1.

I förevarande mål har Europeiska kommissionen väckt talan vid domstolen i enlighet med artikel 258 FEUF och yrkat att domstolen ska fastställa att Förbundsrepubliken Tyskland har åsidosatt artikel 6.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/23/EG av den 23 maj 2007 om utsläppande på marknaden av pyrotekniska artiklar. ( *2 )

2.

Enligt den nationella bestämmelse som utgör saken i förevarande mål om fördragsbrott ska tillverkare och importörer anmäla pyrotekniska artiklar till Bundesanstalt für Materialforschung und prüfung (det federala institutet för materialforskning och provning) (nedan kallat BAM) för att erhålla identifikationsnummer. Vidare har BAM enligt artikeln rätt att kontrollera och vid behov ändra bruksanvisningarna för dessa artiklar.

3.

Förevarande mål har flera nivåer. Under en förhållandevis teknisk nivå döljer sig en annan, mer allmän nivå med vidare implikationer. Kan en medlemsstat klandras för att inte, vid det nationella genomförandet av ett direktiv, ha ”omtolkat” direktivets klara ordalydelse, när denna klara ordalydelse kan förefalla tveksam mot bakgrund av direktivets övergripande syfte?

4.

I artikel 1.1 i direktiv 2007/23 anges att ”[i] detta direktiv fastställs regler i syfte att åstadkomma fri rörlighet för pyrotekniska artiklar på den inre marknaden och samtidigt uppnå hög skyddsnivå för hälsa, allmän säkerhet samt skydd och säkerhet för konsumenterna och ta hänsyn till relevanta miljöskyddsaspekter.”

5.

I artikel 2.2 i direktiv 2007/23 föreskrivs att i direktivet avses med ”utsläppande på marknaden: att man för första gången gör en enskild produkt tillgänglig på gemenskapsmarknaden, för distribution och/eller användning, antingen mot betalning eller gratis; fyrverkerier som tillverkas för tillverkarens eget bruk skall inte anses ha släppts ut på marknaden om det är tillåtet att använda dem på den berörda medlemsstatens territorium”.

6.

I artikel 6 i direktiv 2007/23, som har rubriken ”Fri rörlighet”, föreskrivs följande:

”1.   Medlemsstaterna får inte förbjuda, begränsa eller hindra utsläppande på marknaden av pyrotekniska artiklar som uppfyller de krav som ställs i detta direktiv.

2.   Bestämmelserna i detta direktiv utesluter inte att en medlemsstat får vidta åtgärder för att förbjuda eller begränsa innehavet, användningen och/eller försäljningen till allmänheten av fyrverkerier i kategorierna 2 och 3, pyrotekniska sceneffekter samt andra pyrotekniska artiklar av skäl som rör allmän ordning eller säkerhet, eller miljöskydd.

…”

7.

Artikel 14 i direktiv 2007/23, med rubriken ”Marknadsövervakning”, har följande lydelse:

”1.   Medlemsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att pyrotekniska artiklar släpps ut på marknaden endast om de, när de förvaras på rätt sätt och används för sina avsedda ändamål, inte medför fara för människors hälsa och säkerhet.

2.   Medlemsstaterna skall genomföra regelbundna kontroller av pyrotekniska artiklar vid införsel till gemenskapen samt i förråd och på tillverkningsplatser.

…

4.   Medlemsstaterna skall anordna och utföra lämplig övervakning av produkter som släpps ut på marknaden varvid hänsyn skall tas till överensstämmelsen för de produkter som är försedda med CE-märkning.

…

6.   När en medlemsstat konstaterar att pyrotekniska artiklar som har CE-märkning, som åtföljs av en EG-försäkran om överensstämmelse och som används för sitt avsedda ändamål, kan äventyra människors hälsa och säkerhet, skall den vidta alla lämpliga provisoriska åtgärder för att avlägsna en sådan artikel från marknaden, förbjuda att den släpps ut på marknaden eller begränsa dess fria rörlighet. Medlemsstaten skall underrätta kommissionen och de andra medlemsstaterna om detta.

…”

8.

I 6 § Erste Verordnung Zum Sprengstoffgesetz (den första sprängämnesförordningen) ( *3 ) (nedan kallad 1. Spreng V) ( *4 ) anges följande:

”(4)   Tillverkaren eller importören ska anmäla explosiva ämnen och pyrotekniska artiklar till [BAM] före första användningen inom ramen för lagens tillämpningsområde. Anmälan ska innehålla

…

[BAM] ska utfärda ett identifieringsnummer som bevis på anmälan. Identifieringsnumret ska anges i bruksanvisningen. [BAM] får, till undvikande av fara för liv och hälsa för anställda, tredje parter och egendom, begränsa eller färdigställa bruksanvisningar som antagits av tillverkaren. Efterföljande begränsningar eller tillägg är tillåtna. Den fjärde meningen gäller inte pyrotekniska artiklar för fordon eller fyrverkerier i kategorierna 1 och 4, om identifieringsnumret har angetts i de förteckningar som ska föras enligt 13.1 § led 3.”

9.

Genom BAM:s särskilda bemyndigande av den 11 mars 2014 avseende märkning av pyrotekniska artiklar, ( *5 ) beviljades ex officio ett allmänt undantag från bestämmelserna om märkningsplikt i 14.1 § 1. Spreng V jämförd med 6.4 § 1. Spreng V. Enligt detta undantag ”behöver till skillnad mot vad som anges i 6.4 § tredje meningen 1. Spreng V 1 identifieringsnumret inte anges i bruksanvisningarna för pyrotekniska artiklar i den mening som avses i direktiv 2007/23.”

10.

Under en kontroll av tillämpningen av direktiv 2007/23 under 2011 upptäckte kommissionen att det fanns ett anmälningsförfarande i Tyskland. Efter skriftväxling enligt EU pilot-projektet (3631/12/ENTR), skickade kommissionen en formell underrättelse till Förbundsrepubliken Tyskland den 25 januari 2013.

11.

I den formella underrättelsen angav kommissionen att 6.4 § 1. SprengV inte är förenlig med artikel 6.1 i direktiv 2007/23, huvudsakligen av två skäl. För det första har tillverkare och importörer enligt 6.4 § 1. SprengV en skyldighet att anmäla pyrotekniska artiklar till BAM för att erhålla ett identifieringsnummer och ange detta nummer i bruksanvisningen. För det andra har BAM rätt att kontrollera och vid behov ändra bruksanvisningarna för dessa artiklar. Enligt kommissionens uppfattning går dessa skyldigheter längre än vad som föreskrivs i direktiv 2007/23. De är därför ägnade att utgöra en otillåten begränsning av den fria rörligheten för pyrotekniska artiklar som redan har varit föremål för en bedömning av överensstämmelse i en annan medlemsstat.

12.

I sin svarsskrivelse av den 21 mars 2013 bestred Förbundsrepubliken Tyskland att direktiv 2007/23 hade överträtts.

13.

I en skrivelse av den 23 januari 2014 avgav kommissionen ett motiverat yttrande till Förbundsrepubliken Tyskland, i vilket den beskrev nämnda stats underlåtelse att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6.1 i direktiv 2007/23 på de grunder som angetts ovan. Förbundsrepubliken Tyskland yttrade sig i skrivelser av den 20 mars och den 2 april 2014. I sina svar angav Förbundsrepubliken Tyskland att det undantag som BAM infört den 11 mars 2014 innebar att skyldigheten att infoga identifieringsnumret från BAM i bruksanvisningarna inte hade varit tillämplig sedan den 27 mars 2014. Kommissionen har beaktat denna ändring i sin talan, men anser att det inte avhjälper de andra åsidosättandena av artikel 6.1 i direktiv 2007/23 vilka beskrevs i det motiverade yttrandet. Kommissionen har därför beslutat att väcka förevarande talan enligt artikel 258 FEUF.

14.

Kommissionen väckte talan den 12 maj 2015 och har yrkat att domstolen ska

15.

Tyskland har yrkat att domstolen ska

16.

Kommissionen och Förbundsrepubliken Tyskland har inkommit med skriftliga yttranden. Båda parterna yttrade sig även muntligen vid förhandlingen den 27 april 2016.

17.

Förevarande mål är en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF. Den omständigheten har stor betydelse för kraven rörande talan i sig och det påföljande förfarandet. Tre av dessa ska beskrivas som inledning till detta avsnitt.

18.

För det första, som följer av artikel 120 c i domstolens rättegångsregler och relevant rättspraxis, ( *6 ) måste en ansökan från kommissionen enligt artikel 258 FEUF innehålla uppgifter om grunderna för ansökan som är tillräckligt klara och precisa för att svaranden ska kunna förbereda sitt försvar och domstolen pröva talan. De väsentliga faktiska och rättsliga omständigheterna som ligger till grund för en talan om fördragsbrott ska framgå på ett konsekvent och begripligt sätt av själva texten i ansökan och av yrkandena i ansökan för att undvika att domstolen dömer utöver vad som har yrkats (ultra petita) och för att förhindra att en anmärkning inte blir prövad. ( *7 )

19.

Inom ramen för ett förfarande enligt artikel 258 FEUF har sökanden således en dubbel börda. För det första måste sökanden klart ange de relevanta unionsrättsliga bestämmelser som åberopas och för det andra måste sökanden styrka de faktiska omständigheterna som bevisar att den särskilda åberopade unionsbestämmelsen har överträtts.

20.

I detta avseende ska det betonas att kommissionens talan i förevarande mål uteslutande grundar sig på artikel 6.1 i direktiv 2007/23. Kommissionen har inte påstått att någon annan bestämmelse i nämnda direktiv har åsidosatts. Kommissionen har inte heller påstått att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt fördragsbestämmelserna rörande fri rörlighet för varor. Då domstolen är bunden av räckvidden för talan, såsom den har avgränsats av kommissionen, begränsar sig nedanstående bedömning till den påstådda underlåtelsen att uppfylla den särskilda, åberopade bestämmelsen i direktiv 2007/23, nämligen artikel 6.1.

21.

För det andra grundar sig kommissionens talan på argumentet att den tyska bestämmelse som har ifrågasatts i förevarande mål är tillämplig på pyrotekniska artiklar som redan har varit föremål för en bedömning om överensstämmelse enligt bestämmelserna i direktiv 2007/23. Kommissionen har gjort gällande att systemet enligt 6.4 § 1. SprengV utgör ett hinder för den fria rörligheten för pyrotekniska artiklar som redan är CE-märkta och därför strider mot artikel 6.1 i direktiv 2007/23. Kommissionen har inte bemött eller åberopat det ytterligare argumentet rörande följderna som den angripna nationella bestämmelsen skulle kunna få för pyrotekniska artiklar som ännu inte har varit föremål för bedömning om överensstämmelse enligt direktivet.

22.

För det tredje upphävdes direktiv 2007/23, med verkan från den 1 juli 2015, genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/29/EU av den 12 juni 2013 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning om tillhandahållande på marknaden av pyrotekniska artiklar. ( *8 ) Emellertid, såsom Förbundsrepubliken Tyskland mycket riktigt har påpekat, rör förevarande mål endast en påstådd överträdelse av direktiv 2007/23 och saknar därför helt relevans för situationen enligt direktiv 2013/29.

23.

Som framgår av de tre argument jag har beskrivit ovan och mot bakgrund av det sätt på vilket kommissionen har framställt sin talan vid domstolen är det mycket som står och faller med tolkningen av det särskilda begreppet ”utsläppande på marknaden” i artikel 6.1 i direktiv 2007/23.

24.

Med avseende på det första yrkandets första del (anmälningsförfarandet enligt 6.4 § 1. SprengV) och dess andra del (BAM:s rätt att kontrollera och vid behov ändra och färdigställa bruksanvisningarna enligt 6.4 § femte meningen 1. SprengV) har kommissionen anfört att de berörda tyska bestämmelserna i förevarande mål är tillämpliga på pyrotekniska artiklar som redan har genomgått en bedömning av överensstämmelse enligt bestämmelserna i direktiv 2007/23. Enligt kommissionen strider detta mot artikel 6.1 i direktiv 2007/23 i den mån det utgör ett hinder för den fria rörligheten för pyrotekniska artiklar som redan uppfyller kraven i direktivet.

25.

Förbundsrepubliken Tyskland har bestritt kommissionens talan och angett att artikel 6.1 i direktiv 2007/23 endast avser ”utsläppande på marknaden”, som ska tolkas enligt definitionen i artikel 2.2 i samma direktiv, som hänvisar till det ”första utsläppandet” på unionsmarknaden. Enligt Tyskland innebär detta att artikel 6.1 inte längre är tillämplig när en pyroteknisk artikel väl har släppts ut på unionsmarknaden. Det kan hävdas att ytterligare hinder för den fria rörligheten skulle omfattas av de allmänna fördragsbestämmelserna om fri rörlighet för varor. Då kommissionen emellertid uteslutande har grundat sin talan på artikel 6.1 i direktiv 2007/23 kan en bedömning av om artikel 34 FEUF har åsidosatts inte göras inom ramen för förevarande mål.

26.

Enligt mitt förmenande utgör medlemsstaternas rättsliga skyldigheter enligt artikel 6.1 i direktiv 2007/23 kärnan i förevarande mål. Det finns två möjliga sätt att tolka bestämmelsen, antingen a) bokstavligen eller b) teleologiskt. Dessa två tolkningsformer ska undersökas i tur och ordning.

27.

I artikel 6.1 i direktiv 2007/23 anges att ”[m]edlemsstaterna får inte förbjuda, begränsa eller hindra utsläppande på marknaden av pyrotekniska artiklar som uppfyller de krav som ställs i detta direktiv”. ( *9 ) Innebörden av begreppet ”utsläppande på marknaden” i direktivet har definierats klart och uttryckligt i artikel 2.2 i direktiv 2007/23. Direktivet tillhandahåller således en lagreglerad definition av begreppet ”utsläppande på marknaden” som definierar det som att man ”första gången gör en enskild produkt tillgänglig på gemenskapsmarknaden, för distribution och/eller användning, antingen mot betalning eller gratis”. ( *10 )

28.

Innehållet i definitionen, och särskilt hänvisningen till att man ”första gången” gör en produkt tillgänglig, är detsamma i direktivets olika språkversioner. ( *11 ) En bokstavstrogen tolkning, som även inbegriper en jämförelse av olika språkversioner, lämnar därför inget utrymme för tvekan när det gäller bestämmelsens tillämpningsområde. ( *12 )

29.

Trots ordalydelsen går det att anföra flera argument till stöd för att tolka begreppet ”utsläppande på marknaden” i artikel 6.1 i direktiv 2007/23 så att bestämmelsen, trots sin ordalydelse, inte bara omfattar ”första gången” en produkt görs tillgänglig på unionsmarknaden, utan även alla efterföljande gånger produkten görs tillgänglig på marknaden i medlemsstaterna, såsom kommissionen har gjort gällande.

30.

För det första kan det antas att artikel 6 var avsedd att reglera fri rörlighet, såsom framgår av artikelns titel. För det andra är syftet med direktiv 2007/23 att främja fri rörlighet för pyrotekniska artiklar, vilket följer av artikel 1 och skälen 2, 13 och 19 i direktivet. För det tredje kan direktivet till sin uppbyggnad och ordning sägas motsvara ett harmoniseringsdirektiv, enligt principerna i rådets resolution av den 7 maj 1985 om en ny metod för teknisk harmonisering och standarder, ( *13 ) för vilka kärnan är principen om fri rörlighet för varor.

31.

I korthet är kärnfrågan i förevarande mål följande: En unionsbestämmelse, som i unionsrättslig bemärkelse är ovanligt tydlig, föreskriver X. Kommissionen kommer till domstolen och ber den fastställa att Förbundsrepubliken Tyskland har överträtt sina skyldigheter enligt fördraget genom att inte tolka den bestämmelsen, tvärtemot den tydliga ordalydelsen, men i enlighet med vad som kan påstås vara direktivets övergripande anda, så att den avser Y (eller snarare X och Y och kanske till och med Z) och genom att inte anpassa sin nationella lagstiftning därefter.

32.

Av flera skäl, som jag kommer att beskriva nedan i detta avsnitt, är det min uppfattning att ett sådant fastställande minst sagt skulle vara ytterst problematiskt. Kommissionens talan bör således ogillas. Tre skäl gör sig främst gällande. Lagtolkningens gränser, maktfördelningen och principerna om legalitet och rättssäkerhet.

33.

För det första finns det, till skillnad från vad som är fallet med gäller stiftande av lag, vissa gränser för lagtolkning. Förvisso följer det av domstolens fasta praxis att vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen ska beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i. ( *14 ) Vidare är det så att när en unionsbestämmelse kan tolkas på flera sätt, ska företräde ges åt den tolkning som är ägnad att säkerställa bestämmelsens ändamålsenliga verkan. ( *15 ) De mål som eftersträvas med och det allmänna sammanhang ett sekundärrättsligt instrument används i är därför naturligt relevanta för fastställandet av betydelsen och räckvidden av ett begrepp som inte har definierats i unionsrätten. ( *16 )

34.

Dessa grundläggande uttalanden om domstolens inställning till rättstolkning föregås dock av en förutsättning, nämligen att bestämmelsens ordalydelse i sig måste vara öppen för olika tolkningar och innehålla någon form av textuell otydlighet och vaghet.

35.

Självfallet är det så att en otydlig tolkning inte är helt svart eller vit. En bestämmelse är varken helt klar eller helt oklar. Det finns en glidande skala. Det finns olika grader av oklarhet. Det är just på grundval av en sådan skala av oklarhet som de traditionella tolkningsmetoderna (ordalydelse, sammanhang, ändamål) kompletterar varandra. Ju mer oklar ordalydelsen är, desto större behov av att beakta sammanhanget och/eller ändamålet. Omvänt gäller att ju mer precis och tydlig ordalydelsen är, desto mindre behov av att beakta sammanhanget och/eller ändamålet.

36.

I förevarande mål innehåller artikel 2.2 i direktiv 2007/23 en precis och tydlig lagstadgad definition av begreppet ”utsläppande på marknaden”, nämligen ”att man första gången gör en enskild produkt tillgänglig på gemenskapsmarknaden”. Som nämnts tidigare, är detsamma riktigt även för de andra språkversionerna av artikel 2.2 i direktivet. Det råder således mycket lite tvekan om innebörden av nämnda bestämmelse som skulle behöva klargöras genom att beakta bestämmelsens sammanhang och/eller ändamål.

37.

De övriga delarna av definitionen, rörande syftet för ”utsläppandet på marknaden” och undantaget för pyrotekniska artiklar som tillverkas för tillverkarens eget bruk, ändrar inte det faktum att artikel 2.2 i direktiv 2007/23 hänvisar till en särskild händelse som motsvarar den tidpunkt då en produkt första gången görs tillgänglig på unionsmarknaden, ( *17 ) vilket fastställs i skäl 8 i direktivet.

38.

Mot bakgrund av sin egen praxis, kan domstolen således inte, när en unionsrättsakt har en klar och tydlig lydelse, tolka bestämmelsen på ett sätt som ”syftar till att rätta till bestämmelsen och därigenom utvidga medlemsstaternas skyldigheter enligt densamma”. ( *18 ) En tolkning av bestämmelsen i fråga ”med hänsyn till dess sammanhang” har sina begränsningar när bestämmelsens ordalydelse i sig är helt klar. ( *19 ) Således utgör en bestämmelses tydliga ordalydelse en yttre gräns för dess tolkning, som domstolen själv har ställt upp genom att förbjuda tolkning contra legem. ( *20 )

39.

Dessa tolkningsgränser har ett nära samband med det andra skälet som angavs ovan, nämligen det som rör maktfördelningen (eller snarare, i unionssammanhang, den institutionella balansen). Domstolen har angett att den ”inte [kan] ersätta gemenskapslagstiftaren och tolka en bestämmelse i strid med dess uttryckliga innebörd”, varvid den betonat att ”[d]et ankommer på kommissionen att föreslå de lagändringar som därvid kan komma att behövas”. ( *21 )

40.

För det tredje, med avseende på principerna om legalitet och rättssäkerhet är det fast rättspraxis att en unionsbestämmelse möjliggör för dem som berörs därav att få kännedom om den exakta omfattningen av de skyldigheter som de åläggs genom bestämmelsen. ( *22 ) Rättssäkerhetsprincipen kräver att unionslagstiftningen ska vara entydig och dess tillämpning förutsebar, ( *23 ) vilket bland annat innebär att ”rättsregler … ska vara klara och precisa samt att tillämpningen av dem ska vara förutsägbar”. ( *24 )

41.

Jag medger att en medlemsstat inte är samma sak som en enskild, det vill säga en fysisk eller (privat) juridisk person. Jag är således medveten om att den måttstock som har fastställts i domstolens praxis rörande rättssäkerhet i fråga om enskilda inte helt kan överföras på en talan om fördragsbrott som rör en medlemsstat. ( *25 )

42.

Betyder emellertid det faktum att en fördragstalan i sig gäller ”institutionella” tvister som endast rör kommissionen och/eller medlemsstater att inte ens ”dolda” aspekter av rättssäkerhet eller legalitet är tillämpliga? ( *26 ) Bör inte det tvingande kravet att det endast är möjligt att klandra (enligt artikel 258 FEUF) och eventuellt senare anta sanktioner (enligt artikel 260 FEUF) på grundval av en tydligt avfattad rättslig skyldighet ha allmän tillämplighet på allt utövande av offentlig makt, särskild i en union som vilar på rättssäkerhetsprincipen? ( *27 )

43.

I förevarande mål har mycket sagts i fråga om sammanhanget kring antagandet av direktiv 2007/23, huvudsakligen i syfte att kringgå den tydliga ordalydelsen i artikel 6.1. Argument baserade på sammanhanget och analogier med andra unionsinstrument gör dock mer för att fördunkla innebörden av artikel 6.1 än att ge någon tolkningssäkerhet.

44.

Såsom EU-lagstiftaren själv har medgett, förelåg det viss inkonsekvens mellan de begrepp och definitioner som användes i harmoniseringslagstiftningen rörande fri rörlighet för varor när direktiv 2007/23 upprättades och antogs. Det efterföljande beslutet nr 768/2008/EG ( *28 ) tar förvisso uttryckligen upp detta och anger att ”[t]idigare har det i lagstiftningen om fri rörlighet för varor använts en rad begrepp som inte alltid har definierats, varför det har varit nödvändigt med förklaringar och tolkningsriktlinjer. I de fall där rättsliga definitioner har angetts skiljer de sig delvis åt i formulering och ibland i betydelse, vilket försvårar tolkning och korrekt tillämpning…”. ( *29 ) För att avhjälpa situationen upprättades i beslutet nya definitioner av grundläggande rättsliga begrepp som sedermera har införlivats i efterföljande sekundärrättsliga instrument, bland annat i direktiv 2013/29. ( *30 )

45.

Den nya terminologin och definitionerna i direktiv 2013/29 har särskilt betydelse för termen ”utsläppande på marknaden” och inför samtidigt det nya begreppet ”tillhandahållande på marknaden”. ( *31 ) Mot bakgrund av dessa viktiga terminologiska ändringar som infördes i syfte att justera sekundärlagstiftningen till det nya terminologiska ramverk som fastställdes genom beslut nr 768/2008 kan jag således inte dela det argument som kommissionen gjort gällande, nämligen att de definitioner och skyldigheter som föreskrivs i bestämmelsen om fri rörlighet i direktiv 2007/23 motsvarar de som föreskrivs i direktiv 2013/29.

46.

Ny terminologi som har antagits genom ett senare instrument kan knappast användas för att tolka ett tidigare instrument som uppenbarligen använde en annan terminologi. ( *32 ) Faktum är att det är möjligt att dra en helt motsatt slutsats till den som kommissionen dragit. Den omständigheten att direktiv 2013/29 använder annan, möjligtvis mer relevant, terminologi än dess föregångare, direktiv 2007/23, skulle också kunna innebära att det var erkänt att terminologin i de två direktiven skilde sig åt och att den avsiktligen har rättats till i det senare instrumentet. Eller för att vara rakt på sak: om tillämpningsområdet för den föregående bestämmelsen var så uppenbart och tydligt, varför skulle det vara nödvändigt att skriva om den?

47.

Vidare belyser andra bestämmelser i direktiv 2007/23 att det finns en skillnad mellan ”utsläppande på marknaden” som avser att man för första gången gör en produkt tillgänglig på unionsmarknaden och den efterföljande fria rörligheten för pyrotekniska artiklar. Exempelvis föreskriver artikel 14 i direktiv 2007/23 (som handlar om marknadsövervakning) olika övervakningsmekanismer för artiklar som ska släppas ut på marknaden och sådana som redan har släppts ut på marknaden.

48.

Till följd av inkonsekvensen i terminologin och med tanke på den säregna sektor som direktiv 2007/23 omfattar, är det svårt att dra några slutsatser genom en analog tillämpning av andra harmoniseringsdirektiv i andra sektorer och domstolens praxis där dessa har tolkats.

49.

För det första rör flera av de domar från denna domstol som kommissionen har åberopat till stöd för sin talan fördragsbestämmelserna om fri rörlighet för varor. ( *33 ) Domstolens praxis i dessa mål kan därför inte som sådan överföras på tolkningen av den i förevarande mål aktuella bestämmelsen i sekundärrättslig lagstiftning. Ytterligare rättspraxis som kommissionen har åberopat, samt vissa andra mål rörande bestämmelser om fri rörlighet i harmoniseringsdirektiv, gäller antingen instrument som inte innehåller en särskild definition av begreppet ”utsläppande på marknaden” eller instrument som innehåller bestämmelser om fri rörlighet som har en vidare ordalydelse och därmed uttryckligen omfattar ”fri rörlighet”, utsläppande på marknaden i medlemsstaterna eller stadierna efter ”utsläppande på marknaden”, det vill säga ”ibruktagande” eller ”användning”. ( *34 )

50.

För det andra utgör artikel 6.1 en del av direktiv 2007/23, som rör pyrotekniska artiklar, vilka är farliga till sin natur. Särskilda hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller miljöskydd i denna sektor har, såsom kommissionen medgett, medfört att medlemsstaterna har förbehållits viktiga behörigheter. Detta återspeglas i fördelningen av behörigheter i artikel 6.2 i samma direktiv, enligt vilken medlemsstaterna får förbjuda eller begränsa innehavet, användningen och/eller försäljning av vissa kategorier pyrotekniska artiklar till allmänheten. ( *35 )

51.

Av de skäl som anges ovan är det min uppfattning att Förbundsrepubliken Tyskland inte kan klandras för att ha antagit och hållit i kraft nationella bestämmelser som är förenliga med den tydliga ordalydelsen i artikel 6.1 i direktiv 2007/23, även om det är rimligt att anse att detta strider mot den övergripande andan och det övergripande syftet med direktivet. ( *36 )

52.

Kommissionens talan i förevarande mål grundar sig uteslutande på tillämpningen av 6.4 § 1. SprengV på pyrotekniska artiklar som redan har genomgått en bedömning om överensstämmelse och därför redan har släppts ut på marknaden. Mot bakgrund av detta faktum och den föregående diskussionen rörande tillämpningsområdet för artikel 6.1 i direktiv 2007/23 finner jag det inte lämpligt att fastställa att den tyska anmälningsskyldigheten och BAM:s behörighet att kontrollera och ändra bruksanvisningar förbjuder, begränsar eller hindrar utsläppandet på marknaden av pyrotekniska artiklar i den mening som avses i artikel 6.1 i direktivet.

53.

Jag föreslår därför att kommissionens talan ska ogillas.

54.

Tre punkter bör dock tilläggas, vilka i viss utsträckning återspeglar de inledande anmärkningarna i avsnitt V.A.1 i förevarande förslag till avgörande. För det första finns det redan ett allmänt förbud mot inskränkningar av den fria rörligheten för varor i artikel 34 FEUF som inte bara förbjuder kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan utan också kräver ömsesidigt erkännande av varor som lagligen tillverkas och saluförs i andra medlemsstater. ( *37 ) För det andra innehåller direktiv 2007/23 enligt mitt förmenande flera andra bestämmelser som är avsedda att skydda den fria rörligheten. ( *38 ) Kommissionen har dock endast åberopat artikel 6.1 i direktivet till stöd för sin talan, och inte i sina yrkanden angett några av de andra materiella bestämmelserna i direktiv 2007/23 eller i fördraget. För det tredje, vad särskilt gäller fördragsbrottsförfaranden kan domstolen inte, utan att gå utöver vad som yrkats (ultra petita), ( *39 ) omformulera argumenten som de har framställts i domstolen, vilket ibland är möjligt i ett mål avseende begäran om förhandsavgörande.

55.

Av de skäl jag har angett ovan anser jag att förevarande talan bör ogillas. Om domstolen dock inte skulle dela den uppfattning jag gett utryck för ovan, ska jag i detta avsnitt i korthet beskriva ett annat alternativ, och därmed fullgöra generaladvokatens konstitutionella roll och fullständigt bistå domstolen (artikel 252 FEUF).

56.

Jag vill dock inledningsvis betona att nedanstående anmärkningar endast skulle vara relevanta om begreppet ”[första] utsläppandet på [unions]marknaden”, som tydligt uttryckts i artiklarna 6.1 och 2.2 i direktiv 2007/23, i praktiken skrevs om så att det avsåg ”fri rörlighet”.

57.

Kommissionen har gjort gällande att anmälningsförfarandet i 6.4 § 1. SprengV (som fortfarande är tillämpligt trots undantaget av den 11 mars 2014 som tog bort skyldigheten att inkludera identifieringsnumret i bruksanvisningarna) strider mot artikel 6.1 i direktivet. Det nämnda förfarandet tillämpas innan pyrotekniska artiklar vinner tillträde till den tyska marknaden. Enligt kommissionen utgör anmälningsförfarandet en extra ekonomisk och administrativ börda som, i avsaknad av en ”de minimis”-regel, går utöver kraven i direktiv 2007/23 och därmed utgör ett hinder för den fria rörligheten för pyrotekniska artiklar som redan uppfyller kraven i direktivet.

58.

I sitt svaromål har Förbundsrepubliken Tyskland invänt att anmälningsförfarandet inte strider mot artikel 6.1 i direktivet, eftersom det är tillämpligt efter de pyrotekniska artiklarna faktiskt har gjorts tillgängliga på den tyska marknaden. Det resulterar därför inte i en dubbel bedömning av överensstämmelse för dessa artiklar. I andra hand har Tyskland gjort gällande att anmälningsförfarandet utgör en förberedelseåtgärd för marknadsövervakning, som är avsedd att underlätta spårbarheten för pyrotekniska artiklar. Anmälningsförfarandet kan också ses som en förberedelseåtgärd för övervakning av användare, eftersom det gör det möjligt för BAM att kontrollera och ändra bruksanvisningarna för pyrotekniska artiklar för att säkerställa att de används på ett riktigt och säkert sätt.

59.

Enligt min uppfattning skulle anmälningsförfarandet i 6.4 § 1. SprengV utgöra ett hinder för den fria rörligheten om artikel 6.1 i direktiv 2007/23 omfattade ”fri rörlighet” och inte bara det första ”utsläppandet på marknaden”.

60.

Förfarandet i 6.4 § 1. SprengV innehåller extra formaliteter jämfört med de som föreskrivs i direktiv 2007/23, och ålägger tillverkare och importörer en skyldighet att anmäla pyrotekniska artiklar till BAM innan de används första gången i Tyskland. För att fullgöra anmälningsförfarandet och, mot en avgift, tilldelas importören/tillverkaren ett identifieringsnummer av BAM. Såsom Förbundsrepubliken Tyskland klargjorde vid förhandlingen skulle en underlåtelse att uppfylla denna skyldighet utgöra en överträdelse som kan ge upphov till sanktioner. Kommissionen har gjort gällande att förfarandet även är tillämpligt på varor som redan är CE-märkta och marknadsförs i andra medlemsstater.

61.

Jag delar Förbundsrepubliken Tysklands uppfattning att anmälningsförfarandet inte resulterar i en upprepning av bedömningen av överensstämmelse som föreskrivs i direktivet. Däremot delar jag inte uppfattningen att det nationella systemet inte utgör en inskränkning av tillträdet till den tyska marknaden. Även om anmälningsförfarandet inte formellt utgör en förutsättning för att släppa ut pyrotekniska artiklar på marknaden, utgör det en inskränkning av den fria rörligheten. Det inför formaliteter för import av pyrotekniska varor som lagligen tillverkas och saluförs i andra medlemsstater och är därför ägnat att hindra tillträdet till den tyska marknaden.

62.

Inte heller Förbundsrepubliken Tysklands andrahandsargument, nämligen att anmälningsförfarandet utgör en förberedelsemekanism för marknadsövervakning och att det därför skulle omfattas av artikel 14 i direktiv 2007/23, förmår övertyga.

63.

För det första bygger artikel 14.4 på en presumtion om överensstämmelse. Därför begränsas marknadsövervakningsaktiviteterna avseende redan CE-märkta pyrotekniska artiklar till kontroller av pyrotekniska artiklar och dokumentationen rörande dem. Artikeln kan inte tolkas så att den tillåter systematiska kontroller av alla pyrotekniska artiklar som vinner tillträde till marknaden i en medlemsstat. ( *40 )

64.

Dessutom klargjorde Förbundsrepubliken Tyskland vid förhandlingen att BAM inte är behörig att genomföra marknadsövervakning, utan att det är de tyska förbundsländerna och deras vederbörliga myndigheter som har denna behörighet. Detta faktum bekräftar ytterligare svårigheten att inordna anmälningsförfarandet enligt artikel 14 under direktiv 2007/23 och klassificera det som en mekanism för marknadsövervakning.

65.

För det andra, med avseende på det argument som Förbundsrepubliken Tyskland har framställt angående syftet att kunna spåra pyrotekniska artiklar, är det riktigt att de genomförandeåtgärder som förutsågs i artikel 18.2 a i direktiv2007/23, angående ”inrättande av ett spårbarhetssystem”, ( *41 ) i verkligheten endast antogs genom direktiv 2014/58/EU. ( *42 ) De var därför inte i kraft vid slutet av den period som angavs i kommissionens motiverade yttrande. Trots fördröjningen med antagandet av sådana genomförandebestämmelser är det emellertid så att det i direktivet förutsågs att ett EU-register skulle komma att införas. Artikel 18.2 a i det direktivet kan knappast ge medlemsstaterna rätt att, under tiden före sådana genomförandeåtgärder har antagits, inrätta egna nationella registreringssystem för varor som redan har genomgått en bedömning av överensstämmelse.

66.

Jag låter mig inte heller övertygas av Förbundsrepubliken Tysklands andrahandsargument, nämligen att anmälningsförfarandet utgör en förberedelseåtgärd för övervakning av användare som omfattas av undantaget i artikel 6.2 i direktiv 2007/23.

67.

För det första, såsom Förbundsrepubliken Tyskland har bekräftat, varken begränsar eller förbjuder de berörda nationella åtgärderna innehav, användning och/eller försäljning.

68.

För det andra är undantaget i artikel 6.2 i direktiv 2007/23 bara tillämpligt på särskilda kategorier av pyrotekniska artiklar. Utan att inleda en diskussion om den riktiga nationella rättsliga grunden för 6.4 § 1. SprengV, ( *43 ) räcker det att säga att den nationella bestämmelsen i fråga är allmänt hållen och inte skiljer mellan olika kategorier av pyrotekniska artiklar. ( *44 ) Redan detta är problematiskt i sig om man beaktar den tydliga ordalydelsen i artikel 6.2 i direktiv 2007/23.

69.

Det är riktigt att domstolen nyligen har funnit ( *45 ) att Reachförordningen, enligt vissa villkor, inte utgör hinder för nationella bestämmelser som gör det obligatorisk för en importör av kemiska produkter att registrera dessa hos den behöriga nationella myndigheten, trots att importören redan har en skyldighet enligt Reachförordningen ( *46 ) att registrera dessa produkter hos Europeiska kemikaliemyndigheten. Enligt min uppfattning kan den bakomliggande argumentationen i denna dom dock inte överföras på direktiv 2007/23. För det första eftersträvar de två unionsrättsliga instrumenten olika mål och har olika uppbyggnad. För det andra, vilket är viktigare, lades i domskälen avgörande vikt vid artikel 128.2 i Reachförordningen, enligt vilken vissa fall av ”utsläppande på marknaden” inte har harmoniserats. ( *47 ) Till stor skillnad från detta bygger artikel 6.2 i förevarande sammanhang inte på förutsättningen att vissa fall av ”utsläppande på marknaden” enligt direktiv 2007/23 inte har harmoniserats. Istället kan medlemsstaterna enligt artikel 6.2 endast, av särskilda skäl, begränsa användning, innehav eller försäljning av vissa kategorier av pyrotekniska artiklar.

70.

Kommissionen har gjort gällande att BAM:s bemyndigande enligt femte meningen i 6.4 § 1. SprengV, som medger att detta organ kan färdigställa och ändra bruksanvisningen för pyrotekniska artiklar, utövas trots att artiklarna redan kan ha genomgått en bedömning om överensstämmelse. Detta förfarande står därför i strid med artikel 6.1 i direktiv 2007/23. Kommissionen har medgett att artikel 6.2 i direktiv 2007/23 överlämnar viktig behörighet rörande innehav, användning och/eller försäljning av kategorier av pyrotekniska artiklar till medlemsstaterna. Rätten att ändra bruksanvisningar utgör dock inte en åtgärd som förbjuder eller begränsar innehav, användning och/eller försäljning av pyrotekniska artiklar. Vidare omfattar förutsättningen att CE-märkta pyrotekniska artiklar står i överensstämmelse med direktivet även deras bruksanvisningar.

71.

Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande att direktiv 2007/23, och särskilt bilaga 1 avsnitt 3 h, inte innebär en fullständig bedömning av bruksanvisningar. Enligt Tyskland kan bedömningen om överensstämmelse enligt direktiv 2007/23 inte omfatta kontroll av språket för bruksanvisningen, eftersom det på detta stadium inte kan förutses i vilken medlemsstat de pyrotekniska artiklarna i fråga kommer att säljas och handlas. Dessutom kan medlemsstaterna ändra åldersbegränsningar och minsta säkerhetsavstånd. Det skulle därför vara mycket svårt för de organ som ska underrättas enligt direktivet att genomföra vederbörlig kontroll av dessa krav. I andra hand har Förbundsrepubliken Tyskland hävdat att BAM:s bemyndigande gäller marknadsövervakning eller skydd för användare i enlighet med artikel 14 och artikel 6.2 i direktiv 2007/23.

72.

De argument som Förbundsrepubliken Tyskland anfört förmår inte övertyga.

73.

För det första, såsom kommissionen mycket riktigt har anmärkt, återfinns de väsentliga skyddskrav som tillverkaren (och, i förekommande fall, importören) ska uppfylla i bilaga I till direktiv 2007/23. När en pyroteknisk artikel väl uppfyller dessa krav ska medlemsstaterna inte, enligt artikel 6.1, förbjuda, begränsa eller hindra utsläppandet på marknaden (om det tolkas så att det omfattar fri rörlighet för pyrotekniska artiklar mellan medlemsstaterna).

74.

I avsnitt 3 h i bilaga I till direktiv 2007/23 anges, bland de upplysningar och egenskaper som de anmälda organen ska beakta eller prova ”[l]ämpliga anvisningar och om nödvändigt märkning för säker hantering, förvaring, användning (inklusive säkerhetsavstånd) och destruktion på mottagarmedlemsstatens officiella språk”.

75.

Till följd av detta är det inte möjligt för Förbundsrepubliken Tyskland att påstå att den i detta mål aktuella nationella bestämmelsen är avsedd att säkerställa att bruksanvisningar är korrekt upprättade på tyska och att de särskilda säkerhetsavstånd som föreskrivs i Tyskland har återgetts korrekt. Avsnitt 3 h i bilaga I till direktiv 2007/23 hänvisar uttryckligen till lämpliga anvisningar och om nödvändigt märkning för säker hantering, förvaring, användning (inklusive säkerhetsavstånd) och destruktion på mottagarmedlemsstatens officiella språk som ett av de väsentliga skyddskraven. På samma linje, och i motsats till vad Förbundsrepubliken Tyskland har hävdat, omfattar de väsentliga skyddskraven i bilaga I till Direktiv 2007/23 även tändningsanordningar. ( *48 )

76.

För det andra föranleder det förhållandet att medlemsstaterna, enligt artikel 7.2 i direktiv 2007/23, får höja de åldersgränser som anges i artikel 7.1 inte någon annan slutsats. Enligt artikel 12.2 i direktivet ska märkningen av de pyrotekniska artiklarna minst innehålla, bland annat, minsta åldersgränser i enlighet med artikel 7.1 och 7.2. Vidare, såsom kommissionen har gjort gällande, har en harmoniserad Europastandard avseende minimikraven för märkning godkänts. ( *49 )

77.

Med avseende på de argument som Förbundsrepubliken Tyskland har anfört i andra hand, är skälen ovan, avseende anmälningsförfarandet ( *50 ) fullt tillämpliga på BAM:s rätt att färdigställa och ändra bruksanvisningar. Denna rätt är ofrånkomligen kopplad till anmälningsförfarandet, som i sig varken utgör en åtgärd för skydd av användare som omfattas av artikel 6.2 i direktiv 2007/23 eller en förberedelseåtgärd för marknadsövervakning som är ägnad att omfattas av artikel 14 i samma direktiv.

78.

Slutligen ska nämnas att medlemsstaterna inte ensidigt kan anta korrigerande åtgärder till följd av andra medlemsstaters eventuella brister i tillämpningen av unionsrätt. De är skyldiga att agera inom ramen för de förfaranden och rättsmedel som anges i fördraget. ( *51 )

79.

Direktivets ordning och presumtion om CE-märkta artiklars överensstämmelse hindrar dock inte medlemsstaterna från att agera i händelse av risk. ( *52 ) Tvärtom: Direktiv 2007/23 innehåller regler som är avsedda att uppnå att fri rörlighet för pyrotekniska artiklar på den inre marknaden kan garanteras, och samtidigt tillförsäkra en hög skyddsnivå när det gäller människors hälsa och allmän säkerhet samt tillförsäkra användarna skydd och säkerhet. Med detta i åtanke föreskrivs i artikel 14 i direktiv 2007/23 villkoren för medlemsstaternas utövande av marknadsövervakning. Bland annat tillåts enligt artikel 14.6 att medlemsstater vidtar alla lämpliga åtgärder för att avlägsna CE-märkta produkter från marknaden som kan äventyra människors hälsa och säkerhet.

80.

Inom ramen för marknadsövervakning kan medlemsstaterna vidare kontrollera att distributörer av pyrotekniska artiklar uppfyller de skyldigheter som åligger dem. Enligt artikel 4.3 i direktiv 2007/23 ska distributörerna kontrollera att pyrotekniska artiklar har den märkning om överensstämmelse som krävs och åtföljs av de handlingar som krävs. ( *53 ) Vidare anges i artikel 20 i direktivet att medlemsstaternas ska anta bestämmelser om sanktioner för överträdelser av de nationella lagar som införs för genomförande av direktivet. Slutligen föreskrivs i förordning (EU) nr 1025/2012 ( *54 ) ett förfarande för invändningar mot antagna harmoniserade standarder när medlemsstaterna anser att dessa inte helt uppfyller direktivets mål.

81.

Sammanfattningsvis har det inte bestridits att medlemsstaterna, inom det känsliga området för pyrotekniska artiklar, har rätt att övervaka och kontrollera, såsom uttryckligen erkänns i direktiv 2007/23 självt. Frågan är dock inte om kontroll ska ske utan hur den ska ske. I detta avseende är det inte sannolikt att tidigare allmängiltiga anmälningssystem som gäller för alla varor, även sådana som redan har godkänts och säkerhetskontrollerats av myndigheterna i andra medlemsstater, skulle vara förenliga med ett system som grundar sig på fri rörlighet och ömsesidigt erkännande.

82.

Jag föreslår att talan ska ogillas. I enlighet med artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska kommissionen därför förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

83.

Jag föreslår därför att domstolen ska