—

Grande Área Metropolitana do Porto (GAMP), genom J. Pacheco de Amorim och B. M. Soares, advogados,

—

Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, genom M. Fonseca, advogada,

—

Portugals regering, genom L. Inez Fernandes, P. Pinheiro och G. Santos Machado, samtliga i egenskap av ombud,

—

Nederländernas regering, genom C. Wissels och B. Koopman, båda i egenskap av ombud,

—

Europeiska kommissionen, genom A. Caeiros och A. Steiblytė, båda i egenskap av ombud,

1

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 174 FEUF-176 FEUF och av rådets förordning (EG) nr 1083/2006 av den 11 juli 2006 om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden samt om upphävande av förordning (EG) nr 1260/1999 (EUT L 210, s. 25).

2

Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan Grande Área Metropolitana do Porto (en sammanslutning av kommuner som nedan kallas GAMP) och å andra sidan flera nationella myndigheter, företrädda av Comissão Directiva do Programa Operacional Potencial Humano (förvaltningsledningen för det operativa programmet Mänsklig potential), Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, numera Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território (ministeriet för miljö och regionalpolitik, numera ministeriet för jordbruk, hav, miljö och regionalpolitik) och Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social (ministeriet för arbete och social solidaritet). Målet rör användning av Europeiska unionens medel.

3

Skäl 1 i förordning nr 1083/2006 har följande lydelse:

”Enligt artikel 158 [EG] skall gemenskapen för att stärka sin ekonomiska och sociala sammanhållning sträva efter att minska skillnaderna mellan de olika regionernas utvecklingsnivåer och eftersläpningen i de minst gynnade regionerna eller öarna, inbegripet landsbygdsområdena. Enligt artikel 159 [EG] skall dessa åtgärder stödjas genom strukturfonderna, Europeiska investeringsbanken (EIB) och andra befintliga finansieringsorgan.”

4

Artikel 1 i nämnda förordning föreskriver att förordningen fastställer de ”allmänna reglerna för Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) och Europeiska socialfonden (ESF) (nedan kallade ’strukturfonderna’) och för Sammanhållningsfonden” och fastställer bland annat ”de mål som strukturfonderna och Sammanhållningsfonden … skall bidra till att förverkliga, de kriterier som gäller för medlemsstaternas och regionernas berättigande till stöd från fonderna, de tillgängliga ekonomiska medlen och kriterierna för tilldelningen av dessa”.

5

Artikel 3.2 i förordning nr 1083/2006 anger:

”ERUF, ESF [och] Sammanhållningsfonden [ska] bidra till att följande tre mål uppnås:

6

Avdelning I i förordning nr 1083/2006 innehåller ett kapitel III med rubriken ”Geografiskt stödberättigande”, i vilket artiklarna 5–8 återfinns med rubrikerna ”Konvergens”, ”Regional konkurrenskraft och sysselsättning”, ”Europeiskt territoriellt samarbete” respektive ”Övergångsstöd”.

7

Artikel 5 har följande lydelse:

”1.   De regioner som skall vara berättigade till stöd från strukturfonderna enligt konvergensmålet skall vara regioner som motsvarar nivå 2 i nomenklaturen för statistiska territoriella enheter (nedan kallad ’NUTS 2’) i den mening som avses i [Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1059/2003 av den 26 maj 2003 om inrättande av en gemensam nomenklatur för statistiska territoriella enheter (NUTS) (EUT L 154, s. 1)], vilkas bruttonationalprodukt (BNP) per capita, mätt i köpkraftspariteter och beräknad på grundval av uppgifter för gemenskapen för perioden 2000–2002, är lägre än 75 % av BNP-genomsnittet för EU-25 under samma referensperiod.

...

3.   Omedelbart efter denna förordnings ikraftträdande skall kommissionen anta en förteckning över de regioner som uppfyller kriterierna i punkt 1 ... Denna förteckning skall gälla under perioden 1 januari 2007–31 december 2013.

…”

8

Artikel 22 i förordning nr 1083/2006, med rubriken ”Ej överförbara medel”, föreskriver följande:

”De totala anslag som fördelats per medlemsstat under vart och ett av fondernas mål och deras respektive komponenter får inte överföras mellan dessa.

…”

9

Artikel 32 i förordningen föreskriver följande:

”1.   Fondernas verksamhet i medlemsstaterna skall ha formen av operativa program inom den nationella strategiska referensramen. Varje operativt program skall omfatta perioden 1 januari 2007–31 december 2013. Ett operativt program skall omfatta enbart ett av de tre mål som anges i artikel 3, om inte kommissionen och medlemsstaten kommer överens om annat.

…

5.   Kommissionen skall anta ett operativt program snarast möjligt, dock senast inom fyra månader efter det att medlemsstaten formellt lämnat in programmet …”

10

Artikel 34 i förordningen, med rubriken ”Fondernas särdrag”, föreskriver följande:

”1.   Operativa program skall få stöd från endast en fond …

2.   Utan att det påverkar tillämpningen av de undantag som fastställs i de särskilda förordningarna om fonderna får ERUF och ESF, som ett komplement och med högst 10 % från gemenskapsfinansiering för varje prioriterat område i ett operativt program, finansiera sådana åtgärder som faller inom ramen för stödet från den andra fonden, förutsatt att de är nödvändiga för att åtgärden skall genomföras på ett tillfredsställande sätt och har direkt samband med denna.

…”

11

Artikel 35 i förordning nr 1083/2006, med rubriken ”Geografisk räckvidd”, föreskriver följande:

”1.   De operativa program som lämnas in under konvergensmålet skall utarbetas på lämplig geografisk nivå, dock lägst på regional NUTS 2-nivå.

De operativa program som lämnas in under konvergensmålet och som får stöd från Sammanhållningsfonden skall utarbetas på nationell nivå.

...”

12

Artikel 56.4 i förordning nr 1083/2006, med rubriken ”Stödberättigande utgifter”, föreskriver följande:

”Reglerna för utgifters stödberättigande skall fastställas på nationell nivå med förbehåll för de undantag som fastställs i de särskilda förordningarna för varje enskild fond. De skall omfatta samtliga utgifter som deklareras under det operativa programmet.”

13

Enligt artikel 1 i och bilaga 1 till kommissionens beslut 2006/595/EG av den 4 augusti 2006 om upprättande av en förteckning över regioner som är berättigade till stöd från strukturfonderna enligt konvergensmålet för 2007–2013 (EUT L 243, s. 44) är de NUTS 2-regioner som är berättigade till stöd i den mening som avses i artikel 5.1 i förordning nr 1083/2006, när det gäller Republiken Portugal, regionerna Norte, Centro, Alentejo och Região Autónoma dos Açores.

14

Enligt artikel 2 i och bilaga II till beslut 2006/595 är regionen Algarve, när det gäller Republiken Portugal, en NUTS 2-region som är berättigad till stöd från strukturfonderna enligt konvergensmålet, men endast under en övergångsperiod och på särskilda grunder som anges i artikel 8 i förordning nr 1083/2006.

15

Regionen Lissabon nämns inte i beslut 2006/595 och är således inte berättigad till stöd från strukturfonderna enligt konvergensmålet. Den är emellertid berättigad till stöd enligt målet regional konkurrenskraft och sysselsättning.

16

Den 28 juni 2007 antog den portugisiska regeringen en ”nationell strategisk referensram” (nedan kallad NSR) i den mening som avses i artikel 32.1 i förordning nr 1083/2006.

17

Punkt 6 i bilaga V till NSR föreskriver följande:

”Utgifter för insatser som medfinansieras av strukturfonderna och av Sammanhållningsfonden är stödberättigande inom ramen för de operativa programmen om de genomförs i de NUTS 2-regioner som omfattas av vart och ett av dessa [operativa program].

Detta allmänna kriterium för territoriellt stödberättigande utgifter grundar sig i princip på investeringens lokalisering. Vid materiella investeringar (där investeringens lokalisering tydligt framgår) tillämpas kriteriet omedelbart. Vid immateriella investeringar bygger kriteriet för territoriellt stödberättigande utgifter på stödmottagarens lokalisering. Härmed avses lokaliseringen av stödmottagarens säte eller det lokalkontor (eller den inrättning) som ansvarar för att genomföra insatsen.

Den allmänna regeln om territoriellt stödberättigande utgifter ska inte tillämpas på utgifter rörande

18

Punkt 7 i bilaga V till NSR föreskriver följande:

”Den allmänna regeln om territoriellt stödberättigande utgifter ska inte tillämpas på utgifter rörande insatser som genomförs i NUTS 2-regionen Lissabon …, men som får effekter i de övriga fastlandsregionerna i Portugal och som anses mycket viktiga för de portugisiska fastlandsregionernas utveckling enligt konvergensmålet.

[Förteckning över kategorier av investeringar som omfattas av nämnda undantag]

Det bör påpekas att dessa kategorier av åtgärder utgör undantag, vilka är vederbörligen motiverade av insatsernas natur och den multiplikatoreffekt som de skapar i andra regioner än den där investeringen sker. Dessa kategorier utgör totalt sett en liten andel av anslagen för strukturfondernas program. De riktlinjer som anges i följande punkter och som har fastställts i samarbete mellan Europeiska kommissionen och de portugisiska myndigheterna, kan eventuellt bli föremål för ytterligare specificeringar inom ramen för varje tematiskt operativt program.”

19

Punkt 8 i bilaga V till NSR fastställer ”särskilda metoder” för att bedöma huruvida en utgift är stödberättigande med hänsyn till spridningseffekterna utanför regionen Lissabon.

20

Det operativa programmet ”Mänsklig potential” (nedan kallat OPMP) är ett av de operativa program som anges i NSR. Ett av OPMP:s huvudområden (område 3) avser vidareutbildning och innehåller en kategori investeringar med rubriken ”Strategiska utbildningar för förvaltning och förnyelse i offentlig förvaltning” (nedan kallad utbildning för offentlig förvaltning).

21

Utbildningarna för offentlig förvaltning nämns i punkt 7 i bilaga V till NSR bland de kategorier av investeringar som omfattas av undantagen från regeln om territoriellt stödberättigande. I detta hänseende anges i punkt 8 i samma bilaga:

”Med beaktande av … att de eftersträvade målen särskilt främjar en minskning av de administrativa kostnaderna och en förbättring av den nationella konkurrenskraften genom en ökad effektivitet i den offentliga förvaltningen, är det särskilt viktigt att påpeka att trots att den offentliga förvaltningens personal är mycket koncentrerad till regionen Lissabon, så sprids effekterna av de åtgärder som ska vidtas till hela landet på grund av typen av enheter och de tjänster som nämnda personal tillhandahåller (för samtliga medborgare och/eller samtliga ekonomiska aktörer).

Denna koncentration av tjänster till huvudstadsregionen förklarar varför en betydande del av investeringarna koncentreras till denna region …”

22

Som ”särskild metod” för utbildningarna föreskriver punkt 8 följande:

23

Den 16 oktober 2007 godkände kommissionen, på grundval av artikel 32.5 i förordning nr 1083/2006, OPMP såsom ett program som omfattar flera mål, nämligen dels konvergensmålet i regionerna Nord, Centre, Alentejo och under en övergångsperiod i regionen Algarve, dels målet regional konkurrenskraft och sysselsättning i regionen Lissabon.

24

Genom beslut av den 15 september 2008, den 26 september 2008, den 15 oktober 2008, den 4 november 2008 och den 26 december 2008 godkände Comissão Directiva do Programa Operacional Potencial Humano ansökningarna från Instituto Nacional de Administração (Statliga förvaltningsinstitutet), Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado (fackförening för statligt anställda tekniker), Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa (Institutet för arbetsmarknads- och företagsvetenskap), Ministério da Saúde (hälsoministerium) och Instituto do Desporto de Portugal (Portugals sportinstitut) om finansiering inom ramen för investeringskategorin i OPMP avseende utbildningar för den offentliga förvaltningen.

25

Eftersom samtliga dessa kandidater var etablerade i regionen Lissabon antogs nämnda beslut, i den mån som den begärda finansieringen omfattades av konvergensmålet i artikel 5 i förordning nr 1083/2006, med tillämpning av det undantag som föreskrivs i punkt 6 a i bilaga V till NSR.

26

GAMP väckte talan om ogiltigförklaring av dessa beslut vid Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, eftersom GAMP anser att nämnda undantag är oförenligt med unionsrätten och att de beslut som Comissão Directiva do Programa Operacional Potencial Humano fattat således rättsstridigt minskar tillgängliga medel för berörda aktörer i de portugisiska NUTS 2-regionerna som är stödberättigade enligt konvergensmålet.

27

Genom beslut av den 20 december 2010 fastställde Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto att ändamålet med talan förfallit i den del den avsåg beslutet att godkänna ansökan från Ministério da Saúde.

28

När det gäller övriga delar av talan beslutade Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto den 19 oktober 2011 att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:

29

Den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida bestämmelserna i unionens primärrätt om ekonomisk, social och territoriell sammanhållning samt förordning nr 1083/2006 utgör hinder för att en investering som medfinansieras av unionen genomförs från en plats utanför de stödberättigade regionerna och genom en aktör som är etablerad på en sådan plats.

30

I detta hänseende framgår det för det första av artikel 174 andra stycket FEUF och artikel 175 första stycket FEUF att strukturfonderna och unionens övriga finansiella instrument som bidrar till ekonomisk, social och territoriell sammanhållning särskilt har som mål att minska skillnaderna mellan de olika regionernas utvecklingsnivåer och eftersläpningen i de minst gynnade regionerna. Det erinras dessutom om detta mål i skäl 1 i förordning nr 1083/2006, och målet måste beaktas av medlemsstaterna när de genomför investeringar som medfinansieras med medel från nämnda fonder och instrument (se, i sistnämnda avseende, domen av den 3 september 2009 i mål C-166/07, parlamentet mot rådet, REG 2009, s. I-7135, punkt 45).

31

På samma sätt anges det i artikel 3.2 a i förordning nr 1083/2006 att den främsta prioriteringen för strukturfonderna och Sammanhållningsfonden är att påskynda konvergensen i de minst utvecklade medlemsstaterna och regionerna.

32

I överensstämmelse med detta mål har unionslagstiftaren fastställt kriterier för att avgöra vilka regioner och områden som ska vara berättigade till stöd. När det gäller konvergensmålet föreskriver artikel 5 i förordning nr 1083/2006 att de regioner som ska vara berättigade till stöd från strukturfonderna är NUTS 2-regionerna, nämligen de regioner ”vilkas bruttonationalprodukt (BNP) per capita, mätt i köpkraftspariteter och beräknad på grundval av uppgifter för gemenskapen för perioden 2000–2002, är lägre än 75 % av BNP-genomsnittet för EU-25 under samma referensperiod”.

33

Det följer således otvetydigt av nämnda mål och av kriteriet med hjälp av vilket nämnda mål fullföljs, att användningen av strukturfonderna för att uppnå konvergensmålet måste gynna särskilt NUTS 2-regionerna. Detta villkor framhävs för övrigt av uttrycket ”Geografiskt stödberättigande”, som används som rubrik för kapitlet innehållande artiklarna 5–8 i förordning nr 1083/2006, samt av artikel 35.1 första stycket i förordningen. I sistnämnda bestämmelse anges att varje operativt program som omfattas av konvergensmålet ska utarbetas ”på lämplig geografisk nivå, dock lägst på regional NUTS 2-nivå”.

34

Däremot framgår det varken av förordning nr 1083/2006 eller av de primärrättsliga bestämmelserna om ekonomisk, social och territoriell sammanhållning att den aktör som genomför investeringen nödvändigtvis måste vara etablerad i den region som investeringen är avsedd för. Inte heller framgår det av dessa texter att användningen av fonderna alltid fysiskt måste äga rum i den region som investeringen är avsedd för.

35

Såsom den portugisiska regeringen och Europeiska kommissionen har påpekat tas de intressen, som den region som ska gynnas av unionens medfinansiering har, bäst tillvara när den aktör som genomför insatsen är den som är bäst lämpad att säkerställa kvalitet och kvantitet vid genomförandet av projektet. När denna aktör är etablerad utanför nämnda region kan inte den omständigheten utgöra hinder för att projektet anförtros denne. I detta sammanhang bör det påpekas att även om målet med strukturfonderna och unionens övriga finansiella instrument (se punkterna 30 och 31 i förevarande dom) är att påskynda konvergensen i de minst utvecklade regionerna, så innebär inte det målet att tjänster inom ramen för program som medfinansieras av unionen endast får tillhandahållas av aktörer som är etablerade i de regionerna. I enlighet med nämnda mål är det nämligen regionerna som ska gynnas av unionens medfinansiering, och inte de aktörer som är etablerade där.

36

I likhet med vad som anförts av den portugisiska och den nederländska regeringen finner domstolen – med analog tillämpning av ovannämnda resonemang – att den stödberättigade regionens intressen ibland lika väl eller till och med bättre tas tillvara när investeringen genomförs från en plats som ligger utanför den stödberättigade regionen.

37

Mot denna bakgrund konstaterar domstolen att de aktörer i det nationella målet som ska genomföra investeringen är etablerade på en plats utanför de berörda NUTS 2-regionerna och att de från denna plats anordnar utbildning för tjänstemän i den offentliga förvaltningen som tjänstgör för invånare i de berörda regionerna, samt att denna omständighet inte strider mot bestämmelserna om geografiskt stödberättigande i förordning nr 1083/2006.

38

Det är emellertid självklart att investeringen som sålunda genomförs, i den mån som den medfinansieras inom ramen för konvergensmålet, måste styras på ett riktat och identifierbart sätt mot nämnda NUTS 2-regioner. I det nationella målet ankommer det på den hänskjutande domstolen att pröva om detta villkor är uppfyllt. Det åligger den hänskjutande domstolen att särskilt pröva huruvida det finns godtagbara skäl för bestämmelsen i punkt 8 i bilaga V till NSR, som stadgar att 68,5 procent av utgifterna i Lissabon är stödberättigande med anledning av att en så stor andel av utgifterna har verkningar i regionerna Norte, Centro och Alentejo.

39

Mot bakgrund av vad som anförts ovan ska frågorna besvaras på följande sätt. Bestämmelserna i unionens primärrätt om ekonomisk, social och territoriell sammanhållning samt förordning nr 1083/2006 ska tolkas på så sätt att de inte utgör hinder för att en investering som medfinansieras av unionen genomförs från en plats utanför de stödberättigade regionerna och genom en aktör som är etablerad på en sådan plats, under förutsättning att investeringen på ett riktat och identifierbart sätt styrs mot de stödberättigade regionerna.

40

Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:

Bestämmelserna i unionens primärrätt om ekonomisk, social och territoriell sammanhållning samt rådets förordning (EG) nr 1083/2006 av den 11 juli 2006 om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden samt om upphävande av förordning (EG) nr 1260/1999 ska tolkas på så sätt att de inte utgör hinder för att en investering som medfinansieras av Europeiska unionen genomförs från en plats utanför de stödberättigade regionerna och genom en aktör som är etablerad på en sådan plats, under förutsättning att investeringen på ett riktat och identifierbart sätt styrs mot de stödberättigade regionerna.