedöma de faktiska omständigheterna i det mål som den har att avgöra samt att tolka och tillämpa nationell rätt. ( 25 ) Det ankommer således på den hänskjutande domstolen att kontrollera vilken tolkning av den omtvistade bestämmelsen som de behöriga nationella myndigheterna har gjort. För det fall att denna tolkning innebär att det, vid en tillståndsprövning, inte görs någon faktiskt kontroll av effekterna av ett program eller ett projekt på statusen hos den berörda vattenförekomsten på grund av att dessa effekter antas sakna betydelse, anser jag, som anges ovan, att en sådan tolkning inte är förenlig med artikel 4 i direktiv 2000/60.

42.

Om det i stället är den andra tänkbara tolkningen av den omtvistade bestämmelsen som görs, det vill säga att det vid tillståndsprövningen ska göras en faktisk kontroll av påverkan av ett program eller ett projekt på statusen hos den berörda ytvattenförekomsten, ska bedömningen fördjupas ytterligare.

43.

Svårigheten med denna kontroll härrör från det faktum att den vilar på en förhandsbedömning av det aktuella programmets eller projektets effekter på ytvattenförekomstens status, vilka i sig är svåra att fastställa, i synnerhet som en vattenförekomst är ett dynamiskt system, vars status kan förändras över tid, även utan mänsklig inblandning. Denna svårighet, som per definition uppstår i fråga om alla miljökonsekvensbedömningar, innebär att nämnda kontroll ska grundas på i förväg fastställda vetenskapliga modeller.

44.

Kontrollen ska följaktligen, såsom kommissionen har framhållit i sitt skriftliga yttrande, ta formen av en ingående och välmotiverad granskning som bygger på beräkningar, simuleringar och uppskattningar som kan ge en tillräckligt exakt bild av programmets eller projektets tids- och volymmässiga effekter på statusen hos den berörda vattenförekomsten, med beaktande av dess särdrag och status före genomförandet av programmet eller projektet. ( 26 ) Vid denna kontroll ska hänsyn även tas till alla andra relevanta omständigheter, till exempel om det kan förekomma kumulativa effekter av flera program eller projekt eller om det finns flera ytvattenförekomster som påverkas, för att miljömålen i artikel 4 i direktiv 2000/60 ska vara uppfyllda.

45.

För det fall de behöriga nationella myndigheterna efter sin granskning finner att det berörda programmet eller projektet inte kan medföra mer än obetydliga eller reversibla effekter på statusen hos ytvattenförekomsten och därmed inte kommer att leda till någon ”försämring” i den mening som avses i artikel 4.1 a i) i direktiv 2000/60, kan programmet eller projektet tillåtas mot bakgrund av detta direktiv.

46.

Om de behöriga nationella myndigheterna däremot efter sin granskning finner att det granskade programmet eller projektet kan leda till en ”försämring” av statusen hos den berörda ytvattenförekomsten, finns det anledning att tillämpa undantagen i artikel 4 i direktiv 2000/60. ( 27 )

47.

Hur avgörs huruvida en ”försämring” av statusen hos en vattenförekomst, i den mening som avses i artikel 4.1 a i) i direktivet, kan uppstå mot bakgrund av den tillfälliga, kortvariga påverkan utan långsiktiga konsekvenser som avses i den omtvistade bestämmelsen? ( 28 )

48.

Kommissionen har i sitt skriftliga yttrande anfört att behöriga nationella myndigheter som ska besluta om tillstånd för ett visst projekt kan använda sig av de övervakningsfrekvenser som anges i tabellen i punkt 1.3.4 i bilaga V till direktiv 2000/60, till vilken hänvisas i artikel 8 i direktivet, för att avgöra vad som utgör en tillfällig, kortvarig påverkan som inte leder till någon ”försämring”, i den mening som avses i denna bestämmelse. Dessa myndigheter skulle således kunna slå fast att en punktförsämring som inte längre har några verkningar, det vill säga att den kvalitetsfaktor som påverkats har återfått sin tidigare status inom ett kortare intervall än dessa frekvenser, inte utgör en ”försämring” i den mening som avses i artikel 4.1 a i) i direktivet.

49.

Jag anser inte att detta resonemang är övertygande. I direktiv 2000/60 görs nämligen ingen åtskillnad beroende på om en ”försämring” är kortvarig eller långvarig. I artikel 4.6 i direktivet anges tvärtom en ”tillfällig” försämring av vattenförekomsternas status, vilket innebär att även denna typ av försämring omfattas av direktivet. Domstolen har således hänfört sig till även tillfälliga försämringar, ( 29 ) det vill säga försämringar som är övergående. Tillfälliga försämringar omfattas med andra ord av tillämpningsområdet för artikel 4.1 a i) i samma direktiv.

50.

I punkt 1.3.4 i bilaga V till direktiv 2000/60 anges rent praktiskt att parametrarna för fysikalisk-kemiska kvalitetsfaktorer under en period med kontrollerande övervakning bör kontrolleras med olika frekvenser. Frekvenserna är ibland en månad, som för prioriterade ämnen, ibland tre år, till exempel för makroinvertebrater och fiskar, medan andra sträcker sig till sex år, nämligen för ”kontinuitet” och ”morfologi”. Vad gäller de två sistnämnda kvalitetsfaktorerna skulle det innebära att det tidsmässiga kriteriet för att avgöra om en försämring kommer att uppstå blir sex år. ( 30 ) Jag kan inte se att en sådan försämring skulle kunna kvalificeras som ”kortvarig och tillfällig”.

51.

Med andra ord anser jag inte att hänvisningen till övervakningsfrekvenserna i punkt 1.3.4 i bilaga V till direktiv 2000/60 är ett relevant kriterium för att bedöma en eventuell försämring av statusen hos en ytvattenförekomst, samtidigt som domstolen i sin praxis har slagit fast att den tröskel, över vilken det ska konstateras föreligga ett åsidosättande av skyldigheten att förebygga en försämring av en vattenförekomsts status, ska vara så låg som möjligt och att denna skyldighet omfattar varje förändring som skulle kunna äventyra genomförandet av det huvudsakliga målet med detta direktiv. ( 31 )

52.

Under alla omständigheter framgår det inte av handlingarna i målet att de relevanta franska bestämmelserna hänvisar till övervakningsfrekvenserna i bilaga V till nämnda direktiv.

53.

Den nederländska regeringen har vidare anfört att övervakningscykeln, övervakningsfrekvenserna och övervakningspunkterna först och främst, genom tillämpning av samma direktiv, ska väljas på ett sådant sätt att mätdata ger en representativ och tillförlitlig bild av statusen för en kvalitetsfaktor eller ett ämne i hela ytvattenförekomsten. De uppgifter som erhålls vid varje övervakningspunkt ska sedan omvandlas till ett enda värde, som ska vara aggregerat både volym- och tidsmässigt. Slutligen ska en kvalitetsfaktor eller ett ämne i en vattenförekomst klassificeras genom en bedömning av det beräknade och aggregerade värdet för denna kvalitetsfaktor eller detta ämne mot bakgrund av de klassificeringsnormer som föreskrivs i direktiv 2000/60.

54.

Domstolen har slagit fast att det framgår av varje övervakningsstations roll och betydelse inom det system för övervakning av grundvattnets kvalitet som inrättats genom direktiv 2000/60, bland annat i avsnitt 2.4 i bilaga V till direktivet, att det räcker med ett åsidosättande av en kvalitetsfaktor vid en enda övervakningspunkt för att det ska vara möjligt att fastställa en försämring av statusen i en grundvattenförekomst, i den mening som avses i artikel 4.1 i det direktivet. I enlighet med avsnitt 2.4 i bilaga V till direktivet ska nämligen övervakningspunkternas lokalisering ge en sammanhängande och heltäckande översikt över den kemiska statusen i grundvattnet inom varje avrinningsområde. I detta syfte anges i denna bestämmelse olika kriterier för urvalet av övervakningsstationer vilka, enligt artikel 4.3 i direktiv 2006/118/EG, ( 32 ) ska tillhandahålla representativa övervakningsdata. Åsidosättandet av en kvalitetsfaktor vid en enda övervakningspunkt indikerar att det på så sätt som avses i artikel 4.1 b i) i direktiv 2000/60 föreligger en försämring av den kemiska statusen i åtminstone en betydande del av en grundvattenförekomst. ( 33 )

55.

Kommissionen angav vid förhandlingen att den, mot bakgrund av domstolens praxis, inte kan se hur en kortvarig och fullständigt reversibel förändring kan anses vara tillräckligt representativ och betydande för en ytvattenförekomsts status.

56.

Nämnda rättspraxis avser visserligen grundvatten och domstolen hänvisade till punkt 2.4 i bilaga V till direktiv 2000/60, där det anges att nätet för övervakning ska utformas så att det ger en heltäckande översikt över grundvattnets kemiska status inom varje avrinningsområde och så att långsiktiga uppåtgående tendenser när det gäller föroreningar som är förorsakade av människor upptäcks.

57.

Beträffande ytvatten anges emellertid på samma sätt i punkt 1.3 i bilaga V till direktivet att ”[n]ätet för ytvattenövervakning skall upprättas i enlighet med kraven i artikel 8. Övervakningsnätet skall utformas så att det ger en sammanhängande och heltäckande översikt över den ekologiska och den kemiska statusen inom varje avrinningsområde, och det skall tillåta en klassificering av vattenförekomster i fem klasser i överensstämmelse med de normativa definitionerna i avsnitt 1.2”. ( 34 ) I punkt 1.3.1 i denna bilaga anges att övervakningen ska genomföras vid punkter som är representativa för avrinningsdistriktet vad gäller flödeshastighet och vattenvolym.

58.

I skäl 33 i direktiv 2000/60 anges också att åtgärder som avser ytvatten och grundvatten som tillhör samma ekologiska, hydrologiska och hydrogeologiska system bör samordnas. En sådan samordning skulle emellertid inte säkerställas om det gjordes en åtskillnad mellan representativiteten hos kontrollpunkterna för grundvattenkvaliteten och kvaliteten på ytvatten.

59.

Under dessa omständigheter anser jag att rättspraxis avseende villkoren för bedömning av en kemisk försämring av grundvattnets status kan överföras på ytvatten. Jag föreslår därför att domstolen ska slå fast att ett åsidosättande av en kvalitetsfaktor vid en enda övervakningspunkt indikerar att det på så sätt som avses i artikel 4.1 a i) i direktiv 2000/60 föreligger en försämring av statusen i åtminstone en betydande del av en ytvattenförekomst.

60.

Vid förhandlingen gjorde den nederländska regeringen gällande att dynamiken hos en ytvattenförekomst är betydligt större än hos en grundvattenförekomst och att den påverkas av såväl naturliga som mänskliga faktorer, exempelvis nederbörd, torka, temperatur, sjöfart eller fritidsaktiviteter. På grund av denna dynamik kan statusen hos en ytvattenförekomst inte fastställas på grundval av en enda åtgärd vid en viss tidpunkt.

61.

Jag vill emellertid erinra om att den kontroll som de behöriga nationella myndigheterna ska göra är en förhandskontroll som ska grunda sig på i förväg fastställda vetenskapliga modeller. ( 35 ) Dessa myndigheter ska inom den ramen undersöka effekterna av det berörda programmet eller projektet och fastställa i vilken mån dessa, i sig, leder till en försämring av statusen hos vattenförekomsten, oberoende av dynamiken hos denna vattenförekomst.

62.

Eftersom en ”försämring”, i den mening som avses i denna bestämmelse, av statusen hos en ytvattenförekomst kan inträffa, ska de undantag som föreskrivs i artikel 4 i direktiv 2000/60 tillämpas.

63.

I artikel 4.6 i direktivet anges att en tillfällig försämring av vattenförekomsternas status inte utgör en överträdelse av direktivets krav om försämringen är ett resultat av omständigheter som orsakas av naturliga skäl eller force majeure och som är exceptionella eller som inte rimligtvis hade kunnat förutses, särskilt extrem översvämning och utdragen torka, eller som är ett resultat av omständigheter till följd av olyckor som inte rimligtvis kunnat förutses, om vissa villkor är uppfyllda.

64.

Undantaget är med andra ord tillämpligt i efterhand och avser oförutsägbara orsaker till försämring. En försämring av statusen hos en vattenförekomst som kan orsakas av ett program eller ett projekt omfattas, som den franska regeringen mycket riktigt har påpekat, per definition inte av tillämpningsområdet för denna bestämmelse.

65.

I artikel 4.7 i direktiv 2000/60 föreskrivs vidare att medlemsstaterna inte gör sig skyldiga till överträdelse av direktivet om god grundvattenstatus, god ekologisk status eller, i förekommande fall, god ekologisk potential inte uppnås eller försämring av statusen hos en yt- eller grundvattenförekomst inte förebyggs, och detta är en följd av nya modifieringar i en ytvattenförekomsts fysiska karakteristika eller förändringar i nivån hos grundvattenförekomster. Medlemsstaterna gör sig inte heller skyldiga till överträdelse om en försämring från hög status till god status hos en ytvattenförekomst inte förebyggs och detta är en följd av nya hållbara mänskliga utvecklingsverksamheter. ( 36 )

66.

Denna bestämmelse gäller med andra ord nya modifieringar eller ändringar eller nya hållbara utvecklingsverksamheter, om ett antal kriterier och villkor är uppfyllda, ( 37 ) vilket gäller program och projekt.

67.

Ett projekt som kan ha negativa effekter för vattnet får således endast godkännas om villkoren i artikel 4.7 a–d i direktiv 2000/60 är uppfyllda. Det ankommer på de nationella myndigheter som är behöriga att bevilja tillstånd för ett projekt att kontrollera att dessa villkor är uppfyllda innan de utfärdar ett sådant tillstånd, utan inverkan på en eventuell prövning i domstol. ( 38 )

68.

Den franska regeringen menar att bestämmelserna i artikel 4 i direktiv 2000/60 skulle förlora sitt inre sammanhang om det slogs fast att hänsyn ska tas till tillfällig, kortvarig påverkan utan långsiktiga konsekvenser och att sådan påverkan därmed kan utgöra skäl att inte bevilja tillstånd för det aktuella programmet eller projektet. Samtidigt som tillstånd skulle kunna beviljas med stöd av artikel 4.7 i direktivet för program och projekt som kan orsaka en försämring av statusen i en ytvattenförekomst, skulle nämligen sådana program och projekt som endast orsakar tillfällig, kortvarig påverkan utan långsiktiga konsekvenser av detta skäl kunna nekas tillstånd, utan att samma bestämmelser ger någon möjlighet att bevilja tillstånd genom ett undantag. En sådan tolkning skulle paradoxalt nog leda till att den mindre stränga förbudsordningen, förenad med undantag, tillämpas på de program och projekt som trots allt är de enda som kan orsaka en försämring av statusen hos den berörda ytvattenförekomsten.

69.

Jag delar inte denna uppfattning. Alla program eller projekt omfattas nämligen av samma regelverk om de kan medföra en ”försämring” av den berörda ytvattenförekomstens status. Även program eller projekt som bara har en tillfällig, kortvarig påverkan, utan långvariga konsekvenser, men som leder till en sådan försämring, kan således beviljas ett undantag enligt artikel 4.7 i direktiv 2000/60.

70.

Projekt som på kort sikt kan medföra negativa effekter på en ytvattenförekomsts status, såsom åtgärder för återställande till ett naturligt tillstånd, men som är positiva för miljöskyddet, kan följaktligen omfattas av detta undantag och tillåtas i detta sammanhang.

71.

Vid förhandlingen framhöll den nederländska regeringen att undantaget i artikel 4.7 i direktiv 2000/60 utgör ett problem för medlemsstaterna, inte minst vad gäller kostnaden för dess genomförande.

72.

Direktivet har emellertid utarbetats för att i möjligaste mån förhindra en försämring av statusen hos vattenförekomsterna. Som anges i skäl 25 i direktivet bör miljömål i den meningen ställas upp för att säkerställa att en god yt- och grundvattenstatus uppnås i hela Europeiska unionen och att en försämring av vattnets status förhindras på unionsnivå. Dessa ambitiösa mål innebär med nödvändighet kostnader för medlemsstaterna, vilka framstår som än mer motiverade med hänsyn till den nuvarande klimatförändringen.

73.

Den hänskjutande domstolen har slutligen hänfört sig till en vägledande handling som godkändes av unionens vattendirektörer vid sammanträdet i Tallinn (Estland) den 4–5 december 2017, ( 39 ) i vilken följande anges: ”Om en faktors status eller potential påverkas endast tillfälligt under en kort tid och förväntas återhämta sig inom en kort tidsperiod, antingen naturligt eller till följd av mildrande åtgärder, och det inte blir några långsiktiga negativa konsekvenser, utgör inte sådana fluktuationer någon försämring av status/potential och det krävs inte att en prövning mot artikel 4.7 tillämpas. Om effekterna på vattenförekomstens status/potential förväntas bli permanent eller vara under en lång tid, bör sådana verksamheter genomgå en prövning mot artikel 4.7.” ( 40 )

74.

Den franska, den tjeckiska och den nederländska regeringen anser med hänvisning till denna handling att den omtvistade bestämmelsen är förenlig med artikel 4 i direktiv 2000/60.

75.

I detta avseende ska det framhållas att det uttryckligen anges i nämnda handling, som är avsedd att underlätta genomförandet av direktivet, att den inte är juridiskt bindande och inte nödvändigtvis återspeglar kommissionens åsikter, och att det endast är domstolen som är behörig att göra en bindande tolkning av unionsrätten.

76.

Som jag anger ovan görs det ingen skillnad i definitionen av begreppet ”försämring”, i den mening som avses i artikel 4.1 a i) i direktiv 2000/60, beroende på om försämringen är kortvarig eller långvarig. Det enda kriterium som ska beaktas under tillståndsförfarandet för ett program eller ett projekt, är huruvida en ”försämring”, i den mening som avses i denna bestämmelse, kan inträffa eller inte. Jag anser följaktligen att nämnda handling inte återspeglar innehållet i detta direktiv, såsom det har tolkats av domstolen.

77.

Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att artikel 4 i direktiv 2000/60 inte medger att medlemsstaterna, vid bedömningen av huruvida ett visst program eller ett visst projekt är förenligt med målet att förhindra en försämring av vattenkvaliteten, bortser från en tillfällig, kortvarig påverkan på en ytvattenförekomsts status som inte får några långsiktiga konsekvenser för denna status. När de behöriga nationella myndigheterna, inom ramen för tillståndsförfarandet för ett program eller ett projekt, fastställer att programmet eller projektet kan orsaka en ”försämring”, i den mening som avses i artikel 4.1 a i) i direktivet, såsom den har tolkats av domstolen, av statusen hos en ytvattenförekomst, får programmet eller projektet endast beviljas tillstånd om villkoren i artikel 4.7 a–d i direktivet är uppfyllda.

78.

Mot bakgrund av vad som anförs ovan föreslår jag att domstolen ska besvara tolkningsfrågorna från Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) på följande sätt:

Artikel 4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område ska tolkas så, att den inte medger att medlemsstaterna, vid bedömningen av huruvida ett visst program eller ett visst projekt är förenligt med målet att förhindra försämring av vattenkvaliteten, bortser från en tillfällig, kortvarig påverkan på en ytvattenförekomsts status som inte får några långsiktiga konsekvenser för denna status. När de behöriga nationella myndigheterna, inom ramen för tillståndsförfarandet för ett program eller ett projekt, fastställer att programmet eller projektet kan orsaka en ”försämring”, i den mening som avses i artikel 4.1 a i) i direktivet, såsom den har tolkats av domstolen, av statusen hos en ytvattenförekomst, får programmet eller projektet endast beviljas tillstånd om villkoren i artikel 4.7 a–d i direktivet är uppfyllda.